馬曉燕

(北京市社會科學院,北京 100101)

當前,黨和國家高度重視發(fā)展與安全兩件大事,國家歷次重大會議都將安全發(fā)展放在重要戰(zhàn)略高度反復強調(diào),提出要全面貫徹落實總體國家安全觀,提高公共安全保障水平,提升防范化解重大安全風險的能力。城市是地理空間復雜、人口分布密集的區(qū)域,健全完善城市安全體制機制,提高安全生產(chǎn)水平,是有效維護人民群眾生命安全和財產(chǎn)安全的必然要求。提升城市韌性,在風險事件發(fā)生時能夠確保城市具備有效應對危機、減少損傷能力的同時,還能夠保障城市的日常運轉(zhuǎn)有序進行,居民工作與生活不受大的影響,使城市能夠為居民提供順暢的生產(chǎn)生活場景。

1 韌性概念與韌性城市研究框架

韌性概念作為現(xiàn)代城市研究的重點議題,研究的興起主要在于人們對于現(xiàn)代社會風險性的不確定給城市生活帶來的影響,通過采取積極的方式與手段來主動適應這種不確定性風險。韌性概念在國際現(xiàn)代學科體系中的應用較早出現(xiàn)在20 世紀中期以后。西方心理學研究者以“韌性”概念分析主體受到心理傷害后如何恢復的情況。加拿大生態(tài)學家霍林在系統(tǒng)生態(tài)學研究中使用這一概念來描述生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定程度[1]。從20世紀末期開始,人類生態(tài)學領域的研究者開始使用韌性框架分析人類與社會生態(tài)領域的穩(wěn)定與變化現(xiàn)象。作為人類生態(tài)學的重要研究對象,韌性研究也很快地被應用到城市研究中[2]。

國際學術界對韌性城市的研究更多地放在社區(qū)層面。戈德沙爾克認為韌性城市應該是可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結合體,而物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應該通過人類社區(qū)的建設發(fā)揮作用[3]。伊倫尼-薩邦認為以社區(qū)為基礎的城市抗災韌性主要取決于社區(qū)的公共管理能力,具體表現(xiàn)社會倡導力、社區(qū)能動力和社會包容性的塑造[4]。2001年,帕頓和約翰斯頓發(fā)表以韌性社區(qū)與危機應對為題的研究成果,對韌性理論的應用更加強調(diào)從社群及社會網(wǎng)絡作用方向的轉(zhuǎn)變[5]。

國內(nèi)對韌性城市的研究一部分在引進與梳理國際研究成果,如邵亦文等人對比了國際學界韌性研究的三種視角,提出了韌性城市研究的內(nèi)容框架和評價標準[2]。彭翀等人梳理了國際學術界韌性研究的概念和內(nèi)涵,將韌性歸納為能力、過程和目標三個部分,并從社區(qū)發(fā)展、規(guī)劃和管理三個方面進行了總結[6]。國內(nèi)的另一部分研究是借鑒國際研究框架以防災減災及應急管理為目標在城市規(guī)劃和公共管理領域展開的討論,如高恩新從城市安全管理視角展開的城市脆弱性與韌性探討[7];最新的研究是在新冠病毒疫情的影響下展開的,如藍煜昕、張雪基于對社區(qū)抗疫的觀察,在治理體系現(xiàn)代化的視角下引入“社區(qū)韌性”概念并探討其實現(xiàn)路徑[8];張義禎基于疫情防控提出的面向風險治理的韌性社區(qū)建設思路研究等,研究逐步擴展到社會學領域。對城市韌性的多學科研究,關注的角度雖有不同,但其本質(zhì)內(nèi)容卻基本相似,即通過城市韌性的提升,推動城市獲得安全而長遠的發(fā)展。

2 城市風險防范與應對面臨的挑戰(zhàn)

城市作為一個復雜的系統(tǒng),其人口的密集型和空間結構的復雜性,使其在風險事件面前異常脆弱。近些年來,由各種突發(fā)風險給不同城市帶來的破壞和負面影響異常突出,城市風險防范和應對形勢也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。面對各種風險的沖擊和擾動,城市與社區(qū)系統(tǒng)如果能夠做出積極的應對,克服危機帶來的不利沖擊,就能夠增強韌性,使城市發(fā)展獲得活力。

2.1 城市空間的特殊性增強了風險應對的難度

城市范圍內(nèi)人口、資源等各要素的多樣化和高流動性加劇了需求的分異,這種需求也反映在對風險事件的應對能力方面。風險對不同主體的影響力是不平等的,“這種不平等現(xiàn)象集中體現(xiàn)在兩個方面,一是由于個體自身條件和擁有資源的差別,造成不同風險對象在一定時期內(nèi)應對風險和抵御風險能力的差別。部分社會個體或群體必然成為風險面前的最脆弱者?！盵9]這些個體或群體基本上屬于社會的弱勢群體,需要政府和社會組織對其給予特殊的關注,以強化社會支持提升他們抗風險的能力。二是由于不同社會個體或群體可能因為從事不同的職業(yè),其行業(yè)特點本身決定了這一群體實施工作任務時,會面臨一些特殊的風險。這一差別,把處于同一城市內(nèi)部的不同群體置于不同的風險方面,也造成了他們在風險認知和判斷上的分歧,導致其中某些群體脫離社會主流,用過激行為來表達自己對風險的抗拒,從而也阻礙了風險應對中集體行動的有效達成。

2.2 風險事件頻發(fā)加大了城市風險治理的壓力

從最近一、二十年城市安全風險發(fā)生的頻率和強度來看,城市風險事件防范與治理的形勢非常嚴峻。首先,城市安全防范不僅包含反恐防暴、違法犯罪等社會安全類事件,也包括極端天氣等自然災害類事件、工礦企業(yè)的生產(chǎn)安全事件、傳染病等可能嚴重損害人們健康的公共衛(wèi)生事件。其次,城市安全涉及的社會主體更加多元,安全風險本身的來源也日益復雜且難以預測,政治、社會、民族、宗教、意識形態(tài)等都有可能成為影響城市安全的重要因素。最近三年在全球范圍持續(xù)蔓延的新冠病毒疫情研究提醒人們,要時刻高度防范各類影響人們生命安全和財產(chǎn)安全的公共安全事件。

2.3 信息化“雙刃劍”加強了風險應對的復雜性

我國是互聯(lián)網(wǎng)大國,我國互聯(lián)網(wǎng)用戶超過十億,龐大的網(wǎng)民群體使網(wǎng)絡輿情成為反映現(xiàn)實社情民意的風向標,互聯(lián)網(wǎng)也成為公共事件發(fā)源、發(fā)酵、傳播的主要場域。網(wǎng)絡輿情在為黨政部門聽取民情民意、引導社會輿論、創(chuàng)新社會治理提供一種新手段的同時,也給社會安全與風險治理增加了難度。由微博、微信和移動客戶端為主的社交媒體和互聯(lián)網(wǎng)催生的信息渠道,已經(jīng)憑借其無孔不入的快速傳播能力占據(jù)了公眾獲取信息的重要渠道。新媒體越來越成為公共事件發(fā)源、發(fā)酵、傳播的主要場域,新媒體在引爆和傳播涉穩(wěn)輿情中的影響作用大,為風險事件防范與治理帶來很大的輿情風險,如何實現(xiàn)和媒體之間的互動和響應,提升對城市風險管理過程的輿論引導能力,是風險事件應對中發(fā)揮信息化良性作用需要解決的問題。

3 韌性城市的建設路徑

在深刻認識當前嚴峻復雜的安全發(fā)展形勢下,強化風險意識,從戰(zhàn)略高度關注各類安全風險,從安全管理和風險治理的角度加強和創(chuàng)新風險治理,以強化事前預防和監(jiān)控作為城市安全常態(tài)化治理的思路,轉(zhuǎn)變以往自上而下的管理模式,推動社會力量積極參與的治理模式,強化預防、監(jiān)控、評估、發(fā)現(xiàn)和完善風險防控各環(huán)節(jié),打造出嚴密而高效的城市風險防控網(wǎng),形成科學有效的韌性城市建設路徑。

3.1 提升風險防范與應對的社會化

依據(jù)不同城市和社區(qū)自身特色,強調(diào)共建、共治、共享目標,對各層次、各領域、各方面的社會力量進行整合,利用好城市網(wǎng)格員、快遞員、保安員和社區(qū)工作人員等社會力量,暢通企業(yè)、社會組織、志愿者等的參與渠道,形成由相關部門、駐區(qū)各類社會力量共同參與的格局,提升城市風險防范與應對的社會化水平。社區(qū)作為城市風險防范與應對的前沿,由社區(qū)居委會發(fā)揮組織作用,帶動社區(qū)居民積極行動,形成社區(qū)風險防范與應對的有效力量。同時,推進社會組織的參與范圍與深度,將可以由社會組織完成的公共安全服務事項交給社會組織完成。引導和鼓勵社會單位通過贈予、捐助等形式對社區(qū)安全基礎設施提供支持,形成市場化、社會化的社區(qū)安全風險防控網(wǎng)。社會力量作用的發(fā)揮是實現(xiàn)社區(qū)風險事件防范與化解的有效路徑,對于加強居民自治、開展社區(qū)動員、完善社區(qū)服務、破解基層風險事件防范與化解具有重大意義。

3.2 推進城市風險防范與應對的專業(yè)化

經(jīng)過三年新冠病毒疫情的檢驗,全國各城市在安全管理和風險應對各個領域存在的弱項和不足逐步呈現(xiàn)了出來,這些潛藏的弱項和短板,和城市發(fā)展中難以避免的顯性社會問題及“城市病”相互交織,使各類風險事件的應對更加復雜。由于安全風險事件的發(fā)現(xiàn)與預防有一定的專業(yè)性要求,對風險事件的有效治理,需要結合各城市實際,整合城市各方資源,學習經(jīng)驗,提升風險應對和安全管理的專業(yè)化水平,以專業(yè)對口的精準策略實現(xiàn)風險治理的效能。常態(tài)化防范重點需要集中在長期存在于基層生產(chǎn)生活空間風險治理的重點和難題問題上,如轄區(qū)生產(chǎn)安全事故、社會安全事件防范、消防安全隱患等,通過加強常態(tài)化的生產(chǎn)安全監(jiān)管與指導、物業(yè)管理日常檢查維修、消防安全監(jiān)督檢查、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督檢查等方面的專業(yè)、行業(yè)常規(guī)作業(yè),能夠有效消解安全風險隱患。政府需要在安全管理的層面在政策上予以支持,建立完善的市級、區(qū)級和街道三個層面的風險事件應對資源庫,特別是統(tǒng)籌各層級人才資源、專業(yè)力量,分層分級建立安全管理與風險應對領域的專家?guī)?為各層面風險防控提供專業(yè)化的智力支持。

3.3 提升城市風險防范與應對的精細化

面對“后疫情時代”的安全風險現(xiàn)狀,針對不同城市社區(qū)安全風險治理的短板,提高風險防范與應對的精細化和精準化水平,有助于解決好城市存在的可能引發(fā)安全事件的各類痼疾頑癥。提升基層風險防范與應對的精細化,應當根據(jù)城市運行的基本特征和人口流動規(guī)律,制定對應不同類型安全風險事件的策略與方案,加強預測與演練,形成具有較強學習型與適應性的風險治理平臺,提高風險防范與應對的科學性、高效性和精準性。精細化的基層風險防范與應對重點,也需要發(fā)揮社會志愿者與社會工作者在社會救助、心理援助、兒童服務和保護等專業(yè)性服務項目中的作用,為困難群眾和特殊群體提供必要的服務,以政府、市場、社會等多種力量的專業(yè)技能和功能發(fā)揮,實現(xiàn)安全風險事件的精準治理。精細化的風險防范與應對離不開大數(shù)據(jù)技術的支撐。積極探索市民熱線平臺應用方式,實現(xiàn)熱線數(shù)據(jù)與“城市大腦”的數(shù)據(jù)鏈接,通過綜合分析居民訴求問題和風險因素,提高對風險因素的感知、預測和防范能力,以科學精細的流程設計,從根本上提升城市韌性。

3.4 推進城市風險防范與應對的信息化

隨著信息技術的發(fā)展,構建立體化、智能化的風險預警監(jiān)測體系成為可能。風險預警檢測體系通過日常監(jiān)測,能夠及時可靠地對輿情做出預警,確保對風險事件的及早發(fā)現(xiàn)、防范。風險事件發(fā)生后,針對事件發(fā)展,加強對重點人員、重點領域的監(jiān)測能夠預防事件惡化。當前,對各層級政府及其部門實施重大項目和重大工程前,要求必須開展重大事項風險評估。利用信息采集、監(jiān)測,借助大數(shù)據(jù)技術,確定事件傳播的目標群體,通過細化分層實施精準治理。完善立法,對風險事件的惡意不實報道和有非法意圖的媒體報道用法律手段制約。在對違法言論和惡意攻擊依法治理的同時,引導主流社會和普通網(wǎng)民理性、客觀地看待和評價風險事件的發(fā)生、發(fā)展與應對,凝聚社會共識,消解風險事件的次生災害。

4 結束語

總體說來,當前中國城市的危機應對能力還不甚完備,城市居民生命財產(chǎn)安全在各類風險事件沖擊下存在嚴重威脅。面對各種不確定性風險的沖擊,城市作為人口和要素大規(guī)模、高頻次流動的地理空間,其功能與地位決定了安全是其一切工作的基本考量。探討城市抗風險能力的提升,增強城市韌性,有助于解決長期以來城市安全發(fā)展方面存在的突出問題,推進風險應對管理體系和能力的現(xiàn)代化,保障城市居民生命財產(chǎn)安全和生產(chǎn)生活的有序運行。