羅強強, 孫浩然

(云南大學 政府管理學院,云南 昆明 650500)

一、邊疆治理的“族際主義”取向與“區(qū)域主義”取向

隨著全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的開啟以及中國同周邊國家聯(lián)系的不斷密切,“邊疆治理”愈發(fā)成為黨中央高度關注的重點領域。黨的十九大報告指出:“加快邊疆發(fā)展,確保邊疆安全,邊境安全?！?1)習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2017:33.黨的十九屆四中全會指出:“加強邊疆治理,推進興邊富民。”(2)本書編寫組.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京:人民出版社,2019:32.黨的十九屆五中全會也指出:“加強邊疆地區(qū)建設,推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊”“提高農(nóng)村和邊境地區(qū)交通通達深度”“完善國防動員體系,健全強邊固防機制,強化全民國防教育,鞏固軍政軍民團結(jié)”(3)本書編寫組.《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》輔導讀本[M].北京:人民出版社,2020:29,40,56.。黨的二十大報告再次強調(diào):“加強邊疆地區(qū)建設,推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊?！?4)習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結(jié)奮斗:在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社,2022:32.上述黨的重要文獻反映了黨中央對邊疆治理,尤其是陸地邊疆治理的高度關注。2022年7月,習近平總書記在考察新疆時強調(diào),要堅決貫徹黨中央決策部署,完整準確貫徹新時代黨的治疆方略,牢牢扭住社會穩(wěn)定和長治久安總目標。(5)本報評論員.完整準確貫徹新時代黨的治疆方略 建設團結(jié)和諧繁榮富裕文明進步安居樂業(yè)生態(tài)良好的美好新疆[N].人民日報,2022-07-16(001).在學術(shù)界“邊疆治理”一直是學者們關注的熱點議題,并呈現(xiàn)出了“族際主義”與“區(qū)域主義”兩種研究取向。

不同的邊疆治理取向體現(xiàn)了對邊疆治理認知的不同和價值指引的差異,集中反映了邊疆治理的理念,這種理念在邊疆治理的實踐中發(fā)揮著“元政策”的導向作用。因此,隨著國家治理能力的提升、邊疆環(huán)境的演變、邊疆地區(qū)民眾需求的多元,國家會根據(jù)實際情況選擇延續(xù)或調(diào)整以往的邊疆治理方略,以便更好地回應邊疆治理的時代需要。從歷史的角度看,王朝國家的地緣格局和文化格局決定了邊疆治理的主要對象就是族際關系問題。封建統(tǒng)治者為了更好地解決邊疆問題,通常會采取羈縻制度與土司制度,(6)宋培軍.清末民初土司的國體地位因革:從四川土司到云南土司[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2022,(2).或者“保塞內(nèi)附”等“容胡”舉措來穩(wěn)定邊疆秩序,“族際主義”便由此成為邊疆治理的傳統(tǒng)取向。與此同時,為了更好地解決邊疆的族際問題與拱衛(wèi)王朝國家,一些統(tǒng)治者還會派遣一部分軍民遷徙至王朝國家的權(quán)力末梢,以便充實邊疆,于是“邊民”的概念隨之產(chǎn)生。因邊民居住在王朝國家與四夷之地中間的“過渡地帶”(7)拉鐵摩爾.中國的亞洲內(nèi)陸邊疆[M].南京:江蘇人民出版社,2010:49.,故邊民也被認作是處于華夷之間的特殊人口形態(tài),邊民因此逐漸發(fā)展為歷朝歷代指稱長期生活于邊郡的臣民的稱謂。進入民國時期,邊民概念的使用愈發(fā)廣泛,并正式成為邊疆民眾的標準稱呼。新中國成立以后,為了批判“國民政府”的大漢族主義和對各民族一律平等的背離,解決以往“國民政府”對邊疆少數(shù)民族的壓迫與身份歧視等問題,中國共產(chǎn)黨重新將“民族”確定為邊疆群眾主要的身份標識,延續(xù)了邊疆治理的“族際主義”取向,正如鄧小平指出:“所有這一切工作,都要掌握一個原則,就是要同少數(shù)民族商量。他們贊成就做,贊成一部分就做一部分,贊成大部分就做大部分,全部贊成就全部做。一定要他們贊成,要大多數(shù)人贊成,特別是上層分子贊成,上層分子不贊成就不做,上層分子贊成才算數(shù)?！?8)國家民委政研室.中國共產(chǎn)黨主要領導人論民族問題[M].北京:民族出版社,1994:59.

然而,由于“族際主義”取向?qū)唧w民族關系的重視,也使得民族關系被固化,助長了某些民族群體的特殊利益需求,也因各個少數(shù)民族享受政策的差異而造成新的民族關系緊張與不平衡。(9)周平.陸疆治理:從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”[J].國家行政學院學報,2015,(6).學界由此開始反思我國以解決民族問題為邊疆治理核心的“族際主義”取向的局限性,學者們認為這一取向過度突出了時間與歷史維度在邊疆治理話語敘事和實踐過程中的意義,(10)趙超.“一帶一路”建設中邊疆治理的空間政治分析[J].探索,2016,(3).消解了邊疆治理的空間想象,所以陸地邊疆治理應當從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”(11)周平.中國的邊疆治理:族際主義還是區(qū)域主義?[J].思想戰(zhàn)線,2008,(3).。邊疆治理的“區(qū)域主義”取向?qū)ⅰ斑吔币曌鲊医虻倪吘壭詤^(qū)域,它糾正了過去將“民族”與“邊疆”連用、混用的認識偏差,以解決發(fā)生在邊疆地區(qū)的各類問題作為主要內(nèi)容,從以往將族際關系與解決族際矛盾和沖突視為邊疆問題的核心,轉(zhuǎn)變?yōu)閷⒆咫H關系問題納入到區(qū)域問題的總體框架之中,整體且全面地看待邊疆問題并有針對性地制定區(qū)域性政策。“區(qū)域主義”取向逐漸成為學界研究邊疆治理繞不開的話題。

當前國內(nèi)學者對邊疆治理的研究大多以“區(qū)域主義”取向為起點,且“區(qū)域主義”取向動搖了族際關系和解決族際矛盾和沖突在邊疆治理中的核心地位,使學界對邊疆問題性質(zhì)的理解不斷深入。盡管“區(qū)域主義”取向的邊疆治理得到各界的廣泛接受,但在具體實踐中,“區(qū)域主義”取向依然有可能因路徑依賴而再度滑入“族際主義”取向,致使民族意識有重新抬頭的可能(12)孫保全.論中華民族構(gòu)建過程中的邊疆整合[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版),2016,(1).。同時,“區(qū)域主義”也并未完全跳出“族際主義”取向的邏輯預設,轉(zhuǎn)而強調(diào)和突出陸地邊疆地區(qū)在地緣、政治、經(jīng)濟、文化、心理等方面的異質(zhì)性,將解決這個特定區(qū)域的各種問題作為邊疆治理的主要內(nèi)容,這反映出“區(qū)域主義”同樣是以認定和強調(diào)“邊疆”的特殊性為基礎的“元政策”,仍然存在致使邊疆治理誤入“地方主義”歧途的可能性。換句話說,不能因為邊疆地區(qū)呈現(xiàn)出混雜性、復雜性、不確定性等特征,就刻意烘托、過度強調(diào)邊疆地區(qū)以及邊疆治理的特點。“國家治理需要解決的問題跨界性、關聯(lián)性、復雜性增強”這一現(xiàn)實特點,不僅要求我們要運用“共同體治理”的思維加以審視和應對,更應該將邊疆治理置于加強中央事權(quán)、理順中央和地方權(quán)責關系的大框架內(nèi),以鑄牢中華民族共同體意識為主線推進新時代邊疆治理,(13)郭紋廷.中華民族共同體意識視域的邊疆治理:歷史經(jīng)驗、理論根基與現(xiàn)實路徑[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版),2022,(1).進而應對屬于特定地理空間的治理難題。

綜上所述,邊疆治理研究從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”具有其必然性,但在鑄牢中華民族共同體意識的背景下,我們?nèi)匀灰此疾⑻觥皡^(qū)域主義”取向的藩籬,將邊疆問題和邊疆治理置于整個國家治理體系之中,在批判“族際主義”的同時也要防止“區(qū)域主義”取向陷入割裂國家整體治理體系的“地方主義”陷阱之中?，F(xiàn)階段要以中華民族共同體建設為邊疆治理的新視域,構(gòu)建“共同體主義”取向的政策觀念,鑄牢邊疆地區(qū)民眾的中華民族共同體意識,打造邊疆治理共同體的新格局。這對當前我國推進邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

二、“區(qū)域主義”取向的陷阱與新的“二元結(jié)構(gòu)”

在中國古代社會,邊疆地區(qū)向來被認作是由“四夷”控制和經(jīng)濟落后的僻遠之地。(14)許建英.試論中國先秦時期的邊疆觀[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2021,(1).歷史上中原王朝與周邊“蠻夷”政權(quán)的互動不僅拓展了王朝國家的地理疆域,也鞏固了邊疆地區(qū)的“異域”特點,這使得“族際主義”取向成為邊疆治理的重要“元政策”。但實際上,我國古代邊疆治理并非只包含了“族際主義”這一種取向,而是潛在兼具了“族際主義”與“區(qū)域主義”這兩種取向。特別是在清代,“區(qū)域主義”取向的邊疆治理逐漸成為封建統(tǒng)治者的自覺實踐,邊疆治理的對象也呈現(xiàn)出跨族群和覆蓋面更廣等特點,形成了邊民這一特定的邊疆政策受眾群體。不可否認的是,在邊疆地區(qū)生長出來的“地方倫理”對強化邊民的領土意識、國家意識與守土固邊等責任意識具有重要作用,(15)孫保全.邊民意識:一種重要的邊境治理資源[J].廣西民族研究,2019,(2).形塑了邊民的凝聚力,淡化了民族身份,但也在邊疆地區(qū)滋生了“地方主義”情感,甚至還會衍生出極具韌性的“反叛”能力并異化邊民的身份認同。

央地關系在歷史的演進中一直是國家治理的重要組成部分,其重要性不亞于民族關系。然而“區(qū)域主義”取向?qū)吤裆矸莺瓦吔匾缘耐怀?同樣有可能對健康的央地關系的維護產(chǎn)生負面影響?；谶吤竦氖赝凉踢厡嵺`、對身為戍邊軍人后裔的歷史認同,抑或是受到歷史記憶與非邊疆民眾的傳統(tǒng)觀念的影響,使得陸地邊疆地區(qū)不斷被賦予更多特定的功能、價值、情感等意義,陸地邊疆的面貌更是因此被塑造成“偏、亂、苦”的形象,居住在邊疆地區(qū)的邊民也成為“中心”民眾“野蠻想象”的對象?！爸行摹泵癖姴粩唷皯浖啊薄疤峒啊边吔臍v史過往,對邊民施加了巨大的身份焦慮,(16)朱圣明.漢代“邊民”的族群身份與身份焦慮[J].中國邊疆史地研究,2017,(3).在某種程度上加深了邊民的邊緣感和疏遠感,“捆綁”了邊民與邊疆地區(qū)的關系。正是在這種內(nèi)在認同和外在定義的共同作用下,邊疆地區(qū)形成了獨具特色的地方共同體。與其他類型的共同體相似,由邊民組成的地方共同體同樣也擁有區(qū)別于他者的主體特征,更蘊含著極力想要證明自己不劣于、有別于外域以及鞏固共同體利益的動機。雖然黨中央和中央政府對各地區(qū)保持著絕對的領導地位,但具體到地方政策的制定與實施,就需要黨中央以及中央政府“賦予地方更多自主權(quán),支持地方創(chuàng)造性地開展工作”。(17)本書編寫組.《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》輔導讀本[M].北京:人民出版社,2019:19.邊疆地區(qū)政府和邊民的實踐是中央政府制定和實施邊疆政策的重要信息源,邊疆政策的制定過程既包含黨中央自上而下的主導,也需要邊疆地區(qū)自下而上的輸入。與其他地區(qū)相比,邊疆具備相對獨特的地緣政治價值,并承載著特殊的國家發(fā)展戰(zhàn)略,尤其是較為偏遠的西南、西北邊疆,這些地區(qū)和中央的“距離”不僅僅表現(xiàn)為地理意義上的“已知事實”(18)齊格蒙特·鮑曼.全球化——人類的后果[M].郭國良,等,譯.北京:商務印書館,2013:12.,還同社會關系的性質(zhì)及強弱有關。這就使得中央政府在制定邊疆政策的過程中,更依賴于這些地區(qū)的實踐和信息,因而邊疆地區(qū)的地方政府也更容易在同中央政府的博弈過程中占據(jù)主導地位。

央地關系的正確處理向來是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關鍵推進器。從歷史發(fā)展的脈絡上看,不正常的央地關系可能產(chǎn)生的影響不亞于不健康的民族關系所能導致的后果。如果繼續(xù)強調(diào)對邊疆治理采取“區(qū)域主義”取向或不斷突出邊疆的“區(qū)域特性”,并在現(xiàn)有的邊疆治理中過分強調(diào)邊民身份、邊民權(quán)益,就會誘發(fā)一些邊疆地區(qū)基層政府的“謀利”行為,輸出甚至制造有利于提升本地政治利益和吸引更多中央關注與投入的信息,有意抬升帶有普遍意義的邊疆問題和邊疆治理的重要性,將邊疆地區(qū)差別化和過度特殊化,在解構(gòu)“族際主義”取向的同時,在無形中構(gòu)建起中央和邊疆之間新的“二元結(jié)構(gòu)”。

邊疆治理“區(qū)域主義”取向的目的在于使邊疆治理的著眼點放在邊疆地區(qū)整體事務之上,但該取向卻使邊疆地區(qū)的特殊地位以及邊民的社會貢獻也不斷被承認、突出甚至“創(chuàng)造”,部分邊民的特殊需求得到了滿足和保障,邊疆地區(qū)和邊民身份更是因此成為一種可以為邊民帶來實際利益的“資源”,強化了邊民對其居住的邊疆“家園”的歸屬感與認同感,塑造著邊民的“邊緣人”意識。(19)Robert E.Park.Human Migration and the Marginal Man[J].American Journal of Sociology,1928,(6).諸多潛在的不穩(wěn)定性、不安定性、不確定性等邊緣性因素也以社會文化的樣態(tài)一并融入了邊民的心理,構(gòu)建起屬于邊民自己的特殊身份認同。邊民身份的形成一般都要經(jīng)歷從地理意義上的有疆無界時期的邊緣人轉(zhuǎn)化為靠近國家邊界的國民,并在享受邊疆地區(qū)惠民政策和履行守土固邊責任以后,才正式構(gòu)建起有特殊意義的邊民身份屬性與邊民意涵。可隨之產(chǎn)生的邊民身份認同也愈發(fā)牢固,甚至有可能會助長一些邊民的特殊權(quán)利意識,而這種認同和意識又使邊民產(chǎn)生了更多“靠邊吃飯”和獲得更多邊疆利益的“地方主義”情感。特別是邊民補貼使得邊民的身份認同進一步地再生產(chǎn),產(chǎn)生邊民和非邊民的利益沖突與關系張力。具體來看,“區(qū)域主義”研究取向?qū)吤裆矸莸臉?gòu)建可能會產(chǎn)生如下3種結(jié)果。

第一,因國家給予邊民一定的財政補貼,會導致邊民群體產(chǎn)生重權(quán)利、輕責任、舍義務的心理。一些邊民會將國家給予的各項優(yōu)惠政策視作“理所應當”,在日常交流中過度渲染邊疆的重要性以及邊民的品質(zhì),盡管部分邊民有著為國戍邊的責任意識,但難免會萌生出自己同非邊民群體“不一樣”“有差異”“貢獻更大”的心理感受,一些邊民還可能產(chǎn)生“只認政策權(quán)益,而不認政策義務”的心理。研究團隊在邊境實際調(diào)研中時常會聽到邊民抱怨“我們的過年錢怎么還沒有發(fā)?我家有兩個人沒有領到。今年的邊民補助發(fā)多少?(20)2021年7月16日在云南省富寧縣田蓬鎮(zhèn)與負責邊民補助發(fā)放工作人員訪談所得?！庇纱丝梢?邊民補貼并未真正地讓全部邊民產(chǎn)生應有的責任感,反而使之更加關注所得利益的多少,既加重了政府的財政負擔,又沒能最大限度地發(fā)揮其預期效果;也使得居住在邊境地區(qū)之外的民眾以及其他未被識別為邊民的群眾不滿意于國家給予邊疆地區(qū)的政策傾斜,認為自己無法享受這些優(yōu)惠政策的原因是自己的非邊民身份,久而久之就會在非邊民群體中產(chǎn)生“邊民享有特權(quán)”的誤解或不平衡感,造成非邊民群體與邊民之間的隔閡。

第二,由于邊民識別方式尚存不科學之處,極易導致居住在邊疆地區(qū)的群眾內(nèi)部產(chǎn)生隔閡。例如一些原居住在邊疆的“外嫁女”、長期前往祖國腹地務工的邊民、舉家長期居住在邊疆地區(qū)卻無現(xiàn)居住地戶籍的民眾,有時甚至一山之隔或一水之隔乃至一墻之隔就會決定其是否享有獲取邊民補貼的權(quán)利,應當如何抑或是否對這部分群體發(fā)放補貼,尚未得到各邊疆地區(qū)政府的合理解決。目前邊疆地區(qū)政府識別邊民身份的標準仍局限在簡單的居住地域、戶籍狀況等指標,不同地方的政策口徑也各不相同,且現(xiàn)有的識別標準并不能有效解決邊民身份具備政治意涵或者與個人利益掛鉤之時所產(chǎn)生的新問題。一些邊民還會因為政策標準與身份識別等方面的問題而產(chǎn)生“被剝奪感”和落差感,正如一些基層工作人員所擔憂的,“在眾多的爭議問題中,邊民經(jīng)常會以某種情況為例,詢問為什么同一情況別人能夠領取邊民補助,而他們家卻沒有?面對這樣的情況是多見的,邊民對政策解讀是欠缺的,只能依據(jù)生活中的例子去對照自己情況。”(21)2021年4月在云南省金平縣馬鞍底鄉(xiāng)調(diào)研所得。由此不難看出,對邊民身份識別的不完善,同樣容易造成住在邊疆地區(qū)的群體之間的“二元化”,加重了邊疆地區(qū)基層工作人員的工作負擔,不利于地區(qū)的穩(wěn)定。

第三,對邊民身份的構(gòu)建,還可能推動地方利益共同體的形成。邊民獨有的特殊身份認同不僅為邊民的整合提供了前提,也使得一些邊疆地區(qū)基層政府借助一些邊民進行“表演型鬧事”,以期吸引更多媒體甚至中央的關注,達到俘獲更多資金與項目資源的目的。(22)韓志明,李春生.什么樣的“鬧大”成功了?——基于40個案例的定性比較分析[J].甘肅行政學院學報,2020,(1).在這一過程中,部分邊疆地區(qū)的基層政府借用“鬧事”邊民的預期目標,以實現(xiàn)地方利益的最大化。因此,強調(diào)“區(qū)域主義”還會形成邊疆利益共同體,再加上部分居住在邊疆的少數(shù)民族民眾的民族身份和邊民身份的重疊,極易產(chǎn)生“地方主義”的新問題,阻礙我國治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進程。此外,雖然“區(qū)域主義”取向呈現(xiàn)了邊疆治理的空間化特征,拓寬了邊疆治理的研究范圍與“邊疆”的所指,但是學者們憑借行政區(qū)劃確定邊疆治理對象與內(nèi)容這一方式,顯然忽略了“次邊疆”與“主邊疆”的互動和互構(gòu)關系,(23)丁忠毅,黃一鑫.次邊疆治理:歷史鏡鑒與實踐意蘊——以西部邊疆地區(qū)為中心的考察[J].云南社會科學,2020,(3).更是沒有意識到邊疆治理的開展早已和境外接壤國聯(lián)系在一起的事實。(24)高永久,崔晨濤.“一帶一路”與邊疆概念內(nèi)涵的重塑——兼論新時代邊疆治理現(xiàn)代化建設[J].中南民族大學學報(人文社會科學版),2018,(2).所以,“區(qū)域主義”取向仍然潛在限制著我國邊疆治理研究視域的拓展,沒有做到從邊疆省份的“內(nèi)域際”、邊疆及其他省份的“內(nèi)域際”以及中國同其他國家的“外域際”這3個層面認識邊疆問題,抑或是從總體國家安全觀視角來開展邊疆治理研究。

綜上所述,雖然“區(qū)域主義”打破了以往“族際主義”取向中將民族問題視作邊疆治理的核心這一理念,選擇用綜合的視角來看待整個邊疆地區(qū)的治理問題,但“區(qū)域主義”取向也存在一定的不足,極有可能誤入“地方主義”的陷阱之中。它突出了邊疆地區(qū)的特殊性和邊疆問題的重要性,從某種程度上看,它在解構(gòu)民族政治化的同時構(gòu)建了新的身份認同,極有可能導致中央和邊疆、邊民和非邊民之間形成新的“二元結(jié)構(gòu)”,并在邊疆地區(qū)滋生“地方主義”的土壤。故此,在鑄牢中華民族共同體意識的背景下,有必要反思“區(qū)域主義”取向的不足,擺脫既有研究的慣性,重新尋覓符合時代需要的邊疆治理思路。

三、治理共同體與共同體治理

雖然現(xiàn)有研究成果反復提及“邊疆治理是國家治理的有機組成部分”這一觀點,并指出邊疆治理需要依靠國家力量和權(quán)威來調(diào)動各種資源,從而解決各種邊疆問題。但是不難看出,奉行“區(qū)域主義”取向的學者普遍都將邊疆治理研究的視線聚集在地理位置上靠近國境線的行政區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的問題,(25)方盛舉,陳然.現(xiàn)代國家治理視角下的邊疆:內(nèi)涵、特征與地位[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2019,(4).更把邊疆治理的主體局限為靠近國境線的行政區(qū)域內(nèi)的政府、社會組織以及民眾等,僅有少部分學者以“共同體”的視角審視邊疆治理,但也很少以該視角深度觀察邊疆治理所面臨問題的形成和發(fā)展過程。實踐證明,許多復雜的邊疆問題早已表現(xiàn)出明顯的跨空間特點,它們并非完全源自這些邊疆省份,而是同國家發(fā)展及戰(zhàn)略高度相關,解決這些問題也不能僅通過國家動員少數(shù)幾個邊疆省份的力量,還要依靠諸多祖國腹地的省份甚至是國外友鄰的共同協(xié)助,才能打破邊疆治理同國家治理、邊民與非邊民群體的“二元結(jié)構(gòu)”。因此,以“共同體”的視角審視邊疆治理就是依靠國家權(quán)力不斷將原本失序的“平滑空間”轉(zhuǎn)變?yōu)橛行颉凹y理空間”的過程,(26)朱金春.“空間層化”與秩序重塑:邊疆治理的空間意象與邏輯機理[J].云南民族大學學報(哲學社會科學版),2022,(2).使得邊疆在此過程中轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬妵铱臻g”。

“區(qū)域主義”取向具有將某一地區(qū)面臨問題“整體化”的優(yōu)勢,但也存在將邊疆問題“同質(zhì)化”的趨向,即將一切邊疆地區(qū)視作無差異的空間,將邊疆治理面臨的問題都看作是與內(nèi)地絕緣的事務。但實際上,邊疆地區(qū)并非“鐵板一塊”,而是一種個體簡單而整體復雜的系統(tǒng),(27)羅中樞.論主權(quán)國家邊疆的臨界性、邊緣性和交集性[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2020,(3).許多邊疆問題是在邊疆地區(qū)同祖國腹地以及同境外友邦交流合作過程中產(chǎn)生的。這表明,一些邊疆問題雖然發(fā)生在邊疆地區(qū),但其并不一定具備明顯的邊疆屬性,適用于解決國家其他地方諸多治理問題的方法也同樣能夠解決邊疆問題。不僅如此,邊疆治理所面臨的問題具有顯著的跨空間特點,這不僅表現(xiàn)為跨境問題與跨省域、跨地域問題的數(shù)量逐漸增加,還表現(xiàn)為一些邊疆問題僅依靠邊疆地區(qū)的力量將難以得到解決。因此,解決邊疆問題需要轉(zhuǎn)換思維,將“區(qū)域主義”取向轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮餐w主義”取向,用“治理共同體”的邏輯對多樣化的邊疆問題進行更具針對性的治理,構(gòu)建起“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體。具體來看,構(gòu)建“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體存在以下兩點優(yōu)勢。

第一,能夠在更廣泛的范圍內(nèi)明確邊疆治理的主體,提升解決邊疆問題的效率,既強調(diào)邊疆與祖國腹地的協(xié)同與合作,實現(xiàn)多省市共同應對邊疆地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、防范返貧風險等發(fā)展與治理難題,吸取祖國腹地省份先進有效的治理經(jīng)驗,用來處理邊疆地區(qū)鑄牢中華民族共同體意識與鞏固脫貧攻堅勝利成果等事務過程中遇到的共性問題;還提倡與接壤各國或更遠的國家保持密切聯(lián)系,將邊疆治理同“一帶一路”倡議相結(jié)合,把握好作為我國對外開放重要通道的機遇,解決好深入開展國際合作與打擊跨境犯罪等事務的過程中面臨的特殊問題。

第二,能夠?qū)⑦吔卫砀玫丶{入一般性的國家治理格局之中,改變以往“邊疆-內(nèi)地”的二元敘事邏輯。“區(qū)域主義”取向的學者提倡將邊民從國內(nèi)人口中單獨劃分出來,并從政治上賦予其特別的國民權(quán)利和義務,使其成為一種特定的國民類型,以便適應邊境治理的需要。(28)孫保全.國家發(fā)展中“邊民”概念的形成與演變[J].廣西民族研究,2022,(1).也正是由于國民平等身份與國民實際待遇的張力,這部分學者才格外關注邊民作為平等國民的權(quán)益實現(xiàn)程度,以及邊民居邊護邊的權(quán)益保障差別化安排,把邊民的特殊身份凸顯出來?？梢哉f,雖然邊民的底色身份是國民身份,但是邊民還有靠邊而居、因邊而得的“邊”的身份,因而使得各界人士不得不從“靠邊之民”這一面來認識邊民作為“一國之民”的身份擴展和平等關系。這些觀點顯然異化了“邊民”的本意,極有可能在全國范圍內(nèi)造成“邊民”與非邊民群體關系的緊張與不平衡,引發(fā)消極的政治后果,其可能產(chǎn)生的諸多問題已經(jīng)在前文有所提及。因此,要立足于“邊疆同時對內(nèi)地與其他國家這兩個方向開放”的前提,以更開放的視野界定邊疆問題,從國家治理全局的角度理解邊疆治理,通過話語和理念的創(chuàng)新避免誤入“地方主義”陷阱。

從歷史的角度看,不論是王朝國家對邊民采取“普覆兼愛,不私近密,不忽疏遠”的態(tài)度,還是民國時期政界學界均予以堅持的“邊疆為我版圖之邊疆,邊民亦即我國民之一部”,都反映了當時的中央政府對“邊疆-內(nèi)地”一體化的推進。邊疆治理和守土固邊不僅僅是邊民的責任和義務,而是整個國家民眾的責任,也是邊民和非邊民需要共同應對的挑戰(zhàn)。可以說,建設“人人有責、人人盡責、人人享有”的邊疆治理共同體是當前推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。所以,邊疆地區(qū)和祖國腹地的各級政府、邊民和非邊民群體、社會組織等主體要在中國共產(chǎn)黨的領導下,共同應對邊疆治理面臨的一系列問題,讓邊民在邊疆治理的過程中感知國家,在治理共同體的氛圍中虛化自身的邊緣感,在“一核多元”的治理實踐中增強公民認同和對整個國家的認同,糾正當前學界關于邊民身份政治化的錯誤傾向,消除邊民身份的政治屬性以及可能造成的負面影響。

實現(xiàn)邊疆治理的現(xiàn)代化與推動邊疆問題的妥善解決,絕不能僅僅依靠某一區(qū)域內(nèi)單一的行政主體或社會力量,而是需要形成區(qū)域聯(lián)動、多元主體合作的治理新格局。落實習近平總書記“確保支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度在邊疆地區(qū)得到堅決貫徹落實,不斷增強邊疆民族地區(qū)治理能力”(29)本報評論員.持續(xù)推進邊疆治理體系現(xiàn)代化[N].云南日報,2020-08-03(001).這一重要指示,需要以鑄牢中華民族共同體意識為主線,在構(gòu)建多元主體共同參與的治理共同體的基礎上推進共同體治理。

首先,邊疆地區(qū)的各級黨委或黨組必須絕對服從黨中央的指示,切實抓好高素質(zhì)干部隊伍建設。既要突出“嚴”的標準,始終保持住全面從嚴治黨的勁頭不放松。又要發(fā)揮好邊疆地區(qū)各級黨委或黨組的領導能力與系統(tǒng)整合功能,站在國家戰(zhàn)略和治理全局的高度來正確認識邊疆治理的重要性,防范邊疆治理出現(xiàn)“碎片化”,杜絕邊疆和內(nèi)地的“二元化”。加強邊疆地區(qū)各級黨委或黨組統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導能力,以及對邊疆治理的絕對領導,對多元邊疆治理主體傳達、貫徹正確的路線方針、政策,集中統(tǒng)一領導并統(tǒng)籌多元主體的力量,把黨中央關于邊疆治理的指示和要求落實到邊疆治理的行動上以及妥善解決邊疆問題的成效上,確保邊疆治理始終處于正確的前進方向。因此,邊疆地區(qū)的各級黨委或黨組還要最大限度地發(fā)揮廣大邊疆群眾在保穩(wěn)定、謀發(fā)展、促改革中的積極作用,(30)本報評論員.完整準確貫徹新時代黨的治疆方略 建設團結(jié)和諧繁榮富裕文明進步安居樂業(yè)生態(tài)良好的美好新疆[N].人民日報,2022-07-16(001).依靠黨的群眾路線,進而有效化解邊疆治理難題。

其次,邊疆地區(qū)的各級政府必須切實履行政府的責任,鞏固邊疆地區(qū)和中央、祖國腹地的緊密關系。將邊疆治理納入國家治理全局,防范邊疆治理和國家治理全局的“二元化”,創(chuàng)新邊民補貼發(fā)放對象的識別方法,形成科學統(tǒng)一的邊疆政策標準與靈活可行的邊疆政策實施辦法,以及邊民責任與義務的宣傳策略、獎懲機制,嚴格按照財政部《邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》,規(guī)范邊民補助資金的用途,杜絕出現(xiàn)資金違規(guī)使用現(xiàn)象,將邊疆地區(qū)和祖國腹地的政策差異限制在合理的范圍內(nèi)。既更要兼顧邊疆地區(qū)和邊境線地區(qū)政策的統(tǒng)一與差異,給予環(huán)境更惡劣和安全風險較大的邊境縣以適度的政策傾斜,又要防止出現(xiàn)因政策本身的問題和執(zhí)行上的失誤所產(chǎn)生的消極結(jié)果。同時,還要加強和外區(qū)、市、省、區(qū)域政府的合作,以“共同體”的邏輯實現(xiàn)邊疆治理的域際聯(lián)動,(31)何修良.新時代中國邊疆治理:從“區(qū)域主義”走向“域際主義”[J].青海社會科學,2022,(1).借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗,吸取非邊疆省份、地區(qū)的治理資源,提升對邊疆問題的解決能力。

再次,邊疆地區(qū)的社會組織應當積極主動地參與到加強邊疆治理的隊伍中來,不斷發(fā)揮自身的機動優(yōu)勢,協(xié)助政府落實邊疆治理政策、識別邊民補貼對象,吸納更多有責任感和大局意識的民眾,創(chuàng)新處理邊疆地區(qū)繁瑣事務的方法,鞏固與政府的合作關系。同時,邊疆各級政府也應對社會組織予以支持,降低其準入門檻,簡化其申請手續(xù),給予社會組織一定的權(quán)限。(32)韓博,王麗華,等.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下沿邊地區(qū)基本公共服務績效評價與提升路徑[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2022,(3).不僅如此,邊疆地區(qū)的社會組織還是推動文化潤邊的重要主體,正如習近平總書記在2022年7月考察新疆時指出的突出中華文化特征和中華民族視覺形象,要讓中華文化通過實物實景實事得到充分展現(xiàn)、直抵人心,教育引導各族群眾樹立正確的國家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀,增進對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認同(33)本報評論員.完整準確貫徹新時代黨的治疆方略 建設團結(jié)和諧繁榮富裕文明進步安居樂業(yè)生態(tài)良好的美好新疆[N].人民日報,2022-07-16(001).。而為了讓各種具有文化意義的符號發(fā)揮凝聚共識的作用,同樣離不開專業(yè)社會組織的積極宣傳、形象設計與組織動員。

最后,生活在邊疆地區(qū)的民眾也要主動參與到邊疆治理和為國戍邊的行列之中?？窟叾拥拿癖娛沁吔貐^(qū)的主人和進行邊疆治理的重要主體之一,我國各項邊疆政策的落實更是離不開一定規(guī)模的邊疆人口。目前,邊民在協(xié)助政府打擊非法越境、疫情防控以及跨境犯罪等方面發(fā)揮了重要作用,(34)盧光盛,周洪旭.新冠疫情下我國與老越緬邊境防控的問題及治理[J].云南師范大學學報(哲學社會科學版),2022,(1).但仍不排除一些“只領邊民補貼,不認邊民責任”現(xiàn)象。因此,政府有必要加強對邊疆地區(qū)民眾的宣傳和引導,既要在政策制定上突出民眾的主體地位,吸納、尊重、體現(xiàn)居住在邊疆地區(qū)民眾的意愿,縮小自上而下的邊疆政策執(zhí)行與自下而上的民眾承載之間的張力,又要在政策執(zhí)行上發(fā)揮民眾的集體智慧,在許多處理邊疆問題的場合,始終恪守“群眾在場”的原則,將一些邊疆難題交由民眾自行解決,實現(xiàn)民眾的自我動員,提升邊疆地區(qū)民眾的參與感與獲得感,增強其責任意識。需要注意的是,邊疆地區(qū)各級政府與社會組織要以鑄牢中華民族共同體意識為主線,引導邊疆地區(qū)民眾樹立中華民族共同體意識和國家共同體意識,構(gòu)筑中華民族共有精神家園,鏟除“地方主義”滋生的社會土壤。

總之,構(gòu)建“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體能夠靈活應對具有去空間化特點的邊疆問題,并在更廣泛的范圍內(nèi)明確邊疆治理的主體,將邊疆治理更好地納入一般性的國家治理格局之中,改變以往“邊疆-內(nèi)地”的二元敘事邏輯,提升我國解決邊疆問題的能力和效能。不僅如此,“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體還能夠打破邊民和非邊民的“二元結(jié)構(gòu)”,在邊疆治理的過程中增進邊民與非邊民的聯(lián)系,引導邊民在“一核多元”的治理實踐中感知國家,防范邊民身份的政治化傾向,鏟平滋生地方利益共同體的土壤,深化黨中央對邊疆地方的絕對領導,有效解決“區(qū)域主義”取向可能帶來的風險,從而真正發(fā)揮邊疆治理在中華民族偉大復興中的價值。

四、結(jié) 語

當前,學界對邊疆治理領域的研究主要從“族際主義”取向以及“區(qū)域主義”取向這兩個方面進行展開。但無論是傳統(tǒng)的“族際主義”取向還是學界普遍認可的“區(qū)域主義”取向都不再完全適應新時代我國邊疆治理的現(xiàn)實需要。在鑄牢中華民族共同體意識的背景下,我們必須超越邊疆治理的既有研究傳統(tǒng),以“共同體主義”取向打破學界對邊疆地區(qū)的“封閉化”預設,構(gòu)建“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體,將邊疆地區(qū)和邊疆問題置于宏觀的國家治理體系之中,為該領域的研究提供全新的視域。

“族際主義”取向?qū)⑦吔貐^(qū)等同于民族地區(qū),其導致的民族政治化風險已經(jīng)得到學界的大量討論?！皡^(qū)域主義”取向則一方面肯定了族際關系問題在邊疆治理中的特殊地位;另一方面又克服了“族際主義”所引發(fā)的中華民族認同危機與民族身份政治化等不足,實現(xiàn)了對邊疆各種具體問題的抽象化,形成了以解決邊疆問題為導向和扎根于邊疆地區(qū)的“元政策”。但是“區(qū)域主義”在現(xiàn)實中極有可能重新滑向“族際主義”和誤入“地方主義”陷阱,特別是對邊民身份認同的強化,對邊疆地區(qū)和邊疆治理重要性的過度凸顯以及兩者對國民整體與國家治理全局的割裂,無不在加深央地的矛盾,導致中央和邊疆、邊民同非邊民群體之間形成新的“二元結(jié)構(gòu)”,其可能引發(fā)的后果同樣需要學界予以重視和關注。

因此,面對中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局,我們必須以鑄牢中華民族共同體意識為主線,超越邊疆治理研究的既有傳統(tǒng),以“共同體”的視角審理當前邊疆治理研究,構(gòu)建“邊疆-內(nèi)地”的治理共同體。既要從鑄牢中華民族共同體意識的角度對“族際主義”取向所產(chǎn)生的問題進行糾正,又要從國家治理全局以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等方面來防止“區(qū)域主義”取向可能產(chǎn)生新的“二元結(jié)構(gòu)”,厘正其“地方主義”傾向。在新的階段,加強邊疆地區(qū)的各級黨委或黨組建設、增強邊疆地區(qū)各級政府履行政府責任的意識和能力、提升邊疆地區(qū)社會組織以及生活在邊疆地區(qū)的民眾參與邊疆治理的積極性與主動性,在構(gòu)建多元主體共同參與的治理共同體的基礎上推進共同體治理,這不僅是對拓展邊疆治理研究視域的重要關切,也是新時代推進邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要考量。