范逢春 王 彪

一、研究背景與研究問題

“各種經(jīng)濟(jì)時代的區(qū)別，不在于生產(chǎn)什么，而在于怎樣生產(chǎn)，用什么勞動資料生產(chǎn)”[1](P172)。現(xiàn)代信息技術(shù)飛躍式發(fā)展，使生產(chǎn)要素價值序列發(fā)生迭代變化，數(shù)據(jù)與土地、勞動、資本、技術(shù)并列為新一輪產(chǎn)業(yè)變革的核心生產(chǎn)要素，被認(rèn)為是21世紀(jì)的“黃金”和“石油”。第四次工業(yè)革命以數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化為顯著特征，數(shù)字是促進(jìn)社會變革的關(guān)鍵工具，數(shù)據(jù)是維持社會運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)能源，信息是增密社會價值的核心要素，數(shù)據(jù)資源的有效使用成為經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張及結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主要推動力。“技術(shù)的多樣性發(fā)展意味著個體通過技術(shù)活動模式，與外部世界建立起愈來愈廣泛的聯(lián)系，愈來愈需要按照多種技術(shù)規(guī)范行事”[2](P378)?，F(xiàn)代信息技術(shù)革命給人類社會創(chuàng)造了“未來已來”的恢宏圖景，基于原有單一物理世界的生產(chǎn)生活關(guān)系和行為價值規(guī)范面臨著深刻的顛覆和重構(gòu)，社會生產(chǎn)生活全面數(shù)字化成為未來社會的主要發(fā)展特征。大數(shù)據(jù)能夠推動社會生產(chǎn)要素的集約化整合、協(xié)作化開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)化共享和高效化利用，政務(wù)大數(shù)據(jù)在國家數(shù)據(jù)資源中占有較大比重，政務(wù)大數(shù)據(jù)開放且直接的社會應(yīng)用是相關(guān)項目數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要條件，快速前進(jìn)的社會數(shù)字化發(fā)展離不開政務(wù)大數(shù)據(jù)的核心驅(qū)動作用。

政務(wù)大數(shù)據(jù)作為促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型升級的全新技術(shù)方案，相應(yīng)治理實踐缺失會抑制其功效正常釋放，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是不乏迷思憂慮的新興實踐現(xiàn)象。大數(shù)據(jù)在政府職能場景中的開發(fā)應(yīng)用，使官僚制組織的工具理性和技術(shù)屬性進(jìn)一步提升，但大數(shù)據(jù)技術(shù)的價值理性和社會屬性還未發(fā)展成熟，馴化政務(wù)大數(shù)據(jù)是行政實踐和理論研究的重要論題。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理興起時間不長、覆蓋領(lǐng)域?qū)拸V，被學(xué)界視為知識生產(chǎn)富礦和理論創(chuàng)新高地，但對于“政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是什么，如何進(jìn)行政務(wù)大數(shù)據(jù)治理”這一問題，目前還未形成確切的規(guī)范回答，其背后是關(guān)于政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的實踐認(rèn)知錯位和理論認(rèn)識缺位。馬克斯·韋伯指出，社會行動必須重視誘因、條件、結(jié)果及意義，“工具理性行動的成立，是行動者將其行動指向目的手段和附帶結(jié)果”[3](P54)。基于此，本文以“本體—工具—目標(biāo)”為分析視角，從政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的本體特性出發(fā)，向政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)價值聚合，對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的工具邏輯進(jìn)行理論闡釋，結(jié)合具體經(jīng)驗推導(dǎo)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的實踐邏輯，為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理論題提供堅實的認(rèn)知基礎(chǔ)和清晰的理論淵藪。

二、概念內(nèi)涵辨析：政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的雙面指涉

概念是經(jīng)由抽象化歷程所獲得的共同屬性，基本概念辨析是社會科學(xué)研究的邏輯起點與核心支撐。作為新興的實踐領(lǐng)域和理論范疇，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理關(guān)涉內(nèi)容豐富、指向價值多維，其概念內(nèi)涵辨析應(yīng)該圍繞元初概念分析與組合概念分析展開。

(一)政務(wù)大數(shù)據(jù)：從信息技術(shù)到信息資源

所謂大數(shù)據(jù)技術(shù)，是指“數(shù)據(jù)科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)架構(gòu)和運(yùn)行模式，是綜合運(yùn)用各項數(shù)據(jù)技術(shù)從數(shù)據(jù)中獲知自然界和人類社會規(guī)律的能力”[4]。互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、機(jī)器學(xué)習(xí)等現(xiàn)代信息技術(shù)的快速發(fā)展，極大擴(kuò)展了政府的大數(shù)據(jù)應(yīng)用能力。網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)實的加速交融，使互聯(lián)網(wǎng)成為政務(wù)大數(shù)據(jù)的重要來源，對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益增長的信心有助于改革非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并將其置于組織結(jié)構(gòu)中。物聯(lián)網(wǎng)以數(shù)字方式使傳感器連接單個實體及周圍對象，有助于政府和公民有效實現(xiàn)知識管理和共享協(xié)作。云計算通過分布式網(wǎng)絡(luò)靈活地集合、存儲、計算不同的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，政府使用云計算大型開源平臺鏈接數(shù)據(jù)存儲、處理和發(fā)布，以應(yīng)對新的信息技術(shù)挑戰(zhàn)。機(jī)器學(xué)習(xí)是大數(shù)據(jù)分類技術(shù)，能把數(shù)據(jù)海洋中的隱藏信息轉(zhuǎn)化為有用信息，常被用于復(fù)雜的決策領(lǐng)域。信息技術(shù)視角下的政務(wù)大數(shù)據(jù)，是指“政府在業(yè)務(wù)管理過程中運(yùn)用的大數(shù)據(jù)技術(shù)、大數(shù)據(jù)設(shè)施和大數(shù)據(jù)應(yīng)用的集合”[5]，是對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、機(jī)器學(xué)習(xí)等現(xiàn)代信息技術(shù)的綜合運(yùn)用。

所謂大數(shù)據(jù)資源，是指“無法在一定時間內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行獲取存儲、管理分析的數(shù)據(jù)集”[6](P21)。相較于常規(guī)類型數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)是規(guī)模龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜的高價值數(shù)據(jù)集合，常規(guī)數(shù)據(jù)庫管理工具或傳統(tǒng)數(shù)據(jù)處理方法無法對大數(shù)據(jù)進(jìn)行有效處理，學(xué)界通常把大數(shù)據(jù)的核心特征概括為 “5V”，即Volume(規(guī)模性)、Velocity(高速性)、Variety(多樣性)、Value(價值性)和Veracity(真實性)。以數(shù)據(jù)來源為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可將大數(shù)據(jù)資源劃分為政務(wù)大數(shù)據(jù)資源、社會大數(shù)據(jù)資源和互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)資源[7]?！罢?wù)大數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)資源的關(guān)鍵類型，是提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量不可缺少的工具”[8]。作為大數(shù)據(jù)資源的關(guān)鍵主類，政務(wù)大數(shù)據(jù)自然具備大數(shù)據(jù)資源的普遍性質(zhì)，“廣泛記錄”和“有限描述”[9]則是政務(wù)大數(shù)據(jù)區(qū)別于其他大數(shù)據(jù)資源的主要特征。政務(wù)大數(shù)據(jù)可劃分為政府部門主動收集的高度結(jié)構(gòu)化的行政數(shù)據(jù)、自動收集的結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的實時數(shù)據(jù)[10]。信息資源視角下的政務(wù)大數(shù)據(jù)，是能夠支持科學(xué)決策的重要資源，是政府在履行職能過程中主動采集和自動生成的海量數(shù)據(jù)資源，政務(wù)大數(shù)據(jù)既有規(guī)模性、高速性、多樣性等一般大數(shù)據(jù)的普遍性質(zhì)，又有合法性、整合性、共享性、開放性等公共大數(shù)據(jù)的特殊性質(zhì)。

大數(shù)據(jù)是信息技術(shù)與信息資源的復(fù)合雙面體，大數(shù)據(jù)技術(shù)在處理大數(shù)據(jù)資源的同時也在生產(chǎn)大數(shù)據(jù)資源，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展推廣為大數(shù)據(jù)資源的增值與挖掘奠定基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)資源的發(fā)掘利用為大數(shù)據(jù)技術(shù)的投入與應(yīng)用營造市場。相較于農(nóng)耕畜牧、加工制造、能源礦產(chǎn)等實物性生產(chǎn)技術(shù)應(yīng)用，現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用具有虛擬存在、泛在連接、流動增值、間接獲益、重復(fù)開采等非實物特性。作為現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用的新興集群發(fā)展樣態(tài)，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展應(yīng)用在特性疊加上表現(xiàn)更加明顯，加之受到明確的政策倡導(dǎo)和過熱的市場鼓吹影響，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用在實踐層面和理論層面普遍存在技術(shù)本體與技術(shù)客體混淆的現(xiàn)實問題，有必要在正本清源的基礎(chǔ)上指明發(fā)展方向。信息技術(shù)面向信息處理進(jìn)行發(fā)展應(yīng)用，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展應(yīng)用以大數(shù)據(jù)資源為客體，大數(shù)據(jù)資源開發(fā)是大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用的出發(fā)點和落腳點。“在大數(shù)據(jù)時代早期，大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)是最有價值的，但最終大部分的價值必須從數(shù)據(jù)本身中挖掘”[11](P157)。沒有大數(shù)據(jù)資源開發(fā)效益帶來的功能性定位與合理性證明，大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展應(yīng)用就是無本之木、無源之水，政務(wù)大數(shù)據(jù)信息資源觀是政務(wù)大數(shù)據(jù)穩(wěn)健發(fā)展的應(yīng)有之義。

按照信息技術(shù)嵌入過程進(jìn)行理解，政務(wù)大數(shù)據(jù)以“認(rèn)識—采用—內(nèi)化”為故事線，以信息技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新為增長線，具體包括用戶采納、場景應(yīng)用、模式創(chuàng)新等階段性內(nèi)容，是行政邏輯主導(dǎo)下的信息技術(shù)嵌入認(rèn)知過程。按照信息資源利用過程進(jìn)行理解，政務(wù)大數(shù)據(jù)以“議價—開發(fā)—優(yōu)化”為故事線，以信息資源協(xié)同應(yīng)用為增長線，具體包括資源開發(fā)、資源應(yīng)用、資源整合等流程性內(nèi)容，是效用邏輯驅(qū)動下的信息資源利用認(rèn)知過程。在政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展推進(jìn)的中前期，由于行動時間較短、基礎(chǔ)條件較弱、組織慣性較強(qiáng)，覆蓋政府通盤業(yè)務(wù)的政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)推廣策略處于政府決策選項優(yōu)先級。政務(wù)大數(shù)據(jù)行進(jìn)至鞏固拓展期后，技術(shù)進(jìn)步主義的無限制擴(kuò)張會造成組織目標(biāo)迷失、行動效能失真，無益于政務(wù)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動的健康發(fā)展，政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用過程中的效能意識和結(jié)果上的效能分析躍升為實踐主題，突出理念宣揚(yáng)和技術(shù)升級的高成本低能效模式已然無法滿足當(dāng)前實踐發(fā)展需要，貫穿政府全線流程的政務(wù)大數(shù)據(jù)資源開發(fā)策略上升為政府決策選項優(yōu)先級。祛魅技術(shù)中心主義后，政務(wù)大數(shù)據(jù)可界定為政府部門在履行職能過程中主動采集和自動生成的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，是規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜、流動快速的高附加值數(shù)據(jù)資源，具有泛在關(guān)聯(lián)、精準(zhǔn)識別、重復(fù)開發(fā)等潛在優(yōu)勢，主要用于公共決策支撐、智慧系統(tǒng)運(yùn)行、社會公眾知情等領(lǐng)域。

(二)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理：從治理手段到治理對象

元初概念闡釋詳細(xì)呈現(xiàn)了研究對象的本源特性，能為組合概念辨析指明方向。治理具有鮮明的問題導(dǎo)向和工具屬性，政務(wù)大數(shù)據(jù)是信息技術(shù)和信息資源的復(fù)合雙面體，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理自然包含信息技術(shù)與信息資源雙面指向——用政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理。在“用政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的活動中，政務(wù)大數(shù)據(jù)作為治理手段覆蓋政府通盤業(yè)務(wù)，圍繞信息技術(shù)嵌入而展開的技術(shù)價值推廣和技術(shù)場景調(diào)適是其主要內(nèi)容。政府治理體系革新視角下，在將數(shù)字技術(shù)納入治理流程的整個歷史中提出的許多問題并不新鮮，而政務(wù)大數(shù)據(jù)方案備受推崇的根本原因在于“大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入政府治理是理念、結(jié)構(gòu)及能力的全方位嵌入”[12]。技術(shù)傾向者認(rèn)為，適應(yīng)于工業(yè)社會的官僚制結(jié)構(gòu)無法滿足大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展要求，政府的組織結(jié)構(gòu)、職能設(shè)置理應(yīng)發(fā)生質(zhì)的變化[13]。組織傾向者認(rèn)為，由于不存在普適性行政組織結(jié)構(gòu)模式，所以平臺結(jié)構(gòu)不能完全取代科層結(jié)構(gòu)，科層結(jié)構(gòu)模式依舊會得到保留[14]。隨著數(shù)字政府建設(shè)深入推進(jìn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)邏輯或科層制組織邏輯單極主導(dǎo)的政務(wù)數(shù)字化模式頻現(xiàn)接觸不良問題，大數(shù)據(jù)技術(shù)與科層制組織交互交融成為新興實踐動向。從交互過程來看，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)采納技術(shù)”和“技術(shù)重塑結(jié)構(gòu)”[15]兩大循環(huán)交替過程。從交互結(jié)果來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)并不是萬能的，官僚制組織也不是完美的，“關(guān)鍵在于明確大數(shù)據(jù)治理與科層制運(yùn)作的共生空間及其分配”[16]，大數(shù)據(jù)與官僚制結(jié)合的理想模式應(yīng)當(dāng)是融合關(guān)系。

在“對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”的活動中，政務(wù)大數(shù)據(jù)作為治理對象貫穿政府全線流程，圍繞信息資源利用而展開的全面質(zhì)量管理和實際效益優(yōu)化是其主要內(nèi)容。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是問題意識驅(qū)動下的公共行動，支持政務(wù)大數(shù)據(jù)的前提是政務(wù)大數(shù)據(jù)與其他資產(chǎn)一樣可提高組織的競爭力，增進(jìn)公共利益始終是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的出發(fā)點和落腳點。政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺使用大量硬件軟件資源優(yōu)化成本產(chǎn)出比，信息資源管理是大數(shù)據(jù)項目成功的重要因素。政務(wù)大數(shù)據(jù)信息資源價值分為知曉性價值、基礎(chǔ)應(yīng)用價值和高級應(yīng)用價值[17]，知曉性價值通過政府向社會公開政務(wù)信息資源來實現(xiàn)，基礎(chǔ)應(yīng)用價值通過政府、組織和個人共享利用政務(wù)信息資源來實現(xiàn)，高級應(yīng)用價值通過企業(yè)對政務(wù)信息資源進(jìn)行創(chuàng)新性再開發(fā)形成信息產(chǎn)品來實現(xiàn)。持續(xù)流動是政務(wù)大數(shù)據(jù)產(chǎn)生價值的核心條件，政務(wù)大數(shù)據(jù)只有從存量變?yōu)榱髁?、從靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)才能最大程度發(fā)揮大數(shù)據(jù)優(yōu)勢。對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理內(nèi)生于信息流動性導(dǎo)致的過程銜接要求，外源于環(huán)境復(fù)雜性產(chǎn)生的資源整合需求，具體包括標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、匯聚整合、共享開放等多個復(fù)雜流程，相應(yīng)治理方式必須從部門變?yōu)橄到y(tǒng)、從孤立變?yōu)檎希拍茏畲蟪潭乳_發(fā)政務(wù)大數(shù)據(jù)價值。作為高附加值信息資源開發(fā)利用活動，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理在整體上契合信息資源管理總體規(guī)律，信息生命周期全流程動態(tài)管理是其實踐主線，信息生態(tài)系統(tǒng)全方位質(zhì)量管理是其實踐主題。

運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行公共治理的理想效果是政府循證決策能力趨于完善、社會個性服務(wù)水平臻至滿意，但現(xiàn)實情況往往是政府部門面對初始數(shù)據(jù)時手忙腳亂，面對大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用生成的屬性數(shù)據(jù)時疲于奔命?！艾F(xiàn)有公共機(jī)構(gòu)雖然裝備精良，但仍然缺乏處理數(shù)據(jù)的能力，這不是由技術(shù)引起的，而是由數(shù)據(jù)治理不充分導(dǎo)致的”[18]。政務(wù)大數(shù)據(jù)作為數(shù)字政府建設(shè)的核心組成部分，無論是技術(shù)進(jìn)步主義者過熱的鼓噪炒作，抑或是組織保守主義者過度的擔(dān)憂顧慮，都不利于政務(wù)大數(shù)據(jù)健康發(fā)展?！罢块T協(xié)同在很大程度上受服務(wù)事項和數(shù)據(jù)項影響，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理理應(yīng)從應(yīng)用對象和數(shù)據(jù)本身進(jìn)行系統(tǒng)性建?！盵19]。實際應(yīng)用是檢驗技術(shù)價值及其發(fā)展前景的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，政府部門技術(shù)采納行為只有回應(yīng)實際需求才能獲得合法性加持。政府在沒有明確需求的情況下引進(jìn)大數(shù)據(jù)，會使數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流與技術(shù)流三線分立，造成資源浪費和負(fù)擔(dān)加重，最終導(dǎo)致政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)合法性流失。政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新的最終目的是挖掘政務(wù)大數(shù)據(jù)價值，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)思維的全方位推廣和全流程貫徹，大數(shù)據(jù)技術(shù)手段得到大規(guī)模發(fā)展和大范圍應(yīng)用，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理已然進(jìn)入以質(zhì)量優(yōu)化和主體協(xié)作為主要內(nèi)容的數(shù)據(jù)資源整合階段，“對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理”成為政務(wù)大數(shù)據(jù)實踐進(jìn)展和邏輯延展的新動向。

祛魅技術(shù)中心主義后，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理可界定為關(guān)乎公共信息資源流動融通的核心要義，是政府為有效應(yīng)對政務(wù)數(shù)據(jù)暴發(fā)難題、充分開發(fā)政務(wù)數(shù)據(jù)要素價值，在法律法規(guī)框架下借助物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等先進(jìn)信息技術(shù)及其基礎(chǔ)設(shè)施，通過平等協(xié)商和集體行動聯(lián)合相關(guān)利益主體跨越組織邊界和個人邊界，對履行職能過程中主動采集和自動生成的海量數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)整治的活動總和。按照“目標(biāo)—工具—對象”的邏輯主線進(jìn)行拆解，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的概念定義主要由三個要點綜合決定。一是治理目標(biāo)決定治理行為。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是對政務(wù)數(shù)據(jù)暴發(fā)問題的正面應(yīng)對，其根本目標(biāo)是通過多元主體協(xié)同共治促成公共信息資源流動融通，為政府?dāng)?shù)字化發(fā)展轉(zhuǎn)型夯實基礎(chǔ)。二是治理工具決定治理過程。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是現(xiàn)代信息技術(shù)與社會環(huán)境交互影響的復(fù)雜性系統(tǒng)，規(guī)范的制度規(guī)則能有效降低政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的交易成本，完備的信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的必要基礎(chǔ)條件，充分的相關(guān)主體協(xié)同合作是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的必要環(huán)境條件。三是治理對象決定治理內(nèi)容。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的作用對象是政府在履行職能過程中主動采集和自動生成的海量數(shù)據(jù)資源，政務(wù)大數(shù)據(jù)既包括占少數(shù)的結(jié)構(gòu)化的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)資源，又包括占多數(shù)的非結(jié)構(gòu)化的新型數(shù)據(jù)資源，開展政務(wù)大數(shù)據(jù)治理活動必須緊扣目標(biāo)定位進(jìn)行工具應(yīng)用和流程優(yōu)化。

三、理論邏輯剖析：政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的三重機(jī)制

結(jié)合概念內(nèi)涵分析對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的理論邏輯進(jìn)行演繹推導(dǎo)，能有效提升政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的理論品質(zhì)。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的理論邏輯是對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)結(jié)果、核心要素及內(nèi)在結(jié)構(gòu)的高度理論概括，旨在構(gòu)建邏輯完備且內(nèi)容實用的理論分析框架。

(一)政務(wù)大數(shù)據(jù)本體流變狀態(tài)：以信息生命周期為指向

現(xiàn)代信息技術(shù)平臺的跨越式發(fā)展和大范圍應(yīng)用，使信息資源在數(shù)量和價值上長久保持指數(shù)級增長態(tài)勢，信息本體的規(guī)模性和時效性加快相向行進(jìn)，通過信息生命周期管理主動強(qiáng)化信息資源的價值密度和服務(wù)效度成為應(yīng)對信息浪潮的重要舉措?！吧芷凇北疽馐侵干矬w從出生、成長、成熟、衰退到死亡的全部過程。為形象描述企業(yè)成長、職業(yè)發(fā)展、需求變化、信息流動等復(fù)雜社會現(xiàn)象的生發(fā)消亡規(guī)律，生命周期思想被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域?！半S著時間的推移，任何形態(tài)的信息資源都將變得陳舊和過時，用于滿足用戶認(rèn)知或決策支持的價值會不斷減少，甚至完全喪失”[20]。信息生命周期用以描述信息從產(chǎn)生到消亡整個過程的客觀運(yùn)動規(guī)律，整體上包括感知、捕獲、存儲、分析、更新、廢棄等環(huán)節(jié)。信息的價值存量取決于信息用戶的自主判斷，信息規(guī)模增長的同時碎片信息和冗余信息也會相應(yīng)增長，但信息用戶的注意力資源是恒定的，只有增強(qiáng)信息的可用性和易用性，才能有效達(dá)成信息資源的價值變現(xiàn)。無論是以物理形式還是以數(shù)據(jù)形式存在的信息資源，都需要在其生命周期內(nèi)通過可用性和易用性判斷才能實現(xiàn)自身價值。

信息生命周期管理以信息流向為業(yè)務(wù)展開方向，是保證安全性、可靠性、有效性等信息品質(zhì)的基礎(chǔ)條件，在信息資源管理領(lǐng)域占有重要地位。政務(wù)大數(shù)據(jù)是信息資源的核心組成部分，其整體屬性是對傳統(tǒng)信息資源的繼承和發(fā)展，對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理需要遵循信息資源生命周期管理的一般原則?！白鳛橐豁椛婕爸T多方面的系統(tǒng)性工程，政府大數(shù)據(jù)治理需要對數(shù)據(jù)資源從生成、存儲、開放、共享、利用到推廣等子系統(tǒng)進(jìn)行全生命周期管理”[21]。相較于其他信息資源生命周期管理，政務(wù)大數(shù)據(jù)生命周期管理更加關(guān)注數(shù)據(jù)的自動化處理和流程化操作，突出云平臺集成、標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)行、元數(shù)據(jù)維護(hù)、相關(guān)性追蹤等創(chuàng)新點，強(qiáng)調(diào)信息主體在盡可能延長數(shù)據(jù)生存時間的條件下尋求適當(dāng)?shù)臅r機(jī)和恰當(dāng)?shù)姆椒▽崿F(xiàn)數(shù)據(jù)價值最大化。對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理進(jìn)行信息生命周期分析，能為追蹤政務(wù)大數(shù)據(jù)本體的流動位置和變化內(nèi)容提供清晰穩(wěn)定的邏輯主線。

信息生命周期視角下，治理活動中的政務(wù)大數(shù)據(jù)的本體流變狀態(tài)可表述為：公眾需求賦予價值期望，人力資本加持績效屬性，技術(shù)條件強(qiáng)化實踐效度。治理內(nèi)容由治理對象決定，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理必須充分關(guān)注公眾需求配備、人力資本儲備、技術(shù)條件準(zhǔn)備三大基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的就緒程度，才能保證實際行動有的放矢。在公眾需求配備方面，建設(shè)服務(wù)型政府是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的核心目標(biāo)，政務(wù)大數(shù)據(jù)支撐下的服務(wù)平臺建設(shè)和電子信息管理，能有效減少公眾獲取公共服務(wù)的空間距離和時間成本，有利于加強(qiáng)政府提供公共服務(wù)的信息比對和人性關(guān)懷，公眾需求是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的出發(fā)點和落腳點。在人力資本儲備方面，相關(guān)專業(yè)人才在具體行政實踐中的大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)技能，能直接提升政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的專業(yè)程度和應(yīng)用水平，是推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的重要抓手，人力資本是激烈的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理能力競爭中最顯著的比較優(yōu)勢。在技術(shù)條件準(zhǔn)備方面，基礎(chǔ)設(shè)施是保證技術(shù)項目正常進(jìn)行的物質(zhì)工程系統(tǒng)，政務(wù)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施同傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施相比具有顯著差異，在實際運(yùn)行過程中會產(chǎn)生效用自行外溢和效果延時反應(yīng)現(xiàn)象，是投入成本較高、效益評價較難的先行性基建項目，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理強(qiáng)調(diào)政府部門在數(shù)據(jù)規(guī)模上對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行集成發(fā)展，充分的技術(shù)條件是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的必要前提。

(二)政務(wù)大數(shù)據(jù)環(huán)境交互過程：以信息生態(tài)系統(tǒng)為取向

信息資源躍升為核心生產(chǎn)要素后，圍繞信息資源開發(fā)而展開的正式組織行動和非正式組織行動越來越頻繁，信息環(huán)境的重要性和復(fù)雜性加快相向行進(jìn)，用以闡釋信息本體和信息環(huán)境之間關(guān)系的信息生態(tài)理論應(yīng)運(yùn)而生。“生態(tài)系統(tǒng)”本意是指自然界一定時空內(nèi)由生物群落及其生存環(huán)境共同組成的動態(tài)平衡系統(tǒng)。隨著電子技術(shù)、社會組織、規(guī)章制度、社交媒體等實體性社會要素的暴發(fā)式增長，處于單一維度和孤立狀態(tài)的舊有理論體系無法有效解釋高度復(fù)雜化的社會現(xiàn)象，生態(tài)系統(tǒng)思想被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)領(lǐng)域?！按植诘男畔⑸鷳B(tài)系統(tǒng)會使信息產(chǎn)品層次單一化，難以滿足信息人多樣化的信息需求，維護(hù)信息生態(tài)系統(tǒng)平衡對于促進(jìn)信息有效利用、提升社會文明程度具有重要意義”[22]。信息生態(tài)從生態(tài)學(xué)視角分析信息本體在組織內(nèi)部的交互使用，信息本體和信息環(huán)境之間相互作用、相互影響，逐步形成具有流動轉(zhuǎn)化、共享開放等功能的信息生態(tài)系統(tǒng)。信息生態(tài)系統(tǒng)是由信息、主體、價值、技術(shù)、制度等要素組成的復(fù)雜系統(tǒng)。無論是以物理形式還是以數(shù)據(jù)形式存在的信息資源，都需要在其生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)通過規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型才能實現(xiàn)自身價值。

信息生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)以信息流通為業(yè)務(wù)展開方向，是保證共享性、開放性、流動性等信息品質(zhì)的必要條件，在信息資源管理領(lǐng)域占有重要地位。對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理需要遵循信息資源生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)的一般原則，以數(shù)據(jù)價值變現(xiàn)為發(fā)展核心，在生產(chǎn)、傳遞、消費、分解等生態(tài)鏈上充分激活數(shù)據(jù)生態(tài)因子。政務(wù)大數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)在政務(wù)環(huán)境中的綜合運(yùn)用，信息技術(shù)要素和政務(wù)環(huán)境要素通過強(qiáng)化信息資源開發(fā)利用效率，實現(xiàn)技術(shù)價值和社會價值的兼容發(fā)展，政務(wù)大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)取決于大數(shù)據(jù)資源應(yīng)用與政務(wù)環(huán)境調(diào)適的良性互動?！罢?wù)大數(shù)據(jù)的發(fā)展目標(biāo)不應(yīng)指向靜態(tài)結(jié)果，而應(yīng)該以積極培育大數(shù)據(jù)生態(tài)為目標(biāo)”[23](P206)。相較于其他信息資源生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，由于政務(wù)大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)具有更強(qiáng)的開放性、平衡態(tài)和波動性，單獨的信息主體沒有足夠能力全取大數(shù)據(jù)資源，多元主體優(yōu)勢互補(bǔ)能夠有效拓展自身服務(wù)能力，政務(wù)大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)強(qiáng)調(diào)通過協(xié)同合作推動政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用的動態(tài)平衡與迭代升級。對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理進(jìn)行信息生態(tài)系統(tǒng)分析，能為識別政務(wù)大數(shù)據(jù)環(huán)境的交織格局和互動方式提供客觀準(zhǔn)確的經(jīng)驗圖鑒。

信息生態(tài)系統(tǒng)視角下，治理活動中的政務(wù)大數(shù)據(jù)的環(huán)境交互過程可表述為：制度建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，組織力量推動運(yùn)行進(jìn)程，協(xié)商過程化解矛盾沖突。治理策略由治理環(huán)境決定，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理必須充分關(guān)注制度建設(shè)優(yōu)化、組織力量強(qiáng)化、協(xié)商過程深化三大頂層設(shè)計的響應(yīng)程度，才能保證實際行動有力可借。在制度建設(shè)優(yōu)化方面，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理過程中的共同責(zé)任和應(yīng)盡職責(zé)由正式制度規(guī)定，對數(shù)據(jù)的歸屬管理、分發(fā)使用等權(quán)限缺乏明確界定，將對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理產(chǎn)生重大影響，為保證政務(wù)大數(shù)據(jù)治理結(jié)構(gòu)合理有效，需要治理主體運(yùn)用制度手段建立系統(tǒng)性與協(xié)同性并重的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理體系。在組織力量強(qiáng)化方面，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威是帶領(lǐng)相關(guān)合作主體度過粗糙過程的重要因素，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威由組織體系賦予，職責(zé)清晰的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理組織體系能夠明確不同類型的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)及其職位的職能邊界，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)調(diào)有序的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理不可或缺的重要推動力量。在協(xié)商過程深化方面，協(xié)同合作是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的重要內(nèi)容，通過及時組建利于各相關(guān)主體達(dá)成共識的參與平臺，建立橫向部門之間程序化的溝通協(xié)商與沖突化解機(jī)制，可以促使不同關(guān)系、身份、目標(biāo)的人員擱置爭議，在各自管轄范圍內(nèi)實現(xiàn)共同目標(biāo)，為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理營造聲勢、加持法理。

(三)政務(wù)大數(shù)據(jù)功能實現(xiàn)程度：以信息效能評價為靶向

信息化戰(zhàn)略的全面展開和深入推進(jìn)，為信息功效與組織職能的持續(xù)交融創(chuàng)造了初始環(huán)境，信息功能的管理性和嵌入性加快相向行進(jìn)，信息化戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的效能意識和結(jié)果上的效能分析，對于保證組織實際效益和發(fā)展方向越來越重要。效能意識對資源投入產(chǎn)出比和準(zhǔn)備過程完備度進(jìn)行持續(xù)衡量，能為動態(tài)復(fù)雜的政府治理活動提供參照物和坐標(biāo)系，是保證行動科學(xué)性與增強(qiáng)行為合法性的重要工具。“信息系統(tǒng)效能是信息系統(tǒng)在信息獲取、傳輸、處理、顯示的整個過程中考察各個環(huán)節(jié)的任務(wù)滿足程度”[24]。信息系統(tǒng)存在的重要前提是系統(tǒng)要素的多樣性，系統(tǒng)要素通過相互協(xié)作生成的功能和價值即系統(tǒng)整體的功能和價值。一個高效能的信息治理活動能以最少的資源投入實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，并且產(chǎn)出穩(wěn)定的信息結(jié)構(gòu)、高效的信息流轉(zhuǎn)和不斷提升的信息價值。

全知全能的社會語義是成本上的不以為意和產(chǎn)出上的理所當(dāng)然，成本產(chǎn)出比的社會語義缺失會使實際效益無法得到合理比較，最終造成管理行為的效益性損失及合理性危機(jī)。信息治理活動的起因是信息系統(tǒng)功能釋放不暢或價值發(fā)揮不足，信息治理主體以信息系統(tǒng)問題和信息發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，通過綜合協(xié)調(diào)運(yùn)用各種治理工具與治理客體相互作用，最終產(chǎn)生的治理效能由信息系統(tǒng)功能價值促進(jìn)程度所決定。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是由數(shù)據(jù)資源、技術(shù)裝備、人力資金等要素組成的高成本活動，必須在科學(xué)比較與技術(shù)調(diào)適的良性循環(huán)中引導(dǎo)強(qiáng)化其行動效能。“充分提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理效能具有緊迫性，提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力和實效是建設(shè)數(shù)字政府、加快數(shù)字化發(fā)展的關(guān)鍵著力點”[25]。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理效能意識缺失，會相應(yīng)產(chǎn)生目標(biāo)跟進(jìn)不明確、策略選擇不得當(dāng)、效果判斷不科學(xué)等問題，嚴(yán)重阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)治理穩(wěn)健推進(jìn)。對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理進(jìn)行信息效能評價分析，能為判斷政務(wù)大數(shù)據(jù)功能的實際水平和改進(jìn)方向提供科學(xué)有效的參考坐標(biāo)。

在信息效能評價視角下，治理活動中的政務(wù)大數(shù)據(jù)的功能實現(xiàn)程度可表述為：政府部門對政務(wù)大數(shù)據(jù)進(jìn)行生命周期管理和生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，最終表現(xiàn)出來的綜合能力情況和整體功效程度。治理效能決定治理進(jìn)程，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理必須堅持科學(xué)評價導(dǎo)向，才能保證實際行動有跡可循。在政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)的時代背景下，中央政府越來越重視政務(wù)大數(shù)據(jù)治理戰(zhàn)略，在科層體系壓力和政績資源競爭的共同影響下，地方政府加緊跟進(jìn)部署政務(wù)大數(shù)據(jù)治理行動。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理涉及政務(wù)大數(shù)據(jù)的跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)流動整合，是高度復(fù)雜的動態(tài)過程，必然要求地方政府長期致力于政務(wù)大數(shù)據(jù)的生命周期管理、生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)和整體能力提升。地方政府在推進(jìn)落實政務(wù)大數(shù)據(jù)治理政策過程中，由于主觀素質(zhì)和客觀條件參差不齊，政策執(zhí)行能力存在強(qiáng)弱之別，政策落實程度必然存在高低之分，最終結(jié)果即呈現(xiàn)差異化的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理效能。存量優(yōu)化是信息資源開發(fā)利用的重要準(zhǔn)則，作為政府治理項目的綜合能力情況和整體功效程度，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理效能是由內(nèi)部評價與外部評價共同構(gòu)成的二維向量，其綜合能力取決于政府部門工作力度，其整體功效取決于社會公眾滿意程度。

(四)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理理論模型：以三重機(jī)制聚合為樣態(tài)

圖1 政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的理論模型

政務(wù)大數(shù)據(jù)治理著眼于信息本體流變狀態(tài)，放眼于信息環(huán)境交互過程，最終指向信息功能實現(xiàn)程度。在信息生命周期、信息生態(tài)系統(tǒng)、信息效能評價的共同指引下，可圈定人力資本、技術(shù)條件、公眾需求、制度建設(shè)、組織力量和協(xié)商過程六個核心要素，用以構(gòu)建政務(wù)大數(shù)據(jù)治理理論模型(見圖1)。從目標(biāo)結(jié)果看，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理以效能提升為發(fā)展目標(biāo)，指向政府部門應(yīng)對政務(wù)大數(shù)據(jù)暴發(fā)難題、開發(fā)政務(wù)大數(shù)據(jù)要素價值，最終促成公共信息資源流動融通的綜合能力情況和整體功效程度。從核心要素看，政務(wù)大數(shù)據(jù)本體在其生命周期內(nèi)順應(yīng)公眾、人員和技術(shù)的實時要求進(jìn)行價值流變，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理以公眾需求、人力資本、技術(shù)條件為基礎(chǔ)性組織資源要素；在其生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)因應(yīng)組織、制度、協(xié)商的實際規(guī)定進(jìn)行情景調(diào)適，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理以組織力量、制度建設(shè)、協(xié)商過程為能動性組織工具要素。從內(nèi)在結(jié)構(gòu)看，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理以“組織資源—組織工具—組織目標(biāo)”為整體結(jié)構(gòu)，其邏輯主線為：政府部門通過組織力量、制度建設(shè)、協(xié)商過程等能動性組織工具，調(diào)動公眾需求、人力資本、技術(shù)資源等基礎(chǔ)性組織資源，對履行職能過程中主動采集和自動生成的海量數(shù)據(jù)資源進(jìn)行協(xié)同整治。

四、實踐邏輯解析：政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的四元轉(zhuǎn)向

對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理進(jìn)行概念內(nèi)涵辨析和理論邏輯解析，其重要意義在于得出切合對象屬性、扎根底層邏輯的實踐路徑。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的實踐路徑探析是對現(xiàn)狀的反思廓清，能為后續(xù)治理實踐的發(fā)展創(chuàng)新提供行動指南。為實現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的全方位推進(jìn)和高質(zhì)量發(fā)展，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體需要在實踐路徑上作出相應(yīng)革新。

(一)變“技術(shù)主導(dǎo)”為“資源整合”

政務(wù)大數(shù)據(jù)治理包括數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)分析等環(huán)節(jié)，涉及信息資源、信息技術(shù)、信息思維等領(lǐng)域，涵蓋治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理技能等要素。資源整合對分散于各階段、各主體、各部門的相關(guān)資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，受信息資源本體特性影響，政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用以資源整合為基本面向。在具體實踐情景中，燥熱的技術(shù)促動期和激烈的政績錦標(biāo)賽，增加了政府在沒有明確需求的情況下過度引進(jìn)新技術(shù)的決策風(fēng)險。低能無效的政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)引進(jìn)行為表現(xiàn)為數(shù)據(jù)流和業(yè)務(wù)流“兩張皮”，大數(shù)據(jù)技術(shù)系統(tǒng)與原政府業(yè)務(wù)系統(tǒng)并行發(fā)展、互不干涉，政務(wù)大數(shù)據(jù)技術(shù)不僅沒有發(fā)揮支撐建構(gòu)、協(xié)同融合兩套系統(tǒng)的積極作用，反而加重政府運(yùn)行負(fù)擔(dān)、阻滯政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用。通過技術(shù)循環(huán)曲線可知，經(jīng)歷技術(shù)泡沫低谷期后，技術(shù)使用主體會對技術(shù)的適用范圍和主要限制形成理性認(rèn)識，使實質(zhì)生產(chǎn)效益上升為技術(shù)調(diào)適的主要方向。

在政務(wù)大數(shù)據(jù)治理資源觀的指引下，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理要從技術(shù)主導(dǎo)向資源整合轉(zhuǎn)變，以業(yè)務(wù)職能為抓手拓展整合范圍，以領(lǐng)域應(yīng)用為面向提升整合效度，以共享開放為目標(biāo)加快整合進(jìn)程，實現(xiàn)增量發(fā)展與存量優(yōu)化的良性互動，促成技術(shù)發(fā)展與資源應(yīng)用共鳴共振的新氣象。一是業(yè)務(wù)職能方面。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理不能局限于部門大數(shù)據(jù)，要從部門大數(shù)據(jù)整合向業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)整合轉(zhuǎn)變，根據(jù)業(yè)務(wù)關(guān)系橫向拓展、縱向延伸整合范圍，通過業(yè)務(wù)流程串聯(lián)和業(yè)務(wù)關(guān)系疏通促進(jìn)各類政務(wù)大數(shù)據(jù)資源的交互融合。二是領(lǐng)域應(yīng)用方面。領(lǐng)域內(nèi)各部門在數(shù)據(jù)服務(wù)需求上存有顯著共性，政務(wù)大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌發(fā)展以領(lǐng)域應(yīng)用建設(shè)為基本面向，業(yè)務(wù)中臺能為部門業(yè)務(wù)提供可復(fù)用的組件模型和開發(fā)工具，數(shù)據(jù)中臺能為政府部門提供可增值的數(shù)據(jù)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)支撐，數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務(wù)中臺交互聯(lián)動能為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理配置必要的領(lǐng)域集成基礎(chǔ)。三是共享開放方面。政務(wù)大數(shù)據(jù)共享開放是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體應(yīng)主動破除地方主義和部門主義思想，充分挖掘政務(wù)大數(shù)據(jù)資源在不同部門、層級和領(lǐng)域相互作用的潛在價值，有力推動政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用由內(nèi)部共享向外部開放轉(zhuǎn)變，讓政務(wù)大數(shù)據(jù)擁有更加廣闊的應(yīng)用價值和發(fā)展空間。

(二)變“結(jié)果管理”為“過程管理”

只有保證大數(shù)據(jù)能夠真實流動，大數(shù)據(jù)分析才能發(fā)揮問題識別準(zhǔn)確、規(guī)律呈現(xiàn)可靠等優(yōu)勢。過程管理強(qiáng)調(diào)從線性流程上對所有業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)思考和全面優(yōu)化，受信息生命周期規(guī)律影響，政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用以過程管理為邏輯主線。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理涉及數(shù)據(jù)從產(chǎn)生到終止的完整過程，真實性、流動性、銜接性等質(zhì)量要求，是政務(wù)大數(shù)據(jù)資源價值變現(xiàn)的前提條件。在具體實踐情景中，全過程管理價值理念還未得到全面深入貫徹，治理主體數(shù)據(jù)質(zhì)量觀和數(shù)據(jù)集約觀薄弱，數(shù)據(jù)形式主義和管理痕跡主義盛行，一線工作人員重復(fù)處理信息報表和后臺程序，地方政府部門重復(fù)建設(shè)平臺系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致相同數(shù)據(jù)多平臺存儲、一致性較低，關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)無法動態(tài)更新、同一場景應(yīng)用不足。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理不僅要關(guān)注集成規(guī)模、運(yùn)行處理等數(shù)量上的“亮點”問題，更要應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)體系、整合分析等質(zhì)量上的難點問題。政務(wù)大數(shù)據(jù)具有多源異構(gòu)特性，以結(jié)果為導(dǎo)向的管理方式會使政務(wù)大數(shù)據(jù)滯于封閉靜態(tài)，難以滿足政務(wù)大數(shù)據(jù)價值流動要求。

在政務(wù)大數(shù)據(jù)治理周期律的指引下，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理要從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變，通過前端控制統(tǒng)一活動口徑，借助標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)降低交易成本，依托質(zhì)量監(jiān)測理順運(yùn)行流程，強(qiáng)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范性和流動性，養(yǎng)成結(jié)果評價與過程控制相輔相成的新導(dǎo)向。一是前端控制方面。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政務(wù)大數(shù)據(jù)生命周期意識和過程控制思想，從政務(wù)大數(shù)據(jù)的源頭和節(jié)點著重進(jìn)行治理任務(wù)設(shè)計，跟進(jìn)完善政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的頂層設(shè)計和宏觀規(guī)劃。二是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)方面。標(biāo)準(zhǔn)體系能夠有效減少行動沖突、有力整合社會資源，能為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理提供順暢的工作流程和適宜的運(yùn)行環(huán)境，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體理應(yīng)在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)訪問等關(guān)鍵流程上進(jìn)行相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)適。三是質(zhì)量監(jiān)測方面。一致性、真實性、可使用性、可訪問性、可審核性等質(zhì)量要求，是政務(wù)大數(shù)據(jù)治理所有環(huán)節(jié)必須維護(hù)的發(fā)展目標(biāo)，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體應(yīng)完善數(shù)據(jù)實時檢測系統(tǒng)和數(shù)據(jù)離線檢測系統(tǒng)，通過質(zhì)量校驗及預(yù)警處理機(jī)制最大限度規(guī)避上游數(shù)據(jù)污染風(fēng)險，為下游數(shù)據(jù)分析應(yīng)用提供質(zhì)量保證。

(三)變“碎片化管理”為“整體性治理”

政務(wù)大數(shù)據(jù)治理是由多個子系統(tǒng)組成的開放性治理系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)外部與主客體之間相關(guān)要素的協(xié)同配合對其目標(biāo)實現(xiàn)具有重要影響。整體性治理旨在通過統(tǒng)一調(diào)度、集體規(guī)約、協(xié)同整合等治理策略的充分使用，促使治理資源從分散走向集中、從破碎走向整合，促進(jìn)政府縱向不同層級之間、橫向不同部門之間，以及外部相關(guān)主體之間的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)。受信息生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境影響，政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用以整體性治理為主要思路。在具體實踐情景中，官僚制組織以層級體系和職能權(quán)限作為業(yè)務(wù)邊界，大數(shù)據(jù)項目以相關(guān)性和應(yīng)用性作為價值來源，科層結(jié)構(gòu)過度的信息控制會阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)的跨層級協(xié)同，職能部門過強(qiáng)的本位主義會攔截政務(wù)大數(shù)據(jù)的跨部門流動。條塊分割的政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展管理體制，使政務(wù)大數(shù)據(jù)橫向整合不便、縱向匯聚不佳、權(quán)責(zé)履行不當(dāng)，是產(chǎn)生“數(shù)據(jù)煙囪”“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”“信息鴻溝”等結(jié)構(gòu)性問題的根本原因。

在政務(wù)大數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)論的指引下，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理要從碎片化管理向整體性治理轉(zhuǎn)變，適時成立職員專業(yè)、權(quán)能完整的發(fā)展管理部門，構(gòu)建運(yùn)行獨立、功能完備的信息技術(shù)平臺，搭建內(nèi)外兼容、競合并舉的政社合作模式，有力推動相關(guān)資源的協(xié)作開發(fā)和高效利用，建成局部行動與整體規(guī)劃同頻同相的新格局。一是發(fā)展管理部門方面。條塊分割的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理體制會造成管理權(quán)責(zé)失衡，成立專業(yè)且獨立的大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門，統(tǒng)籌建設(shè)大數(shù)據(jù)組織架構(gòu)，規(guī)范管理大數(shù)據(jù)職能業(yè)務(wù)，能夠提供無縫隙且非分離的政務(wù)大數(shù)據(jù)服務(wù)，是確保政務(wù)大數(shù)據(jù)治理保持能力建設(shè)的長效方法。二是信息技術(shù)平臺方面。云計算技術(shù)具有擴(kuò)展靈活、統(tǒng)一管理、安全可靠等優(yōu)質(zhì)屬性，區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心、防篡改、可信任等優(yōu)勢特性，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體可基于云計算技術(shù)和區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建集中統(tǒng)一的政務(wù)大數(shù)據(jù)整合交換平臺，實現(xiàn)業(yè)務(wù)應(yīng)用的充分聯(lián)動和政務(wù)大數(shù)據(jù)資源的有效整合。三是政社合作模式方面。政府部門和社會資本在公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)服務(wù)方面的民商事合作，是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)“共建共治共享”的主要載體，政府部門應(yīng)該主動跳出傳統(tǒng)行政許可思維，以平等互利的合作伙伴關(guān)系創(chuàng)新政務(wù)大數(shù)據(jù)生產(chǎn)供給機(jī)制，積極促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源與社會數(shù)據(jù)資源的對接共享，加快形成政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的強(qiáng)大合力。

(四)變“運(yùn)動式治理”為“常態(tài)化治理”

政務(wù)大數(shù)據(jù)資產(chǎn)專用性較高、績效可測性較低，縱向不同層級和橫向不同部門之間共享行為凈收益的非對稱性，是抑制政務(wù)大數(shù)據(jù)流動融通的根本原因。常態(tài)化治理區(qū)別于項目驗收、成績考核、突擊檢查等自選性治理方式，主張公共問題的長效解決必須通過制度建設(shè)、職責(zé)強(qiáng)化、社會監(jiān)督等規(guī)定性治理方式。受信息效能評價要求影響，政務(wù)大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用以常態(tài)化治理為核心原則。在具體實踐情景中，增量改革路徑依賴下的地方政府官員在有限的政治周期內(nèi)，通常不會把政務(wù)大數(shù)據(jù)治理科學(xué)定位為需要政府整體長期投入的“高精尖”工程，而是將其錯誤定位為能夠迅速達(dá)成價值變現(xiàn)的“短平快”項目，采取專注技術(shù)平臺發(fā)展、漠視生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建的政務(wù)大數(shù)據(jù)治理策略，致使政務(wù)大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用主次不分、首尾不連、青黃不接?！皩?shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府治理流程再造和模式優(yōu)化”是我國2035年遠(yuǎn)景規(guī)劃的重要內(nèi)容，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理已然不再是零散的價值理念倡導(dǎo)，而是攸關(guān)國家戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)展進(jìn)程的政府整體行動。

在政務(wù)大數(shù)據(jù)治理效能性的指引下，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理要從運(yùn)動式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變，及時完善政務(wù)大數(shù)據(jù)治理制度體系，全面厘清政務(wù)大數(shù)據(jù)治理職責(zé)權(quán)限，持續(xù)強(qiáng)化政務(wù)大數(shù)據(jù)治理激勵效力，切實提升政務(wù)大數(shù)據(jù)生命周期管理能力，明確優(yōu)待政務(wù)大數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)投入，形成節(jié)點創(chuàng)新與方向堅持穩(wěn)扎穩(wěn)打的新態(tài)勢。一是制度體系建設(shè)方面。完備的制度體系能從根本上破除阻礙政務(wù)大數(shù)據(jù)治理發(fā)展推進(jìn)的體制機(jī)制癥結(jié)，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理主體要持續(xù)強(qiáng)化政務(wù)大數(shù)據(jù)治理制度供給，在行政作為、隱私保護(hù)、產(chǎn)權(quán)劃分、標(biāo)準(zhǔn)制定等領(lǐng)域營造“依法治數(shù)”的良好生態(tài)，為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。二是職責(zé)權(quán)限優(yōu)化方面。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理職責(zé)權(quán)限設(shè)計要緊緊圍繞數(shù)據(jù)所有權(quán)、管理權(quán)和使用權(quán)，按照“誰主管，誰提供，誰負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)管理維護(hù)原則，以及“誰經(jīng)手，誰使用，誰負(fù)責(zé)”的數(shù)據(jù)共享開放原則，對數(shù)據(jù)來源主體、管理主體和使用主體設(shè)定適度的權(quán)力義務(wù)關(guān)系，為政務(wù)大數(shù)據(jù)治理創(chuàng)建穩(wěn)定有序的權(quán)力運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。三是激勵效力強(qiáng)化方面。治理主體本質(zhì)上是期望實現(xiàn)自我需求的行為主體，優(yōu)績主義仍然是驅(qū)動政務(wù)大數(shù)據(jù)治理發(fā)展推進(jìn)的核心動能，可通過考核評價、薪酬獎罰、職位調(diào)動等正負(fù)向激勵方式，榮譽(yù)表彰、事跡公示、成果觀摩等內(nèi)外部激勵方式，以及設(shè)置重大事項否定性條件，最大程度持續(xù)性調(diào)動政府部門和相關(guān)個體進(jìn)行政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的積極性。

五、研究結(jié)論與研究展望

縱觀人類信息技術(shù)革命史，為了適時拓展信息資源交流傳遞、存儲加工的容量和范圍，語言文字、造紙印刷、電子通信等信息技術(shù)得以發(fā)明創(chuàng)造。信息技術(shù)發(fā)展創(chuàng)新始終圍繞信息資源開發(fā)利用而行進(jìn)，信息技術(shù)本身不是最終目的，信息產(chǎn)品服務(wù)才是最終目的，以大數(shù)據(jù)為集群樣態(tài)的先進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用仍然是信息服務(wù)需求導(dǎo)向下的創(chuàng)新創(chuàng)造。信息技術(shù)與信息資源、治理手段與治理對象之間的比較分析，不是為了形成學(xué)理認(rèn)知上的藩籬和對立，而是為了準(zhǔn)確辨識信息資源本體性在政務(wù)大數(shù)據(jù)治理活動中的重要意義和回歸路徑。研究結(jié)果表明：政務(wù)大數(shù)據(jù)治理著眼于信息本體流變狀態(tài)、放眼于信息環(huán)境交互過程、最終指向信息功能實現(xiàn)程度，依歸政務(wù)大數(shù)據(jù)治理資源觀，順應(yīng)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理周期律，堅持政務(wù)大數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)論，優(yōu)化政務(wù)大數(shù)據(jù)治理效能性，才是“守信息主體之正，創(chuàng)信息治理之新”的應(yīng)有之義。為實現(xiàn)政務(wù)大數(shù)據(jù)治理的高質(zhì)量發(fā)展和全方位推進(jìn)，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理具體實踐要從技術(shù)主導(dǎo)向資源整合轉(zhuǎn)變，促成技術(shù)發(fā)展與資源應(yīng)用共鳴共振的新氣象；要從結(jié)果管理向過程管理轉(zhuǎn)變，養(yǎng)成結(jié)果評價與過程控制相輔相成的新導(dǎo)向；要從碎片化管理向整體性治理轉(zhuǎn)變，建成局部行動與整體規(guī)劃同頻同相的新格局；要從運(yùn)動式治理向常態(tài)化治理轉(zhuǎn)變，形成節(jié)點創(chuàng)新與方向堅持穩(wěn)扎穩(wěn)打的新態(tài)勢。

政務(wù)大數(shù)據(jù)治理既是信息技術(shù)推動下的管理模式變革，更是善治目標(biāo)引導(dǎo)下的資源價值變現(xiàn)，把政務(wù)大數(shù)據(jù)治理列為重要研究議題，在經(jīng)驗上切合公共行動問題導(dǎo)向，在邏輯上符合技術(shù)嵌入辯證思維，在結(jié)果上契合知識生產(chǎn)效益原則。政務(wù)大數(shù)據(jù)治理研究興起時間不長、覆蓋領(lǐng)域?qū)拸V，單獨運(yùn)用單一學(xué)科知識進(jìn)行理論闡釋不能完全滿足現(xiàn)實需求，必須借助多學(xué)科知識對政務(wù)大數(shù)據(jù)治理展開跨學(xué)科研究。在研究內(nèi)容方面，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理研究應(yīng)繼續(xù)在技術(shù)邏輯銜接、組織邏輯延展、行動邏輯轉(zhuǎn)化等基礎(chǔ)知識體系構(gòu)建上展開深入探索。在研究方法方面，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理研究既需要聚焦線性關(guān)系和純粹效用進(jìn)行核心因素識別，也需要關(guān)注組合路徑和生發(fā)機(jī)理進(jìn)行理論模式提煉。在研究范疇方面，政務(wù)大數(shù)據(jù)治理研究需要進(jìn)一步下沉至市域治理、縣區(qū)治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道治理層面，結(jié)合市域治理現(xiàn)代化和基層治理現(xiàn)代化實踐需求有效提升自身理論解釋力。