朱新光，徐鴻飛

（上海師范大學(xué)哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

一、引 言

眾所周知，中亞五國獨(dú)立后，隨著阿富汗等地毒品的大量涌入，中亞非法罌粟等的種植面積不斷擴(kuò)大，種植范圍從以吉爾吉斯斯坦為核心的部分地區(qū)，逐步擴(kuò)散到土庫曼斯坦的東南部、塔吉克斯坦的東南部、烏茲別克斯坦的東南部等區(qū)域，并有向各國蔓延的趨勢，引起中亞各國的廣泛關(guān)注。因此，加強(qiáng)中亞禁毒安全合作，已成為該地區(qū)安全的當(dāng)務(wù)之急。

就目前國內(nèi)外學(xué)界有關(guān)中亞禁毒合作議題的相關(guān)研究成果看，主要集中在中亞禁毒合作的成因和形式等研究上。比如，中國學(xué)者在成因上普遍認(rèn)為，阿富汗毒品問題、中亞毒品走私販運(yùn)，以及由此引發(fā)的地區(qū)社會(huì)問題等，是造成中亞禁毒合作的主要因素。①參見鄧浩《中亞毒品問題：現(xiàn)狀與前景》，《國際問題研究》，2001年第4期，第46-51頁；宋海嘯《阿富汗毒品經(jīng)濟(jì)：歷史、作用與成因》，《南亞研究》，2010 年第3 期，第100-111 頁；文豐《阿富汗毒品及其對(duì)中亞的影響》，《新疆社會(huì)科學(xué)》，2014 年第6 期，第79-85 頁；王瑋《上合組織框架下中亞地區(qū)禁毒區(qū)域合作研究》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2019 年第3 期，第103-107頁；梁春香《“金新月”地區(qū)毒品向我國滲透的現(xiàn)狀與對(duì)策》，《武警學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第11期，第9-13頁；曹旭《淺議上海合作組織框架下禁毒合作現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策》，《山西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第3期，第66-71頁；許勤華《解析毒品與毒品走私對(duì)中亞地區(qū)安全的影響》，《俄羅斯中亞東歐研究》，2007年第2期，第32-36頁。印度的穆哈帕徹則、捷克的扎布然斯基、伊朗的阿茲孜等人的研究也表明，中亞的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、犯罪集團(tuán)、跨國網(wǎng)絡(luò)和武裝團(tuán)體等各類毒品走私團(tuán)伙相互勾結(jié)，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、個(gè)人、衛(wèi)生和環(huán)境安全等方面威脅中亞各國的法律和社會(huì)秩序，對(duì)各國帶來嚴(yán)重的吸毒、艾滋病和毒品犯罪等社會(huì)問題。②See Nalin Kumar Mohapatra.Political and Security Challenges in Central Asia: The Drug Trafficking Dimension,International Studies, 2007, Vol.44, Iss.2, pp.157-174; Tomas Zabransky.Post-Soviet Central Asia:A summary of the drug situation,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,pp.1186-1194;Hamidreza Azizi.Analysing the Impacts of Drug Trafficking on Human Security in Central Asia,Strategic Analysis,2018,Vol.42,Iss.1,pp.42-47.這些觀點(diǎn)雖客觀分析中亞禁毒合作生成的內(nèi)外環(huán)境，但未能闡釋各國治理毒品蔓延所付出的巨大努力。而在禁毒合作形式方面，盡管中國學(xué)者從上合組織、各國間雙邊合作等方面分析中亞禁毒合作機(jī)制及其成效，③參見劉軼《中國與中亞國家禁毒合作現(xiàn)狀及展望》，《新疆大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版），2013年第5期，第99-106頁；胡江《合作打擊中亞地區(qū)毒品犯罪的若干問題分析》，《江西公安?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》，2010年第1期，第9-15頁；張文偉《上海合作組織禁毒安全合作》，《俄羅斯學(xué)刊》，2016年第5期，第67-74頁。印度的莎爾瑪、意大利的丹伊禮等人也強(qiáng)調(diào)中亞國家與中國、俄羅斯、美國和伊朗等國相互合作的重要性，并借助集安組織、上合組織、歐盟等力量，在防止毒品擴(kuò)散方面發(fā)揮作用，①See Sharma.Central Asian Security and Changing Dimension,Eurasian Vision, 2003, Vol.21, Iss.1, pp.235-253; Filippo De Danieli.Beyond the drug-terror nexus:Drug trafficking and state-crime relations in Central Asia,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,Iss.1,pp.1235-1240.但缺乏對(duì)中亞禁毒合作演變及其影響的整體性研究。

對(duì)此，文章從國家行為體的制度性權(quán)力出發(fā)，結(jié)合正式的或非正式的國際制度安排，構(gòu)建區(qū)域禁毒合作與行為體制度性權(quán)力的關(guān)聯(lián)性分析框架，通過梳理區(qū)域內(nèi)國家行為體、地區(qū)組織之間的各種禁毒制度性方案相互合作與競爭的過程性因素，闡明中亞禁毒合作制度變遷的有效性及其實(shí)踐。為此，下文從四方面展開討論：一是分析冷戰(zhàn)后中亞禁毒的驅(qū)動(dòng)邏輯；二是闡述中亞制度性區(qū)域禁毒合作的三種機(jī)制；三是從禁毒合作的制度安排、合作對(duì)象、資金和技術(shù)等方面分析其局限性；四是提出區(qū)域合作常態(tài)化對(duì)策。

二、冷戰(zhàn)后中亞禁毒的驅(qū)動(dòng)邏輯

一是阿富汗毒品問題日益嚴(yán)峻。阿富汗毒品由來已久。早在英國殖民印度時(shí)期，阿富汗就通過種植罌粟，開展與英屬印度的鴉片貿(mào)易。20 世紀(jì)80 年代，蘇聯(lián)入侵阿富汗，阿富汗國內(nèi)的民族抵抗組織為籌措抗擊蘇軍的資金，在各地大規(guī)模種植罌粟、制造海洛因，借助毒品貿(mào)易來換取所需的武器。蘇聯(lián)撤軍后，阿國內(nèi)戰(zhàn)亂不止，各地反政府武裝派別不斷擴(kuò)大罌粟種植面積，謀取暴利?！?·11”事件后，美國發(fā)動(dòng)阿富汗戰(zhàn)爭，成立阿富汗過渡政權(quán)。盡管阿過渡政府總統(tǒng)卡爾扎伊在國內(nèi)采取一系列的禁毒措施，嚴(yán)禁本國人民種植、收購、買賣毒品等，但由于各地割據(jù)勢力林立，阿富汗中央政府的政令難以在其控制以外地區(qū)推行，廣大農(nóng)民仍把罌粟種植作為其收入的主要來源，因而禁毒效果甚微，阿富汗的罌粟種植面積除了北部地區(qū)大幅減少外，其他地區(qū)，尤其是在塔利班勢力控制地區(qū)，種植面積非但沒有減少，反而迅速增加，成為名副其實(shí)的“毒品王國”，對(duì)中亞等地區(qū)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

二是中亞毒品泛濫。長期以來，由于阿富汗內(nèi)戰(zhàn)和中亞地區(qū)沖突的加劇，助長該地區(qū)毒品等非法經(jīng)濟(jì)的上升，阿富汗毒品通過中亞國家源源不斷流向世界各地，中亞成為阿富汗毒品的主要集散地，俄羅斯的開放性市場則為毒品提供大批新的消費(fèi)者，進(jìn)一步增加阿富汗通過其境內(nèi)的坎大哈、白沙瓦、巴爾赫、赫拉特等地向中亞的塔、烏、土等國走私販運(yùn)毒品。隨著中亞地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件的改善，毒品走私販運(yùn)更加猖獗。有學(xué)者認(rèn)為，中亞販毒通道突出的是一種機(jī)會(huì)環(huán)境，以便讓那些曾經(jīng)不同的集團(tuán)（特別是跨國犯罪集團(tuán)和恐怖組織）在整個(gè)販毒路線上建立毒品網(wǎng)絡(luò)、模仿和融入國際毒品走私販運(yùn)的浪潮中。②See Liana Eustacia Reyes , Shlomi Dinar.The Convergence of Terrorism and Transnational Crime in Central Asia, Studies in Conflict&Terrorism,2015,Vol.38,Iss.2,pp.380-393.其結(jié)果造成中亞各國罌粟種植、生產(chǎn)和銷售的攀升。統(tǒng)計(jì)資料顯示，在1993—2007年的十四年間，中亞各國政府每年收繳的毒品（包括鴉片、海洛因、大麻、麻黃等）數(shù)量平均達(dá)到25 000 公斤③參見鄧浩《中亞毒品問題：現(xiàn)狀與前景》，《國際問題研究》，2001年第4期，第46-51頁；阿地力江·阿布來提《中亞毒品問題的國際化及其對(duì)我國穩(wěn)定的影響》，《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》（法學(xué)版），2010年第2期，第81-88頁。，根據(jù)實(shí)際收繳毒品占全部毒品的5%—10%的比例推算，中亞地區(qū)實(shí)際毒品數(shù)量年均估計(jì)超過400噸，造成嚴(yán)重的社會(huì)問題。

三是中亞各國的吸毒人數(shù)和毒品犯罪成倍增長。中亞毒品的肆意蔓延，造成各國吸毒人數(shù)和毒品犯罪大幅攀升，成為制約該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的潛在威脅。一方面，阿富汗毒品大量涌入中亞，使得該地區(qū)吸毒人數(shù)規(guī)模居高不下。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1998—2017年間，中亞五國的各類吸毒者一直維持在50萬人左右的規(guī)模，④參見《2019 年世界毒品問題報(bào)告》，網(wǎng)址：http://www.nncc626.com/2019-06/15/c_1256442126.htm.訪問日期2020 年8 月15日。且呈現(xiàn)出低齡化特質(zhì)，其中，哈、吉、烏三國的青少年（14—15歲）的吸食大麻等藥物濫用率分別達(dá)到4.8%、3.7% 和0.5%，這直接導(dǎo)致中亞國家的艾滋病等疾病快速傳播和蔓延，僅2002 年五國的艾滋病患者就高達(dá)1.2 萬人。另一方面，中亞毒品泛濫也加快各國毒品犯罪案件增多。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1999—2004 年間，僅吉爾吉斯斯坦的婦女參與毒品貿(mào)易的比例就從5%增加到12%，哈薩克斯坦的婦女參與毒品販運(yùn)的比例從3%上升到12.2%。在毒品暴利的驅(qū)使下，販毒團(tuán)伙大量涌現(xiàn)，使得毒品犯罪層出不窮。這表明，中亞五國涉毒犯罪活動(dòng)伴隨著毒品走私販運(yùn)的不斷擴(kuò)大，正日益呈現(xiàn)白熱化態(tài)勢，加劇該地區(qū)的毒品危機(jī)，對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人身、健康、環(huán)境、政治等諸多安全構(gòu)成威脅。①See Hamidreza Azizi.Analysing the Impacts of Drug Trafficking on Human Security in Central Asia, Strategic Analysis, 2018,Vol.42,Iss.1,pp.42-47.

三、中亞禁毒合作的三種機(jī)制

作為區(qū)域合作的載體，國家行為體在其中扮演重要角色，它們通常借助正式的或非正式的國際制度安排，來獲取制度性權(quán)力，并借助區(qū)域多邊合作平臺(tái)對(duì)地區(qū)和國家產(chǎn)生制度性權(quán)力的影響力，運(yùn)用低成本的外交策略來維護(hù)國家安全利益。冷戰(zhàn)后，中亞利用制度性權(quán)力，構(gòu)建中亞國家“二軌制”禁毒安全一體化、上合組織禁毒協(xié)商共治、獨(dú)聯(lián)體制度性禁毒合作等三種不同形態(tài)的次區(qū)域、區(qū)域和跨區(qū)域合作機(jī)制，推動(dòng)中亞禁毒合作的常態(tài)化。

（一）中亞“二軌制”禁毒安全一體化合作機(jī)制

中亞“二軌制”禁毒合作機(jī)制是地區(qū)各國依托中亞合作組織一體化和中亞禁毒五國會(huì)議，通過條約、協(xié)議和備忘錄等正式或非正式的制度安排，在制度設(shè)計(jì)、情報(bào)交流和聯(lián)合執(zhí)法等方面構(gòu)建的一種“競爭性”合作機(jī)制。由于中亞內(nèi)部一直以來潛藏著對(duì)地區(qū)主導(dǎo)權(quán)角逐的暗流，使得各國在禁毒合作的制度設(shè)計(jì)上一方面通過中亞合作組織一體化，來整合各國禁毒資源、確立禁毒原則、協(xié)調(diào)禁毒立場，以推進(jìn)區(qū)域禁毒安全的雙向互動(dòng)。1996年中亞合作組織成立之初首次提出加強(qiáng)區(qū)域禁毒合作、共同打擊該地區(qū)的毒品販運(yùn)活動(dòng)的倡議。2001年《在打擊恐怖主義、宗教極端主義和分裂主義、有組織犯罪以及其他危害簽約國安全與穩(wěn)定方面一致行動(dòng)條約》中又規(guī)范該地區(qū)禁毒合作的制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)方案。2019年的塔什干聯(lián)合宣言進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)區(qū)域禁毒合作、共同打擊中亞地區(qū)非法販運(yùn)毒品、濫用毒品和精神藥物行為的重要性。另一方面，以吉、塔等國為首的中亞國家還借助阿富汗毒品問題專門成立中亞禁毒五國會(huì)議機(jī)制，形成與中亞合作組織一體化禁毒機(jī)制并駕齊驅(qū)的“第二軌道”，并在安全合作上呈現(xiàn)出明顯的競爭特質(zhì)。截至2016 年，中亞禁毒五國會(huì)議已先后舉辦七屆首腦峰會(huì)和論壇，就各方關(guān)注的阿富汗毒品現(xiàn)狀及其影響進(jìn)行交流與磋商，協(xié)調(diào)各方的禁毒合作立場，制定五國禁毒合作規(guī)制和行動(dòng)方案，形成更為緊密的、多向性的、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的區(qū)域禁毒合作態(tài)勢。還利用聯(lián)合國毒品和犯罪問題辦公室的國家、區(qū)域和全球綜合方案，以及阿、吉、塔三國禁毒聯(lián)合規(guī)劃小組等平臺(tái)，開展區(qū)域毒情調(diào)研和毒品檢測分析，完善禁毒情報(bào)信息共享，保障信息傳遞的準(zhǔn)確性，擴(kuò)大中亞禁毒一體化的合作空間。②參見《2019 年世界毒品問題報(bào)告》，網(wǎng)址：http://www.nncc626.com/2019-06/15/c_1256442126.htm.訪問日期2020 年8 月12日。

不僅如此，這種“二軌制”機(jī)制也在禁毒情報(bào)交流和聯(lián)合執(zhí)法上得以體現(xiàn)。為確保禁毒情報(bào)的主動(dòng)權(quán)，塔、吉兩國率先成立國家藥物管制機(jī)構(gòu)和與毒品有關(guān)的犯罪問題區(qū)域信息中心，隨后哈、吉、烏三國達(dá)成禁毒情報(bào)共享協(xié)議的禁毒情報(bào)合作。在此基礎(chǔ)上，2006年，中亞合作組織成立中亞禁毒信息協(xié)調(diào)中心，擴(kuò)大各國間禁毒情報(bào)合作，加強(qiáng)藥物中使用鴉片類用量標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的協(xié)作，強(qiáng)化在調(diào)整、改善、優(yōu)化藥物濫用監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)施有效邊境管控，加強(qiáng)各國禁毒信息安全綜合保障體系的合作等。另外，在聯(lián)合禁毒執(zhí)法上，中亞禁毒五國會(huì)議的競爭優(yōu)勢得到充分展示。比如，在禁毒的培訓(xùn)和預(yù)警上不斷提高各國聯(lián)合禁毒執(zhí)法能力，包括采用研討會(huì)和講習(xí)班、指導(dǎo)手冊等多樣化的形式，對(duì)各國的邊防軍人、海關(guān)人員和執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)代禁毒技術(shù)的培訓(xùn)；成立專門的禁毒小組，提供專用的制服、車輛和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備等緝毒裝備，提高他們在禁毒合作中的專業(yè)化技能和綜合素質(zhì)；制定協(xié)商一致的禁毒方案、區(qū)域禁毒執(zhí)法計(jì)劃、協(xié)調(diào)打擊非法毒品販運(yùn)行動(dòng)、支助各國政府的指導(dǎo)和技術(shù)援助、推動(dòng)與有關(guān)禁毒機(jī)構(gòu)共同努力以促進(jìn)替代發(fā)展計(jì)劃和監(jiān)測機(jī)制等一系列禁毒預(yù)防措施，并先后三次舉行代號(hào)“卡納爾”的禁毒聯(lián)合行動(dòng)，實(shí)施跨國“控制下交付”緝毒行動(dòng)，③See Swanstrom Niklas.Multilateralism and Narcotics Control in Central Asia,CFE Quarterly,February,2005,pp.5-11.提高禁毒一致行動(dòng)的效率，維護(hù)地區(qū)的安全秩序。

（二）上合組織禁毒協(xié)商共治機(jī)制

作為中亞區(qū)域性多邊合作機(jī)制，上合組織從成員國切身利益出發(fā)，通過提供區(qū)域禁毒的治理理念、法律規(guī)范、議程設(shè)置和制度安排等區(qū)域公共產(chǎn)品，構(gòu)建禁毒共治機(jī)制，以體現(xiàn)中亞禁毒合作的協(xié)商性。一則秉持合作打擊地區(qū)非法販毒優(yōu)先方向和多元共治的理念。《上海合作組織憲章》明確要求成員國加強(qiáng)禁毒合作，確立區(qū)域禁毒合作和國內(nèi)禁毒行動(dòng)互動(dòng)的綜合禁毒觀。2015年上合組織呼吁各方開展打擊非法販運(yùn)毒品及易制毒化學(xué)品的聯(lián)合行動(dòng)，提高應(yīng)對(duì)各種非法販毒緊急事態(tài)的能力。①參見《上海合作組織至2025 年發(fā)展戰(zhàn)略》（2016 年），網(wǎng)址：http://scochina.mfa.gov.cn/chn/zywj/t1492476.htm.訪問日期2018年8月16日。上合組織成員國首腦的《阿斯塔納宣言》（2017年）、《青島宣言》（2018年）、《比什凱克宣言》（2019 年）等都提出加強(qiáng)在打擊非法販運(yùn)麻醉藥品、精神藥物及易制毒化學(xué)品等方面的務(wù)實(shí)合作和協(xié)調(diào)，②參見《上海合作組織成員國元首阿斯塔納宣言》（2017 年6 月9 日），網(wǎng)址：http://scochina.mfa.gov.cn/chn/zywj/t1492477.htm.訪問日期2018年8月18日。完善成員國禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人、高官、專家工作組合作機(jī)制，③參見《上海合作組織成員國元首理事會(huì)青島宣言》，網(wǎng)址：http://qd.ifeng.com/a/20180611/6645773_0.shtml.訪問日期2018年9月17日。進(jìn)一步采取措施建立有效工作機(jī)制等的重要性，④參見《上海合作組織成員國元首理事會(huì)比什凱克宣言》，網(wǎng)址：https://www.guancha.cn/internation/2019_06_15_505682_3.shtml.訪問日期2020年8月3日。共同打擊非法販毒勢力、遏制國際販毒組織和毒品走私團(tuán)伙對(duì)地區(qū)禁毒的安全威脅、維護(hù)地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。二來注重區(qū)域禁毒合作的法制化建設(shè)。2004年，上合組織在其《禁毒合作協(xié)議》中，明確區(qū)域禁毒的原則、專業(yè)偵查措施、國際合作等的法律規(guī)定，⑤參見《上海合作組織成員國關(guān)于合作打擊非法販運(yùn)麻醉藥品、精神藥物及其前體的協(xié)議》，網(wǎng)址：https://www.fmprc.gov.cn/ce/cgvienna/chn/drugandcrime/drugs/mwh/t229272.htm.訪問日期2020年8月5日。使中亞地區(qū)和國家間的禁毒合作日益規(guī)范化，并朝著禁毒法制化的方向拓展。比如，《2011—2016 年上海合作組織成員國禁毒戰(zhàn)略》及其《落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃》（2011—2015年）、2018 年的《2018—2023 年上合組織成員國禁毒戰(zhàn)略》及其落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃和《上合組織預(yù)防麻醉藥品和精神藥物濫用構(gòu)想》等禁毒法律文本涵蓋應(yīng)對(duì)阿富汗毒品威脅、禁毒預(yù)防教育、戒毒康復(fù)、國際合作、打擊非法販毒分子犯罪等領(lǐng)域的相關(guān)措施及落實(shí)，完善上合組織禁毒合作的法律體系。

與此同時(shí)，上合組織還在實(shí)踐層面打造禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人、高官、專家工作組的禁毒合作的三級(jí)禁毒協(xié)商機(jī)制。上合組織先后制定《上海合作組織成員國禁毒戰(zhàn)略》《上合組織成員國禁毒部門高官會(huì)議工作規(guī)則》《上合組織成員國禁毒戰(zhàn)略落實(shí)行動(dòng)計(jì)劃》《上合組織預(yù)防麻醉藥品和精神藥品濫用構(gòu)想》等，規(guī)劃和部署區(qū)域禁毒合作的總體安排，落實(shí)成員國領(lǐng)導(dǎo)人簽署的各項(xiàng)協(xié)議的執(zhí)行情況，賦予上合組織常設(shè)機(jī)構(gòu)的禁毒職能和工作規(guī)則，⑥參見《上合組織成員國禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人舉行第三次會(huì)議》，網(wǎng)址：http://news.sohu.com/20120402/n339667270.shtml.訪問日期2020年8月9日。構(gòu)建上合組織禁毒命運(yùn)共同體和利益共同體等，⑦參見《上合組織成員國禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人第八次會(huì)議達(dá)成四項(xiàng)共識(shí)》，網(wǎng)址：http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/201805/t20180517_17382806.htm.訪問日期2020年8月12日。推動(dòng)各機(jī)制展開務(wù)實(shí)合作。以此為契機(jī)，按照禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議的部署安排，上合組織在禁毒法律基礎(chǔ)、緝毒執(zhí)法、易制毒化學(xué)品管制、減少毒品需求等領(lǐng)域組建專家工作組，各專家組按專業(yè)分工開展工作。比如，易制毒化學(xué)品管制專家工作組自成立以來，在各成員國的邊境地區(qū)開展的易制毒化學(xué)品聯(lián)合監(jiān)督行動(dòng)及成果，就打擊非法販運(yùn)易制毒化學(xué)品、防止易制毒化學(xué)品流入衛(wèi)生、食品領(lǐng)域等問題交換意見，擬定相關(guān)合作方案，深化務(wù)實(shí)合作等方面開展工作，效果明顯。

（三）獨(dú)聯(lián)體制度性禁毒合作機(jī)制

獨(dú)聯(lián)體禁毒合作機(jī)制是依托獨(dú)聯(lián)體平臺(tái)構(gòu)建禁毒法律、政策和議程設(shè)置三位一體，并借助集體安全條約組織來保障中亞禁毒合作的有效性，從這個(gè)意義上說，獨(dú)聯(lián)體禁毒機(jī)制是一種保障性的區(qū)域合作機(jī)制。具體表現(xiàn)為：一是在禁毒法律上，獨(dú)聯(lián)體通過制定《聯(lián)合打擊有組織犯罪行動(dòng)綱要》，用以指引各成員國共同打擊地區(qū)恐怖主義、非法毒品走私販運(yùn)等各種危害地區(qū)安全的有組織犯罪活動(dòng)。在此基礎(chǔ)上還制定《打擊毒品走私協(xié)議》（2000 年）、《2014—2016 年禁毒合作綱要》（2014年）、《毒品樣品移交協(xié)議》（2011年）等，從禁毒合作的原則、方向和方式等方面制定成員國的法律規(guī)范，在打擊跨國毒品犯罪上明確各國對(duì)禁毒法律援助、引渡毒販程序的實(shí)施細(xì)則、毒品樣品移交程序的法律途徑等，進(jìn)一步完善打擊非法販毒、跨國毒品犯罪、毒品樣品移交程序的法律體系。二是在禁毒政策上，獨(dú)聯(lián)體制定《2003—2004年打擊犯罪活動(dòng)綱要和同非法販毒斗爭的合作構(gòu)想》（2002年），提出運(yùn)用多樣化手段擴(kuò)大大眾媒體參與反毒宣傳力度，加強(qiáng)禁毒康復(fù)體系建設(shè)，共同研發(fā)生產(chǎn)新型戒毒藥物和設(shè)備，①參見《獨(dú)聯(lián)體峰會(huì)閉幕》，網(wǎng)址：http://news.sohu.com/31/24/news203582431.shtml.訪問日期2020年8月2日。進(jìn)一步強(qiáng)化成員國的禁毒預(yù)防、禁毒信息、禁毒管理、禁毒交流等的合作。三是在議程設(shè)置上，獨(dú)聯(lián)體成立成員國的內(nèi)務(wù)部長理事會(huì)、邊防軍司令理事會(huì)、國家安全和情報(bào)機(jī)關(guān)跨國委員會(huì)，構(gòu)建獨(dú)聯(lián)體內(nèi)務(wù)部長、邊防司令和國安局長三位一體的區(qū)域性多邊禁毒協(xié)商的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在偵察、預(yù)防、懲治，以及禁毒信息安全綜合保障等方面共同采取措施，增強(qiáng)成員國的內(nèi)務(wù)、邊防和安全的禁毒實(shí)力。還通過支持設(shè)立獨(dú)聯(lián)體打擊毒品犯罪中心和中亞反應(yīng)小組等機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)與聯(lián)合國、上合組織、國際刑警組織等的密切合作，維護(hù)地區(qū)安全穩(wěn)定。

為確保中亞禁毒合作的可持續(xù)性，獨(dú)聯(lián)體借助集體安全條約組織在制度設(shè)計(jì)和一致行動(dòng)上保障合作的開展。獨(dú)聯(lián)體在制度設(shè)計(jì)上構(gòu)建以集體安全理事會(huì)為主導(dǎo)、輔之于禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)委員會(huì)和反毒行動(dòng)中心的合作機(jī)制。通過集安理事會(huì)制定《2008—2009 年集安組織成員國集體打擊毒品走私措施計(jì)劃》和《集體安全條約組織成員國建立信息安全體系的集體行動(dòng)綱要》，規(guī)定各國的禁毒原則和方式，成立地區(qū)快速反應(yīng)部隊(duì)，加強(qiáng)禁毒部門領(lǐng)導(dǎo)人協(xié)調(diào)委員會(huì)在調(diào)節(jié)完善各國毒品犯罪相關(guān)法律、協(xié)調(diào)組織成員國禁毒部門的工作和開展禁毒合作，加強(qiáng)反毒行動(dòng)中心整合組織內(nèi)部禁毒資源，推動(dòng)地區(qū)禁毒合作進(jìn)程。不僅如此，在一致行動(dòng)上，獨(dú)聯(lián)體還以聯(lián)合軍演為基礎(chǔ)推進(jìn)禁毒合作常態(tài)化。通過集安組織的集體快速反應(yīng)部隊(duì)、維持和平部隊(duì)，以及中亞地區(qū)集體快速部署部隊(duì)等軍事力量，開展“通道”“雷霆”“牢不可破的兄弟”“協(xié)作”等一系列聯(lián)合軍演行動(dòng)，提高成員國間協(xié)同禁毒作戰(zhàn)能力和實(shí)戰(zhàn)水平，繳獲大量毒品、破獲大批販毒案件，震懾販毒團(tuán)伙和恐怖分子，確保地區(qū)安全穩(wěn)定。

四、中亞禁毒合作機(jī)制的局限性

當(dāng)然，應(yīng)該看到，中亞禁毒合作機(jī)制在制度安排、合作對(duì)象、資金和技術(shù)等方面也面臨諸多局限，制約其合作的進(jìn)一步發(fā)展。

一是在禁毒制度安排上欠缺高制度化的國際機(jī)制。盡管中亞已形成一整套區(qū)域和跨區(qū)域禁毒合作，但由于中亞地區(qū)的復(fù)雜性，毒品犯罪團(tuán)伙人數(shù)眾多和毒品犯罪形式多元化，跨國性毒品犯罪分子借助高科技設(shè)備和專業(yè)技術(shù)人才進(jìn)行高組織化的販毒活動(dòng)，毒品犯罪呈現(xiàn)隱蔽性趨勢；各國在禁毒制度抉擇上存在差異化的戰(zhàn)略目標(biāo)取向，烏茲別克斯坦先后兩次退出集安條約組織，土庫曼斯坦奉行中立政策而拒絕參與獨(dú)聯(lián)體和集安條約組織的禁毒合作等。這就使得它們在禁毒制度設(shè)計(jì)上更多借助不同類型的區(qū)域禁毒制度安排，使得任何一種制度都難以超越或取代其他的制度安排而成為各國真正在國際禁毒合作中的主導(dǎo)力量。

這種碎片化制度安排加劇其禁毒政策偏好的分散性和禁毒議程設(shè)置功能的非對(duì)等性。無論是哈、塔、吉等國側(cè)重于制定禁毒規(guī)劃、分析禁毒執(zhí)法及戒毒治療、協(xié)調(diào)各部門間的工作，還是俄羅斯傾向于發(fā)揮強(qiáng)力部門的綜合保障職能等，都很大程度造成各國間的情報(bào)信息不透明、情報(bào)共享難以協(xié)調(diào)的窘?jīng)r。比如，上合組織《禁毒合作協(xié)議》雖要求成員國分析與非法販運(yùn)麻醉品及其前體物品有關(guān)的犯罪狀況等原則性條文，但各成員國未就協(xié)議與本國的相關(guān)立法和執(zhí)法進(jìn)行銜接，各國對(duì)毒品犯罪類型和刑事處罰的立法本身存在明顯差異。烏國刑法規(guī)定在沒有加重處罰情節(jié)的情況下，不以銷售為目的非法毒品走私為非嚴(yán)重犯罪情節(jié)，處以三年以上五年以下有期徒刑；塔國刑法認(rèn)定不以銷售為目的非法毒品走私屬嚴(yán)重犯罪情節(jié)，應(yīng)科以有期徒刑；吉國刑法規(guī)定毒品犯罪最高量刑為死刑等。這些不同認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)勢必導(dǎo)致各國相關(guān)部門在禁毒司法合作時(shí)對(duì)協(xié)議的理解偏差，以及在打擊販毒分子中出現(xiàn)執(zhí)行程序的不一致性，不利于各國間合作打擊毒品犯罪活動(dòng)的有序開展。

二是在禁毒合作對(duì)象上過度倚重利益攸關(guān)方的偏好。中亞在禁毒合作對(duì)象的選擇上，始終把地區(qū)的俄、哈、吉、塔等國家看作其利益攸關(guān)方和戰(zhàn)略同盟者，并通過政府主導(dǎo)方式，在這些國家開展一系列的諸如邊境管理、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，以及安全結(jié)構(gòu)重組等禁毒合作，而忽視烏、土等國家的利益訴求。這對(duì)于本來就在禁毒的理念、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和技能等存在差異的國家行為體來說極為不利。從中亞禁毒合作實(shí)踐看，現(xiàn)存的區(qū)域性禁毒合作機(jī)制中，除上合組織已涵蓋地區(qū)所有國家外，其他區(qū)域性禁毒合作組織都存在著合作對(duì)象的不完整，使得許多區(qū)域性禁毒制度安排達(dá)不到預(yù)期效果。隨著全球禁毒治理理念和方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)有關(guān)警務(wù)、安全、海關(guān)和邊防部門方面的禁毒提出更高要求。當(dāng)面對(duì)跨國毒品犯罪問題時(shí)，各國往往從本國利益而不是從他國和地區(qū)整體利益出發(fā)，來看待跨國毒品犯罪現(xiàn)象，從而限制各國區(qū)域禁毒的集體行動(dòng)。比如，在處理同類毒品犯罪案件時(shí)，如果遇到毒品犯罪行為地與結(jié)果發(fā)生地分屬不同國家，或不同國家因?qū)俚毓茌牶蛯偃斯茌牳偤隙共煌瑖覍?duì)同類犯罪案件都要求刑事管轄權(quán)等問題時(shí)，那么各國的國家主權(quán)管轄的不一致直接影響禁毒合作的可持續(xù)性。另外，上合組織、集安組織等區(qū)域性國際組織對(duì)中亞禁毒治理的議程驅(qū)動(dòng)，主要集中在利益攸關(guān)國家與軍事關(guān)聯(lián)的諸如為執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供制服、車輛和設(shè)備，修復(fù)邊境哨所，培訓(xùn)執(zhí)法人員禁毒技術(shù)等傳統(tǒng)禁毒，較少關(guān)注該地區(qū)的吸毒和艾滋病預(yù)防、減少毒品需求的干預(yù)措施，因而未能觸動(dòng)中亞毒品犯罪團(tuán)伙與地區(qū)毒品貿(mào)易聯(lián)系的核心層面。①See Filippo De Danieli.Beyond the drug-terror nexus: Drug trafficking and state-crime relations in Central Asia,International Journal of Drug Policy,2014,Vol.25,Iss.2,pp.1235-1240.一旦這些區(qū)域性組織削減或停止相關(guān)支持行動(dòng)，各國的禁毒合作就會(huì)面臨非法毒品走私販運(yùn)回潮的沖擊。所有這些都難以適應(yīng)復(fù)雜的區(qū)域毒品犯罪形勢的發(fā)展需要。

三是各國的禁毒資金和戒毒技術(shù)嚴(yán)重短缺。中亞地區(qū)國家大多數(shù)屬于發(fā)展中國家，各國對(duì)本國用于禁毒方面的資金投入不足，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的調(diào)查報(bào)告顯示，中亞國家用于禁毒等公共衛(wèi)生方面的財(cái)政支出僅為1%，②See Nalin Kumar Mohapatra.Political and Security Challenges in Central Asia: The Drug Trafficking Dimension,International Studies,2007,Vol.44,Iss.2,pp.157-174.缺醫(yī)少藥現(xiàn)象十分普遍，除少數(shù)國家建立較為健全的禁毒等公共衛(wèi)生財(cái)政投入機(jī)制和較完整的疫病防控體系外，大多數(shù)國家則乏善可陳。比如，在中亞的艾滋病等疫病防控上，各國的醫(yī)療毒理學(xué)實(shí)驗(yàn)室缺乏相關(guān)設(shè)備和實(shí)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，無法系統(tǒng)收集艾滋病等疫病的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，大部分吸毒治療標(biāo)準(zhǔn)不符合世衛(wèi)組織界定的現(xiàn)代有效成癮吸毒治療標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005—2011年間，中亞只有約25%的艾滋病毒感染者接受過抗病毒治療，與艾滋病有關(guān)的死亡率增加21%。③See Neil W.Schluger.Tuberculosis,drug use and HIV infection in Central Asia:An urgent need for attention,Drug and Alcohol Dependence,2013,Vol.132S,Iss.4,pp.32-36.在成癮吸毒者的戒毒治療上，中亞限于對(duì)吸毒患者的護(hù)理服務(wù)、病人教育、艾滋病毒和藥物濫用方案的轉(zhuǎn)診或整合，以及與能夠提供住房和食品援助的社會(huì)服務(wù)相聯(lián)系等，類鴉片替代療法在哈、塔兩國只有0.1%的吸毒者接受過戒毒治療。④See WHO.Global HIV/AIDS Response,World Health Organization/UNAIDS/UNICEF,Geneva,2011.而對(duì)于中亞日益嚴(yán)重的藥物濫用和艾滋病毒感染現(xiàn)象，大部分戒毒康復(fù)機(jī)構(gòu)的治療設(shè)施簡陋、治療過程管理不到位，⑤See Drugs and demons.網(wǎng)址：http://www.thelancet.com/2004-07/31/c_25367654312.htm.訪問日期2018年8月10日。許多毒品成癮的艾滋病患者因得不到及時(shí)治療而死亡。這既與中亞國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相關(guān)聯(lián)，又與中亞地區(qū)復(fù)雜的禁毒環(huán)境密不可分。其結(jié)果造成各國的禁毒資金和技術(shù)資源難以進(jìn)行有效整合和合理配置，普遍存在地區(qū)合作中的搭便車現(xiàn)象。倘若這種局面不能得以扭轉(zhuǎn)，勢必會(huì)影響區(qū)域性禁毒合作的可持續(xù)性。

五、中亞禁毒合作機(jī)制常態(tài)化

一是增強(qiáng)中亞各國間的相互信任。中亞應(yīng)啟動(dòng)地區(qū)各國的禁毒多邊對(duì)話與協(xié)調(diào)，以多邊合作機(jī)制帶動(dòng)雙邊對(duì)話，提高禁毒合作的層級(jí)水平；完善各國在海關(guān)檢疫、航空管制、旅行安全、災(zāi)難救助等方面的禁毒合作機(jī)制，促進(jìn)互利的禁毒合作關(guān)系發(fā)展；發(fā)揮地區(qū)眾多非政府組織、跨國公司和其他社會(huì)力量的廣泛參與的作用，積極吸納它們參與地區(qū)和全球的禁毒治理建設(shè)，共同探討和協(xié)商解決中亞禁毒問題；廣泛開展與各國主流媒體的交流與合作，邀請一些世界知名媒體有組織參觀各地的禁毒現(xiàn)場，客觀真實(shí)報(bào)道各國禁毒故事，正確引導(dǎo)各國民眾禁毒防控政策的輿論導(dǎo)向和科普知識(shí)的宣傳工作。

二是探索適合中亞禁毒實(shí)情的制度安排。中亞應(yīng)組織召開區(qū)域和國際禁毒的各國領(lǐng)導(dǎo)人特別會(huì)議，提出區(qū)域禁毒治理的新戰(zhàn)略，為地區(qū)合作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)提供法律保障。以《麻醉品單一公約》《精神藥物公約》和《聯(lián)合國禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥品公約》等國際公約為宗旨，制定《中亞禁毒合作協(xié)定》，明確各方的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。以相互尊重主權(quán)和互不干涉內(nèi)政為原則，以機(jī)制高效、合作全面、互相協(xié)調(diào)、功能整合為行動(dòng)準(zhǔn)則；合理規(guī)定各成員國享受的平等參與權(quán)、知情權(quán)、享受合作成果權(quán)、接受幫助權(quán)等權(quán)利，并明確其履行的諸如快速和透明地進(jìn)行疫情通報(bào)、適當(dāng)預(yù)防與控制、為提出要求的國家調(diào)查和禁毒提供支持等義務(wù)；設(shè)立各國禁毒部門高官委員會(huì)，統(tǒng)領(lǐng)各國禁毒合作事宜，擬訂有關(guān)禁毒的方針、政策和措施等。

三是充分發(fā)掘中亞各國禁毒資源潛力。應(yīng)支持各國的緝毒建設(shè)，加快禁毒專業(yè)人才培養(yǎng)；根據(jù)毒品的防控需要，密切國家間禁毒技術(shù)合作與信息交流；加大吸毒感染艾滋病等疫病研發(fā)專項(xiàng)基金的投入，匯集優(yōu)秀醫(yī)學(xué)專家共同研究、開發(fā)和儲(chǔ)備新的防控技術(shù)；定期組織各國有經(jīng)驗(yàn)的專家學(xué)者，聯(lián)合開展對(duì)艾滋病等的流行病學(xué)、病原學(xué)、臨床診斷與治療、傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)及替代醫(yī)學(xué)等方面調(diào)查研究，掌握艾滋病等流行病的傳播規(guī)律；開辟病毒研究的“綠色通道”，實(shí)現(xiàn)各國的實(shí)驗(yàn)室資源共享機(jī)制；按照普惠制原則，及時(shí)向有關(guān)國家提供力所能及的禁毒技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，強(qiáng)化受援國對(duì)毒品防控的自救能力等。

四是保持中亞與國際社會(huì)的禁毒溝通和交流。中亞應(yīng)建立與歐美等發(fā)達(dá)國家禁毒合作的常態(tài)化機(jī)制，從禁毒的人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、疫病防治等方面開展雙邊合作，交換緝毒信息，爭取它們在資金、醫(yī)用物資和醫(yī)療技術(shù)等方面更多支持；及時(shí)啟動(dòng)中亞與歐盟區(qū)域禁毒合作的談判，構(gòu)建雙方的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、部長聯(lián)席會(huì)議等多邊對(duì)話與磋商機(jī)制，打造中亞與歐盟區(qū)域禁毒多邊合作的制度框架；依靠國際禁毒組織的專業(yè)化指導(dǎo)，發(fā)揮它們在指導(dǎo)和協(xié)調(diào)國際禁毒工作、協(xié)助加強(qiáng)國家的緝毒事業(yè)和提供技術(shù)援助、促進(jìn)防治吸毒感染艾滋病等疫病、組織對(duì)平民的保護(hù)和救護(hù)工作等方面的作用，推動(dòng)中亞禁毒治理朝著更深、更廣的方向發(fā)展。