趙豐澤,張晟睿

(吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院,長春130012)

一、H鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)項目基本情況

(一)問題的提出

項目進村是黨和國家開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度安排。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來,中央財政加大扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度,但是大批農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目并未取得預(yù)期成效。學(xué)界或是從過程和行為角度,對政策相關(guān)主體的選擇如何導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目失敗進行考察,或是揭示項目失敗背后的結(jié)構(gòu)性因素。既往研究中對結(jié)構(gòu)性因素和過程行為因素解釋并不全面,缺乏對產(chǎn)業(yè)項目失敗因素的整體呈現(xiàn)?；?023年7月— 8月在D市H鄉(xiāng)進行的田野調(diào)查發(fā)現(xiàn),村集體熱衷于發(fā)展同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)項目,而這類項目通常難以盈利。由此產(chǎn)生研究問題:為什么村集體在重重困境之下也要發(fā)展同質(zhì)化產(chǎn)業(yè)項目?

從結(jié)構(gòu)角度分析,產(chǎn)業(yè)項目密集上馬造成產(chǎn)業(yè)市場供求關(guān)系的波動,破壞了價格均衡機制,形成結(jié)構(gòu)性約束。從過程角度分析,項目制管理過程中對技術(shù)治理工具的依賴催生政策過程中的政策變通,形成過程性約束。雙重困境背后蘊含基層項目主體項目目標與項目資源的結(jié)構(gòu)性錯配。

(二)H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

H鄉(xiāng)是城關(guān)鄉(xiāng),交通較為便利,在H鄉(xiāng)選擇三個承接同一產(chǎn)業(yè)項目的村莊進行田野調(diào)查。2021年三個村莊經(jīng)過申請與審批,獲得上級政府提供的黃牛養(yǎng)殖專項資金。經(jīng)過兩年的發(fā)展,黃牛產(chǎn)業(yè)走向不同結(jié)局。A村的黃牛仍然放在養(yǎng)牛大戶手中,能夠保住本金。B村第一年選擇集體養(yǎng)殖,經(jīng)歷資金預(yù)警后,將黃牛轉(zhuǎn)給某一大戶發(fā)包,雖有虧損但仍能維持。C村資金鏈斷裂,黃牛全部出讓。

從資金使用情況來看,A村花費24萬元購買18頭黃牛,剩下的錢置辦牛舍、購買草料、聘請飼養(yǎng)員,剩下的幾萬元錢存在村集體賬戶中。B村花費30萬元購買21頭牛,直接將所有牛發(fā)包給一名養(yǎng)牛大戶,剩下20萬元存在村集體賬戶中。C村花費30萬元購買20頭牛,將剩下的20萬元全部用于牛舍、草料、飼養(yǎng)員的花費上。

(三)H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)的運作過程

產(chǎn)業(yè)實施前,D市響應(yīng)省里政策的號召,成立了黃牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,高位統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展各項工作。黃牛養(yǎng)殖成為全市上下統(tǒng)一動員部署的中心任務(wù)。政府從政治大局觀和利益觀雙管齊下實行“高位推動”,頒布配套政策激勵村集體積極參與。各村的申報書最終要經(jīng)過縣級專家組的論證,論證通過即代表項目的立項。專家組的成員來自涉及黃牛養(yǎng)殖項目的各個部門,然而,論證會的儀式往往多于實質(zhì)。在部門保護主義思想的影響下,各部門不能集思廣益,而是尋找“卸責”機會,淡化部門責任。

產(chǎn)業(yè)實施中,三個村的政策執(zhí)行出現(xiàn)分化,主要體現(xiàn)在資金使用方式和發(fā)包方式上。A村村支書和村兩委班子商議后,將黃牛集體發(fā)包給了本村一個養(yǎng)殖大戶,但是對外仍然宣稱是村集體在養(yǎng)殖黃牛,養(yǎng)殖大戶需要每年交給村委會定額租金。與A村相比,B村并沒有搞小動作,而是按照項目規(guī)則建設(shè)牛棚,聘請飼養(yǎng)員。但出于對風險的預(yù)防,B村預(yù)留了20萬元作為后備資金。C村由村支書兼任管理和獸醫(yī)服務(wù)采取集體發(fā)包形式,將全部資金一次性投資。C村轟轟烈烈的項目建設(shè)引起了鄉(xiāng)里的關(guān)注,在黃牛養(yǎng)殖蔚然成風的階段,上級對此給予了高度肯定。

黃牛產(chǎn)崽困難的問題造成了村莊資金運轉(zhuǎn)困難。C村村支書雖然是獸醫(yī),但對黃牛產(chǎn)崽困難并沒有什么好辦法,開出的高價藥物讓村民不滿。牛犢出欄量不足,資金無法回流,加上高額的人工飼養(yǎng)費,C村在項目上馬不到一年的時間便難以為繼。B村村委會成員認為,產(chǎn)崽困難并不是飼養(yǎng)原因。黃牛養(yǎng)殖項目最重要的問題在于市場行情下跌。經(jīng)過B村“三委班子”商議,決定模仿A村的養(yǎng)殖方式,秘密發(fā)包給村內(nèi)一位養(yǎng)了十多頭黃牛的養(yǎng)殖大戶,甩掉村委會的“包袱”。A村的黃牛養(yǎng)殖項目則比較平穩(wěn),由于一開始就選擇了發(fā)包到戶,村集體只負責賺取固定的租金,相比B村C村少了許多技術(shù)上的困難。

產(chǎn)業(yè)實施后,根據(jù)項目運行規(guī)則,鄉(xiāng)政府針對項目的周期性結(jié)果進行評估和審核,起到監(jiān)督制約的作用。A村違規(guī)發(fā)包行為雖然違背了政策規(guī)定,但憑借三個鄉(xiāng)村中最好的項目成果避免了上級的追責。A村的成功案例反而成為大家津津樂道的典型。B村模仿A村實行發(fā)包制度,最終避免了走向C村徹底失敗的結(jié)局,挽回了部分損失,也沒有被鄉(xiāng)政府追責。C村項目資金鏈斷裂,變賣全部黃牛,項目宣告失敗。但由于村支書并無貪污腐敗行為,決策經(jīng)由村委會集體同意,鄉(xiāng)政府也無法追責。

二、項目進村面臨的雙重困境

(一)結(jié)構(gòu)約束下的盈利困境

站在結(jié)構(gòu)視角,黃牛養(yǎng)殖項目包括三種基本結(jié)構(gòu)單元:項目主體、主體行為、行為結(jié)果。項目主體通過主體行為發(fā)生互動,由此產(chǎn)生行為結(jié)果。具體表現(xiàn)為政府主體與社會主體的互動影響供求關(guān)系,供求關(guān)系變化導(dǎo)致價格浮動,價格浮動直接影響項目的盈利能力。從整個項目的發(fā)展歷程來看,項目最初由政府高位推動,基層積極執(zhí)行。較好的市場行情形成了正向的反饋,刺激了黃牛市場的需求,推高價格形成泡沫。然而在項目中期,需求方成為了供給方,市場需求疲軟,價格下跌。基于供求關(guān)系變化的價格浮動是項目盈利的結(jié)構(gòu)約束。

1.供不應(yīng)求推動市場正反饋

D市成立肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展小組,將黃牛養(yǎng)殖項目設(shè)置為年度的中心任務(wù)。中心任務(wù)具有較強的回應(yīng)性、重要性和壓力性[1],采用全面動員的形式,叫停原有的常規(guī)機制,打斷其慣性和節(jié)奏[2]。

肉牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展小組暫時取代了原本負責黃牛養(yǎng)殖相關(guān)工作的科層機構(gòu),提級管理黃牛項目的相關(guān)工作,向基層傳遞了高位推動項目發(fā)展的強力信號。面對上級的政治動員,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸續(xù)謀劃,布局黃牛產(chǎn)業(yè)落地發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對中心任務(wù)的重視程度會影響到上級領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及領(lǐng)導(dǎo)干部的評價。因此,地區(qū)性的黃牛需求在短期內(nèi)激增,導(dǎo)致地區(qū)短期內(nèi)沒有足量的黃牛供應(yīng),以至于要到其他省份去拉牛。黃牛產(chǎn)業(yè)在上級的政治動員和下級的積極響應(yīng)下營造出欣欣向榮的場景,釋放出積極有利的正反饋信號。

對于H鄉(xiāng)的村干部來說,2021年火熱的黃牛市場是有目共睹的,有些個體養(yǎng)牛戶也得益于牛價上漲而賣出了好價錢,大家都相信此時加入黃牛項目便會分得一份政策的紅利。

2.供大于求引致市場負反饋

從經(jīng)濟人經(jīng)濟行為的自發(fā)性來看,如果市場上某種商品的價格較高、利潤頗豐,那么一是原有廠商會增加對該商品的生產(chǎn),二是其他廠商也會加入到生產(chǎn)者的行列,直到生產(chǎn)該商品與生產(chǎn)其他商品所得的利潤平均時為止[3]。然而,這種價格機制的調(diào)節(jié)是滯后性的。市場對市場參與者市場活動的調(diào)節(jié),總是在不利于市場正常有序運行的市場活動結(jié)果出現(xiàn)以后才進行的事后調(diào)節(jié)[4]。

黃牛市場從供不應(yīng)求到供大于求的轉(zhuǎn)變發(fā)生在2021年末,大批黃牛被投放到J省的黃牛供求市場,而2020年第一批養(yǎng)殖的黃牛也已經(jīng)產(chǎn)崽,黃牛供給的大量增長沖擊了地區(qū)黃牛市場,改變了原有供求關(guān)系,導(dǎo)致黃牛價格在2021年末驟降。而這一年正是H鄉(xiāng)黃牛產(chǎn)業(yè)投入大量資金,完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并開始投入運營的第一年。因此,當市場機制出現(xiàn)負反饋信號時,H鄉(xiāng)已經(jīng)無法調(diào)整資金配比額度。

政策運行的周期性決定了一項政策在排除意外情況的干擾下至少運行3～5年,這意味著黃牛市場每年都會出欄大量肉牛,造成市場持續(xù)性供過于求,項目承包方要經(jīng)歷長時段的虧損。

(二)過程約束下的治理困境

一般情況下,人們對于被認為令人失望的政策結(jié)果的反應(yīng)是譴責政策的決策者,這種譴責被證明是正當?shù)某潭仁且粋€經(jīng)驗性問題[5]。然而,政策的失敗不能完全歸咎于決策者。決策者雖然在政策結(jié)構(gòu)中占據(jù)關(guān)鍵性位置,但難以起到?jīng)Q定性作用。政策過程中的過程約束對政策執(zhí)行的影響不容小覷。既有研究已經(jīng)表明,項目制作為技術(shù)治理背景下主要的施政方式,其具有的“技術(shù)理性”優(yōu)勢在于能夠保證條條部門政策意圖直達基層,加強對基層的控制。其不足在于無法解決項目進村過程中的基層治理困境,即難以克服項目下鄉(xiāng)中的過程約束。

需要說明的是,本研究涉及的技術(shù)治理,指的是“依技術(shù)進行治理”,即將技術(shù)作為達成特定治理目標的工具或手段,政府通過應(yīng)用各種技術(shù)手段(特別是現(xiàn)代信息技術(shù))來參與公共治理,以期提升行政效率和治理效能[6]。H鄉(xiāng)黃牛項目中的技術(shù)治理主要體現(xiàn)為事前的項目論證、事中的項目監(jiān)督、事后的項目審核。技術(shù)治理在三個環(huán)節(jié)都遇到了超出技術(shù)界限的治理困境。

1.項目論證中的部門保護主義

在事前論證階段,各部門劃分了明確的權(quán)責關(guān)系,然而清晰的權(quán)責關(guān)系反過來催生了“部門保護主義”。如果有其他部門的人提出了另一個部門可能會負責的問題,另一個部門的人不得不提出解決辦法,在一定程度上屬于“冒犯”和“多管閑事”,部門之間墨守成規(guī)的規(guī)矩便是“不越界”。其次,項目論證通常報喜不報憂,項目申報方為了申請項目,選擇性忽略消極因素,放大積極因素。因此,項目論證如若缺乏嚴格的提問機制,僅憑申請方勾勒預(yù)期成效,幾乎沒有不能通過的項目。職能部門相互卸責使得很多本應(yīng)該在市級部門得以溝通解決的問題被下放到基層解決,基層在行動中發(fā)現(xiàn)這些問題時也許已經(jīng)為問題的負面效應(yīng)付出了實際代價?；鶎訁T乏的資源也難以解決這些跨部門的問題,有些問題在上報—下放—上報之間循環(huán)往復(fù),始終得不到解決。

2.項目監(jiān)督中的數(shù)字形式主義

在事中監(jiān)督階段,黃牛養(yǎng)殖項目的推進情況集中表現(xiàn)在養(yǎng)殖黃牛數(shù)量、投資金額、項目占地面積、秸稈利用率等直觀可見的數(shù)字上,D市制定的黃牛項目運行規(guī)則中對數(shù)據(jù)目標的考核分值也是最高的。這種評價方式深受政府宣傳手段的路徑依賴影響。上級政府作為遠離基層的監(jiān)督角色,往往沒有足夠的時間去考察項目運作全過程,因此引人注目的數(shù)字就成了政府吸引上級關(guān)注的重點,通過數(shù)字的變化可以直觀感受項目進展。這種對數(shù)字考核的路徑依賴導(dǎo)致部分地區(qū)在項目下鄉(xiāng)過程中與上級政府玩數(shù)字游戲,產(chǎn)生數(shù)字形式主義的目標置換效應(yīng),將治理手段異化為治理結(jié)果。

“數(shù)字形式主義”無助于解決實際問題。一方面,數(shù)字的高基數(shù)和高增速背后蘊含主觀目標與客觀現(xiàn)實的沖突。為了實現(xiàn)既定目標,部分地區(qū)不惜耗費大量人力物力甚至造假,背離項目建設(shè)的原初目標。另一方面,對數(shù)字的強調(diào)忽略了現(xiàn)實政策過程情境下政策主體行為的影響與意義。諸如資金分配額度這種問題與技術(shù)治理幾乎無關(guān),項目資金具體如何使用的問題必須在基層實踐中才能匹配到合適的方案結(jié)果,上級政府很難通過技術(shù)治理進行事前測算和事中控制。在案例中,B村C村雖然在資金總額和發(fā)包制度上相同,但是對資金的使用理念和使用方式的不同驅(qū)使B村省出一部分資金,這部分備用資金最終幫助B村在資金短缺時填補虧空,及時調(diào)整。如果上級政府對資金的分配額度進行規(guī)定,那么基層的主觀能動性被嚴重壓縮,不利于基層政策執(zhí)行。上級政府一旦將資金使用的剩余控制權(quán)交予基層政權(quán)分配,便可能出現(xiàn)不合理的資金浪費行為,最后仍需上級政府進行兜底。處在這種兩難的困境下,上級只能放權(quán)給基層,而更加強調(diào)事后的審查機制。而基于數(shù)字考核的技術(shù)治理在政策過程中難以克服項目主體自主性帶來的治理困境。

3.項目審核中的卸責行為

在事后審核階段,技術(shù)治理要求審核財務(wù)支出情況。正如H鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長所說,項目賬單的數(shù)字沒有問題,就沒有人需要對項目的失敗負責。在C村案例中,村支書決策失誤導(dǎo)致黃牛項目夭折,但是由于他并沒有以公謀私,并且他的提議經(jīng)由集體審議通過,鄉(xiāng)政府缺乏追責理由。這種寬松的政策審核方式并不能促使村干部形成危機意識,反而會滋長揮霍公共財產(chǎn)的心理,意味著只要做到公款公用,以集體決策為借口應(yīng)對上級,即使決策失敗也不必承擔責任。

而如若對村干部的行為進行量化評估,就很難對A村這種操作違規(guī)但績效良好的村莊做出處置,鄉(xiāng)政府顧慮“一刀切”的審查制度會打消村干部工作的積極性,對技術(shù)治理的強調(diào)使項目審核陷入了困境。

(三)雙重困境背后的結(jié)構(gòu)性錯配

項目進村的結(jié)構(gòu)—過程雙重困境源于項目目標和項目資源的結(jié)構(gòu)性錯配,即基層政府承擔的項目目標和自身擁有的資源不匹配。

1.結(jié)構(gòu)性錯配導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為五級政府最末端,最貼近農(nóng)村基層,掌握最多的實際情況,理應(yīng)在項目選擇上擁有判斷力和選擇權(quán)。然而在實際中,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏主觀能動性,依附縣(市)的總體目標進行發(fā)展規(guī)劃,始終不能做出創(chuàng)新型的突破,在同質(zhì)化競爭中隨波逐流。

一方面,部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱有“無過就是功”的心態(tài), 擔憂創(chuàng)新帶來風險,因此選擇模仿和學(xué)習(xí)成功經(jīng)驗。另一方面,需要認識到這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)只是個例,多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)苦于缺乏實施創(chuàng)新所需要的資源支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于地區(qū)特色開發(fā)特色產(chǎn)業(yè),在財政上離不開縣(市)政府的支持。在資源有限的情況下, “百花齊放”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局對縣(市)政府來說很難實現(xiàn)。為了高效利用項目資源,縣(市)政府通常采用“抓包”形式對下發(fā)的項目資源進行再分配,集中打造其項目示范區(qū)。示范區(qū)的競爭十分激烈,成為示范區(qū)能在短期內(nèi)收獲大量資源,實現(xiàn)快速發(fā)展。落選示范區(qū)也意味著錯過發(fā)展快車道,而僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的扶持難以做大做強特色產(chǎn)業(yè)。因此,基于理性主義的考量和做出改變的政治壓力,大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不選擇接受發(fā)展上級推薦的同質(zhì)化產(chǎn)業(yè),在同質(zhì)化競爭中面臨結(jié)構(gòu)性約束下的盈利困境。

2.結(jié)構(gòu)性錯配導(dǎo)致政策變通

在政策過程中,為了杜絕項目下鄉(xiāng)后的“走樣”現(xiàn)象,政府部門均習(xí)慣設(shè)置嚴苛的考核機制,希冀通過考核工具的進步而不是對政策主體的教育來限制基層的行為。政府過度依賴問責工具,問責制也在持續(xù)加碼,下級承受的問責風險在膨脹,導(dǎo)致基層不敢為不敢當式懶政。異化的問責情形衍生出隱蔽化的數(shù)字形式主義,主體仍在按照程序執(zhí)行任務(wù),但趨于主觀被迫執(zhí)行[7]。上級政府向下推動鄉(xiāng)村振興高標準發(fā)展目標,卻不能給予發(fā)展目標所必需的足夠資源,勢必導(dǎo)致基層政府在策略主義思維下尋找變通,項目進村面臨過程約束下的治理困境。

三、克服項目進村困境的對策建議

(一)調(diào)整項目監(jiān)督機制

壓力型體制下的基層政府承擔條塊部門的各種監(jiān)督與考核任務(wù),需要完成多維度的任務(wù)目標,而可調(diào)動資源又捉襟見肘,這種結(jié)構(gòu)性錯配現(xiàn)象不利于基層產(chǎn)業(yè)項目良性發(fā)展。

首先,項目進村涉及到的多個部門主體應(yīng)該設(shè)置相互聯(lián)系的權(quán)責體系。雖然科層制主導(dǎo)下的政府機構(gòu)以專業(yè)化、規(guī)范化等計劃為特征,但是項目下鄉(xiāng)本身作為一種超越科層體制的新型國家治理體制[8],其管理體制和管理模式不能延續(xù)科層制。許多項目建設(shè)問題情況較為復(fù)雜,不單獨隸屬某個部門的管轄范圍內(nèi),需要多部門通力合作。要改變項目監(jiān)督機制中對各部門進行單獨賦分的現(xiàn)狀,將部分重點考核任務(wù)的主體擴充為多部門共治共建,考察項目進村過程中各部門是否存在“部門保護主義”,逃避問題而致使問題被下放到基層,基層無力解決而被迫“變通”。

其次,對基層的項目監(jiān)督要改變唯數(shù)字的路徑依賴。技術(shù)治理作為治理工具存在工具屬性上的缺陷,它能夠優(yōu)化政策過程但是無力破解政策頂層設(shè)計問題。正確的決策離不開調(diào)查研究,正確的貫徹落實同樣也離不開調(diào)查研究。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo),全黨大興調(diào)查研究[9],應(yīng)抓住歷史機遇,破除“數(shù)字形式主義”。各級項目監(jiān)督機關(guān)應(yīng)身臨項目建設(shè)一線,實地探查項目建設(shè)進度,聚焦項目建設(shè)過程中遇到的“疑難雜癥”,找準根源和癥結(jié),幫助基層尋找破解之道。

(二)優(yōu)化項目資源配置

身處基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織,自身并不具有充足的資源,通常需要向上級申請轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ椈?。這種傳統(tǒng)的項目資源轉(zhuǎn)移方式僅能做到物質(zhì)上的支持,沒有改變基層在產(chǎn)業(yè)鏈整體布局中處于弱勢地位的格局。在黃牛養(yǎng)殖項目案例中,地區(qū)黃牛市場的交易量和交易額度并不清晰,基層也就無法根據(jù)交易量和交易額度研判黃牛市場走勢,為黃牛養(yǎng)殖項目提供供求關(guān)系的走向和風險的預(yù)測。在這種情況下,上級政府即便下?lián)芨嗟馁Y金,也并不能帶來項目建設(shè)質(zhì)的飛躍。市場化的產(chǎn)業(yè)項目不能“閉門造車”,應(yīng)該密切關(guān)注市場波動,而停留在科層制內(nèi)部的技術(shù)治理在調(diào)整資源配置上未能起到指導(dǎo)作用。

優(yōu)化項目資源配置,一方面是繼續(xù)從人力、財力、物力等傳統(tǒng)資源上發(fā)力,根據(jù)實際情況調(diào)整傳統(tǒng)資源分配額度,鼓勵村集體積極探索因地制宜的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,克服隨波逐流的從眾心理,在政策上給予更多支持。另一方面,要認識到技術(shù)治理時代建設(shè)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)模型的重要性,重視數(shù)字資源的開發(fā)利用,積極挖掘技術(shù)治理前沿技術(shù),建立風險預(yù)警模型。讓基層從技術(shù)治理的受監(jiān)督角色轉(zhuǎn)化為技術(shù)治理的使用者,將技術(shù)治理內(nèi)化為基層治理手段與治理模式的一部分,改善其工具性過強而指導(dǎo)性不足的問題,進而打破產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化項目盈利時無法避免的結(jié)構(gòu)約束。

(三)細化項目問責機制

項目進村對績效的追求始終存在一個矛盾,即倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目收入穩(wěn)定可持續(xù)和不愿意冒險探索新產(chǎn)業(yè)的矛盾。一方面,倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項目收入穩(wěn)定可持續(xù),要求村集體選擇有投資潛力的產(chǎn)業(yè)項目,并在這個產(chǎn)業(yè)項目中建立競爭力,而這種風險投資不能夠保證實現(xiàn)預(yù)期收益。另一方面,由于目標與資源的結(jié)構(gòu)性錯配,基層可能不愿意冒險探索新產(chǎn)業(yè),選擇做一個“循規(guī)蹈矩”的工具角色,將發(fā)展任務(wù)異化為政治任務(wù)向上級交差。

對績效追求的矛盾性進而導(dǎo)致問責機制失靈。政府問責探索創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)項目失敗的村集體,會導(dǎo)致其他村莊畏懼問責進而放棄創(chuàng)新,不利于長期工作的開展,政府若是放任村集體自由探索因而造成大量資金的浪費,也無法向上級交差。從基層產(chǎn)業(yè)項目整體趨勢來看,一旦某地區(qū)做出突破,其他地區(qū)馬上進行學(xué)習(xí)效仿,既能夠做出發(fā)展推進,又不必承擔創(chuàng)新風險。從村集體中的決策主體來看,只要自身沒有貪污腐敗行為,在村莊集體決策機制的保護下,決策失誤也無需擔憂問責。

為此,項目問責機制既要鼓勵探索創(chuàng)新,又要追責以集體決策為借口的個人失職。在鼓勵探索創(chuàng)新上,一方面上級政府應(yīng)給予更多的資源支持,輔以一定限度的項目監(jiān)督,保證村集體能夠在上級政府的監(jiān)督制約范圍內(nèi)發(fā)揮主觀能動性。在追責個人失職上,要厘清集體決策責任和個人決策責任,在集體決策環(huán)節(jié)發(fā)揮村民監(jiān)督作用,尊重群眾意見,避免個人主義凌駕于集體決策之上。