高江川

(山西警官職業(yè)學院,山西 太原 030006)

司法部《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》(以下簡稱《新規(guī)定》)于2021年10月1日起施行。該規(guī)定對計分考核罪犯工作進行了全面梳理和修訂完善,提出了新的要求,同時,廢止司法部《關于計分考核罪犯的規(guī)定》(司發(fā)通〔2016〕68號)(以下簡稱《舊規(guī)定》),這是中國監(jiān)獄改革工作向深水區(qū)邁進的標志?！缎乱?guī)定》進一步為監(jiān)獄管教民警提供了詳細的考核尺度和衡量標準,這是監(jiān)獄工作者踐行黨的十九大報告提出“建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家,發(fā)展中國特色社會主義法治理論,堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設……”[1]的真實寫照。為提高罪犯改造質量,加快監(jiān)獄改革進程,深化司法體制改革跨出了堅實的一步。

一、新、舊《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》變化

(一)《新規(guī)定》條款增多,內容更加詳實

《新規(guī)定》為監(jiān)獄管理機構管理罪犯制訂計分考核細則提供了圭臬,為監(jiān)獄提供了考量罪犯標準和基本尺度?！杜f規(guī)定》5章33條,共2600多字;《新規(guī)定》7章57條,共6600多字,無論從章節(jié)還是字數(shù)上,《新規(guī)定》都比《舊規(guī)定》有更強大的陣容和精細的內容。正如《新規(guī)定》第二條所述,“計分考核罪犯是監(jiān)獄按照管理和改造要求,以日常計分為基礎、等級評定為結果,評價罪犯日常表現(xiàn)的重要工作,是監(jiān)獄衡量罪犯改造質量的基本尺度,是調動罪犯改造積極性的基本手段”,也為監(jiān)獄管教民警考核罪犯提供了更為具體的工作尺度和衡量標準。

(二)計分考核時間前置

計分考核時間前置,追溯到罪犯在看守所羈押期間,將罪犯在看守所的表現(xiàn)也納入到入監(jiān)教育期間考核范圍。《舊規(guī)定》第三條規(guī)定,“計分考核按月進行,自罪犯入監(jiān)教育結束次日起實施……”。而《新規(guī)定》第四條規(guī)定,“計分考核自罪犯入監(jiān)之日起實施,日常計分滿600分為一個考核周期,等級評定在一個考核周期結束次月進行”;第十八條規(guī)定,“罪犯入監(jiān)教育期間不給予基礎分,但有加分、扣分情形的應當如實記錄,相應分值計入第一個考核周期。監(jiān)獄應當根據(jù)看守所提供的鑒定,將罪犯在看守所羈押期間的表現(xiàn)納入入監(jiān)教育期間的加分、扣分,并計入第一個考核周期?！庇纱丝梢?《新規(guī)定》比《舊規(guī)定》的計分考核時間提前,入監(jiān)立即對罪犯進行管理考核。同時,將罪犯在看守所羈押期間的表現(xiàn)納入到計分考核中,這樣就使行刑權從“監(jiān)獄”延伸到“看守所”,使罪犯的管理與考核銜接起來,貫穿了整個刑罰執(zhí)行的全過程,不會出現(xiàn)刑罰執(zhí)行過程中斷層和盲區(qū)。這樣罪犯的表現(xiàn)就一直處在監(jiān)督和考核之中,填補了以前執(zhí)法空白和漏缺,為罪犯減刑提供了原始憑證(1)這里指的是罪犯在看守所羈押期間的刑拘證、逮捕證及在押人員在羈押期間的表現(xiàn)情況等。和分數(shù)積累,特別是為短刑期罪犯和一貫表現(xiàn)好的罪犯增加了減刑機會,提高了他們的改造積極性。

(三)強化了計分考核機構

《新規(guī)定》強化了計分考核機構,劃清了考核職權與職責,嚴肅了執(zhí)法權的行使、監(jiān)督與責任追究?！杜f規(guī)定》第三章第九條至十一條明確了計分考核的組織機構和考核的方法,但考核條款不具體,只是給了一個方向?！缎乱?guī)定》第六條規(guī)定,“監(jiān)獄成立計分考核工作組,由監(jiān)獄長任組長,分管獄政管理的副監(jiān)獄長任副組長,有關部門負責人為成員,負責計分考核罪犯工作的組織領導和重大事項研究。監(jiān)區(qū)成立計分考核工作小組,由監(jiān)區(qū)長任組長,監(jiān)區(qū)全體民警為成員,負責計分考核罪犯工作的具體實施。監(jiān)獄的獄政管理部門承擔計分考核工作組日常工作,監(jiān)區(qū)指定的專職民警負責計分考核工作小組日常工作,監(jiān)區(qū)管教民警負責罪犯日常計分和提出等級評定建議?！边@一條囊括了《舊規(guī)定》第九條、第十條的相關規(guī)定。明確了計分考核機構分為監(jiān)獄和監(jiān)區(qū)兩級,并對相關組成人員與職責、“重大事項”和“日常事項”進行了劃分。首次明確監(jiān)區(qū)“專職民警”與“管教民警”職責?！缎乱?guī)定》第二十七條規(guī)定,“對罪犯加分、扣分,監(jiān)區(qū)管教民警應當以事實為依據(jù),依法依規(guī)提出建議……且單次適用分值2分以下的扣分,監(jiān)區(qū)管教民警可以當場作出決定,并報計分考核工作小組備案。對單次適用分值5分以上的加分、10分以上的扣分和專項加分,由計分考核工作小組報計分考核工作組審批?！边@賦予了民警加分權和具體分值,有了實際的操作性和工作主動權。

習近平總書記指出,司法責任制改革是全面深化司法體制改革必須牢牢牽住的“牛鼻子”。完善司法責任制,是建立權責統(tǒng)一、權責制約、權力制約的司法權運行機制的關鍵,也是深化司法體制改革的核心。[2]《新規(guī)定》緊緊圍繞這一核心對監(jiān)獄民警及相關工作人員的計分考核罪犯工作質量實行終身負責制,打通了司法責任制執(zhí)行的“最后一公里”。其第七條規(guī)定,“監(jiān)獄計分考核罪犯工作實行考核工作責任制,‘誰考核誰負責、誰簽字誰負責、誰主管誰負責’,監(jiān)獄人民警察及相關工作人員在職責范圍內對計分考核罪犯工作質量終身負責……”。在《新規(guī)定》中多次提出人民檢察院對計分考核罪犯工作的監(jiān)督檢查,上級主管部門、紀檢機關的監(jiān)督檢查,同時還要接受社會團體和人民群眾的監(jiān)督。首次規(guī)定了監(jiān)獄人民警察及相關工作人員在職責范圍內對計分考核罪犯工作質量“終身負責”,還明確設置了集體表決制。為確保計分考核罪犯“公平、公正、公開”,還規(guī)定內部監(jiān)督與社會(外部)監(jiān)督相結合;上級監(jiān)督和自身監(jiān)督相統(tǒng)一;事前監(jiān)督與工作中監(jiān)督同步進行。除此之外,《新規(guī)定》對監(jiān)獄民警在計分考核中容易出現(xiàn)違規(guī)、違紀、違法的十種情形進行了一一強調,起到明令禁止的作用。這都體現(xiàn)了司法部對計分考核罪犯工作的高度重視。

(四)負分計分考核與從嚴考核

對不服從管教,違規(guī)違紀又犯罪的罪犯實行“負分計分考核制”(2)指新規(guī)定中對罪犯在服刑期間違規(guī)、違紀受到警告、記過、禁閉處罰,在監(jiān)內又犯罪或停止監(jiān)外執(zhí)行,有漏罪情形的罪犯,取消已有的考核積分和獎勵,起重新考核?？己朔e分為負分的,保留負分開始考核。,對特殊類型罪犯從嚴計分考核?！杜f規(guī)定》第二十條規(guī)定,“罪犯在服刑期間又犯罪的,取消已有的考核積分和獎勵,自判決生效次日起重新考核?？己朔e分為負分的,保留負分”,這是該規(guī)定唯一出現(xiàn)“保留負分”的條款。與之相比,《新規(guī)定》在多處出現(xiàn)保留負分的條款,如第十五條規(guī)定,“罪犯受到警告、記過、禁閉處罰的,……扣減后考核積分為負分的,保留負分……”。第三十一條規(guī)定,“……因違反暫予監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督管理規(guī)定被收監(jiān)執(zhí)行的,取消已有的考核積分和獎勵,自收監(jiān)之日起重新考核;考核積分為負分的,保留負分……”。第三十四條規(guī)定,“罪犯因辦案機關辦理案件需要被解回偵查、起訴或者審判,經(jīng)人民法院審理認定構成犯罪的,……考核積分為負分的,保留負分……”?！柏摲钟嫹挚己酥啤北苊饬俗锓柑用摽己说膬e幸心理,彌補了刑罰執(zhí)行的遺漏點。

《新規(guī)定》為特殊類型罪犯設置了從嚴計分,嚴格限制加分項目,嚴格控制加分總量的條款。其第十九條規(guī)定,九種類型的罪犯,即：職務犯罪罪犯;破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯;組織、領導、參加、包庇、縱容黑社會性質組織犯罪罪犯;危害國家安全犯罪罪犯;恐怖活動犯罪罪犯;毒品犯罪集團的首要分子及毒品再犯;累犯;因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力犯罪被判處十年以上有期徒刑、無期徒刑以及死刑緩期執(zhí)行的罪犯……,考慮到這些罪犯的犯罪性質和對社會的危害程度,對他們進行從嚴計分,設加分項目和總量的控制,這是計分考核設置的高壓線,嚴謹觸碰,堵住了各種關系為之說情打招呼、辦理人情案提前減刑的漏洞。

(五)“三大改造手段”全部為考核內容

將“三大改造手段”全部變?yōu)榭己藘热?使計分考核內容逐步健全?！杜f規(guī)定》第五條規(guī)定,“計分考核內容分為教育改造和勞動改造兩個部分,每月基礎分為100分”;《新規(guī)定》第十條規(guī)定,“日常計分內容分為監(jiān)管改造、教育和文化改造、勞動改造三個部分,每月基礎總分為100分,每月各部分日常加分分值不得超過其基礎分的50%,且各部分得分之間不得相互替補?！被仡?990年司法部印發(fā)《關于計分考核獎罰罪犯的規(guī)定》中第六條“考核分為思想改造和勞動改造兩部分……”的條款,相比較2016年《舊規(guī)定》有了改進和提高,2021年《新規(guī)定》就更加全面詳實,可以用一個數(shù)學公式簡單的表述為：

1990年規(guī)定：基礎分=思想改造分(55分)+勞動改造分(45分);

2016年規(guī)定：基礎分=教養(yǎng)改造分(65分)+勞動改造分(35分);

2021年規(guī)定：基礎分=監(jiān)管改造(35分)+教育和文化改造(35分)+勞動改造(30分)。

上述可見,《新規(guī)定》計分考核內容比《舊規(guī)定》全面,可操作性強,實現(xiàn)了“三大改造手段”在計分考核實踐中的運用,完成了理論與實踐的高度統(tǒng)一。監(jiān)管改造、教育和文化改造、勞動改造經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展,終于全部成為改造罪犯行之有效的手段。罪犯計分考核是刑罰執(zhí)行的核心部分,在司法改革中監(jiān)獄作為刑罰執(zhí)行的末端,也在逐步轉變、逐步完善、逐步健全,日趨合理。

(六)保護監(jiān)獄民警的執(zhí)法權和罪犯的計分考核權

合理設置考核分值和專項加分項目,充分保護民警的執(zhí)法權和罪犯非正常情況下的計分考核權。

1.新增專項加分項目?！缎乱?guī)定》第十四條新增了專項加分項目：對于檢舉、揭發(fā)他人違法犯罪行為或者提供有價值破案線索的;及時報告或者當場制止罪犯實施違法犯罪行為的;檢舉、揭發(fā)、制止罪犯自傷自殘、自殺或者預謀脫逃、行兇等行為的;檢舉、揭發(fā)罪犯私藏或者使用違禁品的;及時發(fā)現(xiàn)和報告重大安全隱患,避免安全事故的;在抗御自然災害或者處置安全事故中表現(xiàn)積極的;進行技術革新或者傳授勞動生產(chǎn)技術成績突出的;省、自治區(qū)、直轄市監(jiān)獄管理局認定具有其他突出改造行為等八種情形予以加分。專項加分設置是充分考慮到罪犯在改造中實際需要而設定的,以此作為調劑、平衡、協(xié)助民警管理。對于自覺改造、主動改造的罪犯,加分具有十分重要的激勵意義。

2.保護監(jiān)獄民警執(zhí)法權?！缎乱?guī)定》第五十三條規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市司法廳(局)、監(jiān)獄管理局和監(jiān)獄應當依法保障監(jiān)獄民警在計分考核罪犯工作中的正當履職行為,對受到惡意舉報、污蔑、誹謗的監(jiān)獄民警,應當及時調查澄清,并依法追究相關人員責任;對工作實績突出的監(jiān)獄人民警察,應當及時給予表彰獎勵?！边@充分保護了監(jiān)獄民警的執(zhí)法權,對在計分考核中大膽工作、正當履職、敢于擔當?shù)拿窬o予保護,體現(xiàn)出了“對黨忠誠,服務人民,執(zhí)法公正,紀律嚴明……”[3]的警訓誓詞要求。

3.保護罪犯計分考核權?！缎乱?guī)定》第十六條規(guī)定,“對因不可抗力等被暫停勞動的罪犯,監(jiān)獄應當根據(jù)實際情況并結合其暫停前的勞動改造表現(xiàn)給予勞動改造分”;第二十條規(guī)定,“對老年、身體殘疾、患嚴重疾病等經(jīng)鑒定喪失勞動能力的罪犯,不考核勞動改造表現(xiàn),每月基礎總分為100分,其中監(jiān)管改造基礎分50分,教育和文化改造基礎分50分。”體現(xiàn)出罪犯改造中一種特殊情形,由于不可抗拒的因素造成不能參加勞動改造,而是結合其暫停前的勞動改造表現(xiàn)給予勞動改造分值。對老年、殘疾和患嚴重疾病的罪犯實行不計勞動改造從寬計分原則,比較客觀公正,也比較人性化,體現(xiàn)出在計分考核中不搞“一刀切”,以實事求是的態(tài)度去進行考核,能激發(fā)罪犯保持積極健康的改造心態(tài)。

二、新、舊《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》的變化,體現(xiàn)了監(jiān)獄工作法治化進程

通過以上幾方面的對比,可以看出《新規(guī)定》從內容結構、篇幅章節(jié)、追溯時間、獎懲分值、考核方式、責任追究、公開程度、監(jiān)督檢查、嚴管厚愛、尊重人性及理論與實踐結合等方面均已超過《舊規(guī)定》。這些變化,是監(jiān)獄工作法治化進程的一個側影。

(一)逐步建立和完善與其相配套的法律法規(guī)

與《中華人民共和國監(jiān)獄法》(以下簡稱《監(jiān)獄法》)的制訂、修改相比,《監(jiān)獄計分考核罪犯工作規(guī)定》的修訂體現(xiàn)了力度大、時間短、效率高、針對性和實用性較強的特點。數(shù)字和時間能說明問題,用頒布與修訂的時間跨度來對比：1990年司法部印發(fā)《關于計分考核獎罰罪犯的規(guī)定》,2016年7月司法部修訂印發(fā)《舊規(guī)定》,2021年10月司法部修訂印發(fā)《新規(guī)定》。從時間上可以看出,從1990年到2016年的文本修訂用了26年的時間,這26年時間正好是《監(jiān)獄法》頒布實施、監(jiān)企分開、監(jiān)獄布局調整,監(jiān)獄改革步伐最大的時間段內,而相對應配套的《監(jiān)獄法》和《關于計分考核獎罰罪犯的規(guī)定》等,卻遲遲沒有修訂或者說修訂的力度太小,跟不上監(jiān)獄改革步伐,為監(jiān)獄工作提供指導和服務不夠完善。但是從2016年《舊規(guī)定》實施,到2021年《新規(guī)定》實施僅僅用了5年的時間,及時彌補了《監(jiān)獄法》在實際工作中的不足。從中可以看出,監(jiān)獄工作者在黨的十八大后,在監(jiān)獄改革中付出的辛苦與汗水,在建章立制、健全部門法規(guī)中已經(jīng)走到了前列,使罪犯的計分考核有了抓手和落腳點。

(二)《新規(guī)定》的實施,使罪犯的改造質量逐步提升

《新規(guī)定》將每月基礎總分定為100分,每月各部分日常加分分值不得超過其基礎分的50%,且各部分得分之間不得相互替補。將監(jiān)管改造放在“三大改造手段”的第一位,并對罪犯監(jiān)管改造表現(xiàn)提出六項標準,具體為遵守法律法規(guī)、監(jiān)規(guī)紀律和行為規(guī)范;服從監(jiān)獄民警管理,如實匯報改造情況;樹立正確的服刑意識和身份意識,改造態(tài)度端正;愛護公共財物和公共衛(wèi)生,講究個人衛(wèi)生和文明禮貌;厲行節(jié)約,反對浪費,養(yǎng)成節(jié)約用水、節(jié)約糧食等良好習慣;其他遵守監(jiān)規(guī)紀律的情形。

可以看出,遵守法律法規(guī)、監(jiān)規(guī)紀律和行為規(guī)范是第一要求,其次是身份意識、社會公德和文明禮貌,再次是勤儉節(jié)約、節(jié)約糧食等。改造罪犯成為守法公民的考核分值為35分,占比為1/3還多,而教育和文化改造也是35分,這兩項占日常計分考核的70%,勞動改造僅占30%。這樣設定分值體現(xiàn)出中國監(jiān)獄工作的改造方針是“懲罰與改造相結合,以改造人為宗旨”。避免了“以勞代改”的弊端,強調了各個部分的得分不能互相替補,杜絕了在計分考核中弄虛作假,用勞動分代替其他分值的弊病。同時,從分值上讓罪犯及其家屬一目了然,明白監(jiān)獄不是“勞務隊”。在罪犯服刑中監(jiān)獄始終堅持這個工作方針,各種現(xiàn)代化教育手段加以運用,強化矯正教育的作用,增強就業(yè)技能,規(guī)范化、制度化的考核規(guī)定可操作、利掌握,使罪犯的改造質量逐步提高。

(三)監(jiān)獄管理法治化、規(guī)范化、科學化、精細化水平在逐步提高

黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義的全局和戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治,把全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局,創(chuàng)造性地提出了全面依法治國的一系列新理念、新思想、新戰(zhàn)略,領導和推動我國社會主義法治建設發(fā)生歷史性變革、取得歷史性成就。

古人說“嘗一臠肉,而知一鑊之味,一鼎之調?！?3)參見戰(zhàn)國時代《呂氏春秋·察今》。通過對新舊規(guī)定的變化分析,可以看到監(jiān)獄工作歷史演變和法治化進程。監(jiān)獄民警隊伍建設向規(guī)范化、科學化、精細化方面邁出了新的步伐。隊伍的政治素質、業(yè)務素質和擔當意識不斷提高,堅持政治建警、科技強警、從嚴治警、從優(yōu)待警,干警隊伍綜合素質明顯提高。隨著計分考核罪犯制度的完善與考核內容的規(guī)范,未來會有更多新的“教科書式”監(jiān)獄執(zhí)法標準體系實施,[4]統(tǒng)一刑罰尺度、規(guī)范執(zhí)法行為、嚴格權力運行、強化執(zhí)法監(jiān)督。筆者作為一名監(jiān)獄工作者,強烈呼吁修訂《監(jiān)獄法》,與之相關配套的法律法規(guī)也盡快實施,為監(jiān)獄工作進一步走向法治化軌道提供有力保障。