劉 雷

營商環(huán)境是衡量國家深化改革成效的重要因素，對于實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展，建設現(xiàn)代經濟體系具有重要促進作用，[1]參見李洪雷：《營商環(huán)境優(yōu)化的行政法治保障》，《重慶社會科學》2019 年第2 期，第18 頁。與政府職能依法履行和行政權力依法運行具有緊密聯(lián)系，法治政府建設是營造良好營商環(huán)境的重要基礎，政府依法行政的水平直接關系到營商環(huán)境的優(yōu)劣。社會主義市場經濟就是法治經濟，法治就是最好的營商環(huán)境。為優(yōu)化營商環(huán)境，國務院頒布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，通過深化簡政放權、放管服改革等制度化舉措，以提升營商環(huán)境的法治化水平。

2021 年8 月，黨中央國務院印發(fā)《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》，結合新的發(fā)展要求，對依法行政提出了新的更高的改革完善舉措。執(zhí)法是法治政府和法治國家建設中的重要組成部分，是貫徹落實法律至上、以人為本、執(zhí)法為民的法治理念的排頭工作，執(zhí)法隊伍是依法治國的生力軍，[2]參見郭聲琨：《充分發(fā)揮公安機關的生力軍作用 為全面推進依法治國作出新貢獻》，《求是》2014 年第24 期，第9-11 頁。執(zhí)法工作的開展與公民權益的維護具有密切聯(lián)系。執(zhí)法即是貫徹落實法律規(guī)范的內容，履行立法機關通過立法賦予行政機關的職責和義務。執(zhí)法的法治化程度是衡量依法行政能力和水平的重要因素，執(zhí)法公信力的樹立直接關系到政府公信力和法律的權威。不論什么時候，依法行政、公正執(zhí)法都是社會秩序得以穩(wěn)定的重要保障，這既是政府機關本身的職能定位，也是公民對治理主體的要求，政府和公民對執(zhí)法公信力的追求是一致的。[3]參見張先昌、魏辰：《中國傳統(tǒng)社會對執(zhí)法公信力的追求》，《法學》2014 年第4 期，第112 頁。為了更好地推進法治政府建設，貫徹依法行政、深化行政執(zhí)法體制改革，提升執(zhí)法公信力，樹立政府和法律的權威，有必要在厘清執(zhí)法公信力內涵的基礎上，通過分析當前執(zhí)法過程中存在的公信力不足的問題和原因，以探尋提升執(zhí)法公信力的合理有效路徑。

一、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力內涵和意義

執(zhí)法公信力，指的是政府執(zhí)法機關在依法履行執(zhí)法職責過程中，獲得的公民對其執(zhí)法行為的規(guī)范化、公正化的認可和信任程度，反映著社會公平公正的價值理念，是政府公信力的集中體現(xiàn)。執(zhí)法即是對法律規(guī)范內容的具體貫徹和落實，政府部門嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，是判斷法律權威的重要依據(jù)。政府部門依法辦理行政許可、行政審批等服務事項，既是在全面履行政府職能，做好公共服務工作，也是在履行法律規(guī)定的職責內容，是在“執(zhí)法”。這與政府部門對違法行為實施行政強制、行政處罰等一般具有不利后果的行政行為具有同等的“執(zhí)法”意義，都是在對法律的貫徹和落實。

因此，為了厘定執(zhí)法公信力的內涵，可以從政府部門的職能和職責履行兩個維度入手。對此學界有三種觀點，分別是能力說、效能說和關系說。[4]參見楊鈺：《政府公信力研究綜述與學術反思》，《湖北社會科學》2012 年第10 期，第26 頁。能力說一般認為，政府公信力指的是行政機關依法行政獲得公民信任的能力，[5]參見高衛(wèi)星：《試論地方政府公信力的流失與重塑》，《中國行政管理》2005 年第7 期，第63 頁；舒小慶：《政府公信力:價值、指標體系及其實現(xiàn)途徑——兼論我國誠信政府建設》，《南昌大學學報（人文社會科學版）》2008 年第6 期，第27 頁。該觀點是基于政府部門立場，體現(xiàn)的是政府依法行政的能力，包括政府履行職能的物質資源、治理手段、服務水平等方面。效能說主要認為，政府公信力指的是公眾對政府政權的信任和擁護程度，[6]參見吳威威：《良好的公信力:責任政府的必然追求》，《蘭州學刊》2003 年第6 期，第24 頁。效能說是基于社會公眾立場，體現(xiàn)的是社會主體對政府部門的滿意程度和信任程度。關系說認為，政府公信力包含政府自身影響力和公眾對政府的信任度，[7]參見楊黎婧、宋雅言：《基于主體與效能雙重契合的執(zhí)法公信力指標體系構建——立足南京公安的實證研究》，《江蘇行政學院學報》2020 年第1 期，第112 頁；唐鐵漢：《提高政府公信力 建設信用政府》，《中國行政管理》2005 年第3 期，第8 頁。關系說綜合了能力說和效能說。伴隨著行政體制改革的進一步推進，行政機關角色逐漸從管理型政府向服務型政府轉變，在把握政府公信力時應當全面把握政府的依法行政定位，既包括不斷提升“在社會治理和公共服務中履行相應的政府職能”的能力和水平，也包括“政府和民眾互動中打造出良好的公信品質”，[8]胡曉明：《提升政府公信力的邏輯內涵與實施路徑》，《人民論壇》2021 年第34 期，第73 頁。這是一個一體兩面的構成內涵?？梢哉f，政府只有不斷提升自身的依法行政能力和服務水平，才能得到治理和服務對象的信任和支持，進而促進政府公信力的增強，即政府公信力的提升，既需要政府部門依法全面履行職能，執(zhí)法機關踐行為人民服務的宗旨，努力建設服務型政府，也需要依法履行嚴明執(zhí)法的職責，依法懲治違法行為，維護市場秩序和社會穩(wěn)定，營造優(yōu)良的營商環(huán)境，促進社會主義市場經濟發(fā)展。

執(zhí)法公信力建設是法治政府建設重點內容和關鍵工作，政府“執(zhí)法部門能否切實做到以人為本、執(zhí)政為民，依法辦事、嚴格執(zhí)法，直接關系到法治建設的成敗”，[9]王新生：《論社會主義法治理念與執(zhí)法機關公信力建設》，《政治與法律》2008 年第1 期，第14 頁。其意義主要包括以下兩個方面：

其一，提升執(zhí)法公信力，是維護政府的公信力和政權的正當性的基礎，有助于增強法律的權威性。法治建設的有效推進與否，其重要依據(jù)是法律的權威性，即法律規(guī)范能否得到公眾的信服和遵守。政府部門只有依法執(zhí)法、嚴格遵守執(zhí)法的規(guī)范程序，公正貫徹落實執(zhí)法規(guī)范內容，公民尤其是行政相對人才能在每一次執(zhí)法過程中體會到社會的公平正義，感受到法律的權威。公眾才會相信政府是依法辦事的法治政府，政府工作人員是為人民權益著想的“勤務員”，進而政府的公信力得以樹立，進而成為人民擁護的對象，人民當家做主的政權才具有正當性。同時也促進政府依法行政的效率的提升，構成政府依法行政、公民尊法守法、法律權威高效實施的良性循環(huán)。

其二，提升執(zhí)法公信力，是維護社會主義市場經濟秩序和社會穩(wěn)定的重要依托，有助于營造優(yōu)良營商環(huán)境，促進經濟社會發(fā)展。政府部門嚴格規(guī)范執(zhí)法，人民信任政府的執(zhí)法行為的正當性，進而認可政府的執(zhí)法行為，政府公信力和法律權威才能夠樹立。社會主義市場經濟是法治經濟，法律權威在執(zhí)法規(guī)范中得以樹立，為市場經濟提供了制度化、規(guī)范化的保障，使得市場秩序在具有權威的法律規(guī)范的保障下平穩(wěn)有序運行，社會秩序得到了穩(wěn)定維護。同時，執(zhí)法公信力的提升，主要體現(xiàn)在政府部門在行政審批、行政許可等行政事項上的依法辦事能力，對違法經營、擾亂市場秩序行為依法懲治的公正與效率，極大促進了市場信用體系的建立和完善，有助于提升投資主體的投資信任度和積極性，[10]參見姜明安：《新時代法治政府建設與營商環(huán)境改善》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2019 年第5 期，第92 頁。為營商環(huán)境的優(yōu)化提供法治化保障。

二、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力建設問題和原因

（一）執(zhí)法公信力缺失的表現(xiàn)

執(zhí)法公信力是政府公信力的集中體現(xiàn)，是衡量政府職能全面履行和政府在人民心中形象、地位的重要標準，對于維護法律權威和政權正當性具有重要意義。黨的十八以來，執(zhí)法公信力得到較大的提升和改善。但是，隨著改革開放進入深水區(qū)，社會發(fā)展面臨轉型的需求，政府部門執(zhí)法過程中仍然存在一些執(zhí)法不夠嚴格化規(guī)范化、執(zhí)法信用缺失等現(xiàn)象，嚴重影響政府形象和執(zhí)法公信力的樹立，破壞營商法治環(huán)境，給經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定產生了極其不利的影響。

其一，執(zhí)法腐敗現(xiàn)象嚴重。一些執(zhí)法部門在執(zhí)法過程，利用其掌握的執(zhí)法權力，與執(zhí)法行政相對人進行權錢交易，權力濫用、知法犯法現(xiàn)象層出不窮。[11]參見鄧巧玲：《提高地方政府行政執(zhí)法的公信力》《黨政論壇》2010 年第8 期，第26 頁。政府機構改革后，各地成立了綜合執(zhí)法部門，執(zhí)法權力相對以往更加集中。權力越集中，如果缺乏監(jiān)督越容易造成腐敗。濫用執(zhí)法權力，執(zhí)法過程中同事不同對待，行政顯失公正，已經成為公眾反映的執(zhí)法機關缺乏公信力的突出問題。行政執(zhí)法信息不公開，為權力滋生腐敗留下空間。執(zhí)法機關為了達到其不合法目的，應當公開的執(zhí)法信息不公開，行政審批、行政許可執(zhí)法服務事項暗箱操作。在市場監(jiān)管執(zhí)法中，執(zhí)法機關與一些經營主體相互勾結，惡意處罰部分經營主體，濫用執(zhí)法權破壞市場公平競爭環(huán)境和經濟秩序，極大損害了政府形象和執(zhí)法公信力。

其二，執(zhí)法規(guī)范化程度不夠。依法執(zhí)法是執(zhí)法機關依法履行行政權力的要義，是法治建設的基本準則。在實際執(zhí)法過程中，部分執(zhí)法部門存在“有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究”[12]劉俊海：《營商環(huán)境法治化的關鍵》，《中國流通經濟》2019 年第8 期，第5 頁。等執(zhí)法違法行為。囿于傳統(tǒng)人治理念的影響，執(zhí)法部門置執(zhí)法規(guī)范于不顧，或越權執(zhí)法，或執(zhí)法不作為，或者鉆法律的空子，或隨意執(zhí)法，嚴重違背了法律至上原則主導下的法無授權不可為、法定職責必履行的法治理念。法治不興，營商環(huán)境得不到法治化保障，社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展缺乏制度化保障機制。執(zhí)法部門不依照法律規(guī)范的權限嚴格執(zhí)法，破壞的不僅是執(zhí)法公信力，更是對法律的權威和生命力的侵損，最終破壞的是社會主義法治建設事業(yè)。

其三，執(zhí)法方式粗暴。一些執(zhí)法機關為了避免“越權執(zhí)法”“隨意性執(zhí)法”的責任追究，采取機械執(zhí)法的方式，執(zhí)法不懂變通方式，不懂靈活執(zhí)法。雖然表面上，執(zhí)法機關硬性依循法律規(guī)范實施執(zhí)法行為，堅持了“依法辦事”的原則，但是由于缺乏具體問題具體分析的執(zhí)法思路，采取一刀切的執(zhí)法手段，未能切實履行好政府執(zhí)法職責，發(fā)揮政府治理職能的效用。機械執(zhí)法行為，既未貫徹落實好旨在解決糾紛、治理社會的法律規(guī)范，也不利于塑造親和為民的政府形象。如在優(yōu)化營商環(huán)境語境下，市場主體存在首次違法但及時糾正，且危害不大的行為，執(zhí)法部門不考慮執(zhí)法的目的性和合理性，重執(zhí)法懲治而輕執(zhí)法為民的執(zhí)法維度，不利于親清政商關系的構建。

（二）執(zhí)法公信力缺失的原因

執(zhí)法公信力既是政府自身依法行政、服務公眾能力的體現(xiàn)，也是公眾對政府執(zhí)法工作的滿意度和信任度的反映。執(zhí)法公信力的缺失，其原因是多方面的，有執(zhí)法機關自身執(zhí)法能力和水平不夠的因素，也有公民以及行政相對人對執(zhí)法要求變化的因素，尤其是在新時代社會主要矛盾轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的背景下，公眾對政府部門的職能和職責的履行有了新的更高的期待。

其一，執(zhí)法理念落后。執(zhí)法理念包括法律至上、依法行政的法治理念，也包括以人為本、執(zhí)法為民的權利本位理念。在法治理念上，受到傳統(tǒng)社會人治理念的影響，執(zhí)法機關對于依法辦事的重要性的認識不夠，嚴格規(guī)范執(zhí)法的意識不強，再加上一些地方政府規(guī)范性文件制定混亂，效力不清，職權不明，使得執(zhí)法機關執(zhí)法隨意性較大。法律至上不僅是實體規(guī)范的至上，也是程序規(guī)范的至上。目前，一些執(zhí)法機關在執(zhí)法過程中，對執(zhí)法程序置之不顧，執(zhí)法缺乏標準準則，沒有認識到嚴格依照法定程序執(zhí)法對于防止權力恣意、保護個體權益的重要意義，這為“執(zhí)法裁量過剩、越法執(zhí)法行為”[13]江國華、韓玉亭：《相對集中城市管理模式面臨的困境及對策研究》，《北京社會科學》2014 年第11 期，第7 頁。留下了伸縮空間，是對法治原則的極大破壞。在權利本位理念上，執(zhí)法部門缺乏對執(zhí)法權來源于人民、國家一切權力屬于人民的權力正當性認識，執(zhí)法過程中對保護人民權益、踐行為人民服務宗旨的重視度不夠。十八大以來，法治政府建設在加快轉變政府職能方面加大力度，逐步實現(xiàn)由管理型向治理型轉變。伴隨新時期社會主要矛盾的變化，人民對服務型政府的治理能力和水平有了更高的要求。政府必須在執(zhí)法過程中，始終以維護人民利益的立場開展執(zhí)法行為。[14]參見朱蘇力：《從公眾期待角度提升執(zhí)法公信力》，《人民檢察》2009 年第23 期，第33-34 頁。文章探討的是執(zhí)法包含了政府依法行政和司法機關公正司法兩個維度，在執(zhí)法公信力方面具有借鑒的普適性。政府部門執(zhí)法過程中，一是在依法審批、行政許可等服務型事項辦理過程中，執(zhí)法機關沒有堅持便利行政相對人的原則，還是處在政府管理理念指導下，既降低了行政效率，在一定程度上也降低了公眾對執(zhí)法服務的滿意度。二是執(zhí)法機關在對行政違法行為處理時，在行政效益的驅使下，實施凡違法行為一律處罰的執(zhí)法行為，對于一些違法危害輕微的行為也采取一刀切的執(zhí)法手段，缺乏對公民的人本關懷。[15]參見林華東、張長立、謝雨：《提升城管執(zhí)法公信力路徑探究》，《城市發(fā)展研究》2018 年第6 期，第152 頁。

其二，執(zhí)法制度化保障機制不夠完善，落實不到位。執(zhí)法制度化機制的欠缺對執(zhí)法公信力的弱化，主要體現(xiàn)在執(zhí)法監(jiān)督機制落實不到位，對違法執(zhí)法行為的責任追究制度不健全。有權必有責、用權受監(jiān)督是法治政府建設的應有之義。在執(zhí)法監(jiān)督上，公開是最好的防腐劑。目前政府執(zhí)法過程中，缺乏對執(zhí)法信息的公開制度的落實，一些政府執(zhí)法部門流于形式地在一些不為公民便利知曉的網(wǎng)站和公告欄公開沒有實質意義的執(zhí)法信息，公民缺乏參與政府行政執(zhí)法決策的有效渠道和便利途徑，無法實施對執(zhí)法行為的監(jiān)督權。在執(zhí)法理念落后的前提下，行政機關的內部監(jiān)督機制的效能發(fā)揮不凸顯?；谖覈鴧⒄h政的實踐情況看，黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等執(zhí)法外部監(jiān)督方式之間的銜接還不夠順暢，一些人大代表在行使監(jiān)督權時普遍存在形式主義。沒有監(jiān)督的執(zhí)法行為，必定會存在濫用執(zhí)法權力，越權執(zhí)法、徇私枉法等執(zhí)法行為，極大損害了執(zhí)法公信力，破壞市場信用和社會秩序。在執(zhí)法責任制度上，目前一些地方政府執(zhí)法條例對于執(zhí)法人員的執(zhí)法責任規(guī)定較為籠統(tǒng)和模糊，使得執(zhí)法責任流于形式。如《湖南省行政執(zhí)法條例》[16]相比之下，《河南省行政執(zhí)法條例》《福建省行政執(zhí)法條例》中對執(zhí)法行政責任的規(guī)定較為明確和詳細，包括具體執(zhí)法違法行為種類和執(zhí)法責任類型，為執(zhí)法監(jiān)督提供切實的制度化依循。在對執(zhí)法人員追究執(zhí)法不當責任時，采用“有關責任人員”表述，也缺乏對具體執(zhí)法不當行為的較為明確的列舉，不符合公權法定授予和限制的法治原則，使得執(zhí)法責任追究制度成為虛設。流于形式的執(zhí)法責任制度，無疑是對執(zhí)法機關和執(zhí)行行為監(jiān)督機制的根本性破壞。缺乏實質的制度化保障的責任追究機制，執(zhí)法機關極易濫用執(zhí)法權力，越權執(zhí)法、惰性執(zhí)法、粗暴執(zhí)法將應然發(fā)生，極大損害執(zhí)法公信力，使得政府信用和法治信用體系坍塌，最終破壞法治政府建設。

其三，執(zhí)法人員素質不高。近年來，執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法、無證上崗事件頻出，執(zhí)法部門雖然以“臨聘人員”為借口搪塞了事，但公眾對執(zhí)法隊伍整體印象大打折扣，普遍認為執(zhí)法人員素質不高，執(zhí)法能力不足。雖然各地相繼出臺了行政執(zhí)法人員“持證上崗”的規(guī)定，對于一些執(zhí)法崗位人員的選拔設置法律職業(yè)資格考試、執(zhí)法資格考試等規(guī)范條件，但由于財政、編制等因素，實際上各地方政府依然在聘用無編制人員參與執(zhí)法，甚至直接作為正式執(zhí)法人員上崗執(zhí)法。一是未通過正式執(zhí)法考試的臨聘人員缺乏基本的執(zhí)法知識和法律職業(yè)素養(yǎng)，二是政府部門在安排執(zhí)法人員上崗執(zhí)法前未進行統(tǒng)一正規(guī)的執(zhí)法培訓，或者執(zhí)法培訓嚴重不夠。而執(zhí)法人員是直接參與政府行政事項辦理、行政違法行為懲治的工作人員，是貫徹落實法律的直接主體，與公眾、市場主體直接接觸，代表了執(zhí)法機關和政府形象。雖然政府機關在編制上未認可臨聘執(zhí)法人員的身份，或者在出現(xiàn)執(zhí)法違法情形時將執(zhí)法人員個體推出承擔責任，但是公眾在認知上是將這些無證執(zhí)法人員與正式執(zhí)法人員視為一致，將執(zhí)法人員視為政府執(zhí)法機關，執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不夠，執(zhí)法能力不足，直接降低公眾對執(zhí)法公信力和政府形象的評價，進而影響投資主體對當?shù)貭I商環(huán)境的法治信心。

三、優(yōu)化營商環(huán)境語境下的執(zhí)法公信力建設紓困路徑

行政執(zhí)法對于完善政府治理方式、轉變政府職能具有重要作用，執(zhí)法嚴格規(guī)范、為民服務是提升政府公信力和樹立法律權威的關鍵，反映著政府依法行政的能力和水平。執(zhí)法公信力的提升，有助于維護社會主義市場經濟秩序和社會秩序穩(wěn)定，促進整個社會信用體系的完善，為法治政府建設強本固基。面對當前執(zhí)法公信力不足的現(xiàn)狀，亟需進行系統(tǒng)化的執(zhí)法制度完善，對于提升政府治理能力和完善政府治理體系具有重要意義。

（一）樹立以人為本、執(zhí)法為民的服務理念

深入推進法治政府建設，其中轉變政府職能是關鍵。執(zhí)法機關應轉變執(zhí)法理念，從傳統(tǒng)的管理型政府向治理型、服務型政府轉變，繼續(xù)踐行為人民服務的宗旨，堅持法定職責必履行，法無授權不可為的法治準則。如在全面履行政府職能方面，對于行政許可、行政審批等執(zhí)法事項的辦理，政府應當為行政相對人提供便利的辦理途徑和條件，減少辦理的流程的冗雜和事項的無效率疊加。面對信息技術的發(fā)展和在政務服務領域的進一步運用，公民對數(shù)字政府的要求提出了更高的期待和要求，政府部門應當充分回應人民需求，拓展信息技術在依法行政、執(zhí)法為民上的運用。如完善政府網(wǎng)站的建設，利用網(wǎng)絡公開執(zhí)法事項、行政規(guī)范性文件等行政執(zhí)法信息，既方便公民了解執(zhí)法機關執(zhí)法情況，形成政府和公民之間良好的互動關系，也便于行政相對人及時了解行政事項辦理的流程和要求，減少公民辦事成本，一定程度上也提升了政府在公民心中的形象，增加了投資者在地方政府投資經營的信心。在執(zhí)法過程中，堅持群眾路線，要始終堅持執(zhí)法依靠人民、執(zhí)法為了人民的理念，執(zhí)法的目的是行使人民通過法律授予的權力，為人民謀取福利和幸福。具體執(zhí)法時，執(zhí)法機關可以結合行政相對人的主觀過錯程度、社會危害程度等方面綜合考量公民行為的違法性和可罰性。如執(zhí)法機關在執(zhí)法實踐中，面對行政違法行為輕微，社會危害不大情形時，可以依照《行政處罰法》第33 條第1 款對于“首違不法”[17]江國華、丁安然：《“首違不罰”的法理與適用——兼議新〈行政處罰法〉第33 條第1 款之價值取向》，《湖北社會科學》2021 年第3 期，第143 頁。的規(guī)定，不予行政處罰。一些地方執(zhí)法部門，在執(zhí)法過程發(fā)現(xiàn)一些小攤販違反城市治安管理規(guī)范性文件的，采取人性化執(zhí)法，如幫其搬離商品，協(xié)助清理，或協(xié)調政府其他部門為經營者提供專門運營場所，而不是徑直沒收車輛物資，甚至采取毆打商販的粗暴執(zhí)法行為。人性化的執(zhí)法理念和方式，既改善了公民對執(zhí)法機關形象的認識，提升了對政府部門和工作人員的認可度和公信力，也促使執(zhí)法行為的高效率實施。執(zhí)法的最終目的不是處罰，而是通過處罰對行政違法行為的規(guī)制，維護良好的市場經濟和社會秩序，為市場主體提供更好的法治環(huán)境，[18]參見周剛志、李琴英：《“兩法銜接”的制度法理——基于“優(yōu)化營商環(huán)境”的視角》，《法學評論》2021 年第2 期，第90 頁。促進社會經濟平穩(wěn)發(fā)展，增進人民福祉。

（二）堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設，首要前提是要堅持法治準則，即政府部門要樹立法治思維，開展執(zhí)法工作過程中使用法治方式。法治思維和法治方式的核心要求就是要堅持法律至上，政府依法辦事，目的是為了限制公權力的恣意行使，達到對公民權益的保護，同時要注重應對社會變化對法治提出的新的要求和內涵，[19]參見陳金釗：《現(xiàn)代化語境的法治化探尋》，《山東大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第4 期，第38 頁。為法治注入新的符合社會發(fā)展的要素和活力。

其一，堅持嚴格執(zhí)法。法律是行為規(guī)范和準則，不僅指導公民行為如何開展，更是對公權力主體的限制和約束。執(zhí)法機關應當嚴格按照法律規(guī)范的內容，將規(guī)范準確明晰地落實到執(zhí)法工作實踐中去。堅持法定職責必須為、法無授權不可為的法治底線。執(zhí)法既不能越權濫用，超越法律授權的范圍，否則就會造成權力的恣意，也不能有職不履，懶政惰政，無所作為，否則就會使得市場經濟和社會混亂。兩者都會對法律的權威造成侵損，降低執(zhí)法公信力。同時，嚴格執(zhí)法意味著在政府市場監(jiān)管部門在對經營主體進入市場條件的設置，行政審批行政許可的辦理步驟，經營行為的開展等方面要堅持依法營造公平競爭的市場環(huán)境，杜絕設置如“卷簾門”“玻璃門”“旋轉門”[20]張紅哲：《法治是最好的營商環(huán)境》，《吉林人大》2020 年第12 期，第1 頁。等破壞市場秩序的非法非理門檻，努力為各類市場經濟主體依法開展經營活動提供公平公正的法治營商環(huán)境。

其二，堅持規(guī)范執(zhí)法。規(guī)范執(zhí)法要求執(zhí)法部門依法執(zhí)法的同時，更強調執(zhí)法機關對法律程序和法定標準的重視。法律程序的意義源于正當程序原則，其目的是對權力的約束，防止權力的恣意，[21]參見季衛(wèi)東：《法治秩序的建構》，商務印書館2019 年版，第14-21 頁。同時也為執(zhí)法權力的運行提供了程序框架。規(guī)范執(zhí)法，要求行政機關在執(zhí)法過程中，自身要按照法定程序履行執(zhí)法職責，如在辦理行政審批、提供公共服務事項過程中，要依照程序實施，保證執(zhí)法行為的規(guī)范性；同時，執(zhí)法部門在作出對公眾尤其是行政相對人權益有影響的行政行為時，要履行通知告知義務，向行政相對人釋明執(zhí)法事項和執(zhí)法依據(jù)，法律要求舉行聽證的，應當組織聽證。執(zhí)法屬于行政屬性行為，講究的是效率，但也要保證規(guī)范框架內的行政效率，只有完備的執(zhí)法規(guī)范基礎，才能為依法執(zhí)法提供前提和保障。在執(zhí)法標準上，要堅持立法先行，制定統(tǒng)一完備的執(zhí)法規(guī)范，完善執(zhí)法規(guī)范體系，定期開展執(zhí)法規(guī)范評估清理工作。通過規(guī)范評估和清理，將不符合法治政府建設的規(guī)范性文件根據(jù)其狀況作出修訂、廢止等決定。因規(guī)范根據(jù)的上位法規(guī)范廢止，或者當時的社會發(fā)展需求已經發(fā)生較大變化，不具有實際可操作性的，可以予以廢止；規(guī)范文件過于籠統(tǒng)，執(zhí)法機關無所適從的，可以通過修訂方式予以完善。

其三，堅持公正執(zhí)法。公正執(zhí)法，就是要政府部門在每一個執(zhí)法行為中都能公平對待每一個行政相對人，是執(zhí)法公信力的直接體現(xiàn)。隨意執(zhí)法和機械執(zhí)法都會破壞執(zhí)法的公信力。執(zhí)法機關在依法辦事過程中，應當公正對待每一個公民，如在辦理行政審批、行政許可等服務事項時，應當嚴格遵照法定程序和步驟，平等地為所有行政相對人提供行政服務，在公共服務分配中堅持平等公正原則，在執(zhí)法行為上才會得到公眾的信任[22]參見王新生：《論社會主義法治理念與執(zhí)法機關公信力建設》，《政治與法律》2008 年第1 期，第14 頁。。在執(zhí)法結果上，執(zhí)法機關要杜絕選擇性執(zhí)法，不得濫用執(zhí)法權力采取差異化執(zhí)法，如在面對相同行政違法行為時，實施不同的處罰程度，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范嚴重滯后，執(zhí)法機關還應當堅持“持法達變”[23]陳金釗：《法律如何調整變化的社會——對“持法達變”思維模式的詮釋》，《清華法學》2018 年第6 期，第79 頁。的原則，調整執(zhí)法方式達到結果公正。

其四，堅持文明執(zhí)法。行政行為不僅要具備合法性，也要兼有對合理性、比例原則的考量。目前網(wǎng)上公布的一些地方政府機關在執(zhí)法過程中，對一些商販使用粗暴手段，如強力沒收商販物資，暴力毆打違法擺攤人員，不僅不利于執(zhí)法行為的高效率實施，更極大損害了政府形象和執(zhí)法的公信力。文明執(zhí)法要求執(zhí)法機關在執(zhí)法方式和手段上杜絕簡單粗暴，要注重執(zhí)法的人民性和和諧性。面對一些社會上相對弱勢群體的行政違法行為，要注重執(zhí)法語言和手段的合法而溫和，針對一些違法行為輕微，社會危害較小的行為，執(zhí)法機關可以依循《行政處罰法》不予處罰，既要保證執(zhí)法行為的法律嚴肅性，也要注重執(zhí)法的溫度。執(zhí)法機關可以采取說服，甚至是幫助方式，在解決執(zhí)法對象的問題的同時，也達到了執(zhí)法目的和效果，有助于構建“親清”的政商關系。

（三）完善執(zhí)法保障制度

良好的社會秩序，需要完善的制度支撐。執(zhí)法公信力建設，以制度化路徑為根本保障。2019 年，國務院辦公廳發(fā)布《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》，為解決執(zhí)法信息不公開、行政執(zhí)法職責分工不明確、行政執(zhí)法監(jiān)督不力等問題提供了制度完善的要求和依據(jù)，為探尋提升執(zhí)法公信力提供了制度化路徑。執(zhí)法相關制度保障包括信息公開制度、法律顧問制度、重大行政決策聽證制度、行政審計制度等，概括起來主要分為：執(zhí)法信息公開制度、執(zhí)法監(jiān)督機制、執(zhí)法責任制度和執(zhí)法人員培訓制度，指涉的是服務型政府的轉型，對執(zhí)法行為的事前、事中、事后的全過程監(jiān)督和內外聯(lián)動監(jiān)督機制，執(zhí)法責任的追究和權利救濟，執(zhí)法隊伍法治素養(yǎng)提升的范疇。

其一，落實執(zhí)法信息公開制度。執(zhí)法部門應當堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外的原則。執(zhí)法機關在事實執(zhí)法行為時，在內容上保證執(zhí)法信息公開的全面性，除了因法定因素涉嫌保密的，應當向社會公布，尤其是對受影響的相對人。在公開方式上，要做到實質性公開，充分利用數(shù)字化手段，建立信息化政務行政網(wǎng)站和平臺，為社會公眾提供了解和獲取政務信息更便利高效的方式和渠道。如對于行政審批、行政許可等行政服務型執(zhí)法事項，政府機關應當全面公開行政事項的要求和步驟，減少行政相對人多跑亂跑情形，公眾辦事便利，對政府機關的滿意度自然提升。執(zhí)法信息公開，包括權力負面清單、責任清單，在監(jiān)督政府依法行政、預防執(zhí)法機關濫權腐敗方面具有重要作用。市場經濟中，“完善市場監(jiān)管部門行政執(zhí)法信息公開，有效提高執(zhí)法透明度，強化商事活動的可預期”，[24]郭富青：《營商環(huán)境市場化法治化的中國思路》，《學術論壇》2021 年第1 期，第6 頁。制度化的執(zhí)法信息公開，夯實了營商法治基礎，有助于提升市場主體的投資意愿和信心。

其二，健全執(zhí)法監(jiān)督機制。用權必受監(jiān)督，執(zhí)法權作為一項行政權力，監(jiān)督是防止權力濫用、避免腐敗的必然要求，也是法治政府建設的應有之義。目前針對執(zhí)法權力的監(jiān)督，設置了行政內部監(jiān)督和黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等外部監(jiān)督機制。但是內外監(jiān)督機制銜接仍然不順暢，監(jiān)督效果不明顯。應當在堅持黨內監(jiān)督前提下，形成行政內部監(jiān)督為主、外部監(jiān)督為輔的內外聯(lián)動的執(zhí)法監(jiān)督機制。一是行政機關內部存在上下級的領導與被領導的關系，同作為權力執(zhí)行機關，彼此知曉執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法內容、執(zhí)法程序等實際情況，知道執(zhí)法過程中哪里容易發(fā)生權力腐敗、哪里容易出現(xiàn)執(zhí)法不嚴等執(zhí)法違法現(xiàn)象，對執(zhí)法權力運行的內部機理的掌握具有先天優(yōu)勢，進而便于執(zhí)法監(jiān)督效率的發(fā)揮。行政內部監(jiān)督，通過影響政務績效考核、人員升遷方面，具有獨有的監(jiān)督效能。[25]參見陳大為：《推進中國法治政府建設研究》，《天津行政學院學報》2016 年第6 期，第78 頁。二是要立足于中國政治制度實踐，充分發(fā)揮黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、人民監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用，形成監(jiān)督合力。應當拓寬監(jiān)督渠道和途徑，為外部監(jiān)督主體提供便利的監(jiān)督方式，如搭建數(shù)字政務平臺，開展執(zhí)法行為時積極主動聽取社會公眾意見和建議，健全執(zhí)法事前告知監(jiān)督、事中監(jiān)管監(jiān)督、事后責任追究和權利救濟監(jiān)督的全過程、全周期監(jiān)督機制。其中，將黨內監(jiān)督放在領導地位，充分發(fā)揮黨管干部的特色和作用。

其三，完善執(zhí)法責任制度和權利救濟機制。有權必有責，沒有監(jiān)督的執(zhí)法權力是恣意的，沒有責任的權力監(jiān)督是虛渺的。目前針對執(zhí)法違法行為的責任追究制度存在責任主體不夠明確，責任內容和方式較為籠統(tǒng)和模糊，一些法律規(guī)范以“相關部門”“有關責任人”的表述，規(guī)范性內容較為模糊。因此在出現(xiàn)執(zhí)法侵權行為時，一些執(zhí)法部門就會相互推脫責任，或者尋找“臨聘人員”作“執(zhí)法責任的替罪羊。執(zhí)法責任未落實，更損害了執(zhí)法公信力。[26]參見劉炳君、蔣愛榮：《論我國非公有制經濟市場主體的權利保護問題——以行政執(zhí)法和公正司法效能為立論基礎》，《理論導刊》2021 年第1 期，第105 頁。因此，有必要完善執(zhí)法責任追究制度，明確執(zhí)法權責分工，通過立法方式明確執(zhí)法違法行為類型、執(zhí)法違法責任主體、執(zhí)法責任承擔方式，避免一出事就互相推諉責任的損害執(zhí)法公信力、破壞法律權威的情形發(fā)生。在權利救濟機制方面，應當完善行政復議、行政訴訟銜接制度，進一步拓展行政復議不前置的類型和救濟渠道，減少行政救濟成本。

其四，加強執(zhí)法隊伍培訓制度建設。執(zhí)法工作的開展，最終需要依靠執(zhí)法人員去落實。執(zhí)法人員的能力和綜合素質，直接關系到行政事項的依法實施效果和執(zhí)法部門的形象。應當嚴格落實執(zhí)法人員崗前崗位培訓制度，加強法律法規(guī)和執(zhí)法方法學習，培育執(zhí)法人員法治思維，學會以法治方式開展執(zhí)法工作服務人民，懂得使用信息化手段輔助提升執(zhí)法效率，[27]參見王偉玲：《中國數(shù)字政府形態(tài)演進和發(fā)展瓶頸》，《行政管理改革》2022 年第5 期，第23 頁。提升執(zhí)法隊伍法治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。

執(zhí)法公信力建設，是深入推進依法行政、建設法治政府、提升政府治理能力和完善治理體系的重要內容和舉措。法治政府建設應當與法治國家建設、法治社會建設銜接協(xié)調，既要承接全面依法治國的大局，也要根植于“共建共治共享”社會治理的土壤之中。面對當前執(zhí)法理念落后、執(zhí)法方式單一、執(zhí)法制度不完善等問題，執(zhí)法機關可以通過樹立法治理念，堅持依法執(zhí)法，完善執(zhí)法監(jiān)督責任機制，以提升執(zhí)法公信力。同時，還要立足于中國政治制度實踐和實際，在吸收和借鑒權力制約與監(jiān)督理論的基礎上，認識到中國共產黨領導人民依法執(zhí)政的制度事實，黨是人民意志和人民群眾根本利益的代表。在執(zhí)法公信力建設上，需要重視黨對依法行政的政治領導和促進作用，發(fā)揮好黨管干部的優(yōu)勢，更要加強黨的自身建設，堅持黨要管黨、從嚴治黨。這既是中國共產黨永葆生機與活力的保證，也是夯實黨執(zhí)政基礎的重要保障，對于提升黨依法執(zhí)政、政府依法行政的公信力具有重要意義。