陶佩菁

（江南大學(xué) 法學(xué)院，214122，江蘇無(wú)錫）

1 問(wèn)題的提出

農(nóng)村人居環(huán)境整治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一場(chǎng)硬仗，與人民群眾生活密切相關(guān)。黨和政府歷來(lái)重視農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，2017 年黨的十九大報(bào)告就明確提出要將“生態(tài)宜居”作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求之一，2018 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》文件。整治行動(dòng)實(shí)施三年以來(lái)，農(nóng)村長(zhǎng)期存在的臟亂差局面得到扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民群眾環(huán)境衛(wèi)生觀念發(fā)生了可喜變化，人民對(duì)農(nóng)村優(yōu)美人居環(huán)境的期待，從“擺脫臟亂差”逐步提升為“追求鄉(xiāng)村美”。2021 年《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025 年）》出現(xiàn)在公眾視野，明確到2025 年，農(nóng)村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設(shè)取得新進(jìn)步。

王春光教授在總結(jié)40 年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)后，認(rèn)為如果忽視了社會(huì)和文化這一維度，忽視了農(nóng)民主體性，發(fā)展就會(huì)出現(xiàn)偏差[1]。村民作為環(huán)境污染的受害者和環(huán)境改善的受益者，本應(yīng)是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主力軍，但大多研究很少?gòu)拇迕裰黧w的角度分析問(wèn)題的應(yīng)對(duì)之策。本文從目前村民參與人居環(huán)境整治的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，以江陰市璜土鎮(zhèn)村民參與人居環(huán)境整治的實(shí)踐作為經(jīng)驗(yàn)參考，進(jìn)而提出提升村民參與度的對(duì)策建議，以期對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治質(zhì)量的提升有所裨益，助推蘇南地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

2 農(nóng)村人居環(huán)境整治中村民參與的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 村民參與意識(shí)淡薄

第一，農(nóng)村人口流出消解村民的主觀能動(dòng)性。城鄉(xiāng)在醫(yī)療、教育等公共服務(wù)方面資源不對(duì)等促使村民離村進(jìn)城發(fā)展，與鄉(xiāng)土的感情紐帶因此日漸淡薄，村民作為農(nóng)村人居環(huán)境整治主力的動(dòng)力也日漸消散。離鄉(xiāng)務(wù)工的青壯年就此扎根城市發(fā)展，留守的老弱婦孺會(huì)傾向于更關(guān)注自己家庭的生產(chǎn)生活瑣事，對(duì)村集體的公共事項(xiàng)明顯缺乏足夠的熱情和耐心，更不會(huì)主動(dòng)參與[2]。并且留守村民思想相對(duì)保守，由于長(zhǎng)期養(yǎng)成的習(xí)慣，在環(huán)境衛(wèi)生、畜禽養(yǎng)殖方式的規(guī)范改善上，觀念轉(zhuǎn)變較慢，參與整治和愛(ài)護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性不高，有的還出現(xiàn)抵觸情況。

第二，農(nóng)村人居環(huán)境整治的具體規(guī)劃專業(yè)性極強(qiáng)，村民文化素質(zhì)不高，落入了“有心無(wú)力”境地，長(zhǎng)此以往也就不愿意關(guān)注?；鶎诱诖迩f人居環(huán)境整治的具體項(xiàng)目實(shí)施前，往往會(huì)選擇在村民布告欄進(jìn)行公示，但這一過(guò)程僅僅是展示項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)劃圖紙，忽視村民參與能力有限的問(wèn)題，缺少必要的交流解釋環(huán)節(jié)。村民難以看懂規(guī)劃的內(nèi)容與目的，未能提出行之有效的反饋建議，久而久之造成公眾參與程度不深的現(xiàn)象。

第三，目前部分村民對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)的認(rèn)識(shí)存在偏差，認(rèn)為這是在大搞“面子工程”?；鶎诱疄榱俗非笾卫碚?jī)而忽視了村民真正的生活需求，因此導(dǎo)致了村民的沉默性對(duì)抗與應(yīng)付性參與。村民普遍覺(jué)得自己的參與毫無(wú)意義，只是在配合村委完成自上而下的政治任務(wù)，吃力不討好，更是耽誤了自己賺錢(qián)，參與積極性不高。基層政府在推進(jìn)工作中急于出效果，忽略了發(fā)動(dòng)群眾，群眾反而成了旁觀者。某些基層工作人員抱著“完成任務(wù)”的心態(tài)推進(jìn)工作，導(dǎo)致整治行為異化，平時(shí)工作不扎實(shí)，每當(dāng)上級(jí)檢查就做做表面文章，甚至拉群眾一起做給上級(jí)看，忽略了群眾感受，引起群眾反感。

2.2 村民參與動(dòng)機(jī)不純

村民參與動(dòng)機(jī)不純，一方面是由于小農(nóng)思想的自利性。一些村民受傳統(tǒng)生活習(xí)慣影響，認(rèn)為公共事務(wù)無(wú)關(guān)自己，對(duì)農(nóng)村生活污水、生活垃圾造成的環(huán)境影響缺乏認(rèn)識(shí)，參與整治的主動(dòng)性不強(qiáng)，片面認(rèn)為環(huán)境整治是政府的事、干部的工作，與己無(wú)關(guān)，持不配合的態(tài)度，因此成了環(huán)境整治工作的旁觀者、局外人。另一方面是由于利益相關(guān)的被動(dòng)式參與。村民對(duì)于關(guān)乎自身利益得失的事務(wù)更加關(guān)心，也更愿意參與有利于自己的事務(wù)[3]。部分村民等靠要思想嚴(yán)重，對(duì)人居環(huán)境整治缺少主人翁意識(shí)，不愿自籌資金，也不想投工投勞，都希望政府包辦，自己坐享其成。

2.3 村民參與渠道有限

目前大多數(shù)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中村民僅僅做到了象征性參與，參與的廣度和深度都不夠，主要是由于村民參與渠道有限。農(nóng)村人居環(huán)境整治工作往往是由上級(jí)政府制定好項(xiàng)目方案，在前期缺乏意見(jiàn)的采納與收集這一過(guò)程，無(wú)法落實(shí)好滿足村民的真正生活需求。而項(xiàng)目在建設(shè)完成后僅僅作為部門(mén)工作的展示，只做出小部分修改甚至于不修改，村民缺乏反饋的渠道和談判的實(shí)力。部分用于人居環(huán)境整治的涉農(nóng)項(xiàng)目，由于脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民需求，存在安排不合理、工程質(zhì)量差、亮點(diǎn)“太靚”、資源浪費(fèi)等情況，導(dǎo)致新上項(xiàng)目農(nóng)民不歡迎，在這種狀況下，鄉(xiāng)村發(fā)展并不能提升他們的成就感。

3 農(nóng)村人居環(huán)境整治中村民參與的“璜土實(shí)踐”

璜土村位于江蘇省無(wú)錫市江陰市璜土鎮(zhèn)，在10 多年前，該村還是一個(gè)環(huán)境臟亂的“化工村”，如今已經(jīng)成為遠(yuǎn)近皆知的鄉(xiāng)村旅游打卡地、全國(guó)鄉(xiāng)村治理示范村。作為江陰市西大門(mén)的璜土村能有如此翻天覆地的改變，得益于“村民共建共治共享模式”的推行，有賴于璜土村村委多年來(lái)積極發(fā)動(dòng)本村村民一起參與家河整治、道路保潔、增補(bǔ)綠化、設(shè)施維修等農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目。

3.1 建立健全制度，明確村民參與的主體地位

為了改變以往“富人治村”的治村傳統(tǒng)與慣例，明確村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體性地位，璜土村選出69 名辦事公道、有威信的鄉(xiāng)賢，凡村里的大小事務(wù)都組織鄉(xiāng)賢進(jìn)行表決，把村委的意志轉(zhuǎn)化為村民意愿。王春光建議通過(guò)向農(nóng)民增權(quán)賦能的方式來(lái)突破農(nóng)民的主體困境[4]，這種還政于民的做法有效解決了人居環(huán)境整治過(guò)程中村民主體權(quán)力行使困難的問(wèn)題，從政策源頭上賦權(quán)于民使得各項(xiàng)工作的展開(kāi)都暢通無(wú)阻。

3.2 運(yùn)用村規(guī)民約，提升村民自治能力

目前，在農(nóng)村人居環(huán)境整治中村民缺乏主人翁意識(shí)，“各人自掃門(mén)前雪，莫管他家瓦上霜”的觀念在農(nóng)村普遍存在。璜土村以“把家園當(dāng)公園建設(shè)與管理”為新農(nóng)村建設(shè)理念，并通過(guò)制定村規(guī)民約，強(qiáng)化外在引導(dǎo)，讓每一位村民都成為農(nóng)村人居環(huán)境的治理者與守護(hù)人。當(dāng)村民看到先行的東貫莊村水美村美的典型后，激起了全村村民的建設(shè)熱情，20 個(gè)村民小組紛紛向村委遞交申請(qǐng)報(bào)告。璜土村按照一村一特、一村一景的規(guī)劃，因勢(shì)利導(dǎo)，量力而行，分步實(shí)施人居環(huán)境整治工作。

3.3 進(jìn)行村務(wù)公開(kāi)，樹(shù)立村民參與信心

璜土村多年前曾因村干部迎來(lái)送往、互相吃請(qǐng)，引發(fā)村民不滿。新任村干部上任不久后發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題，通過(guò)村務(wù)公開(kāi)主動(dòng)接受監(jiān)督，重獲村民信任。入村的宣傳欄上就可看見(jiàn)“黨員干部廉政建設(shè)8 條‘鐵律’”，包括“村干部一律不參加企業(yè)、村民宴請(qǐng)”等。并且開(kāi)通微信公眾平臺(tái)公布村務(wù)，村里不會(huì)使用智能手機(jī)的老人只要打開(kāi)電視機(jī)，就可了解到村里項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，甚至村里接待項(xiàng)目的報(bào)銷明細(xì)也一目了然。這種村務(wù)公開(kāi)的方式讓璜土村順利度過(guò)村民信任危機(jī)，重塑村民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的內(nèi)涵價(jià)值。

3.4 善于角色換位，拓寬村民參與渠道

璜土村善于進(jìn)行角色轉(zhuǎn)化，把“單向管理模式”變?yōu)椤半p向互動(dòng)模式”，村干部在人居環(huán)境整治中化身為服務(wù)者和建設(shè)者，村民化身為建設(shè)者和監(jiān)督者。并采取“村委拿一部分，村民自愿捐助一部分”的形式，解決資金問(wèn)題，引導(dǎo)村民把集體事當(dāng)做自家事來(lái)做，整治完成后為出資者提供書(shū)面憑證。此外，村里項(xiàng)目的施工人員基本從本村村民中找，不僅保證工程質(zhì)量，還為村民增加創(chuàng)收途徑。整治完成后村民主動(dòng)參與后期項(xiàng)目的管理維護(hù)，為人居環(huán)境管護(hù)長(zhǎng)效化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.5 立足村民需求，增加村民參與的榮譽(yù)感和幸福感

璜土村在人居環(huán)境整治中重視群眾的意見(jiàn)和建議，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、家河整治、道路硬化、村村路燈亮化等民生實(shí)事，立足于村民現(xiàn)實(shí)需求，進(jìn)一步提高村民參與的幸福指數(shù)。十年一貫制的年底大米、食用油發(fā)放，給每戶村民貼上春聯(lián)，增加了村民的幸福感與獲得感；5 000 m2健身館和占地16.7 hm2的生態(tài)健身公園，滿足了村民強(qiáng)身健體和休閑的需求；1 000 m2的民宴廳為村民提供了婚喪喜事辦理的場(chǎng)所；大病醫(yī)療互助基金等每年為重病村民報(bào)銷80 余萬(wàn)元；常年免費(fèi)開(kāi)放的村民影劇院、圖書(shū)館，讓村民文化生活更加豐富。這些實(shí)實(shí)在在的物質(zhì)與精神福利，切實(shí)激發(fā)村民參與人居環(huán)境整治的熱情。

4 共建共治共享視域下提升村民人居環(huán)境整治參與度的策略

由于缺乏村民的主體性積極參與，基層政府的環(huán)境整治工作不僅執(zhí)行的難度大，而且對(duì)環(huán)境問(wèn)題的解決沒(méi)有明顯的效果[5]。因此，農(nóng)民主體力量的發(fā)揮，核心在于農(nóng)民主體性的培育和提升[6]，發(fā)揮村民在參與農(nóng)村人居環(huán)境整治中的主體作用顯得尤為重要。所謂“共建共治共享”，是治理現(xiàn)代化下的新要求，倡導(dǎo)“以人為本”的價(jià)值理念，號(hào)召群眾充分參與鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，通過(guò)共同參與共享社會(huì)成果。由于人居環(huán)境整治工作本身存在一定的復(fù)雜性和困難性，現(xiàn)階段亟須充分發(fā)揮村民的主體力量，構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

4.1 引導(dǎo)村民樹(shù)立正確的參與意識(shí)

其一，需要保障村民基本的物質(zhì)需求。在馬斯洛的需求層次理論中，生理生存需求是第一位的，“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)”，只有滿足村民最低層次的需求后，才能為村民正確的價(jià)值引導(dǎo)打下堅(jiān)持基礎(chǔ)。最有效的辦法就是積極探尋有益的結(jié)合點(diǎn)，充分發(fā)揮得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和利用特質(zhì)鮮明的人文生態(tài)資源，適時(shí)將農(nóng)村環(huán)境整治與發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和特色鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合，以幫助農(nóng)民增收致富吸引農(nóng)民參與美麗家園的建設(shè)，必須確保農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主導(dǎo)權(quán)，能在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人居環(huán)境整治中獲得實(shí)實(shí)在在的收益。

其二，基層政府應(yīng)完善人居環(huán)境整治項(xiàng)目的信息公開(kāi)制度，建立起和諧信任的干群關(guān)系。完善公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)決策民主化，保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題發(fā)現(xiàn)得早，才能將改善人居環(huán)境問(wèn)題及時(shí)解決在萌芽狀態(tài)，不致形成痛點(diǎn)和難點(diǎn)，而這離不開(kāi)廣大群眾的實(shí)時(shí)監(jiān)督。

其三，農(nóng)村是熟人社會(huì)，農(nóng)民的行為方式具有明顯的鄰里效應(yīng)，用群眾身邊的榜樣和實(shí)例說(shuō)話往往比“行政式命令”更有效?？梢哉?qǐng)離鄉(xiāng)在外居住的青年、鄉(xiāng)賢等回老家看看，在交談、對(duì)比中碰撞出火花，集智聚力開(kāi)展環(huán)境整治。樹(shù)立榜樣標(biāo)桿，讓更多農(nóng)民有目標(biāo)有方向愿參與。不但讓農(nóng)民主動(dòng)參與成為自覺(jué)行為，而且形成比、學(xué)、趕、幫、超良好氛圍，形成強(qiáng)大的合力，推動(dòng)人居環(huán)境整治見(jiàn)實(shí)效。

4.2 加強(qiáng)宣傳工作，提升村民認(rèn)同感

農(nóng)村人居環(huán)境整治作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，獲得村民的理解與支持至關(guān)重要[7]。一方面村委可以利用大喇叭、網(wǎng)格微信群、發(fā)放宣傳單、召開(kāi)村民大會(huì)等形式宣傳人居環(huán)境整治的意義，還可以聘請(qǐng)老黨員、村民代表組成議事組，讓群眾深刻認(rèn)識(shí)到人居環(huán)境整治的重要性和必要性，自覺(jué)主動(dòng)參與到整治行動(dòng)中來(lái)。另一方面可以通過(guò)劃分“村民包干區(qū)”，明確村民維護(hù)公共環(huán)境責(zé)任?！按迕癜蓞^(qū)”明確要求庭院內(nèi)部、房前屋后環(huán)境整治由農(nóng)戶自己負(fù)責(zé)，村內(nèi)公共空間整治由村委主導(dǎo)，充分發(fā)揮村民自治的作用，動(dòng)員廣大村民積極主動(dòng)實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，共同改善村居環(huán)境，建設(shè)美麗家園。要把生態(tài)宜居融入鄉(xiāng)村主流話語(yǔ)體系，把人居環(huán)境優(yōu)美作為對(duì)新農(nóng)民和新農(nóng)村的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)融入鄉(xiāng)村核心價(jià)值體系，建構(gòu)價(jià)值認(rèn)同，塑造價(jià)值追求，培育話語(yǔ)高地，形成輿論制約，在廣大鄉(xiāng)村牢固確立衛(wèi)生整潔為榮、臟亂邋遢為恥的鮮明價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)不注重乃至破壞人居環(huán)境的行為予以強(qiáng)大輿論壓力和道德批判。

4.3 暢通村民參與的渠道，創(chuàng)新意見(jiàn)反饋機(jī)制

農(nóng)村人居環(huán)境整治要體現(xiàn)“安全、保健、便捷、舒適、可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向[8]，不讓項(xiàng)目成為流于形式的面子工程、形象工程，就必須通過(guò)強(qiáng)制性的法律手段，迫使決策者在決策時(shí)充分采納民意，同時(shí)應(yīng)明確采納意見(jiàn)的規(guī)則和程序。目前基層政府多是采用在政府網(wǎng)站公示采納意見(jiàn)，但這種方式有時(shí)效性且政府網(wǎng)站不是村民最廣泛接收信息的媒介，這時(shí)通過(guò)在村里組織面對(duì)面的座談會(huì)更為妥當(dāng)。

盡管目前群眾有多種意見(jiàn)反饋機(jī)制，但總體都是由政府主導(dǎo)的，群眾難免會(huì)有多方面顧慮而不能表達(dá)自己的真實(shí)想法；因此可以引入第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行民意調(diào)查。里奇通過(guò)分析英國(guó)公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與，認(rèn)為拓寬公眾的參與渠道可以對(duì)治理效果起到良性輔助的作用，而開(kāi)放包容是最有效的公眾參與形式[9]。在實(shí)施人居環(huán)境整治全過(guò)程中需要充分保障農(nóng)民參與人居環(huán)境整治的權(quán)利，培養(yǎng)農(nóng)民的話語(yǔ)表達(dá)意識(shí)，充分聽(tīng)取農(nóng)民意見(jiàn)建議，積極為農(nóng)民提供表達(dá)利益訴求的多元化渠道，如探索“院落自治”，加強(qiáng)農(nóng)民自治組織建設(shè)，依托院落會(huì)議、院落理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。

4.4 合理運(yùn)用“積分制”，實(shí)現(xiàn)村民參與長(zhǎng)效化

如果建而不管，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作只是做了表面工作，后續(xù)將“疲軟無(wú)力”。對(duì)此，《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025 年）》明確要建立健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，對(duì)遵守人居環(huán)境整治規(guī)則的村民給予一定積分獎(jiǎng)勵(lì)以激發(fā)群眾參與的內(nèi)生動(dòng)力，長(zhǎng)效管理的氛圍會(huì)越來(lái)越濃。汪紅梅認(rèn)為村莊可以利用環(huán)境治理積分機(jī)制充分激發(fā)群眾參與熱情[10]；馬樹(shù)同在考察寧夏J 縣的積分制實(shí)踐后，認(rèn)為共建共治共享社會(huì)治理格局下積分制能有效培育村民主體意識(shí)[11]。積分制的推廣運(yùn)用，能有效促進(jìn)移風(fēng)易俗、營(yíng)造文明鄉(xiāng)風(fēng)、提升人居環(huán)境管護(hù)質(zhì)效，真正讓村民把“村里事”當(dāng)成“自家事”，從“站著看”到“搶著干”。

在不少地方，資金難題已經(jīng)成為農(nóng)村人居環(huán)境整治的主要制約因素。因此，村兩委首先積極行動(dòng)起來(lái)，發(fā)揮示范帶領(lǐng)作用，進(jìn)而組織動(dòng)員群眾自己動(dòng)手改善居住環(huán)境就顯得尤其重要。村兩委要高度重視轉(zhuǎn)變?nèi)罕娪^念，克服沒(méi)資金就沒(méi)法干的消極心理，培育自己動(dòng)手美化家園的新文化，形成良好風(fēng)尚，注重化風(fēng)成俗。要主動(dòng)發(fā)揮示范帶領(lǐng)作用，先行一步，走在前列，干在實(shí)處，用實(shí)際行動(dòng)帶動(dòng)群眾投身人居環(huán)境建設(shè)。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中要注重向群眾問(wèn)計(jì)，把群眾組織起來(lái)，用好群眾中的匠人能人和土專家，凝聚群眾智慧和力量，因地制宜開(kāi)展整治工作。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村人居環(huán)境整治情況復(fù)雜，資金投入大，是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的民生大工程。要推動(dòng)實(shí)現(xiàn)廣大鄉(xiāng)村從全域干凈整潔到全域美麗宜居的躍遷，光靠資金的不斷投入和政府的全盤(pán)掌控遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，培育農(nóng)民的主人翁意識(shí)才是應(yīng)有之義。江陰市璜土村的實(shí)踐表明，突出農(nóng)民主體作用，引導(dǎo)他們樹(shù)立正確的環(huán)保意識(shí)，幫助他們逐步改變不良的生活習(xí)慣，是激發(fā)村民參與村莊建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力。干凈整潔的宜居環(huán)境，是群眾對(duì)美好生活的期盼。村民、社會(huì)力量及基層政府應(yīng)攜起手來(lái)齊心合力鋪展鄉(xiāng)村振興新畫(huà)卷，為打造幸福宜居新農(nóng)村接續(xù)奮斗。