■ 李慧強(qiáng)

（中國(guó)糧食研究培訓(xùn)中心，北京 100834）

0 引言

當(dāng)前，國(guó)際局勢(shì)波譎云詭、世紀(jì)疫情仍在持續(xù)，俄烏沖突對(duì)全球谷物市場(chǎng)造成的沖擊加劇了全球糧食價(jià)格上漲態(tài)勢(shì)，不少國(guó)家重啟糧食保護(hù)主義策略，糧食供應(yīng)鏈建設(shè)受阻，都不同程度地影響了糧食產(chǎn)供國(guó)際合作。由于我國(guó)糧食進(jìn)口逐年增加，因而受國(guó)際糧食市場(chǎng)影響日益顯著。如何從容應(yīng)對(duì)百年變局和世紀(jì)疫情，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展，是國(guó)家決策層必須考慮的重大問題。對(duì)“三農(nóng)”領(lǐng)域來說，著眼于國(guó)家重大戰(zhàn)略需要，穩(wěn)住農(nóng)業(yè)基本盤，確保農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)則是根本要求。但是，受人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與資源環(huán)境承載力等影響，我國(guó)糧食產(chǎn)需將長(zhǎng)期保持緊平衡態(tài)勢(shì)，特別是受水土資源等因素制約，糧食增產(chǎn)壓力加大，因此實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制“非糧化”，守住耕地紅線，是保障糧食安全的基本要求。

耕地“非糧化”通常指在耕地上種植蔬菜、水果、花卉等經(jīng)濟(jì)作物的行為[1]，也有學(xué)者認(rèn)為“非糧化”泛指耕地沒有用于種植糧食作物的行為，主要表現(xiàn)為耕地撂荒閑置、糧食生產(chǎn)用地上種植經(jīng)濟(jì)作物，以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展減少糧食播種面積等[2]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來耕地“非糧化”問題受到重點(diǎn)關(guān)注，為此國(guó)家先后多次出臺(tái)防止耕地“非糧化”的相關(guān)政策。

如何遏制耕地“非糧化”也是學(xué)者們的研究熱點(diǎn)。目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界從農(nóng)民收益、糧食安全及“非糧化”驅(qū)動(dòng)因素等視角[3-5]，圍繞“非糧化”問題開展了一些探索研究，形成了一系列研究成果。任大鵬等從法律規(guī)制的研究角度指出，防止“非糧化”的法律制度構(gòu)建應(yīng)當(dāng)以國(guó)家干預(yù)理論為核心，以賦權(quán)、限權(quán)、激勵(lì)的設(shè)計(jì)思路為導(dǎo)向，最終達(dá)到兼顧保障農(nóng)民收益與國(guó)家糧食安全目標(biāo)的效果[6]。

針對(duì)已有耕地“非糧化”研究的局限[7]，不少學(xué)者指出國(guó)家層面做出制度設(shè)計(jì)是解決“非糧化”問題的關(guān)鍵，首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)破解農(nóng)民種糧比較收益偏低的難題，解決農(nóng)民短期經(jīng)濟(jì)效益與國(guó)家長(zhǎng)期糧食安全之間的矛盾。畢雪昊等認(rèn)為，應(yīng)通過完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)家庭勞動(dòng)力的約束，以加大糧食補(bǔ)貼力度等多種方式提高種糧收益[8]。劉向南等以全國(guó)33個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)為研究對(duì)象，構(gòu)建農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)理論框架[9]。付登鑫等以浙江省臺(tái)州市杜橋鎮(zhèn)為例，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份糧食主產(chǎn)地“非糧化”治理邏輯與路徑[10]。而阮海波等則認(rèn)為，國(guó)家遵循的是政治邏輯，農(nóng)民遵循的是經(jīng)濟(jì)邏輯，兩者之間難以耦合[11]。但仔細(xì)推敲，其研究的立足點(diǎn)還是基于制度邏輯這一前設(shè)。同時(shí)，“非糧化”整治作為土地管控政策[12]，其本身的屬性即為政策。所以，從制度政策角度切入，是破解耕地“非糧化”問題的關(guān)鍵所在。

上述研究深化了耕地“非糧化”問題的探討，明確了研究方向，但已有研究從政策文本角度探討“非糧化”的相對(duì)較少，尤其缺乏總結(jié)政策規(guī)律的研究，以致在一定程度上影響了耕地“非糧化”治理實(shí)踐。在某種程度上，“非糧化”現(xiàn)象的本質(zhì)是以種糧收益為核心的農(nóng)民種植意愿、行為與以保障國(guó)家糧食安全為目標(biāo)的政策決策和執(zhí)行之間的差異。為此，本文嘗試在已有研究基礎(chǔ)上，對(duì)歷年來防止“非糧化”相關(guān)國(guó)家政策進(jìn)行梳理，從政策表述的變化、政策制定的重點(diǎn)及相關(guān)影響制約因素等方面開展研究，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，從中總結(jié)出具有普遍性的規(guī)律，以期豐富“非糧化”問題相關(guān)研究，為“非糧化”治理實(shí)踐提供參考借鑒。

1 防止“非糧化”政策制定的演變特征分析

初步梳理統(tǒng)計(jì)，在國(guó)家政策文件層面中，涉及防止“非糧化”的相關(guān)制度政策約80余項(xiàng)，通過關(guān)鍵詞檢索發(fā)現(xiàn)，“非糧化”一詞最早出現(xiàn)于2008年，2020年后相關(guān)政策文件出臺(tái)的力度明顯加大?？v觀防止“非糧化”政策演變進(jìn)程，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)防止土地進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)，到鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本發(fā)展糧食生產(chǎn)，再到防止耕地“非糧化”以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，其邏輯主線一直圍繞糧食生產(chǎn)，特別是近年來政策制定的力度在不斷加大，政策針對(duì)的對(duì)象則在不斷縮小，這表明“非糧化”背后的糧食生產(chǎn)及其相關(guān)問題始終是關(guān)系我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。

1.1 政策制定的邏輯主線是始終圍繞糧食生產(chǎn)

準(zhǔn)確把握防止“非糧化”政策制定的邏輯主線，對(duì)于當(dāng)下“非糧化”治理實(shí)踐和科學(xué)研判未來“非糧化”治理方向具有重要意義。從歷年政策文件看，其邏輯主線始終是注重糧食生產(chǎn)。通過中國(guó)知網(wǎng)檢索，最早涉及“非糧化”的研究出現(xiàn)于1990年，但研究?jī)?nèi)容卻是20世紀(jì)80年代中后期因耕地種植結(jié)構(gòu)失衡導(dǎo)致糧食供給再度緊張問題[13]，而糧食供給緊張是理清此后防止“非糧化”政策文件線索的重點(diǎn)。

比如，2008年底，為防止農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“非糧化”等問題，國(guó)家農(nóng)業(yè)部門出臺(tái)《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》，從加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)的角度，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展。而做好土地流轉(zhuǎn)不但有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，也有利于解除農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的后顧之憂，防止土地拋荒[14]，而拋荒通常也被認(rèn)為是“非糧化”的表現(xiàn)形式之一。此后，相關(guān)政策文件從加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的角度對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》指出，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶在自愿前提下，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體。在流轉(zhuǎn)過程中，要避免“非糧化”、堅(jiān)決禁止“非農(nóng)化”[15]。

工商資本天生具有逐利傾向，下鄉(xiāng)后在成本和市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)下，通常會(huì)排斥種植收益較低的糧食作物而大量種植經(jīng)濟(jì)作物，從而加劇耕地“非糧化”問題。2014年，在中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略后，針對(duì)工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)地，加劇耕地“非糧化”的問題，國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)了一系列制度文件，如《農(nóng)業(yè)部關(guān)于切實(shí)抓好糧食生產(chǎn) 保障國(guó)家糧食安全的通知》（2014年）[16]、《農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、國(guó)土資源部、國(guó)家工商總局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》（2015年）[17]、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（2020年）[18]等。這些文件的重點(diǎn)均是防止部分工商資本流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)，從而影響糧食生產(chǎn)。

近年來，隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，特別是新冠肺炎疫情使糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品受到?jīng)_擊，糧食供應(yīng)不確定性增加。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)、工商資本下鄉(xiāng)等引致的違法違規(guī)問題頻發(fā)，進(jìn)一步加劇耕地“非糧化”問題。為此，國(guó)家從糧食安全的高度連續(xù)發(fā)文強(qiáng)調(diào)耕地資源要優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)（表1）。比如，2020年9月和11月國(guó)務(wù)院辦公廳相繼印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》[19]，指向部分鄉(xiāng)村建設(shè)中的壓減糧食生產(chǎn)等耕地“非糧化”行為，強(qiáng)調(diào)要采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，牢牢守住國(guó)家糧食安全的生命線。

表1 2020年以來國(guó)家層面涉及“非糧化”的重點(diǎn)政策文件匯總

1.2 政策制定的頻率加快和效力級(jí)別不斷提高

自2008年相關(guān)文件中出現(xiàn)“非糧化”表述以來，近年出臺(tái)政策制度的數(shù)量、類別和效力級(jí)別都在不斷增加，這些充分表明關(guān)于治理“非糧化”的政策力度在不斷加大，糧食生產(chǎn)的重要性越來越受到重視。

從防止“非糧化”政策制定的數(shù)量和類別看，在2020年之前，各年度制定涉及防止“非糧化”的制度政策共有9個(gè)。但在2020年之后，特別是2020年頒布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》后，涉及防止“非糧化”相關(guān)政策呈現(xiàn)井噴之勢(shì)，其總數(shù)接近2020年之前政策數(shù)量的5倍，僅2021年就有40余個(gè)。2020年和2021年涉及防止“非糧化”的相關(guān)政策共有66個(gè)，占?xì)v年政策制定數(shù)量總和的83%左右。在2020年之前，涉及防止“非糧化”的相關(guān)政策制定主要集中在土地和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，在2020年之后則擴(kuò)展至財(cái)政、審計(jì)、國(guó)有資產(chǎn)、林業(yè)、建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和教育等不同領(lǐng)域。

從政策的效力級(jí)別看，在2020年之前，涉及防止“非糧化”的相關(guān)制度政策主要是部門規(guī)范性文件，發(fā)布部門以原農(nóng)業(yè)部為主。在2020年之后，則擴(kuò)展至司法解釋、部門規(guī)章、部門工作文件和地方性法規(guī)等不同層級(jí)，發(fā)布部門則延伸至全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局等各機(jī)構(gòu)，同時(shí)北京、天津、河北、山西等10多個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）也發(fā)布了相關(guān)地方法規(guī)和制度文件。

1.3 政策制定針對(duì)的對(duì)象更為明確

通過政策文件梳理可以發(fā)現(xiàn)，最早涉及防止“非糧化”政策針對(duì)的對(duì)象是土地流轉(zhuǎn)過程中的“土地”，在2020年前后規(guī)制的對(duì)象主要是“耕地”。2022年以來則限定為“基本農(nóng)田”，政策指向的對(duì)象的層次在逐步下降（表2）。

表2 防止“非糧化”政策針對(duì)的對(duì)象變化情況

防止“非糧化”政策治理的對(duì)象最初是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的土地。如原農(nóng)業(yè)部2008年發(fā)布的《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》和2014年發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)抓好糧食生產(chǎn) 保障國(guó)家糧食安全的通知》指向的對(duì)象都是“土地”。而《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2021年）所稱農(nóng)村土地，是指除林地、草地以外的，農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地和其他用于農(nóng)業(yè)的土地。通過招標(biāo)、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，如果經(jīng)依法登記取得權(quán)屬證書，也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。換言之，此處所指的“土地”是一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕地的概念。

后來防止“非糧化”政策治理的對(duì)象在無(wú)形中轉(zhuǎn)變?yōu)椤案亍?。?011年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中存在著耕地占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣和非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象，此處指向的對(duì)象則是“耕地”[20]?！案亍睆淖置婵词怯糜诟鞯耐恋兀鶕?jù)2017年國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢查檢疫總局發(fā)布的《全國(guó)土地利用現(xiàn)狀分類和編碼》(GB/T 2010—2017)可知，通常所講耕地主要是指用來種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開發(fā)耕地、復(fù)墾土地、整理地、休閑地等。從《耕地占用稅法》對(duì)耕地的界定看，耕地是指用于種植農(nóng)作物的土地。所以，“土地”和“耕地”是兩個(gè)不同的概念。

當(dāng)然，在政策文件實(shí)際制定過程中，“土地”和“耕地”的表述常存在混用現(xiàn)象。比如，2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制的若干意見》指出，要避免出現(xiàn)“非糧化”、堅(jiān)決禁止“非農(nóng)化”，針對(duì)的依然是土地流轉(zhuǎn)過程中的“土地”。但隨著政策貫宣的深入，相關(guān)詞匯的表述逐漸趨向一致，在2020年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中，則直接明確防止“非糧化”規(guī)制的對(duì)象是“耕地”。

值得注意的是，2022年以來，關(guān)于防止耕地“非糧化”針對(duì)對(duì)象的表述被更換成“基本農(nóng)田”，如習(xí)近平總書記在看望參加全國(guó)政協(xié)十三屆五次會(huì)議的農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員時(shí)指出，要堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”，不同于之前“遏制耕地‘非農(nóng)化’、防止耕地‘非糧化’”的表述。此后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部《關(guān)于做好2022年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展等項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》等文件中也使用了遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”的表述[21]?；巨r(nóng)田即永久基本農(nóng)田，按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》解釋，基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地，也就是說基本農(nóng)田是耕地的一部分。

盡管目前存在“耕地”和“基本農(nóng)田”表述混用的情況，但隨著政策的演進(jìn)，相關(guān)的表述會(huì)逐漸趨同，這也說明目前政策的制定越來越注重基層實(shí)際和政策的可執(zhí)行性。

2 防止“非糧化”政策存在的問題

現(xiàn)有防止“非糧化”政策保障了糧食播種面積的基本穩(wěn)定，促進(jìn)了糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。但受政策本身和城鄉(xiāng)差異、補(bǔ)貼受限及監(jiān)管困難等因素影響制約，目前政策還存在一些短板和不足。

2.1 防止“非糧化”政策制定及執(zhí)行過程中存在著盲點(diǎn)

從政策本身看，防止“非糧化”政策制定及執(zhí)行過程中存在著盲點(diǎn)?！胺羌Z化”問題成因復(fù)雜，表現(xiàn)形式多樣，現(xiàn)行政策對(duì)“非糧化”缺乏明確的界定，容易造成政策制定、政策執(zhí)行及監(jiān)管與實(shí)際問題的錯(cuò)位，在一定程度上偏離了政策制定的初衷。政策制定者以保障國(guó)家糧食安全為前提，以耕地的數(shù)量與質(zhì)量為具體目標(biāo)，同時(shí)試圖保障耕種主體的收益，但在實(shí)際治理過程中為兼顧各方利益，會(huì)模糊“非糧化”內(nèi)涵，從而掩蓋問題的實(shí)質(zhì)，影響政策實(shí)施效果。相對(duì)于工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地問題等“非糧化”外因[22]，農(nóng)民種糧收益低則是內(nèi)因，當(dāng)?shù)檬еg產(chǎn)生矛盾時(shí)，內(nèi)因容易通過外因起作用，導(dǎo)致“非糧化”現(xiàn)象出現(xiàn)，直接威脅糧食生產(chǎn)，而提高農(nóng)民種糧經(jīng)濟(jì)收益則是確保國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵[23]。同時(shí)，政策與政策之間的系統(tǒng)性和協(xié)同性不足，導(dǎo)致耕種主體的糧食生產(chǎn)責(zé)任得不到強(qiáng)化，也對(duì)保障糧食安全產(chǎn)生了消極影響。此外，其他問題還包括防止“非糧化”政策與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、縣鎮(zhèn)村規(guī)劃布局、環(huán)境資源等相關(guān)規(guī)劃銜接不夠，缺少系統(tǒng)協(xié)同推進(jìn)的戰(zhàn)略謀劃等。

2.2 防止“非糧化”政策還受城鄉(xiāng)差異、補(bǔ)貼受限及監(jiān)管困難等因素制約

從外部環(huán)境看，防止“非糧化”政策還受城鄉(xiāng)差異、補(bǔ)貼受限和監(jiān)管困難等諸多因素制約。從城鄉(xiāng)差異看，通常認(rèn)為“非糧化”問題的根源是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，而“非糧化”問題則是城市化快速發(fā)展背景下的產(chǎn)物。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后于工業(yè)發(fā)展，類似于工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”現(xiàn)象在未來仍會(huì)出現(xiàn)。當(dāng)形勢(shì)趨于緊張時(shí)，同樣會(huì)加劇“非糧化”問題。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，工商資本等社會(huì)資本下鄉(xiāng)會(huì)變相侵占耕地，部分地方政府在追求政績(jī)的沖動(dòng)中，與工商資本合謀，導(dǎo)致漠視或助長(zhǎng)“非糧化”的行為。

從糧食補(bǔ)貼看，我國(guó)糧食補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)民增收起到了積極的促進(jìn)作用。但隨著形勢(shì)變化，現(xiàn)行糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼政策逐漸顯現(xiàn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不合理等問題，影響了政策實(shí)施效果。目前各種補(bǔ)貼與承包耕地面積掛鉤，而與糧食生產(chǎn)和銷售相關(guān)性不強(qiáng)，導(dǎo)致原本針對(duì)種糧農(nóng)戶的優(yōu)惠政策擴(kuò)大為面向全體農(nóng)民，違背了糧食補(bǔ)貼政策制定的初衷。由于農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)耕地情況較為普遍，導(dǎo)致常有實(shí)際種糧者無(wú)法獲得補(bǔ)貼的情況發(fā)生。各地采用“一折通”等方式發(fā)放，情況不一、補(bǔ)貼資金調(diào)撥不一致，糧食補(bǔ)貼發(fā)放存在一定的延遲現(xiàn)象，影響了農(nóng)民種糧積極性。

從監(jiān)管機(jī)制上看，防止“非糧化”政策已實(shí)行多年，近年來力度加大，在一定程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，但現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制仍存在較大的完善空間。我國(guó)地域廣闊，耕地眾多且分散，“非糧化”問題隨著形勢(shì)變化不斷轉(zhuǎn)化，在耕地上種植非糧作物，特別是違法違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)等問題時(shí)有發(fā)生，但由于違法違規(guī)鑒定標(biāo)準(zhǔn)模糊，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，導(dǎo)致監(jiān)管操作成本較高，無(wú)法切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用。

3 關(guān)于“非糧化”治理的幾點(diǎn)思考

“非糧化”問題的形成是多因素共同作用的結(jié)果，農(nóng)民收入、糧食生產(chǎn)和政策制定是其中關(guān)鍵。要正視農(nóng)民作為糧食生產(chǎn)者樸素的利益需求，針對(duì)問題，健全規(guī)劃、金融信貸、補(bǔ)貼和動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，不斷增強(qiáng)政策的包容性和彈性，在糧食安全和農(nóng)民增收之間找到合適的平衡點(diǎn)，共同緩解直至最終化解“非糧化”難題。

3.1 強(qiáng)化規(guī)劃的管制作用，優(yōu)化糧食生產(chǎn)布局，保障基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)

根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)監(jiān)管規(guī)劃和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃要求，結(jié)合縣、鎮(zhèn)、村規(guī)劃布局，推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一體規(guī)劃，優(yōu)化糧食生產(chǎn)區(qū)域布局，增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃剛性約束作用，從源頭清理滋生“非糧化”問題的土壤。根據(jù)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)不同地域及資源特征，鼓勵(lì)以若干個(gè)毗鄰的市縣為單位，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間進(jìn)行合理規(guī)劃，按照農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)作物與糧食作物的利益平衡的原則，對(duì)耕地進(jìn)行重新整治劃分，調(diào)整優(yōu)化糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動(dòng)型等多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)，通過經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作等多種方式，把撂荒耕地利用起來實(shí)行連片種植，保證糧食種植面積相對(duì)穩(wěn)定，確保18億畝耕地實(shí)至名歸，為糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展奠定耕地基礎(chǔ)。

3.2 通過金融信貸、補(bǔ)貼政策等支持，提高農(nóng)民種糧的積極性

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，增加農(nóng)民收入是“三農(nóng)”工作的中心任務(wù)，這為謀劃“非糧化”治理工作指明了方向。種糧比較效益偏低是導(dǎo)致“非糧化”問題的重要原因，因此要發(fā)揮政策導(dǎo)向作用，支持農(nóng)民提高種糧收益。應(yīng)出臺(tái)金融支持政策，探索農(nóng)民申請(qǐng)糧食生產(chǎn)貸款等方式，滿足農(nóng)民融資的需要。應(yīng)充分利用財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)投資，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投放，減輕農(nóng)民糧食生產(chǎn)的后顧之憂。建立糧食生產(chǎn)者和商業(yè)性保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，積極推進(jìn)糧食生產(chǎn)區(qū)域化布局。應(yīng)按照黨政同責(zé)的最新要求，優(yōu)化糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)和產(chǎn)銷區(qū)補(bǔ)貼的分配方式。在符合WTO規(guī)則的前提下，參考借鑒浙江省臺(tái)州市等試點(diǎn)個(gè)案的成功經(jīng)驗(yàn)[10]，有效結(jié)合“行政控制”的政府邏輯與“技術(shù)驅(qū)動(dòng)”的農(nóng)戶邏輯，研究探索有利于增加農(nóng)民收益的具體辦法，政府在介入過程中應(yīng)注意方式方法,合法有序推進(jìn)[24]，確保種糧整體方向的穩(wěn)定和種糧經(jīng)濟(jì)效益的提高，不斷提高農(nóng)民種糧積極性。

3.3 明確分類指導(dǎo)，建立健全耕地“非糧化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制

按照問題成因、對(duì)耕地和糧食生產(chǎn)的不同影響程度，對(duì)“非糧化”現(xiàn)象進(jìn)行分類，統(tǒng)籌制定糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)監(jiān)管思路，采用不同的治理手段，建立健全“非糧化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。比如，根據(jù)“非糧化”種植行為對(duì)耕地糧食產(chǎn)出的不同影響，將“非糧化”行為分為非糧食類食物、非食用類農(nóng)產(chǎn)品、非農(nóng)產(chǎn)品三類[6]，監(jiān)管“非糧化”行為的力度由高到低排序依次是毀壞耕作層的、對(duì)耕作層造成可恢復(fù)性損傷的、對(duì)耕作層基本無(wú)負(fù)面影響的。不同“非糧化”行為之間，會(huì)隨著內(nèi)外界因素的變化而進(jìn)行相互轉(zhuǎn)換，未對(duì)耕作層造成負(fù)面影響的行為也要監(jiān)管。以往由于缺乏切實(shí)可用的監(jiān)管手段，加大了“非糧化”治理的難度。目前衛(wèi)星遙感技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析等信息化手段已經(jīng)應(yīng)用在破解“非糧化”難題上[25]。2022年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知》啟動(dòng)2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作，和往年相比，2022年衛(wèi)片執(zhí)法工作首次提出監(jiān)管耕地“非糧化”，對(duì)非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或挖塘養(yǎng)魚等“非糧化”問題要堅(jiān)決依法依規(guī)處理[26]。因此，在對(duì)“非糧化”行為進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)通過引入大數(shù)據(jù)、無(wú)人機(jī)和農(nóng)業(yè)遙感等新一代信息技術(shù)，積極探索智能化監(jiān)管平臺(tái)等手段[27]，積極探索不同區(qū)域的“非糧化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，積極解決假借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目名義實(shí)施非農(nóng)業(yè)建設(shè)等行為，不斷推進(jìn)“非糧化”治理的精細(xì)化管理。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文在對(duì)耕地“非糧化”行為進(jìn)行界定的基礎(chǔ)上，通過梳理已有研究成果，確定通過政策文本切入的研究視角。通過梳理分析發(fā)現(xiàn)，盡管制定防止“非糧化”政策的出發(fā)點(diǎn)有所不同，但糧食生產(chǎn)始終是政策制定者關(guān)注的重點(diǎn)。而“非糧化”這個(gè)詞語(yǔ)本身就限定了政策制定的核心在“糧食”，不管針對(duì)的對(duì)象是土地、耕地還是基本農(nóng)田，“糧食生產(chǎn)”將成為制定政策的重要關(guān)鍵詞之一。針對(duì)“非糧化”治理的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，基于前述分析，本文提出應(yīng)強(qiáng)化規(guī)劃的剛性約束作用，保障基本農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)，并通過金融信貸和補(bǔ)貼政策等手段，提高農(nóng)民種糧的積極性。同時(shí)，充分利用遙感技術(shù)、大數(shù)據(jù)和無(wú)人機(jī)等新一代信息技術(shù)，在對(duì)“非糧化”行為進(jìn)行分類管理的基礎(chǔ)上，建立健全“非糧化”動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，妥善化解基本農(nóng)田“非糧化”難題。

從未來防止“非糧化”政策的發(fā)展方向看，政策制定將緊緊圍繞切實(shí)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的主線，不斷鞏固提升糧食綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。民以食為天，保障國(guó)家糧食安全是永恒的主題。而保障糧食安全，關(guān)鍵是保證糧食生產(chǎn)能力，但受人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境承載力等影響，我國(guó)糧食產(chǎn)需將長(zhǎng)期保持緊平衡態(tài)勢(shì)，特別是受水土資源等因素制約，糧食增產(chǎn)壓力加大。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》[28]和《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》[29]等均提出堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”、嚴(yán)格管控“非糧化”，表明在“十四五”時(shí)期防止“非糧化”依然是亟待解決的重大問題。

從未來防止“非糧化”的政策對(duì)象看，重點(diǎn)可能在“基本農(nóng)田”上。2020年以來，政策文件的數(shù)量、類別和效力級(jí)別都在不斷增加，表明國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)關(guān)注度越來越高。而政策針對(duì)的對(duì)象從土地、耕地到基本農(nóng)田，層次在逐漸縮小，充分表明政策制定越來越精準(zhǔn)，遏制基本農(nóng)田“非糧化”的治理方向不會(huì)發(fā)生根本改變。多措并舉遏制基本農(nóng)田“非糧化”增量，確保18億畝耕地實(shí)至名歸，將是未來“非糧化”治理的主要方向。

從未來防止“非糧化”的監(jiān)管機(jī)制上看，農(nóng)業(yè)遙感等新一代信息技術(shù)將使監(jiān)管變得更加精準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)是大勢(shì)所趨。農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)在加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理水平方面作出了貢獻(xiàn)，信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)園區(qū)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系中也有不同程度的應(yīng)用[30]。隨著自然資源部衛(wèi)片執(zhí)法等工作的深入開展，衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)在加強(qiáng)耕地種糧情況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)方面的作用將日益凸顯。而信息化治理手段將推進(jìn)“非糧化”監(jiān)管工作邁向常態(tài)化、規(guī)范化和制度化，通過日常監(jiān)測(cè)與定期評(píng)價(jià)相結(jié)合的方式，對(duì)解決假借建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目名義實(shí)施非農(nóng)建設(shè)等行為發(fā)揮更加顯著的監(jiān)管作用，進(jìn)一步守住國(guó)家糧食安全生命線。