張澤勝 趙克

大數(shù)據(jù)是現(xiàn)實空間在數(shù)據(jù)空間的映射，以數(shù)據(jù)方式反映客觀存在。目前，國內(nèi)外都進入了大數(shù)據(jù)的研究熱潮，大數(shù)據(jù)、云計算技術也逐漸成熟，一體化信息網(wǎng)絡成為“十四五”時期的重點發(fā)展方向之一。大數(shù)據(jù)在不同的領域中均有不同程度的應用，但在社會救助領域?qū)Υ髷?shù)據(jù)的研究仍處于探索階段。2015年，國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，社會救助大數(shù)據(jù)應用是主要任務之一。2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于改革完善社會救助制度的意見》，提出“加強社會救助信息化，推進互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現(xiàn)代信息技術在社會救助領域的運用”。新時期，黨的二十大報告提出加快建設網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國，這對數(shù)字救助工作提出了更高要求。各地陸續(xù)出臺相關政策文件，推動社會救助工作的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。例如，2023年，山東省出臺了《山東省社會救助信息共享和數(shù)據(jù)利用管理辦法》，規(guī)范了民政部門與同級社會救助相關部門就低收入人口信息進行信息交換和數(shù)據(jù)利用的行為，全省各地不斷加大大數(shù)據(jù)在社會救助領域的應用探索，比如煙臺、威海、德州等市運用現(xiàn)代信息技術推進社會救助大數(shù)據(jù)資源的統(tǒng)籌聚合，不斷賦能救助工作，全省精準救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助水平邁上了新臺階。

一、社會救助大數(shù)據(jù)的應用探索

社會救助大數(shù)據(jù)指存儲在網(wǎng)絡或其他介質(zhì)上的物理符號，是以數(shù)據(jù)模型采集的社會救助相關信息的總和，是對社會救助對象與救助策略存在形態(tài)和發(fā)展狀況的數(shù)據(jù)描述。社會救助領域的大數(shù)據(jù)不是抽象的，而是人為特定的，與社會治理息息相關。對這些含有價值的數(shù)據(jù)進行專業(yè)化處理，實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值，其技術范式呈現(xiàn)從平面化、可視化的互聯(lián)網(wǎng)向三維化、可交互還原，催生全新的社會救助數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（一）大數(shù)據(jù)協(xié)同治理：救助職能部門業(yè)務聯(lián)辦應用

大數(shù)據(jù)具有較高采集效率、較快傳播性能、便捷互動性特征，可以打破條塊管理模式下政府部門之間信息難以即時溝通的障礙，推動社會救助從傳統(tǒng)的公共管理向新公共服務理論轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)協(xié)同治理。具體來說，基層社會救助服務窗口聯(lián)辦人員受理救助事項申請后，對于可同時辦理的事項，按照部門職責分工分發(fā)流轉(zhuǎn)，由相關業(yè)務主管部門同步辦理。各級聯(lián)辦部門可以利用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，對社會救助聯(lián)辦事項進行會商研判，常態(tài)化監(jiān)督窗口服務水平、業(yè)務辦理質(zhì)效和數(shù)據(jù)共享應用等情況，進一步推動協(xié)同治理。例如山東省民政廳聯(lián)合省大數(shù)據(jù)局、省人力資源社會保障廳、省醫(yī)保局印發(fā)了《山東省“申請困難人員救助”主題集成服務工作方案》，壓實部門數(shù)據(jù)共享協(xié)同職責、優(yōu)化社會救助辦理流程，實現(xiàn)了低保等7類困難人員救助申請“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”“一次辦好”。

（二）大數(shù)據(jù)精準識別：救助家庭經(jīng)濟狀況核對應用

社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對應用是“挖掘社會救助對象關聯(lián)的多源數(shù)據(jù)在語義表達上的共有性與互補性，建立多源數(shù)據(jù)的語義關聯(lián)[1]，即利用大數(shù)據(jù)客觀、全面的屬性，應用于社會救助對象收入和資產(chǎn)的評估與審核，海量信息資源支持提升了救助的精準性和全面性[2]。具體來說，相關部門運用計算機網(wǎng)絡技術及時獲取申請或者已獲得社會救助家庭的經(jīng)濟狀況大數(shù)據(jù)，再依照相關社會救助對象的認定辦法對申請對象的收入、資產(chǎn)和支出信息等數(shù)據(jù)進行科學推算和核算，最終做出審批確認。例如山東省民政廳印發(fā)了《關于進一步健全完善社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對機制的實施意見》，聯(lián)合有關部門統(tǒng)一建設了省社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)并將其嵌入到省社會救助綜合管理信息平臺，充分利用市級核對資源，構建了部省市三級核對資源域（見圖1），通過一體化大數(shù)據(jù)平臺與公安、人力資源社會保障等20多個省級部門和單位以及省內(nèi)各市，實現(xiàn)社保、機動車、不動產(chǎn)等經(jīng)濟狀況大數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡實時交換，構建起跨部門、跨平臺、跨區(qū)域的資源共享體系。據(jù)統(tǒng)計，山東省各級核對機構年均受理核對各類社會救助對象1000萬人次，為民政、住建、醫(yī)保、工會等相關社會救助職能部門和單位提供了規(guī)范高效精準的信息核對服務。

圖1 社會救助家庭核對資源域

（三）大數(shù)據(jù)流程再造：低收入人口動態(tài)監(jiān)測應用

大數(shù)據(jù)改變了救助服務申請流程模式，推動社會救助管理范式從申請救助向主動發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，形成多元主體、信息互通、追求同一價值的社會救助網(wǎng)絡[3]。具體來說，利用省社會救助綜合管理信息平臺匯聚全省低收入人口數(shù)據(jù)，通過設置困難指標，瞄準因病、因?qū)W、因殘、因失業(yè)、因災等致困因素，分析篩查存在困難風險的低收入人口，并根據(jù)不同級別、類型作出風險預警提醒，及時組織人員開展入戶排查，將符合條件的人員納入救助范圍或?qū)㈩A警數(shù)據(jù)分辦、轉(zhuǎn)介至其他社會救助職能部門。例如山東省制定了社會救助信息共享和數(shù)據(jù)利用管理辦法，明確低收入人口數(shù)據(jù)分析比對標準，并充分利用省社會救助綜合管理信息平臺匯聚的相關救助主題信息，定期開展跨部門信息交叉比對，并將有關預警信息下發(fā)至基層，及時發(fā)現(xiàn)符合條件的救助對象，幫助其申辦有關救助事項。據(jù)統(tǒng)計，2022年以來，累計分析比對城鄉(xiāng)低保、特困供養(yǎng)、低保邊緣、殘疾人、脫貧享受政策戶等低收入群體330萬人次，持續(xù)挖掘救助數(shù)據(jù)價值。

（四）大數(shù)據(jù)鏈接資源：社會救助多維度服務應用

大數(shù)據(jù)能借助電子設備獲取相應的協(xié)助與信息，改變救助對象自身能力所限使得鏈接資源能力不足的狀況[4]。具體來說，大數(shù)據(jù)可以幫助社會救助對象構建家庭和社會支持網(wǎng)絡，為特殊困難群體鏈接救助服務資源，依據(jù)個人需求實行個性化服務和救助。加強資源整合、增加貧困者的自主選擇性以實現(xiàn)供需對接是破除當前社會救助治理困境的關鍵。例如，山東省煙臺市建設“民政服務機構安全生產(chǎn)智慧化監(jiān)管平臺”，通過購置食品安全、疫情數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測等智慧化設備，將公眾服務平臺與養(yǎng)老服務基礎數(shù)據(jù)相關聯(lián)，為特困供養(yǎng)救助對象鏈接了消防安全、食品安全、呼叫調(diào)度、補貼資金、老年人能力評估管理、養(yǎng)老需求評估管理、定期巡訪管理、機構信用體系管理、投訴信訪管理、等級評定管理、第三方服務監(jiān)管、養(yǎng)老服務組織、公眾服務門戶等多維度的服務資源，建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫和關愛地圖，實現(xiàn)“一網(wǎng)式”多維度救助服務。

（五）大數(shù)據(jù)身份認證：救助對象認證與尋親服務應用

大數(shù)據(jù)具有標識功能，無法辨認身份信息的人員，可以通過生物特征大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)和傳播媒體進行身份認證。并且，高度數(shù)字化提高了傳播的速度，使虛擬和現(xiàn)實中的各主體溝通更為快速且直接，讓即時性成為可能[5]。對于需要民政部門審核確認為低保和特困人員為前提的事項，民政部門通過數(shù)據(jù)共享協(xié)助其他部門辦理相關待遇保障。大數(shù)據(jù)技術也可以推動各部門營造更加精準高效的社會救助服務環(huán)境，將身份證、殘疾人證、電子印章、電子簽名、電子檔案等證照應用于社會救助辦理各環(huán)節(jié)。例如山東省民政廳充分利用省一體化大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)樞紐作用，采取T+1日的形式，通過與人力資源社會保障、住建、醫(yī)保等部門的救助對象身份信息互聯(lián)互通，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險補貼、城鎮(zhèn)住房保障、農(nóng)村危房改造、醫(yī)療救助、經(jīng)濟困難老年人補貼六項待遇的“靜默認證”。

（六）大數(shù)據(jù)集約留痕：社會救助數(shù)字監(jiān)督與績效管理應用

大數(shù)據(jù)技術通過在線化執(zhí)行社會救助政策，在線化行使救助職能部門權力，做到施政行為痕跡管理與可回溯，以痕跡管理帶來的震懾力降低基層腐敗行為發(fā)生的概率[6]。當前社會救助在申請、審核、公示等綜合管理的各個環(huán)節(jié)進行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以實現(xiàn)全過程、全覆蓋的實時監(jiān)督。數(shù)字監(jiān)督也進一步提升了財政、審計、民政等部門對社會救助覆蓋面、準確度、預算支出進度等評價指標的績效管理水平。例如山東省民政廳指導各地在縣域內(nèi)全面梳理民政救助政策，通過在村（社區(qū)）張貼“社會救助服務二維碼”的形式向群眾公開各類救助申請條件、辦理流程、救助標準、救助對象查詢途徑、咨詢舉報電話等信息，群眾可通過公示的監(jiān)督舉報渠道對各項工作進行監(jiān)督，利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)服務群眾“零距離”，使社會救助政策的實施更加透明。

二、面臨的挑戰(zhàn)

如今社會救助業(yè)務流程發(fā)生深刻變化，救助職能部門范圍不斷拓展，社會救助對象日益擴大，社會救助業(yè)務重點由原來的以業(yè)務經(jīng)辦為主轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)務經(jīng)辦與公共服務并重，強調(diào)動態(tài)管理和主動監(jiān)測，但是與之相對的，救助職能部門在大數(shù)據(jù)應用中的精準化、規(guī)范化、精細化服務能力不足。

（一）流通堵點有待打通，社會救助主體協(xié)作不暢通

數(shù)據(jù)流通是數(shù)據(jù)應用價值體系的前提和基礎。在數(shù)據(jù)采集過程中，低收入群體受年齡、殘疾、認知等條件限制，數(shù)據(jù)提供能力有限，導致社會救助數(shù)據(jù)自然獲取困難。同時，社會救助大數(shù)據(jù)涉及業(yè)務領域廣、復雜程度高，需要政府部門、服務組織共同參與，一些地方受業(yè)務梳理不清、角色劃分不清等因素影響，社會救助數(shù)據(jù)流通面臨一些問題。數(shù)據(jù)確權方面，權益歸屬在救助職能部門供需之間如何轉(zhuǎn)移等問題有待明確。目前對于社會救助數(shù)據(jù)確權缺乏相應法律支撐，《社會救助暫行辦法》等現(xiàn)行行政法規(guī)均無法滿足社會救助數(shù)據(jù)確權需求。數(shù)據(jù)流通協(xié)作方面，社會救助數(shù)據(jù)流通參與方眾多，當前主要由民政部門牽頭實施，尚未形成完整的協(xié)作體系[7]，并且政府行政壟斷擠出社會參與，政府部門、社會組織、社區(qū)（村）等主體和相應機制在社會救助體系內(nèi)存在銜接不暢、有縫銜接的問題。數(shù)據(jù)流通平臺方面，社會救助相關的大數(shù)據(jù)應用平臺建設缺乏頂層規(guī)劃和設計，條塊分割現(xiàn)象嚴重，業(yè)務系統(tǒng)封閉運行，各救助職能部門的數(shù)據(jù)匯聚層級不一，存在救助信息不對稱、救助對象信息分散、救助服務能力弱等救助資源碎片化問題。

（二）安全挑戰(zhàn)日益嚴峻，存在泄密隱患和救助倫理問題

社會救助數(shù)據(jù)多來自政府部門和公共服務部門，與社會安定、公民隱私息息相關。隨著云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新時代信息技術的廣泛應用，社會救助相關的信息系統(tǒng)間的集成和對接也相應增加，對系統(tǒng)歸集數(shù)據(jù)的訪問隨之更加開放，從而可能帶來大量潛在的攻擊漏洞，使得網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全風險加大，可能侵害救助對象的知情權、個人隱私和自由以及人格尊嚴。具體來說有以下三個風險：一是數(shù)據(jù)源頭合規(guī)風險，指數(shù)據(jù)采集行為以及采集的數(shù)據(jù)本身是否合規(guī)，如在社會救助家庭經(jīng)濟狀況核對中，是否經(jīng)授權后采集公民資產(chǎn)信息。二是數(shù)據(jù)應用合規(guī)風險，指救助職能部門在應用數(shù)據(jù)的過程中，協(xié)作辦理相關救助業(yè)務的行為是否合規(guī)，如醫(yī)療保障部門是否有權將個人統(tǒng)籌結(jié)算數(shù)據(jù)推送到民政部門。三是數(shù)據(jù)技術合規(guī)風險，指數(shù)據(jù)在傳輸、存儲、使用邊程中是否合規(guī)，如能否確保海量的社會救助數(shù)據(jù)在流通過程中不被惡意修改、刪除或竊取盜用，是否在遵循安全法律法規(guī)基礎上將區(qū)塊鏈、隱私計算、分布式存儲等技術用于數(shù)據(jù)流通。

三、政策建議

大數(shù)據(jù)的價值是消除不確定性，尋找復雜巨系統(tǒng)的最優(yōu)解，用更少的物質(zhì)、能量來完成政治、經(jīng)濟、社會目標。在社會救助領域，運用大數(shù)據(jù)驅(qū)動救助服務模式創(chuàng)新，要進一步暢通服務群眾申請、監(jiān)督社會救助工作渠道，增強基層社會救助經(jīng)辦服務能力和水平，切實提升社會救助資源管理使用效能。

（一）建立規(guī)范完善的政策支撐體系

在社會救助大數(shù)據(jù)從歸集積累向應用發(fā)展的關鍵轉(zhuǎn)折點，確立社會救助權并厘清其權利理念十分重要。首先要構建全面、科學的社會救助數(shù)據(jù)監(jiān)控體系，其次要創(chuàng)新性地解決不同階段存在的問題。具體的法律法規(guī)和政策制定實施過程，應遵循“重點先行、創(chuàng)新突破、多方參與、過程規(guī)范”的基本原則。“重點先行”即先解決困擾或制約社會救助事業(yè)健康發(fā)展的問題，如制定統(tǒng)一的社會救助數(shù)據(jù)管理辦法和實施方案；“創(chuàng)新突破”即在《社會救助暫行辦法》框架下制定相關政策法規(guī)，如在商業(yè)銀行法框架下制定社會救助對象金融資產(chǎn)信息核查比對辦法；“多方參與”即社會救助職能部門以及政府其他相關部門共同參與，如建立社會救助業(yè)務協(xié)辦制度；“程序規(guī)范”即應依據(jù)相關社會救助制度影響面和救助數(shù)據(jù)重要程度科學設計地方政策制定程序，如健全完善社會救助信息化考核機制，促進社會救助數(shù)據(jù)資源有效利用。

（二）建立健全數(shù)據(jù)應用標準體系

社會救助大數(shù)據(jù)應用標準體系應包括以下幾方面內(nèi)容：操作指南類，針對不同的社會救助類型大類，分別制訂體系設計、數(shù)據(jù)應用等覆蓋救助數(shù)據(jù)共享應用全過程活動的一般性操作方法，包含采集、傳輸、應用三個方面的操作指南，用以指導基層社會救助工作者辦理救助業(yè)務。技術類，針對社會救助數(shù)據(jù)挖掘與應用的技術要求，制訂社會救助數(shù)據(jù)訪問技術規(guī)范，包括數(shù)據(jù)分析算法模型、區(qū)塊鏈、可視化三個方面的技術與管理規(guī)范，用以指導社會救助相關系統(tǒng)承建方進行平臺開發(fā)建設與對接。數(shù)據(jù)供需類，針對社會救助數(shù)據(jù)資源供給側(cè)、需求側(cè)管理及每個數(shù)據(jù)資源的內(nèi)涵及外延，制訂數(shù)據(jù)資源共享應用分類方法，包含數(shù)據(jù)資源備案、數(shù)據(jù)資源流通、數(shù)據(jù)資源共享與開發(fā)三個方面的標準，用以指導各救助職能部門開展業(yè)務協(xié)作。監(jiān)督與評價類，針對社會救助預算支出進度、救助準確度、社會效益、滿意度，制訂績效指標、監(jiān)督與評價方法，用以指導財政、審計、民政等部門開展社會救助數(shù)字監(jiān)管與績效管理。

（三）加強社會救助數(shù)據(jù)流通管理

共享利用社會救助數(shù)據(jù)的核心是數(shù)據(jù)共享許可和備案管理，這是數(shù)據(jù)有序流通及利用的基礎。關鍵是建立社會救助數(shù)據(jù)資源目錄，結(jié)合社會救助倫理原則和大數(shù)據(jù)技術規(guī)范，進行社會救助數(shù)據(jù)屬性標簽、賦值和質(zhì)量管理，旨在解決社會救助數(shù)據(jù)資源在共享過程中“有哪些、在哪兒、可否流通、在什么范圍內(nèi)流通”的問題，以及在應用過程中“哪些我可用、向誰獲取、怎么獲取、怎么使用”的問題。通過數(shù)據(jù)資源備案登記，完善社會救助業(yè)務工作流程、工作表單和資源申請審批管理機制，設計開發(fā)“社會救助數(shù)據(jù)資源備案管理信息系統(tǒng)”，管理社會救助業(yè)務支撐信息系統(tǒng)建設。完善組織機構設計（崗位與人員配置），建立問題反饋、缺陷分析、持續(xù)改進的可持續(xù)發(fā)展機制。構建全域范圍內(nèi)社會救助數(shù)據(jù)流通秩序，有效減少數(shù)據(jù)重復采集，打破社會救助職能部門之間的數(shù)據(jù)壁壘[8]，提升社會救助數(shù)據(jù)融合共享與利用水平。

（四）加強社會救助數(shù)據(jù)安全管理

在政務云應用背景下，各救助職能部門不再對數(shù)據(jù)和環(huán)境擁有完全控制權，因此，構建高隱私性社會救助管理系統(tǒng)成為構建智慧救助模式急需解決的問題，應該做到未經(jīng)授權的系統(tǒng)訪問“進不來、拿不走、看不懂、改不了、跑不掉”。具體操作層面，一是要針對不同社會救助對象構建細粒度的信息資源保護清單，覆蓋個人隱私數(shù)據(jù)和社會救助服務數(shù)據(jù)；二是要針對不同職能部門的社會救助業(yè)務構建相應的WBS（工作分解結(jié)構），建立完善社會救助信息系統(tǒng)安全等級保護機制，按規(guī)定開展等級保護備案登記和測評；三是要構建相關部門數(shù)據(jù)安全保障協(xié)作機制，取得大數(shù)據(jù)、網(wǎng)信等部門的安全技術支持，采用滲透測試、安全掃描等技術手段定期開展網(wǎng)絡安全檢查；四是要構建覆蓋社會救助全業(yè)務體系的嚴格的數(shù)據(jù)共享活動留痕與審計機制，任何數(shù)據(jù)流通行為均可追溯，救助對象核對授權全量存儲；五是要建立嚴格的數(shù)據(jù)管理控制體系，以安全為導向統(tǒng)籌規(guī)劃團隊能力建設、軟硬件安全系統(tǒng)設施、安全運行管理（監(jiān)測、預警、響應、恢復），防范化解安全風險，實現(xiàn)各類社會救助數(shù)據(jù)的安全傳輸與應用。

（五）加強社會救助數(shù)據(jù)應用治理

從技術導向轉(zhuǎn)向成效導向，建立更加高效暢通的社會救助數(shù)據(jù)治理模式。一是建設“一窗式、一網(wǎng)絡”社會救助公共服務系統(tǒng)，以智能分析技術實現(xiàn)網(wǎng)上辦事大廳、各單位垂直業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)的無縫對接，依托省級政務服務平臺采集救助對象信息，通過受理、轉(zhuǎn)辦、評價、監(jiān)督等閉環(huán)式的工作機制滿足救助對象訴求。二是利用工具平臺有效促進社會救助數(shù)據(jù)資源整合，融合救助對象基本信息、位置信息、經(jīng)濟狀況信息，將救助業(yè)務信息數(shù)據(jù)歸攏，對多維度數(shù)據(jù)匯聚關聯(lián)，展示社會救助政策知識圖譜和社會救助對象畫像。三是賦予低收入人口多維度、多樣化的屬性和標簽，及時了解各類救助群體的變化，掌握各類事件的發(fā)生規(guī)律，例如當?shù)褪杖肴丝趯嵜怯浀氖杖?、財產(chǎn)、支出等內(nèi)容發(fā)生變動，或出現(xiàn)疑似享受相關救助條件的家庭成員時及時予以提示預警，實現(xiàn)社會救助從“申請—救助”到“主動發(fā)現(xiàn)—精準救助”管理范式的轉(zhuǎn)變。