王艷杰

(廣州醫(yī)科大學(xué)附屬腫瘤醫(yī)院，廣東 廣州 510095)

1 引言

近年來，國家推出一系列改革舉措，如碳達(dá)峰、碳中和、“放管服”改革、醫(yī)療體制改革等，為推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部起草了《綠色數(shù)據(jù)中心政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，數(shù)字產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展是落實(shí)黨中央碳達(dá)峰、碳中和重大戰(zhàn)略決策的重要內(nèi)容，公立醫(yī)院作為行政事業(yè)單位的一部分，更要抓住這一歷史新機(jī)遇，找準(zhǔn)切入點(diǎn)和著力點(diǎn)，加快完善行政事業(yè)單位綠色采購制度體系，讓綠色采購引導(dǎo)更多資源支持綠色、低碳發(fā)展，引領(lǐng)和帶動(dòng)同行業(yè)、全社會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)低碳消費(fèi)和清潔生產(chǎn)的理念，同時(shí)讓事業(yè)單位管理從傳統(tǒng)制度理念走出來，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)、導(dǎo)向價(jià)值觀念，進(jìn)而構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系。在此背景下，事業(yè)單位應(yīng)思考如何完善流程機(jī)制，加大采購管理力度，真正發(fā)揮政策“四兩撥千斤”的作用。目前財(cái)政部頒布74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等規(guī)章制度，廣東省廣州市政府也頒布了一系列具體可操作可執(zhí)行的政策文件，如《廣州市政府采購文件編制指導(dǎo)意見(2021年修訂)》《廣州市政府采購負(fù)面清單》等，在程序上規(guī)范了事業(yè)單位政府采購管理，對提質(zhì)增效、降本增效、實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化具有非常重要的意義。

2 政府采購的特點(diǎn)及面臨的問題

2.1 政府采購的特點(diǎn)

政府采購是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1]。政府采購有以下四個(gè)特點(diǎn)。

2.1.1 采購主體的特定性

中華人民共和國政府采購法第二條明確規(guī)定，政府采購的主體為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。采購主體具有特定性，其特定性決定了政府采購的導(dǎo)向性作用，政府采購的貨物、服務(wù)和工程會(huì)對消費(fèi)者的消費(fèi)傾向產(chǎn)生影響，其中事業(yè)單位是政府采購主體的重要組成部分，因此事業(yè)單位應(yīng)積極響應(yīng)國家號召，加大綠色節(jié)能產(chǎn)品采購力度，助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

2.1.2 采購行為的預(yù)算性

《政府采購法》第六條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。政府采購的前提必須有預(yù)算，資金落實(shí)到位方可進(jìn)行采購行為，采購人擬采購的項(xiàng)目，首先要編入部門預(yù)算，超預(yù)算、無預(yù)算，不得發(fā)生政府采購行為[2]?！墩少彿▽?shí)施條例》強(qiáng)調(diào)采購人或采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照已批復(fù)的政府采購項(xiàng)目預(yù)算編制采購文件。采購法律明確指出采購的前提是有相應(yīng)的預(yù)算，這一規(guī)定與預(yù)算法相互呼應(yīng)，更進(jìn)一步印證了采購行為的預(yù)算性。

2.1.3 采購流程的合法性

自2003年1月1日《政府采購法》實(shí)施以來，所有的政府采購行為均納入法律法規(guī)范疇，后續(xù)頒布《政府采購法實(shí)施條例》、74號令、87號令、94號令、101號令、110號令等制度文件，政府采購相關(guān)的法律法規(guī)日益成熟完善，政府采購流程實(shí)現(xiàn)有法可依、有法可循。

2.1.4 采購需求的導(dǎo)向性

在政府采購法律法規(guī)下，采購人對擬采購的貨物、工程和服務(wù)的供應(yīng)商資格條件要求、技術(shù)要求、商務(wù)要求等提出明確需求形成項(xiàng)目需求書，通過公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商等方式，對潛在供應(yīng)商的產(chǎn)品及報(bào)價(jià)進(jìn)行綜合打分，通過政府采購行為，可以將采購項(xiàng)目需求書的制定與政府的政策導(dǎo)向相結(jié)合，用這種潤物細(xì)無聲的方式讓政府的政策及理念滲透進(jìn)各潛在供應(yīng)商內(nèi)部。政府采購優(yōu)質(zhì)的貨物、服務(wù)或工程，既可以引導(dǎo)消費(fèi)者消費(fèi)傾向，又給群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和體驗(yàn)，真正做到取之于民用之于民。

2.2 政府采購面臨的問題

2.2.1 內(nèi)控機(jī)制不夠完善

內(nèi)控制度為政府采購“保駕護(hù)航”，事業(yè)單位建立內(nèi)控制度，是加快建立和實(shí)施政府采購制度、提高政府采購管理效能、實(shí)現(xiàn)物美價(jià)廉采購的重要保障。目前事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控制度不完善、審批流程不規(guī)范、最高限價(jià)設(shè)置不合理、前期調(diào)研不充分、有些采購呈現(xiàn)分散狀態(tài)、有的集中采購無法統(tǒng)籌管理等現(xiàn)象，不能做到和省市制度的有效銜接，特別是現(xiàn)階段，國家提倡碳達(dá)峰、碳中和，優(yōu)化營商環(huán)境等，制度更新非常之快，內(nèi)控制度要緊跟政策步伐方可實(shí)現(xiàn)政府采購的合法、合規(guī)和高效。如何在制度落實(shí)上打通政府采購“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)政府采購全鏈條、全流程有法可依、有法可循，需要從事采購的工作人員及管理人員審慎思考。

2.2.2 缺乏有效的監(jiān)督體系

現(xiàn)代政府采購改革正在建立和完善，內(nèi)控制度要緊密結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)隨時(shí)完善和優(yōu)化，若讓內(nèi)控制度有效運(yùn)行，單位內(nèi)部的監(jiān)督必不可少，單位采購部門應(yīng)主動(dòng)和紀(jì)檢、審計(jì)部門溝通，讓采購部門、承辦部門、使用部門、紀(jì)檢部門、審計(jì)部門等形成一個(gè)互相促進(jìn)、互相影響的良性生態(tài)圈，建立有序的監(jiān)督管理體系，充分發(fā)揮紀(jì)檢、審計(jì)的監(jiān)督作用，為單位把控潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，構(gòu)筑廉政防控機(jī)制。

2.2.3 采購方式略顯單一

長期以來，我國行政事業(yè)單位政府采購方式占比最大的是公開招標(biāo)，公開招標(biāo)在很大程度上保證了采購項(xiàng)目的公開、公正和公平。正因如此，行政事業(yè)單位過度依賴公開招標(biāo)方式，所有的政府采購，不論項(xiàng)目性質(zhì)如何、資金多少等，均采用公開招標(biāo)方式執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上會(huì)延長政府采購周期，降低采購效率，特別是一些高校科研院所，對科研設(shè)備的要求較高，但是這些設(shè)備有個(gè)共性，那就是普遍價(jià)格高昂且市場競爭不充分，潛在供應(yīng)商少，公開招標(biāo)很容易流標(biāo)[3]。目前政府采購方式共七種，分別為：公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、競爭性談判、詢價(jià)、單一來源、框架協(xié)議采購以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購方式。若各事業(yè)單位的政府采購“一刀切”，不考慮項(xiàng)目的實(shí)際情況均采用公開招標(biāo)方式，那政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法的出臺將失去意義。

2.2.4 虛假材料謀取中標(biāo)

2022年2月政府采購網(wǎng)公布了58家列入不良行為記錄名單的供應(yīng)商，這些供應(yīng)商有的虛假投標(biāo)、有的更改社保繳納記錄、提供虛假繳納社會(huì)保險(xiǎn)憑證等。如在“廣州市民政局精神病院2022—2024年食材采購項(xiàng)目”中，第一中標(biāo)候選供應(yīng)商望家歡集團(tuán)公司未獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志認(rèn)證證書以及“粵港澳大灣區(qū)菜籃子生產(chǎn)基地”仍可得分，騙取中標(biāo)資格。

2.2.5 串通投標(biāo)屢禁不止

政府采購是在公開、公平、公正的條件下進(jìn)行的一項(xiàng)自主交易活動(dòng)，每個(gè)有意向的供應(yīng)商均是潛在投標(biāo)人，但是在政府采購中存在多家供應(yīng)商串通投標(biāo)，一些供應(yīng)商為防報(bào)名不足三家而邀請其他供應(yīng)商陪標(biāo)的現(xiàn)象屢見不鮮。2022年2月政府采購網(wǎng)公布了16家存在串通投標(biāo)的問題，分別予以罰款、列入不良行為記錄名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)等處罰。經(jīng)財(cái)政部門調(diào)查取證，在“智能藥具自助發(fā)放機(jī)采購項(xiàng)目”中部分供應(yīng)商存在視為串通投標(biāo)的情形。

2.2.6 節(jié)能產(chǎn)品占比低

目前財(cái)政部門只是要求在招標(biāo)文件中體現(xiàn)要落實(shí)的節(jié)能產(chǎn)品政府采購政策，但由于部分采購人站位不同、各地市的配套措施不同、政府部門強(qiáng)制執(zhí)行力不同等原因，在政府采購項(xiàng)目中節(jié)能產(chǎn)品占比較低，目前政府機(jī)構(gòu)人均能耗、單位建筑能耗均高于社會(huì)平均水平，政府采購節(jié)能的潛力巨大、節(jié)能空間較大[4]。

3 “雙碳”背景下我國行政事業(yè)單位政府采購發(fā)展趨勢

在碳達(dá)峰、碳中和的節(jié)能背景下，政府采購對于提高交易透明度及資金使用效益的作用愈加凸顯，在行政事業(yè)單位深化改革的關(guān)鍵期，如何優(yōu)化政府采購、發(fā)揮政府采購的作用、提升政府采購在綠色高質(zhì)量發(fā)展中的價(jià)值成為迫在眉睫的問題[5]。

首先，抓住“雙碳”歷史新機(jī)遇，加快完善政府綠色采購制度。采購人在制定招標(biāo)文件采購需求時(shí)，可以在政策法規(guī)允許的前提下將綠色、低碳、節(jié)能產(chǎn)品納入優(yōu)先或強(qiáng)制采購范疇，但要避免人為附加不合理的采購需求[2，6]。目前政府采購對中小微企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)給予一定的價(jià)格優(yōu)惠，對于節(jié)能產(chǎn)品，相關(guān)部門是建議優(yōu)先采購，對采購人未形成強(qiáng)制約束，建議增加綠色節(jié)能產(chǎn)品清單內(nèi)容，增加綠色節(jié)能產(chǎn)品占比。在各項(xiàng)指標(biāo)滿足采購需求的前提下，優(yōu)先采購綠色、低碳、節(jié)能產(chǎn)品，對部分節(jié)能效果、性能等達(dá)到要求的比較成熟的產(chǎn)品，實(shí)行強(qiáng)制采購，形成有效的約束機(jī)制，有效推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步降本增效、保護(hù)環(huán)境[4,7]。

其次，健全事業(yè)單位內(nèi)部制度體系，提升整體監(jiān)管水平。積極穩(wěn)妥推進(jìn)深化政府采購制度改革，建立采購部門和各職能科室的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。紀(jì)檢關(guān)口前移，抓早抓小，試行預(yù)警談話制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政府采購過程中可能出現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題[8]。加快政府采購審批流程優(yōu)化，在論證審批、資金使用等方面，建立更加高效、精簡的體制機(jī)制，強(qiáng)化管理責(zé)任落實(shí)，“誰跟進(jìn)”“誰負(fù)責(zé)”，切實(shí)保障采購管理工作全面開展。加強(qiáng)信息化建設(shè)，目前廣東省啟動(dòng)政府采購智慧云平臺，從制作招標(biāo)文件到簽訂合同，全流程電子化，下一步事業(yè)單位內(nèi)部要強(qiáng)化采購前的信息化建設(shè)，盡量減少紙質(zhì)文件，實(shí)現(xiàn)全流程電子化，助推“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

再次，推進(jìn)采購方式多元化，促進(jìn)采購效率大幅度提升。為進(jìn)一步推進(jìn)落實(shí)政府采購“放管服”改革，提高政府采購的效能，行政事業(yè)單位應(yīng)積極主動(dòng)探索多元化的采購方式，制定內(nèi)控制度，為多元化采購方式提供支撐，轉(zhuǎn)變以公開招標(biāo)為主的、單一的采購模式，具體情況還需要根據(jù)政府采購相關(guān)法律制度并結(jié)合采購項(xiàng)目的特點(diǎn)采取針對性的采購方式，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上進(jìn)行采購，做到項(xiàng)目多樣化采購方式多元化，為單位高效率采購質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品。

最后，多渠道多舉措甄別供應(yīng)商虛假投標(biāo)、串通投標(biāo)。在政府采購市場環(huán)境中，為給供應(yīng)商提供便利，構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，盡量減少供應(yīng)商提供證明材料，探索“承諾+信用管理”機(jī)制，在形成完善的制度之前必然存在一些供應(yīng)商不珍視信用的問題，在探索期間，可以給予供應(yīng)商過渡時(shí)間，對于虛假應(yīng)標(biāo)的供應(yīng)商給予一定的處罰，例如在政府采購網(wǎng)公布供應(yīng)商名單、一年內(nèi)禁止參加政府采購活動(dòng)等。政府采購監(jiān)管部門可以出臺具體的明細(xì)、清單或者運(yùn)用信息化手段認(rèn)定供應(yīng)商是虛假投標(biāo)或串通投標(biāo)。譬如，廣東省智慧云平臺試行采購全流程電子化，開標(biāo)時(shí)發(fā)現(xiàn)投標(biāo)文件的IP地址一樣，即視為存在串通投標(biāo)的嫌疑；已對接“粵省事”“粵商通”“粵信簽”等系統(tǒng)的，不再要求供應(yīng)商提供財(cái)務(wù)狀況、繳納稅收和社會(huì)保障資金等；不同供應(yīng)商的投標(biāo)文件字?jǐn)?shù)完全一樣即認(rèn)定為串通投標(biāo)等多舉措甄別供應(yīng)商虛假投標(biāo)、串通投標(biāo)。

4 結(jié)論

政府采購市場環(huán)境變幻莫測，這對采購管理工作提出了更高的要求，面對新的采購環(huán)境時(shí)，政府采購管理工作應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，尤其是在國家“雙碳”目標(biāo)背景下，政府綠色采購作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要手段，以引導(dǎo)更多資源支持綠色低碳發(fā)展，引領(lǐng)和帶動(dòng)全社會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)低碳消費(fèi)和清潔生產(chǎn)的理念。政府陽光、綠色采購制度是“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要構(gòu)成部分，提高環(huán)境標(biāo)志或節(jié)能產(chǎn)品占比有利于提高全社會(huì)的環(huán)保意識，推動(dòng)科技進(jìn)步，節(jié)約能源，促進(jìn)資源循環(huán)利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。探索“承諾+信用管理”機(jī)制，并完善認(rèn)定供應(yīng)商虛假投標(biāo)、串通投標(biāo)的情形，逐步形成采購人、供應(yīng)商、代理機(jī)構(gòu)良性生態(tài)圈，進(jìn)而構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系，助推我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。