■ 張維宸/韓 陽/李泉金/呂 睿

（1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 100035；2.江蘇省溧陽市自然資源和規(guī)劃局，溧陽 213300；3.黑龍江省雞西市自然資源和規(guī)劃局，雞西 158100）

0 引言

長期以來，中國農(nóng)業(yè)始終以耕地為中心，沒有耕地，就沒有中國農(nóng)業(yè)，也就沒有中國糧食安全。中國以占世界9%的耕地，養(yǎng)活著世界五分之一的人口，而耕地的剛性需求不斷增加，耕地的地力亟待提高。1949年以來，不同歷史時期，面對耕地數(shù)量急劇下降、質(zhì)量不斷下滑和耕地生態(tài)環(huán)境嚴重破壞的形勢，耕地保護的重要性日益凸顯，從解決5.4億人的吃飯問題到解決14億人的吃飯問題，黨和政府及時制定了一系列耕地保護制度，采取了一系列重大措施，取得了一系列重大突破。耕地保護制度在實踐中不斷推進，經(jīng)歷了探索、發(fā)展、完善和深化四個階段，目前正處于耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力保護的深化階段，耕地資源保護轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)系著民生福祉、糧食安全和國家長治久安。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護問題，習(xí)近平總書記多次對耕地保護工作做出重要指示批示。不僅要求牢牢守住“口糧田”，堅決守住18億畝耕地紅線，而且要求加強開辟新的高質(zhì)量的耕地資源，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，將中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2023年7月20日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)委員會第二次會議時指出：“新時代新征程上，耕地保護任務(wù)沒有減輕，而是更加艱巨?！北疚慕Y(jié)合耕地保護制度的現(xiàn)狀和國家高質(zhì)量發(fā)展的階段要求，通過對1949年以來我國耕地保護制度演進過程的梳理分析，探索下一步耕地保護制度和耕地保護工作高質(zhì)量發(fā)展的對策。

1 耕地保護制度的演進與分析

1.1 耕地保護制度的演進

1949年以來，我國的耕地保護制度演進大致分為探索、發(fā)展、完善和深化四個階段。

1.1.1 探索階段（1950-1978年）：注重愛惜耕地和墾荒造地

中華人民共和國成立伊始，民生凋敝，百廢待興，糧食嚴重短缺，踐行黨“耕者有其田”的承諾，5.4億人口的吃飯老大難問題成為當(dāng)時中國共產(chǎn)黨亟待解決的一個宏大課題，而解決糧食問題需快速解決土地問題，開發(fā)更多耕地用于糧食生產(chǎn)成為首要需求。

一是合理保護和利用土地，愛惜耕地。為維護我國的土地公有制，合理保護和利用土地，盡快發(fā)展糧食生產(chǎn)，政府相繼制定一系列土地保護制度。1950年6月中央人民政府頒行《土地改革法》，對非法荒廢土地作出了刑法處罰規(guī)定。1953年12月出臺的《國家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，盡量利用荒地、空地，不征用或少征用耕地。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例》（修正草案）明確“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的政策規(guī)定，要求愛惜耕地，以及基本建設(shè)和村民建房必須盡可能地不占用或者少占用耕地。這一政策直到改革開放后才被廢止。

二是嚴格的土地征收制度，給予被征收者適當(dāng)補償或安置。1950年11月頒布的《城市郊區(qū)土地改革條例》規(guī)定，國家征收私人所有的農(nóng)業(yè)土地時，須給予適當(dāng)補償或適當(dāng)安置。1953年12月頒行的《國家建設(shè)征用土地辦法》最早提出“土地征用”的概念，確立了土地征用范圍、原則、審批機關(guān)及權(quán)限、程序、補償標(biāo)準(zhǔn)等。1958年1月，修正后的《國家建設(shè)征用土地辦法》要求，貫徹節(jié)約用地的原則。

三是實施國家農(nóng)墾戰(zhàn)略，墾荒造地。中華人民共和國成立前后，中央領(lǐng)導(dǎo)層提出國家農(nóng)墾戰(zhàn)略。歷經(jīng)多年大規(guī)模耕地開墾和土壤改良，耕地資源得到大規(guī)模擴量。1956年1月出臺的《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要四十條（草案）》規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)有計劃地開墾荒地，要求國營農(nóng)場的耕地面積在12年內(nèi)由1955年的1300多萬畝增加到1億畝左右[1-2]。1960年4月，《一九五六年到一九六七年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》決定，開墾荒地，擴大耕地面積。在進行基本建設(shè)的時候，必須盡量節(jié)省用地，盡量避免和減少占用耕地。1978年2月，國務(wù)院《政府工作報告》要求“有計劃地開墾荒地，使耕地面積逐年有較多的增加”。

1.1.2 發(fā)展階段（1979-1996年）：重視立法和節(jié)約土地

黨的十一屆三中全會后，土地問題日益嚴峻和復(fù)雜，土地制度改革助推土地立法和相關(guān)政策新探索，耕地保護制度步入發(fā)展階段。

一是耕地保護從“國策”到“基本國策”。1981年11月，國務(wù)院《政府工作報告》提出，珍惜土地，合理利用土地，應(yīng)該是我們的國策。1986年3月《關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》第一次提出保護耕地是我國必須長期堅持的一項基本國策。

二是節(jié)約土地是國策，制止亂占耕地。1981年4月，《國務(wù)院關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》要求，農(nóng)村建房必須節(jié)約用地，盡量不占耕地[3]。1982年1月，中國共產(chǎn)黨出臺歷史上第一個關(guān)于農(nóng)村工作的“一號文件”，要求“不宜片面地鼓勵在有限的耕地上搞自由種植”。1982年2月國務(wù)院頒行《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，規(guī)定村鎮(zhèn)建房必須統(tǒng)一規(guī)劃、節(jié)約用地。1982年5月，《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定節(jié)約土地是我國的國策[4]。1983年中央“一號文件”提出，要嚴格控制占用耕地建房，愛惜每一寸土地。1985年9月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃綱要》提出，嚴格控制非農(nóng)業(yè)占用耕地[5]。1986年6月《土地管理法》頒布，規(guī)定制止亂占耕地和濫用土地的行為[6]；國家建設(shè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)必須節(jié)約使用土地；國家建設(shè)征用土地，由用地單位支付土地補償費。1989年11月，《關(guān)于進一步治理整頓和深化改革的決定》提出，制止和糾正濫占耕地現(xiàn)象[7]。1992年11月，《國務(wù)院關(guān)于嚴格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》要求，嚴格依法審批土地，切實做好耕地保護工作。1993年6月，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》指出，規(guī)劃編制的原則之一是合理用地、節(jié)約用地，新建、擴建工程及住宅應(yīng)當(dāng)盡量不占用耕地和林地[8]。

三是基本農(nóng)田的確立與保護。1992年2月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)原國家土地管理局、原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于在全國開展基本農(nóng)田保護工作請示的通知》，確認了基本農(nóng)田概念。1993年7月頒行的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地實行特殊保護[9]。1993年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》明確提出，建立“基本農(nóng)田保護區(qū)”[10]。1994年7月頒布的《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定，任何單位和個人不得擅自改變或者占用劃定的基本農(nóng)田，禁止擅自將基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地轉(zhuǎn)為非耕地[11]。

四是實行占用耕地納稅制度。為限制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，建立發(fā)展農(nóng)業(yè)專項資金，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，1987年4月我國施行《耕地占用稅暫行條例》[12]。1994年實行分稅制后，耕地占用稅劃歸地方作為固定財政收入。

1.1.3 完善階段（1997-2012年）：強調(diào)用途管制和占補平衡

對于我們這樣一個人口眾多的發(fā)展中大國，面對長期居高不下的非農(nóng)建設(shè)用地需求，必須實行最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制亂占耕地現(xiàn)象；強化耕地保護責(zé)任制度，完善耕地占補平衡制度；加強基本農(nóng)田保護，積極推進土地整理和復(fù)墾，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

一是耕地保護從“生命線”到“紅線”。1997年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》明確，保護耕地就是保護我們的生命線，提出耕地的占用和補充要平衡。1998年8月，修訂后的《土地管理法》首次以立法形式確認“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。2003年10月，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，實行最嚴格的耕地保護制度[13]。2006年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，到2010年18億畝耕地保有量是不可逾越的一道“紅線”。2006年9月，第149次國務(wù)院常務(wù)會議首次提出“18億畝耕地紅線必須守住”。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，堅決守住18億畝耕地紅線[14]。2009年中央“一號文件”強調(diào)，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。2012年1月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）的通知》要求，確保耕地保有量保持在18.18億畝，基本農(nóng)田不低于15.6億畝。

二是基本農(nóng)田實行特殊保護。1998年12月新出臺的《基本農(nóng)田保護條例》規(guī)定，國家實行基本農(nóng)田保護制度。1999年4月，《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》劃定了基本農(nóng)田保護區(qū)，作為保障糧食安全的“不可逾越的紅線”。2001年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2001年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》指出，要保護好基本農(nóng)田，不能隨意把耕地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。2002年12月修訂后的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定：“國家建立耕地保護制度，對基本農(nóng)田依法實行特殊保護”[15]。2004年3月，《國務(wù)院關(guān)于堅決制止占用基本農(nóng)田進行植樹等行為的緊急通知》規(guī)定，嚴格控制各類建設(shè)占用基本農(nóng)田[16]。2005年中央“一號文件”對基本農(nóng)田總量、質(zhì)量和用途作出“三不”要求[17]。2005年9月，《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》要求，不得擅自改變基本農(nóng)田用途。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，劃定永久基本農(nóng)田，建立保護補償機制[18]。

三是確定土地用途管制。1997年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》對農(nóng)地實行嚴格用途管制[19]。1998年修訂的《土地管理法》首次將土地分類為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，嚴格土地使用用途，對耕地實行特殊保護[20]。

四是實施耕地耕作層剝離制度。1998年修訂的《土地管理法》首次提出“將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良”[21]。2011年1月修訂的《基本農(nóng)田保護條例》對此再次進行了規(guī)定。2011年3月，《土地復(fù)墾條例》對土壤剝離和剝離土壤質(zhì)量作出了要求。

五是確定耕地占補平衡。1997年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》提出，耕地的占用和補充要平衡[22]。1998年8月，“耕地占補平衡”寫入《土地管理法》，成為我國保護耕地的一項基本制度。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求，占用耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進行占補平衡。

六是明確耕地保護責(zé)任考核。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》指出，要建立完善耕地保護和土地管理的責(zé)任制度等[23]。2005年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》規(guī)定，省長、自治區(qū)主席、直轄市市長為本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護面積及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的第一責(zé)任人[24]。

七是規(guī)定耕地占用納稅。2006年中央“一號文件”在耕地占用稅、土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費征繳和使用方面對耕地保護作出規(guī)定。2008年1月修訂后的《耕地占用稅暫行條例》開始施行，對耕地占用稅進行了相應(yīng)提高。

八是提高耕地能力建設(shè)。1997年4月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》要求，積極推進土地整理[25]。1998年8月修訂的《土地管理法》規(guī)定，國家鼓勵土地整理。2001年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出，加大城鄉(xiāng)和工礦用地的整理、復(fù)墾力度。2005年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出，改造中低產(chǎn)田，搞好土地整理[26]。2008年10月，《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求，繼續(xù)推進土地整理復(fù)墾開發(fā)，耕地實行先補后占[27]。2009年中央“一號文件”將土地綜合整治上升為國家層面的戰(zhàn)略部署。2010年中央一號文件提出，大力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2011年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出，補充耕地2000萬畝[28]。2011年3月生效的《土地復(fù)墾條例》規(guī)定，對依法占用的土地應(yīng)當(dāng)采取有效措施，減少土地損毀面積，降低土地損毀程度。2011年5月發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》要求，加快中低產(chǎn)田改造，提高耕地質(zhì)量。2012年中央“一號文件”要求，加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加快永久基本農(nóng)田劃定工作，啟動耕地保護補償試點，加快坡耕地整治步伐。2012年1月下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）的通知》要求，繼續(xù)實行最嚴格的耕地保護制度，加強耕地質(zhì)量建設(shè)。

九是刑罰破壞耕地。1997年3月修改后的《刑法》設(shè)立有關(guān)耕地的“三罪”--破壞耕地罪、非法轉(zhuǎn)讓土地罪和非法批地罪。2007年12月下發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》要求，堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴格土地執(zhí)法監(jiān)管。

1.1.4 深化階段（2013年以來）：強化系統(tǒng)管理和能力建設(shè)

2013年以來，習(xí)近平總書記就耕地保護問題多次作出重要指示批示，強調(diào)要實行最嚴格的耕地保護制度，依法依規(guī)做好耕地占補平衡，規(guī)范有序推進土地流轉(zhuǎn)，像保護大熊貓一樣保護耕地。

一是落實最嚴格的耕地保護制度。2013年12月，中央農(nóng)村工作會議提出，耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定[29]。2014年中央“一號文件”要求，落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約用地制度。2018年1月國務(wù)院辦公廳印發(fā)修訂后的《省級政府耕地保護責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，強調(diào)要守住耕地保護紅線，嚴格保護永久基本農(nóng)田。2019年8月修改后的《土地管理法》增加了永久基本農(nóng)田保護和征地的詳細規(guī)定。2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)，要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度[30]。

二是耕地占補平衡從省域內(nèi)到跨省域。2017年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求，改進耕地占補平衡管理[31]，首次提出實行跨地區(qū)補充耕地的利益調(diào)節(jié)。2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》指出，實施跨省域補充耕地的國家統(tǒng)籌的原則、程序、辦法、監(jiān)管考核等。2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》提出，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的原則、調(diào)劑計劃安排、資金收取和支出、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑實施、監(jiān)督管理等。

三是耕地保護生態(tài)補償制度日趨完善。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》中明確提出，要完善耕地保護補償制度[32]。2017年1月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》要求，健全耕地保護補償機制。2018年12月頒布的《耕地占用稅法》規(guī)定了占用農(nóng)用地搞建設(shè)的納稅范圍。2019年1月施行的《土壤污染防治法》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)重點保護未污染的耕地，應(yīng)當(dāng)依法將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田，實行嚴格保護。同時，對表土剝離進行了規(guī)定。

四是深入推進耕地能力建設(shè)。2013年中央“一號文件”要求，落實并完善最嚴格的耕地保護制度，加大力度推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2013年12月國家發(fā)改委公布的《全國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》指出，到2020年建成旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝。2015年中央“一號文件”提出，加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量保護[33]。2016年3月十二屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)[34]。完善耕地占補平衡制度，全面推進建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用。2019年11月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提出了具體的目標(biāo)任務(wù)。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)的建議》提出，堅持最嚴格的耕地保護制度，實施高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程[35]。2020年12月中央農(nóng)村工作會議提出，全面開展永久基本農(nóng)田劃定工作，把口糧生產(chǎn)能力落實到田塊地頭。建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保護黑土地。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》要求，“十四五”時期建成10.75億畝集中連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。實施黑土地保護工程。2023年2月《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》，針對耕地保護和用途管制及耕地占補平衡管理等提出了具體指導(dǎo)意見。

五是制止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。2020年7月國務(wù)院召開電視電話會議，對農(nóng)村亂占耕地建房問題整治工作作出部署。2020年9月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》要求，落實好最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地紅線[36]。2020年11月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》要求，采取有力舉措防止耕地“非糧化”。2021年3月十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要》要求，“十四五”期間要嚴守18億畝耕地紅線，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止“非糧化”，規(guī)范占補平衡，嚴禁占優(yōu)補劣、占水田補旱地。

六是耕地保護納入地方政府年度重點工作任務(wù)。以2021-2023年全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的《政府工作報告》為例，2021-2023年31個省（自治區(qū)、直轄市）的《政府工作報告》均將耕地保護和耕地質(zhì)量提升作為年度重點任務(wù)。

1.2 耕地保護制度的歷史分析

實現(xiàn)真正的“耕者有其田”，這是完成中國共產(chǎn)黨在民主革命時期基本任務(wù)的偉大壯舉。黨的十八大以來，黨中央始終把解決好十幾億人口的吃飯問題，作為治國理政的頭等大事，多次強調(diào)要夯實糧食安全基礎(chǔ)，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。從有關(guān)數(shù)據(jù)來看，1950-2022年我國人口凈增長約8.6億人，盡管耕地保護制度越來越嚴格，但是1953-2008年我國耕地卻凈減少2108.19萬公頃（31622.81萬畝）。2009年以后實行“占補平衡”制度，耕地基本上不再減少。從耕地保護制度的四個階段來看，探索階段更多是在進行耕地補充，中華人民共和國之初百廢待興，亟待讓人民吃上飯，耕地保護制度更多是以量的增長滿足人口迅猛增長對糧食的需求。1953-1965年，我國耕地凈增加506.07萬公頃（7591萬畝），耕地保護政策作用非常明顯。改革開放以來，經(jīng)濟的快速發(fā)展是以犧牲大量耕地為代價建立起來的。1980-1989年耕地凈減少384.2萬公頃（5763萬畝），面對耕地的快速減少，耕地保護成為基本國策，進行基本農(nóng)田保護，對占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的征收耕地占用稅等，對保護耕地起到了一定的積極作用。1997-2012年，面對占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)更加高漲的態(tài)勢，黨中央通過對18億畝耕地保護紅線、基本農(nóng)田特殊保護、土地用途管制等耕地保護制度的不斷完善，很好地抑制了盲目占用耕地搞非農(nóng)建設(shè)的行為。黨的十八大以來，面對更多不確定性的國內(nèi)外形勢，黨中央一方面要繼續(xù)加強耕地保護，提升耕地質(zhì)量和耕地產(chǎn)能；另一方面要確保經(jīng)濟和生態(tài)發(fā)展的用地需求，節(jié)約集約利用土地資源，進一步細化耕地保護政策。第三次全國國土調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地面積為12786.19萬公頃（191792.79萬畝），這是耕地保護制度成效顯著的最好例證。

總體來看，我國越來越重視耕地保護工作，耕地保護制度從單純的數(shù)量保護到數(shù)量和質(zhì)量并重，再到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，又到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力的整體保護，正是經(jīng)過這樣久久為功的歷程，也正是我們耕地保護制度的這種韌性，守住了18億畝耕地紅線，基本遏制住了耕地數(shù)量持續(xù)下滑的趨勢。

2 耕地保護制度的脈絡(luò)與原因分析

過去70多年的耕地保護歷史表明，耕地保護制度是歷史和現(xiàn)實的產(chǎn)物，受權(quán)屬關(guān)系、行政管理體制、耕地保護主體、土地倫理等因素影響。

2.1 耕地資源的權(quán)屬演進

中華人民共和國成立以來，耕地資源的權(quán)屬演進過程是：農(nóng)民土地所有制-集體所有制-集體所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。耕地保護制度建設(shè)也隨著耕地資源權(quán)屬變化而與時俱進。1950年6月中央人民政府委員會第八次會議通過的《土地改革法》賦予農(nóng)民耕地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處置權(quán)，實行農(nóng)民土地所有制。1953-1956年，農(nóng)民土地所有制向集體所有制過渡。1956年6月第一屆全國人大第三次會議通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》實現(xiàn)了真正的集體所有制。黨的十一屆三中全會后，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，將耕地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民，但使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓。1982年12月，全國人大公布實施的《憲法》修正案規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”[37]。1986年第六屆全國人大第十六次會議通過的《土地管理法》規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”[38]。1988年4月，全國人大公布實施的《憲法》修正案規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2014年9月，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。2014年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，新一輪農(nóng)村土地改革大幕正式開啟。

2.2 耕地資源的行政管理體制演進

縱觀中華人民共和國成立74年來的歷史，土地管理走過了相對統(tǒng)一管理-分散條塊管理-統(tǒng)一管理-不完全垂直管理-綜合管理的過程。

中華人民共和國成立伊始，土地管理采用了相對統(tǒng)一管理的方式。依據(jù)《中央人民政府組織法》的規(guī)定，土地管理主要由三個部門負責(zé)：一是政務(wù)院內(nèi)務(wù)部下設(shè)的地政局負責(zé)土地測量、登記、發(fā)證、征用等工作；二是農(nóng)業(yè)部負責(zé)土地利用工作；三是財政部負責(zé)土地估價等工作。1954年政務(wù)院（今國務(wù)院）撤銷了地政局，土地管理進入了分散條塊管理階段。一是城市土地主要由城市建設(shè)主管部門負責(zé)管理，1962年國家房地產(chǎn)管理局成立后，城市土地管理部分職能從城市建設(shè)主管部門劃分出來；二是農(nóng)村土地管理由農(nóng)業(yè)部和農(nóng)墾部負責(zé)，農(nóng)業(yè)部成立了土地利用總局管理農(nóng)村耕地，農(nóng)村荒地開發(fā)由農(nóng)墾部管理。與此同時，林業(yè)部、交通部、鐵道部、水電部、商業(yè)部等部門各自管理自己的土地利用工作。1982年，農(nóng)牧漁業(yè)部組建土地管理局，行使全國土地管理職能。1986年，中共中央、國務(wù)院決定，以原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部和農(nóng)牧漁業(yè)部的有關(guān)土地管理業(yè)務(wù)部門為基礎(chǔ)，組建國家土地管理局，土地管理進入統(tǒng)一管理階段。1998年，由地質(zhì)礦產(chǎn)部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局組建國土資源部，土地統(tǒng)一管理力度得到進一步加強。2004年，國務(wù)院將保護土地資源的責(zé)任下放到省級人民政府，實行省級以下土地垂直管理體系，開始了不完全垂直管理階段。2018年，國務(wù)院組建自然資源部，負責(zé)土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源綜合管理，土地管理進入了綜合管理階段。

2.3 耕地保護的主體

耕地保護的主體隨著權(quán)屬和行政管理體制的變化而改變。中華人民共和國成立，農(nóng)民實現(xiàn)了“耕者有其田”的夢想，農(nóng)民所有制下的耕地保護的主體主要是農(nóng)民。耕地保護制度演進凸顯了“以人民為中心”的執(zhí)政理念和價值追求，隨著農(nóng)民集體所有制確立，耕地保護的主體演變?yōu)檎娃r(nóng)村集體經(jīng)濟組織，政府承擔(dān)更多的耕地保護責(zé)任，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是落實耕地保護責(zé)任的重要組成部分。改革開放初期，耕地保護主體是政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民、用地單位，政府承擔(dān)更多的耕地保護責(zé)任，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在耕地保護中主要起橋梁紐帶作用，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施使得農(nóng)民主動承擔(dān)起了部分耕地保護的相應(yīng)責(zé)任和義務(wù)。隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)民不能再單純靠“面朝黃土背朝天”的農(nóng)業(yè)耕作方式養(yǎng)活自己和家庭，大量農(nóng)民“非農(nóng)化”成為必然。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）將土地保護責(zé)任納入地方人民政府職責(zé)，省級人民政府負主要責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在耕地保護中的橋梁紐帶作用基本消失，農(nóng)民的耕地保護主體責(zé)任也沒有得到法律認可，用地單位缺乏耕地保護意識，耕地保護主體成了政府的“單挑”。2006年8月，《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）又進一步明確地方各級政府是耕地保護的責(zé)任人。有些地方政府在目標(biāo)多元化的情況下缺乏有效的制度約束，基于自身和當(dāng)?shù)乩鎸χ醒氲挠嘘P(guān)耕地保護政策進行變通，而地方政府既作為耕地保護的“守護者”，又充當(dāng)了耕地保護的“破壞者”。作為“守護者”，地方政府政策行為缺少明顯的經(jīng)濟效益、社會效益、政治效益激勵，作為“破壞者”獲得較為突出的經(jīng)濟效益、政治效益刺激，而地方政府的行為偏好更多受“經(jīng)濟理性”和“政治沖動”所左右，政策“一刀切”現(xiàn)象較為明顯。改革開放以來，中央政府與地方政府、地方政府與農(nóng)民、地方政府與用地單位、用地單位與農(nóng)民的土地信息不對稱“裂隙”不斷加寬、加深、加長，加之耕地保護責(zé)任監(jiān)管尚未適應(yīng)經(jīng)濟快速發(fā)展的節(jié)奏，在耕地保護監(jiān)督執(zhí)法人員、經(jīng)費、技術(shù)手段不足的情景下，18億畝耕地紅線頻頻告急，屢屢出現(xiàn)耕地保護監(jiān)管力不從心或滯后的情況。

2.4 耕地保護制度的倫理分析

從中華人民共和國成立以來的歷史看，面對耕地保護的困難性、長期性和挑戰(zhàn)性，黨和政府與地為善，強調(diào)善待土地、保護環(huán)境的土地倫理，強調(diào)土地征收權(quán)力與補償?shù)恼?dāng)性，土地征收補償也走過了土地補償、安置補償和市場補償?shù)倪^程。土地管理實施總量控制、利用規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)等制度，并將耕地保護理念植入科技、工程、文化等領(lǐng)域。這些制度和措施在耕地保護中起到積極效應(yīng)，確保了耕地健康和可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)論和政策建議

保護耕地，是把飯碗牢牢端在自己手中的政策基礎(chǔ)。中華人民共和國成立74年來，我國耕地保護制度越來越貼近農(nóng)民利益，在解決中國人民溫飽問題和向小康邁進的過程中，在降低經(jīng)濟增長對土地的過度消耗中，在維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益中，耕地保護制度發(fā)揮了重要的積極作用。從74年來的耕地保護歷程來看，特別是“十五大”以來，中央多次重點強調(diào)要毫不動搖地堅守耕地保護紅線，耕地保護制度的時序階段性較為明顯，耕地保護的強度日趨增強[39]，耕地保護制度體系日益健全，對于新時期繼續(xù)確保全國18億畝耕地紅線，留下了很多啟示和借鑒。

3.1 必須加快推進更加嚴格的耕地保護制度建設(shè)

后小康型社會與溫飽型社會的糧食安全本質(zhì)的不同決定了后小康型社會對耕地要求的提高。我國人多地少的國情決定了一定要堅守18億畝耕地紅線不動搖，全面落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，構(gòu)建耕地安全邊界格局，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。積極推動耕地保護的相關(guān)立法進程，完善耕地保護監(jiān)管制度、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管技術(shù)規(guī)范，推動耕地保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。注重耕地保護制度的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性，健全土地開發(fā)利用、空間規(guī)劃、土地用途管制、土地執(zhí)法等制度體系。尋求解決土地需求區(qū)域間不均衡問題的有效辦法，結(jié)合實際執(zhí)法情況進行精準(zhǔn)施策，嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)項目用地和非農(nóng)業(yè)項目用地，不搞“一刀切”，密切關(guān)注和研判耕地“非農(nóng)化”和永久基本農(nóng)田“非糧化”形勢，做好應(yīng)對政策的儲備。在18億畝耕地數(shù)量紅線基礎(chǔ)上，珍惜、合理、節(jié)約集約利用耕地資源，提高占用耕地特別是永久基本農(nóng)田的成本，開展耕地保護成效評估，發(fā)掘大數(shù)據(jù)在耕地保護中的積極作用，確定耕地質(zhì)量紅線、耕地生態(tài)紅線、耕地能力紅線，定期發(fā)布耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力狀況報告。

3.2 耕地保護制度需更加重視土地倫理監(jiān)督

根據(jù)各地實際情況，分類分區(qū)分級實施耕地保護制度。建立耕地保護信用制度、獎懲制度、補償制度，倡導(dǎo)保護耕地、征收耕地、補充耕地和修復(fù)耕地的責(zé)任意識，加強節(jié)約集約利用土地政策研究和技術(shù)推廣，注重耕地保護方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，重建全社會的“生態(tài)道德”，重視人口數(shù)量和土地供需的關(guān)系。耕地保護事關(guān)中國特色社會主義發(fā)展全局和國家長治久安，需要從側(cè)重于“治患于已然”向“治患于未然+治患于已然”并重轉(zhuǎn)變。確保國家糧食生產(chǎn)所需耕地的數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力狀況的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)建設(shè)，不能總是依靠耕地“借債”度日，不能斷子孫飯。

3.3 耕地保護制度須進一步扎緊耕地保護主體責(zé)任的籬笆

繼續(xù)實行最嚴格的耕地保護制度，須進一步明確并強化耕地保護主體責(zé)任。壓實各級政府及相關(guān)部門的耕地保護責(zé)任，建成涵蓋耕地變化全周期實時監(jiān)測與監(jiān)管體系，建立耕地保護責(zé)任審計制度，形成“督察-考核-執(zhí)法-審計”相結(jié)合的最嚴密的耕地保護監(jiān)督體系，強化執(zhí)法與審計的約束力，完善督促指導(dǎo)、約談通報、獎優(yōu)罰劣等工作手段。加強提升耕地質(zhì)量的科技創(chuàng)新，進一步細化耕地質(zhì)量保護監(jiān)測指標(biāo)，明確耕地種植糧食的生產(chǎn)空間，確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、生態(tài)不破壞、能力不下降。加強耕地保護“陽光工程”建設(shè)，讓人民知道、讓人民明白耕地保護的重要意義，讓人民樂意參與和投資耕地保護，讓人民滿意耕地保護制度和措施，讓人民監(jiān)督耕地保護制度的責(zé)任落實情況，形成“不敢越雷池一步”的耕地保護氛圍，下大功夫讓人民與政府一起扛起耕地保護的大旗，構(gòu)筑起牢不可破的耕地保護防線。

耕地保護是一個系統(tǒng)工程，適時調(diào)整和加強我國耕地保護制度是必要的，壓實和細化耕地保護工作的屬地監(jiān)管責(zé)任是堵住耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的必然措施，最大限度節(jié)約集約利用土地資源是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的根本保障。因此要切實保護我國最為寶貴的資源，下一步要更加注重耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、能力的全面保護制度建設(shè)，建立并實施耕地保護多功能協(xié)同管理機制。