□舟山市自然資源和規(guī)劃局 梁孟飛

一、風(fēng)險評估背景和依據(jù)

（一）背景

《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》參照地方政府規(guī)章于2011 年6 月21 日由舟山市人民政府以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，并于同年7 月施行。集體土地及房屋征收補(bǔ)償?shù)闹饕梢罁?jù)為《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》。自2020 年1 月1 日起施行的新《土地管理法》、自2021 年9 月1 日施行的新《土地管理法實(shí)施條例》對征地主體、征地范圍、征地程序和征地補(bǔ)償制度進(jìn)行了重大改變：①明確征收主體為縣級以上地方人民政府；②限制征地范圍基于公共利益的需要或納入成片開發(fā)；③規(guī)范并細(xì)化征前程序，包括調(diào)查、評估、公告、聽證、登記、協(xié)議等；④確定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及先補(bǔ)償后搬遷的原則。

隨后，浙江省自然資源廳出臺《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》，系根據(jù)新《中華人民共和國土地管理法》的一個指導(dǎo)性規(guī)定，將集體土地征地程序列為征地批前程序、征地報(bào)批程序和征地批后程序三大塊。根據(jù)該規(guī)定，集體土地上房屋作為地上附著物，在征收土地過程中作為其中一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)償。

不同于國有土地上房屋，集體土地上房屋與集體土地具有不可分離的特殊屬性。自2021 年11 月1日施行的《浙江省土地管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步規(guī)范了土地征收和補(bǔ)償程序，主要作了以下補(bǔ)充完善：①對征地補(bǔ)償費(fèi)用支付提出明確要求，規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)自征收土地公告之日起六十日內(nèi)足額支付征收土地補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用；②為落實(shí)“先補(bǔ)償、后搬遷”原則，規(guī)定政府要求騰退土地、房屋的期限不得早于其足額支付征地補(bǔ)償費(fèi)的時間；③明確社會保障對象的確定程序，規(guī)定參加社會保障的被征地農(nóng)民名單經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審查、公示、確認(rèn)后，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時辦理社會保障手續(xù)；④根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋精神，分別明確了征地補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂和未簽訂情況下不騰退土地、房屋的非訴執(zhí)行機(jī)制。

從前述國家和省內(nèi)背景可以看到，因《中華人民共和國土地管理法》及相關(guān)配套法律法規(guī)的修正，于 2011 年發(fā)布并施行的《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》諸多條款與上位法發(fā)生沖突，且在實(shí)踐中也反映出與實(shí)際不符的多項(xiàng)問題。

加之，近年因城市發(fā)展、項(xiàng)目落地、鄉(xiāng)村振新等需要，舟山市各縣區(qū)集體土地征收范圍、征收戶數(shù)、征收面積也不斷擴(kuò)大。各個區(qū)塊在政策處理上，補(bǔ)償方式方面雖設(shè)置了貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換等多種方式，有條件的也有設(shè)置遷建安置的方式，但是例如產(chǎn)權(quán)調(diào)換的比例、貨幣補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)或獎勵、安置人口的確定等因各個區(qū)塊實(shí)際情況的不同未能統(tǒng)一，《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》從某種意義上已不能適應(yīng)新修訂的法律法規(guī)，亦已不具有本地的實(shí)踐價值，形同虛設(shè)。

（二）依據(jù)

土地征收領(lǐng)域的重大行政決策社會風(fēng)險評估的依據(jù)包括但不限于以下法律法規(guī)及政策文件（現(xiàn)行有效版本）。

主要法律、法規(guī)依據(jù)：《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《規(guī)章制定程序條例》《重大行政決策程序暫行條例》。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章：《浙江省土地管理?xiàng)l例》《浙江省重大決策社會風(fēng)險評估實(shí)施辦法》《浙江省土地征收程序規(guī)定（試行）》。

其他政策性文件：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》。

二、土地征收領(lǐng)域重大行政決策風(fēng)險評估的具體實(shí)踐

（一）評估內(nèi)容

針對廢止《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》這一重大行政決策的社會風(fēng)險評估，主要評估決策實(shí)施的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性、可控性五個方面。

合法性評估：主要評估決策實(shí)施是否符合現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范以及國家有關(guān)政策；是否符合國家與地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等；集體土地征收審批是否符合相關(guān)規(guī)定；征收程序是否符合國家法律、法規(guī)、規(guī)章等有關(guān)規(guī)定。

合規(guī)性評估：主要評估決策實(shí)施是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否符合黨中央重大決策部署要求；是否與國家重大改革方向相一致；是否同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸；是否與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對同一事項(xiàng)的規(guī)定相沖突。

合理性評估：主要評估決策實(shí)施是否符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律和促進(jìn)人的全面發(fā)展；是否貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念；是否兼顧現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益、整體利益和局部利益；是否遵循公開公平公正的原則；是否尊重公序良俗；是否體現(xiàn)以人為本等。

可行性評估：主要評估決策實(shí)施是否與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，包括人力、物力、財(cái)力等決策條件是否具備；決策方案、配套措施是否周全；決策時機(jī)是否成熟；依法應(yīng)給予的補(bǔ)償和救濟(jì)是否及時充分；是否超出大多數(shù)群眾的承受能力；是否能得到大多數(shù)群眾的支持；是否會導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)、相鄰地區(qū)群眾攀比。

可控性評估：主要評估決策實(shí)施是否存在公共安全隱患；是否會引發(fā)集體上訪等群體性事件；是否會引發(fā)社會負(fù)面輿論、惡意炒作以及其他影響社會穩(wěn)定的問題；決策實(shí)施可能引發(fā)的社會風(fēng)險是否可控；對可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險是否提出相應(yīng)的防范和化解措施；措施是否可行、有效；宣傳解釋和輿論引導(dǎo)是否充分等。

（二）評估范圍

評估范圍涵蓋了所有受決策直接或間接影響而可能引發(fā)社會風(fēng)險的因素。

（三）評估程序

1.充分聽取意見。根據(jù)實(shí)際情況，采取專題訪談和召開座談會等多種方式，就決策聽取各方面意見。通過走訪相關(guān)街道，了解集體土地上房屋征收實(shí)施部門對本項(xiàng)決策的意見、建議和訴求，召集舟山市自然資源和規(guī)劃局定海分局、普陀分局、岱山縣局、嵊泗縣局及舟山市新城土地與房屋征收中心、普陀區(qū)人民政府房屋征收管理辦公室、定海區(qū)城市更新中心等相關(guān)職能部門召開座談會，征詢對本項(xiàng)決策的意見、建議。

2.全面分析論證。分門別類梳理各方意見和情況，對決策的合法性、合規(guī)性、合理性、可行性和風(fēng)險可控性進(jìn)行全面深入研究，查找社會風(fēng)險點(diǎn)。對所有風(fēng)險點(diǎn)逐一進(jìn)行分析，參考相同或者類似決策引發(fā)的社會風(fēng)險情況，預(yù)測研判風(fēng)險發(fā)生概率，可能引發(fā)矛盾糾紛的激烈程度和持續(xù)時間、涉及人員數(shù)量，可能產(chǎn)生的各種負(fù)面影響，以及相關(guān)風(fēng)險的可控程度。

3.確定風(fēng)險等級。根據(jù)分析論證情況，按照決策實(shí)施后可能對社會安全穩(wěn)定造成的影響程度確定風(fēng)險等級。風(fēng)險等級分為高風(fēng)險、中高風(fēng)險、中風(fēng)險、中低風(fēng)險、低風(fēng)險五個風(fēng)險等級。經(jīng)評估為低風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)作出予以實(shí)施的評估結(jié)論建議；中低風(fēng)險的，可以作出予以實(shí)施的評估結(jié)論建議，但需進(jìn)一步落實(shí)風(fēng)險化解措施；中風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)作出暫緩實(shí)施的評估結(jié)論建議，待采取有效的防范化解措施降低風(fēng)險后，再予以實(shí)施；中高風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)作出中止實(shí)施的評估結(jié)論建議，待時機(jī)成熟后在作評估論證；高風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)作出不予實(shí)施的評估結(jié)論建議。

4.形成評估報(bào)告。評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括評估事項(xiàng)和評估過程，各方意見及其采納情況，決策可能引發(fā)的社會風(fēng)險，風(fēng)險評估結(jié)論和對策建議，風(fēng)險防范和化解措施以及應(yīng)急處置預(yù)案等內(nèi)容。評估報(bào)告由評估實(shí)施主體蓋章后報(bào)送委托單位，并由委托單位（評估主體）商其他決策部門后，實(shí)施后續(xù)行政決策規(guī)范性流程。

5.專家論證。召開論證會，組織風(fēng)險評估領(lǐng)域的專家和風(fēng)險評估管理部門代表、司法部門代表對評估報(bào)告和結(jié)論進(jìn)行論證。

（四）評估方法

針對廢止《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》這一重大行政決策的社會風(fēng)險評估方法，綜合運(yùn)用專家評審法、德爾菲法、層次分析法等，按照定性分析與定量分析相結(jié)合的要求分析、評估本項(xiàng)決策的風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險影響程度。

因廢止《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》關(guān)涉到廣大群眾的切身利益，為維護(hù)社會公共利益，提高工作效率，故主要采用了專題走訪、座談會、文獻(xiàn)調(diào)查等高效求實(shí)的調(diào)查方式。風(fēng)險識別主要采用了核對表法、集體討論法、案例參照法、項(xiàng)目類比法和邏輯推理法。

（五）評估結(jié)論

1.合法性：本項(xiàng)決策的形成、制定和（擬）實(shí)施符合法律法規(guī)關(guān)于重大決策的程序性要求，決策主體適格，其履行的決策權(quán)屬權(quán)限范圍，決策內(nèi)容和程序均符合有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，總體具備合法性。

2.合規(guī)性：《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》中提出，嚴(yán)格落實(shí)重大行政決策程序制度，切實(shí)防止違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策。充分發(fā)揮法律顧問、公職律師在重大行政決策中的作用。建立健全重大行政決策跟蹤反饋和評估制度。全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過合法性審核。本項(xiàng)決策的實(shí)施，同黨的理論路線方向一致，符合黨中央重大改革部署要求，具備合規(guī)性。

3.合理性：本項(xiàng)決策系清理已經(jīng)過時的行政規(guī)范性文件，決策內(nèi)容妥當(dāng)、合理，從規(guī)范集體土地上房屋征收補(bǔ)償、完善健全成文規(guī)范角度考慮，最終將會普惠于廣大人民群眾，具備合理性。

4.可行性：本項(xiàng)決策的實(shí)施通過行政規(guī)范性文件清理程序保障、也征求了各個部門及相關(guān)利益群體的意見?！吨凵绞姓魇占w土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》修訂階段，經(jīng)過了充分的集體討論，也對辦法中的條款進(jìn)行了逐條排查，最后得出廢止的基本結(jié)論。從修訂的過程和調(diào)查的結(jié)果來看，決策的實(shí)施得到較為廣泛的支持，具有可行性。

5.可控性：本項(xiàng)決策存在一定的可控性風(fēng)險，在落實(shí)針對性防范和化解措施及應(yīng)急預(yù)案，政府相關(guān)職能部門相互配合、責(zé)任落實(shí)到位、宣傳引導(dǎo)及時的前提下，本決策實(shí)施可能引發(fā)的社會風(fēng)險可控。

6.風(fēng)險等級：《舟山市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行辦法》廢止之行政決策符合合法性、合規(guī)性、合理性、可行性和可控性要求。決策的推進(jìn)有利于政府規(guī)范性文件的及時清理，有利于進(jìn)一步完善相應(yīng)的政策，從而保障征收實(shí)踐，改善征收補(bǔ)償工作中矛盾多發(fā)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的尷尬局面。在落實(shí)社會風(fēng)險防范和化解措施后，主要風(fēng)險因素得到進(jìn)一步有效化解，本決策的風(fēng)險等級為“低風(fēng)險”。

三、土地征收領(lǐng)域重大行政決策風(fēng)險防范與控制建議

一是完善土地征收政策與法律法規(guī)。建議政府加強(qiáng)政策法規(guī)的制定和完善，確保土地征收程序的合法性和公平性。二是優(yōu)化行政決策流程與機(jī)制。提倡政府部門改進(jìn)土地征收決策流程，提高決策的科學(xué)性、民主性和透明度。三是強(qiáng)化風(fēng)險防范意識與能力培訓(xùn)。政府應(yīng)加大對土地征收相關(guān)人員的風(fēng)險防范意識培訓(xùn)和能力提升，以提高風(fēng)險應(yīng)對能力。四是建立健全風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制。建立健全風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制是降低風(fēng)險、保障組織和項(xiàng)目順利運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。五是定期進(jìn)行風(fēng)險識別和評估。通過專家評審、數(shù)據(jù)分析等方法，定期對組織和項(xiàng)目的潛在風(fēng)險進(jìn)行識別和評估。針對不同階段和領(lǐng)域的風(fēng)險，采取有針對性的評估方法。六是加強(qiáng)社會監(jiān)督與輿論引導(dǎo)。公開政府工作進(jìn)程、決策依據(jù)和政策實(shí)施情況，讓公眾了解政府的決策過程和政策成效。建立政府與媒體的溝通渠道，邀請媒體參與政策發(fā)布會、新聞發(fā)布會等活動，及時傳遞政府的政策信息和工作動態(tài)。利用新媒體平臺和技術(shù)手段，如微博、微信、直播等，展示政府工作、傳播正能量、引導(dǎo)社會輿論。