張 勵(lì)

引 言

瀾滄江—湄公河(1)中國境內(nèi)部分稱為瀾滄江，一般表述為 “瀾滄江—湄公河”，為簡約起見，下文統(tǒng)一表述為 “湄公河”。流域是全球水沖突最嚴(yán)重的四大區(qū)域之一(2)Benjamin Pohl et al.，“The Rise of Hydro-diplomacy：Strengthening Foreign Policy for Transboundary Waters”，Adelph，Janurary 2014，https：//adelphi.de/en/system/files/mediathek/bilder/the_rise_of_hydro-diplomacy_adelphi.pdf，p.8.，其在孕育沿岸流域文明與發(fā)展的同時(shí)，也深刻地影響著地區(qū)安全與穩(wěn)定。作為流域內(nèi)區(qū)域水治理的先行者與重要推動(dòng)者之一，湄公河委員會(huì)(Mekong River Commission)既具有豐富的水治理成功經(jīng)驗(yàn)，也存在“弱制度性”和“域外影響”的發(fā)展短板。近年來，隨著全球氣候變化的日益嚴(yán)峻，湄公河水資源議題“泛安全化”趨勢的加強(qiáng)，以及大國在湄公河水資源博弈的加劇(3)參見劉卿：《美國東南亞政策轉(zhuǎn)向及前景》，《國際問題研究》2020年第5期；李垣螢：《多邊主義理念競爭：中美湄公河次區(qū)域合作機(jī)制之比較》，《外交評論》2021年第5期；張勵(lì)：《拜登政府 “湄公河水外交”：戰(zhàn)略意圖、政策調(diào)整與發(fā)展趨勢》，《美國問題研究》2022年第1期；任華、盧光盛：《美國對中國湄公河政策的“話語攻勢”：批評話語分析的視角》，《東南亞研究》2022年第1期；屠酥：《中美博弈背景下美國參與湄公河水治理的行為邏輯及可適性分析》，《南洋問題研究》2022年第3期；翟崑、張?zhí)恚骸稙戜厮献鞯氖卣齽?chuàng)新與包容性次地區(qū)秩序構(gòu)建》，《國際問題研究》2023年第1期；姚全、鄭先武：《美湄合作機(jī)制升級與區(qū)域影響》，《國際展望》2023年第4期，等等。，湄公河委員會(huì)于2016年啟動(dòng)了“本地化”(localization)的重大戰(zhàn)略調(diào)整。

目前，學(xué)界對“本地化”的概念與性質(zhì)存在不同的理解。首先，在“本地化”概念的定義上，奧利弗·威廉·沃爾特斯(Oliver William Wolters)認(rèn)為“本地化”是當(dāng)?shù)貐⑴c者通過話語、框定、嫁接和文化選擇等方式對域外理念的積極建構(gòu)，從而使其與當(dāng)?shù)匦叛龊蛯?shí)踐保持一致(4)Oliver William Wolters，History，Culture，And Region in Southeast Asian Perspectives，Singapore：Institute of Southeast Asian Studies，1999，p.57.。阿米塔夫·阿查亞(Amitav Acharya)也認(rèn)為，“本地化”是一種對域外理念進(jìn)行調(diào)整并滿足本地實(shí)踐的過程(5)Amitav Acharya，“How Ideas Spread：Whose Norms Matter？Norm Localization and Institutional Change in Asian Regionalism”，International Organization，Vol.58，No.2，2004，p.251.。菲利克斯·安德爾(Felix Anderl)則給出了相反的答案。他認(rèn)為，在“全球南方”(Global South)的國際組織“本地化”，是一種“修辭本地化”(rhetorical localization)，即行為體的規(guī)范“本地化”只是聲明性的，在具體實(shí)踐中仍舊使用“全球規(guī)范”(亦稱“西方規(guī)范”)(6)Felix Anderl，“The Myth of the Local：How International Organizations Localize Norms Rhetorically”，The Review of International Organizations，Vol.11，No.2，2016，p.216.。其次，在對“本地化”性質(zhì)的理解上，有學(xué)者將“本地化”視為一種結(jié)果，認(rèn)為其性質(zhì)是靜態(tài)的，而另外一些學(xué)者將“本地化”理解為一種實(shí)踐，認(rèn)為其是動(dòng)態(tài)發(fā)展的(7)Emanuel Adler and Vincent Pouliot，“International Practices”，International Theory，Vol.3，No.1，2011，pp.1-36.。

基于上述研究，本文認(rèn)為“本地化”是行為體結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求和自身改革能力，對現(xiàn)存機(jī)制(或規(guī)范)中的域外理念及力量進(jìn)行改造升級的過程，以形成掌握本地主導(dǎo)權(quán)與主動(dòng)權(quán)的自主性機(jī)制(或規(guī)范)。其既是動(dòng)態(tài)的發(fā)展過程，亦是靜態(tài)的發(fā)展結(jié)果。文中所研究的湄公河委員會(huì)正是行為體“本地化”轉(zhuǎn)型的典型案例，即2016年后湄公河委員會(huì)通過在戰(zhàn)略規(guī)劃、決策機(jī)制、資源配置、知識生產(chǎn)等方面的重大改革，剔除部分域外理念與力量，加強(qiáng)對機(jī)制的主導(dǎo)權(quán)。在這一過程中，湄公河委員會(huì)強(qiáng)調(diào)發(fā)揮自主性，并加強(qiáng)與東盟、美國、中國的多邊合作，構(gòu)建“三邊框架”。這無疑將引起湄公河流域“水格局”的新變化，并將對瀾滄江—湄公河合作機(jī)制(Lancang-Mekong Cooperation，以下簡稱“瀾湄合作機(jī)制”)、中國西南周邊水安全等產(chǎn)生新的影響。同時(shí)，這也引出了本文要討論的核心問題，即湄公河委員會(huì)如何根據(jù)流域國家的內(nèi)在發(fā)展需求以及所在地區(qū)國際形勢的變化，通過機(jī)制和規(guī)范的“本地化”來加強(qiáng)區(qū)域水治理合作。

本文擬從五個(gè)部分展開論述：第一部分在對“本地化”概念分析與再定義的基礎(chǔ)上，提出新形勢下湄公河委員會(huì)如何通過“本地化”加強(qiáng)區(qū)域水治理的研究命題；第二部分從歷史視閾爬梳1957—2015年間，湄公河委員會(huì)經(jīng)歷“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”(Committee for Coordination of Investigations on the Lower Mekong River Basin)、“湄公河臨時(shí)委員會(huì)”(Interim Mekong Committee)、“湄公河委員會(huì)”的三次演進(jìn)過程與發(fā)展特征；第三部分重點(diǎn)探析2016年以來，湄公河委員會(huì)啟動(dòng)“本地化”的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)，及其在戰(zhàn)略規(guī)劃、決策機(jī)制、資源配置、知識生產(chǎn)等領(lǐng)域的“本地化”改革實(shí)踐；第四部分從地區(qū)合作與國際合作角度分析，湄公河委員會(huì)在推進(jìn)“本地化”的過程中，如何改變自身與以中國為代表的對話伙伴、以美國為代表的域外國家、以東盟為代表的區(qū)域組織的合作模式；最后，總結(jié)湄公河委員會(huì)開啟的“本地化”將重塑湄公河流域的水秩序，并指出該案例折射出現(xiàn)有國際機(jī)制需要且可“本地化”，國際機(jī)制與規(guī)范的“本地化”價(jià)值，以及機(jī)制“本地化”與“國際化”關(guān)系等三重啟示。

一 湄公河委員會(huì)的緣起和演變

湄公河是亞洲古文明之河和全球著名的國際河流，全長4880千米，橫跨中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國。20世紀(jì)50年代，湄公河是除亞馬遜河之外，世界上唯一一條幾乎未被開發(fā)的河流(8)Syed Kirmani and Guy Le Moigne eds.，F(xiàn)ostering Riparian Cooperation in International River Basins：The World Bank at Its Best in Development Diplomacy，Washington，D.C.：World Bank Publications，1997，p.6.。但此后，隨著部分湄公河國家(9)本文提到的湄公河國家指的是緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南五國。政治經(jīng)濟(jì)形勢的變化，加之聯(lián)合國的推動(dòng)和域外國家的作用，湄公河流域誕生了以水開發(fā)、水治理為核心的區(qū)域水資源合作組織——湄公河委員會(huì)。自1957年至今，湄公河委員會(huì)歷經(jīng) “湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”“湄公河臨時(shí)委員會(huì)”“湄公河委員會(huì)”三次重大變革并最終成型。

(一)湄公河委員會(huì)的緣起

1.“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”時(shí)期(1957—1978年)

1954年，日內(nèi)瓦會(huì)議的召開與《日內(nèi)瓦會(huì)議最后宣言》(FinalDeclarationoftheGenevaConference)的簽訂，結(jié)束了第一次印度支那戰(zhàn)爭。老撾、柬埔寨、越南三國由此擺脫法國影響，獲得獨(dú)立。這為泰國、老撾、柬埔寨、越南四國共同尋求湄公河水資源開發(fā)合作，促進(jìn)其國內(nèi)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，更為區(qū)域水資源合作組織的形成提供了重要的前提條件。1957 年，聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(United Nations Economic Commission for Asia and the Far East)(10)“聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)”在1974年更名為“聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)”(United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific—ESCAP，簡稱“亞太經(jīng)社會(huì)”)，參見《聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)》，中國外交部網(wǎng)站，2023年7月，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjjjs_674249/gjzzyhygk_674253/lhgyzjtpyjjshwyh_685196/gk_685198/發(fā)布的《湄公河下游流域水資源開發(fā)》報(bào)告提出：“湄公河流域從源頭到河口，應(yīng)被視為一個(gè)單一的動(dòng)態(tài)有機(jī)系統(tǒng)。因此，水資源優(yōu)化利用和保護(hù)規(guī)劃應(yīng)涵蓋整個(gè)流域，包括主要河流及其支流?！?11)United Nations，“Development of Water Resources in the Lower Mekong Basin”，F(xiàn)lood Control Series，No.12，1957，p.42.同年，湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)成立，總部設(shè)在泰國曼谷，包括老撾、泰國、柬埔寨、越南四個(gè)成員國，緬甸因?qū)Υ瞬桓信d趣而未參與其中(12)Mekong Secretariat，The Mekong Committee：A Historical Account (1957-89)，Mekong Secretariat，Bangkok，1989.。湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的主要職責(zé)包括：協(xié)調(diào)湄公河下游流域的研究工作；制定水資源開發(fā)計(jì)劃；代表流域國家尋求技術(shù)和財(cái)政援助；單獨(dú)接受和管理其他國家和國際組織提供的援助(13)Japan International Cooperation Agency，Mekong River Development—What Mekong Committee Supports，Japan International Cooperation Agency，Tokyo，1990.。湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)還于1957年和1975年分別通過了極具影響力的《湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)章程》(14)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.和《湄公河下游流域水資源利用原則聯(lián)合聲明》(15)The Khmer Republic，Laos，Thailand and the Republic of Vietnam，Joint Declaration of Principles for Utilization of the Waters of the Lower Mekong Basin，1975.。自此至20世紀(jì)70年初，湄公河地區(qū)的流域開發(fā)設(shè)計(jì)、水利電力項(xiàng)目、水文氣象觀測、洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)、水文監(jiān)測系統(tǒng)等方面都取得了豐富成果，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

此外，值得關(guān)注的是，在湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)形成與發(fā)展的過程中，美國也起到了推動(dòng)作用，并從開始希望形成由其單邊主導(dǎo)的湄公河開發(fā)平臺，轉(zhuǎn)為支持湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的創(chuàng)立和發(fā)展。二戰(zhàn)后，美國為對抗蘇聯(lián)在亞洲影響力的擴(kuò)大，將遏制戰(zhàn)略由歐洲延伸至東南亞地區(qū)(16)William J. Duiker，U.S. Containment Policy and The Conflict in Indochina，Stanford：Stanford University Press，1994，p.1.。20世紀(jì)50年代，在湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)成立前，美國就曾計(jì)劃主導(dǎo)湄公河開發(fā)，并認(rèn)為應(yīng)由自己而非而聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)來主持湄公河的野外勘探計(jì)劃(17)David Wightman，Toward Economic Cooperation in Asia：The United Nations Economic Commission for Asia and the Far East，New Haven：Yale University Press，1963，p.187.。1956年，美國墾事局(United States Bureau of Reclamation)前往湄公河勘測并發(fā)布《湄公河下游流域：為國際合作管理編寫的勘察報(bào)告》(18)United States Bureau of Reclamation，Lower Mekong River Basin：A Reconnaissance Report Prepared for International Cooperation Administration，1956.。然而，柬埔寨傾向于多邊化的水資源合作，并帶頭且勸說其他湄公河國家反對美國主導(dǎo)的排他性水資源合作機(jī)制，避免湄公河地區(qū)過度陷入冷戰(zhàn)中(19)Malcolm Caldwell and Lek Tan，Cambodia in The Southeast Asian War，New York：Monthly Review Press，1973，p.98.。由此，美國轉(zhuǎn)變立場，開始支持在聯(lián)合國亞洲及遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)委員會(huì)幫助下成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)，并認(rèn)為“此合作是非共產(chǎn)主義國家維護(hù)其地區(qū)利益的一種方式”(20)Ashok Swain，Managing Water Conflict：Asia，Africa and the Middle East，London and New York：Routledge，2004，p.120.。20世紀(jì)60年代，美國成為湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)最重要的贊助國(21)Jeffrey W. Jacobs，“The Mekong River Commission：Transboundary Water Resources Planning and Regional Security”，The Geographical Journal，Vol.168，No.4，2002，p.357.。

2.“湄公河臨時(shí)委員會(huì)”時(shí)期(1978—1995年)

1975年，湄公河地區(qū)局勢突變，湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的三個(gè)重要成員國的政治體制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。該年4月，美國從越南撤軍，越南戰(zhàn)爭正式結(jié)束。越南共產(chǎn)黨統(tǒng)一全境，并建立越南社會(huì)主義共和國。同月，柬埔寨全國解放，紅色高棉獲得柬埔寨執(zhí)政地位，建立民主柬埔寨。12月，老撾人民革命黨歷時(shí)22年取得了老撾內(nèi)戰(zhàn)的勝利，推翻了親美的老撾王國，并成立老撾人民民主共和國。美國對政治體制轉(zhuǎn)變后的老撾、柬埔寨、越南極為忌憚與強(qiáng)硬。1975—1977年，一方面，美國將老柬越三國從本國的對外援助中剔除(22)Joseph J. Zasloff and MacAlister Brown，Communist Indochina and US Foreign Policy：Postwar Realities，New York：Westview Press，1978，p.26.，并多次動(dòng)用否決權(quán)干預(yù)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際組織提供貸款給老柬越三國；另一方面，作為湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)曾經(jīng)的最大捐助國與重要的技術(shù)支持國，美國選擇直接退出湄公河計(jì)劃，使得湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)發(fā)展受到重創(chuàng)。此外，更為重要的是，作為湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)的四個(gè)成員國之一，柬埔寨因國內(nèi)政治因素，選擇退出該組織，致使湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)陷入癱瘓。1978年，在聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)的協(xié)助下，老撾、泰國、越南三國簽署《關(guān)于湄公河下游流域調(diào)查臨時(shí)協(xié)調(diào)委員會(huì)的聲明》，正式成立湄公河臨時(shí)委員會(huì)，湄公河地區(qū)內(nèi)的區(qū)域水資源合作組織得以延續(xù)(23)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。

然而，由于湄公河臨時(shí)委員會(huì)在成員國、資金、技術(shù)上都被極大削弱，其功能也受到限制。最為明顯的是，1957年成立的湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制湄公河下游水資源開發(fā)項(xiàng)目的規(guī)劃和調(diào)查”(24)Cambodia，Laos，Thailand and the Other Republics of Viet-Nam，Statute of the Committee for Co-Ordination of Investigations of Lower Mekong Basin，1957.，而1978年成立的湄公河臨時(shí)委員會(huì)僅注重“促進(jìn)湄公河下游水資源開發(fā)，滿足各國重建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求”(25)Laos，Thailand and Vietnam，Declaration Concerning the Interim Committee for Coordination of Investigations of the Lower Mekong Basin，January 5，1978.。另外，湄公河臨時(shí)委員會(huì)發(fā)揮作用的地域與領(lǐng)域也隨之縮小，由地區(qū)開始轉(zhuǎn)向國家，并主要聚焦于規(guī)劃湄公河流域開發(fā)計(jì)劃、幫助流域內(nèi)國家實(shí)施國內(nèi)項(xiàng)目、提供水文信息等。

3.“湄公河委員會(huì)”時(shí)期(1995年至今)

在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署(United Nations Development Program)的協(xié)調(diào)下，湄公河委員會(huì)于1995年正式成立，并取代1978年成立的湄公河臨時(shí)委員會(huì)。這標(biāo)志著湄公河委員會(huì)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。1991年，冷戰(zhàn)接近尾聲，柬埔寨基于國內(nèi)政治趨于穩(wěn)定、和平重建及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求，向湄公河臨時(shí)委員會(huì)提出重返的請求。老撾、泰國、柬埔寨、越南四國開始就建立新的區(qū)域水資源合作機(jī)制開始了長達(dá)近4年的談判。談判久久未決的原因主要聚焦于泰國與越南之間的矛盾。泰越兩國對是否重啟湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)通過的《湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)章程》和《湄公河下游流域水資源利用原則聯(lián)合聲明》產(chǎn)生不同意見。泰國不想遵循舊有規(guī)則，擔(dān)心其未來的水資源開發(fā)會(huì)受到其他成員國一票否決的制約。而越南作為最下游國家則希望在上述框架內(nèi)展開水資源合作，以確保本國的水資源流量穩(wěn)定，防止上游過度開發(fā)對其可能造成的負(fù)面影響。最后，四國歷經(jīng)多次談判(26)Greg Browder，“An Analysis of the Negotiations for the 1995 Mekong Agreement”，International Negotiation，Vol.5，No.2，2000，pp.237-261.，于1995年在聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的協(xié)調(diào)幫助下，簽署了《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》，并成立湄公河委員會(huì)(27)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995.。相較于湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)與湄公河臨時(shí)委員會(huì)，湄公河委員會(huì)在治理結(jié)構(gòu)、功能建設(shè)上更為系統(tǒng)與完善(如圖1所示)。

(二)湄公河委員會(huì)的演進(jìn)

在1957—1995年的三次改制過程中，湄公河委員會(huì)在區(qū)域水治理的功能上呈現(xiàn)出“創(chuàng)立—收縮—完善”的階段性特征。本部分將重點(diǎn)分析1995年后湄公河委員會(huì)的工作目標(biāo)、機(jī)制職能與其發(fā)布的五項(xiàng)水治理管理程序，以為分析2016年后湄公河委員會(huì)的“本地化”廓清背景，提供理據(jù)。

1.工作目標(biāo)

1995年簽署的《湄公河流域可持續(xù)發(fā)展合作協(xié)定》確定了湄公河委員會(huì)的十個(gè)主要工作目標(biāo)，具體可歸納為以下四個(gè)方面：第一，在湄公河流域水資源及相關(guān)資源的可持續(xù)發(fā)展、利用、管理和保護(hù)等領(lǐng)域開展合作，包括且不限于灌溉、水力發(fā)電、航運(yùn)、防洪、漁業(yè)、木材水運(yùn)、娛樂和旅游，以加強(qiáng)湄公河水資源的優(yōu)化，并盡量減少自然事件和人為活動(dòng)可能造成的有害影響。 第二，在充分發(fā)揮湄公河流域所有沿岸國家的發(fā)展?jié)摿εc防止湄公河水資源浪費(fèi)的過程中，加強(qiáng)相互間的支持、合作與協(xié)調(diào)。同時(shí)，通過制定流域發(fā)展計(jì)劃，重點(diǎn)和優(yōu)先考慮全流域的開發(fā)項(xiàng)目與規(guī)劃。第三，保護(hù)湄公河流域的環(huán)境、自然資源、水生生物以及生態(tài)平衡，盡量使其免遭水資源及相關(guān)資源開發(fā)利用所造成的污染和其他負(fù)面影響。同時(shí)，當(dāng)任何沿岸國家因不當(dāng)使用水資源或向流域排放污染，給其他沿岸國家造成重大損失時(shí)，應(yīng)根據(jù)國際法的相關(guān)原則確定其損害責(zé)任。此外，流域國家需確保航行自由，不得存在直接或間接損害通航的行為。第四，公平合理地利用湄公河水資源。流域國家要在主權(quán)平等和領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上利用和保護(hù)湄公河水資源，合作維護(hù)干流流量，避免改道、蓄水下泄等會(huì)產(chǎn)生永久性破壞的行動(dòng)。此外，各國在各自領(lǐng)土上開發(fā)利用湄公河水資源的過程中也要遵循公平合理的原則(28)The Kingdom of Cambodia，The Lao People’s Democratic Republic，The Kingdom of Thailand and The Socialist Republic of Viet Nam，Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin，1995，article 1-10.。

2.機(jī)制和職能

1995年以來，湄公河委員會(huì)不斷發(fā)展與完善自身的運(yùn)作機(jī)制。其機(jī)制主要可以分為內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制、流域內(nèi)對話伙伴機(jī)制，以及發(fā)展伙伴和伙伴組織合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。

第一，湄公河委員會(huì)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制主要由理事會(huì)、聯(lián)合委員會(huì)以及秘書處三部分構(gòu)成。理事會(huì)是湄公河委員會(huì)的最高決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)批準(zhǔn)“湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃”(MRC Strategic Plan)，決定組織政策、全流域戰(zhàn)略和計(jì)劃、戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，以及解決相關(guān)分歧等。聯(lián)合委員會(huì)指導(dǎo)“湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃”的實(shí)施，其職責(zé)包括確定技術(shù)優(yōu)先事項(xiàng)和指導(dǎo)開展活動(dòng)、審查和批準(zhǔn)與政策相關(guān)的決議，以及提交理事會(huì)批準(zhǔn)，并下設(shè)若干部門(如圖2所示)。秘書處是湄公河委員會(huì)的運(yùn)作部門，它在首席執(zhí)行官 (Chief Executive Officer)的管理下，主要負(fù)責(zé)技術(shù)支持、協(xié)調(diào)服務(wù)和行政管理工作，為成員國召開區(qū)域會(huì)議提供便利，并就聯(lián)合規(guī)劃、協(xié)調(diào)與合作提供技術(shù)咨詢。同時(shí)，它還需要與四個(gè)成員國的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、湄公河國家委員會(huì)(National Mekong Committees)等合作伙伴保持密切合作(29)“Governance and Organizational Structure”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/governance-and-organisational-structure/，November 13，2022.。

第二，湄公河委員會(huì)建立了流域內(nèi)對話伙伴機(jī)制，以促進(jìn)水資源的有效合作。為促進(jìn)全流域發(fā)展，1996 年，湄公河委員會(huì)開始與中國和緬甸合作，同意兩國成為對話伙伴(30)“Dialogue Partners”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/dialogue-partners/#：～：text=The%20Mekong%20River%20Commission%20(MRC，agreed%20to%20become%20Dialogue%20Partners，November 13，2022.，加強(qiáng)合作。對話與合作的方式主要包括以下六種方式：召開年度高層對話會(huì)議；中緬兩國高層參加湄公河委員會(huì)峰會(huì)和理事會(huì)會(huì)議；湄公河委員會(huì)理事會(huì)成員高層互訪；通過訪問、舉辦講習(xí)班和聯(lián)合研討會(huì)進(jìn)行專業(yè)知識和技能方面的交流；就共同關(guān)注問題進(jìn)行聯(lián)合研究并提出建議；發(fā)展湄公河流域初級專業(yè)人員計(jì)劃，中緬兩國提名并支持本國青年專業(yè)人員到湄公河委員會(huì)工作。

第三，湄公河委員會(huì)注重與域外國家及組織構(gòu)建發(fā)展伙伴和伙伴組織合作網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。發(fā)展伙伴(Development Partners)主要為澳大利亞、比利時(shí)、芬蘭、法國、德國、日本、盧森堡、瑞典、瑞士、荷蘭、美國，以及歐盟和世界銀行等國家和國際組織，它們?yōu)殇毓游瘑T會(huì)的重要活動(dòng)提供資金支持。湄公河委員會(huì)還通過聯(lián)合資助項(xiàng)目與伙伴組織(Partner Organizations)進(jìn)行合作。這些伙伴組織包括亞洲開發(fā)銀行、東盟、國際自然保護(hù)聯(lián)盟、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)、世界自然基金會(huì)、世界銀行等。2001年，湄公河委員會(huì)成員國同意給予伙伴組織觀察員地位，方便其參加理事會(huì)會(huì)議、聯(lián)合委員會(huì)會(huì)議等湄公河委員會(huì)治理會(huì)議(31)“Development Partners and Partner Organisations”，Mekong River Commission，https：//www. mrcmekong.org/about/mrc/development-partners-and-partner-organisations/，November 13，2022.。

3.以水治理為中心

湄公河委員會(huì)以水治理為中心，通過合作而非監(jiān)管的方式管理湄公河水資源。2001—2011年間，其先后制定了五項(xiàng)開創(chuàng)性的水治理管理程序，促進(jìn)流域內(nèi)的水資源開發(fā)與治理，具體如下：

一是有關(guān)水信息和數(shù)據(jù)共享的《數(shù)據(jù)和信息交流與共享程序》。2001年，湄公河委員會(huì)批準(zhǔn)了該程序，旨在加強(qiáng)對湄公河流域內(nèi)共享水資源及相關(guān)自然資源的聯(lián)合管理(32)Mekong River Commission，Procedures for Data and Information Exchange and Sharing，2001.。同時(shí)該程序也為湄公河委員會(huì)成員國建立了一個(gè)合作框架，以相互共享并交換有關(guān)水資源、地形、農(nóng)業(yè)、航海、洪水管理和生態(tài)等方面的數(shù)據(jù)。

二是有關(guān)水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的《通知、事先磋商和同意程序》。2003年，湄公河委員會(huì)批準(zhǔn)的該程序使得任何一個(gè)湄公河委員會(huì)成員國，在計(jì)劃建設(shè)水利基礎(chǔ)設(shè)施前必須通知其他國家，并向他們提供有關(guān)數(shù)據(jù)和信息。所有成員國討論和評估該項(xiàng)目對湄公河的水流、水質(zhì)、環(huán)境以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生得重大影響、效益與風(fēng)險(xiǎn)(33)Mekong River Commission，Procedures for Notification，Prior Consultation and Agreement，2003.。該程序的建立為湄公河委員會(huì)成員國評估區(qū)域內(nèi)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目對各自境內(nèi)流域造成的影響與相互間的求同存異提供了交流平臺。

三是有關(guān)水資源利用監(jiān)測的《水資源利用監(jiān)測程序》。該程序于2003年獲批通過，湄公河委員會(huì)由此為成員國提供了有效監(jiān)測河流用水的全面合作框架(34)Mekong River Commission，Procedures for Water Use Monitoring，2003.。同時(shí)，該程序通過建立和加強(qiáng)湄公河流域的監(jiān)測系統(tǒng)，防止任一成員國因自身用水需要而對湄公河干流的水質(zhì)和水流造成重大負(fù)面影響，以有效促進(jìn)流域的水治理。

四是有關(guān)干流流量維護(hù)的《干流流量維護(hù)程序》。湄公河委員會(huì)于 2006 年批準(zhǔn)該程序，其目的是在四個(gè)成員國間建立維護(hù)湄公河干流的水文流量制度，從而優(yōu)化成員國在湄公河水資源上的多種用水需求，并減少使用時(shí)的負(fù)面影響，促進(jìn)湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展與互利共贏(35)Mekong River Commission，Procedures for the Maintenance of Flows on the Mainstream，2006.。

五是有關(guān)水體質(zhì)量保護(hù)的《水質(zhì)程序》。該程序通過支持河流水質(zhì)監(jiān)測和水污染應(yīng)急準(zhǔn)備，保護(hù)湄公河的相關(guān)河流社區(qū)和水生生物免受跨界水污染，于2011年獲批通過(36)Mekong River Commission，Procedures for Water Quality，2011.。湄公河委員會(huì)旨在借此在四個(gè)成員國間建立一個(gè)能夠維持良好水質(zhì)的合作框架，以促進(jìn)湄公河流域的可持續(xù)發(fā)展。

二 湄公河委員會(huì)水治理的“本地化”

1995—2015年的20余年間，湄公河委員會(huì)制度體系日趨完善，其區(qū)域水治理能力亦不斷發(fā)展。但隨著成員國自主水治理意識的加強(qiáng)、多元化水資源開發(fā)需求的增加，以及與區(qū)域新興水治理機(jī)制競爭的加劇，2016年湄公河委員會(huì)欲改變其“弱制度性”(37)參見張勵(lì)、盧光盛：《“水外交”視角下的中國和下湄公河國家跨界水資源合作》，《東南亞研究》2015年第1期；Philip Hirsch，“IWRM as a Participatory Governance Framework for the Mekong River Basin”，in Joakim ?jendal，Stina Hansson and Sofie Hellberg eds.，Politics and Development in a Transboundary Watershed：The Case of the Lower Mekong Basin，Dordrecht：Springer，2012，p.158.的短板，正式開啟了水治理的“本地化”，并在戰(zhàn)略規(guī)劃、決策機(jī)制、資源配置、知識生產(chǎn)等方面進(jìn)行重大調(diào)整，以加強(qiáng)其對湄公河水治理的主導(dǎo)權(quán)與話語權(quán)。

(一)水治理“本地化”的動(dòng)機(jī)

1.水治理自主性的加強(qiáng)

雖然相較“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”及“湄公河臨時(shí)委員會(huì)”時(shí)期，湄公河委員會(huì)成員國在區(qū)域水治理中的自主性與主導(dǎo)性有所增強(qiáng)，但在重要部門人員任命(例如秘書處CEO)及機(jī)構(gòu)資金來源上，始終受到域外國家和國際組織的影響。這導(dǎo)致湄公河委員會(huì)區(qū)域水治理作用的發(fā)揮受到束縛。近年來，湄公河水資源議題的復(fù)雜化與泛安全化，使得湄公河委員會(huì)試圖進(jìn)一步加強(qiáng)水治理的自主性，并激發(fā)其“本地化”的內(nèi)在發(fā)展需求。21世紀(jì)以來，尤其是自2010年左右起，美國、日本、韓國、澳大利亞等國對湄公河地區(qū)日益重視，并將水資源議題作為其增強(qiáng)地緣影響力的重要手牌。湄公河水資源議題開始超越自然與技術(shù)的范疇，更多地與安全、政治、外交、經(jīng)濟(jì)、宗教、區(qū)域合作等議題掛鉤并相互交織，處理難度極大增加。同時(shí)，相關(guān)水議題也開始被分化到由域外國家主導(dǎo)的各類合作機(jī)制中去探討和解決，這大大削弱了湄公河委員會(huì)在處理水資源議題上的職能和作用。但是，湄公河委員會(huì)成員國作為水資源議題的直接受影響者，更愿意將日趨復(fù)雜的水議題的負(fù)面影響降到最低，甚至避免受制于人，因此加強(qiáng)水治理的自主性，推動(dòng)“本地化”勢在必行。

與此同時(shí)，隨著湄公河委員會(huì)成員國綜合實(shí)力的日益增強(qiáng)與水治理經(jīng)驗(yàn)的逐漸豐富，其水治理的“自主性”意識不斷增強(qiáng)，開始具備推動(dòng)“本地化”的重要基礎(chǔ)。從冷戰(zhàn)結(jié)束至2015年間，湄公河地區(qū)政治與安全形勢總體趨于穩(wěn)定，諸多雙多邊經(jīng)濟(jì)合作迅速發(fā)展，四個(gè)成員國的經(jīng)濟(jì)水平得以迅速提升，這為湄公河委員會(huì)的“資金構(gòu)成本地化”提供了重要的基礎(chǔ)。此外，湄公河委員會(huì)積累的幾十年水資源治理經(jīng)驗(yàn)以及與域內(nèi)外國家的技術(shù)合作和交流，提高了自身的水問題處理能力，這為此后的水治理“本地化”提供了重要的信心支持與技術(shù)支持。

2.水開發(fā)需求的增加

由于其成員國水開發(fā)需求的增加與水利用訴求的多元化，湄公河委員會(huì)欲通過機(jī)構(gòu)的“本地化”改革推動(dòng)水治理模式的革新，滿足各國乃至流域的發(fā)展需求，并在發(fā)展與保護(hù)之間尋求平衡。第一，老撾水電開發(fā)的需求急劇上升。老撾是四個(gè)成員國中水能最為豐富的國家，其占整個(gè)湄公河水量的35%，產(chǎn)水量高達(dá)5270億立方米，流域面積高達(dá)21萬平方千米(38)王建軍：《全球化背景下大湄公河次區(qū)域水能資源開發(fā)與合作》，云南民族出版社，2007年，第58頁。。隨著老撾及整個(gè)湄公河地區(qū)電力需求的增加，老撾打造“東南亞蓄電池”的行動(dòng)加速，建設(shè)的水利設(shè)施、運(yùn)營電站數(shù)量快速增長，以期“水電富國”。第二，泰國視電力與水電貿(mào)易為促進(jìn)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要源動(dòng)力。近幾十年來，泰國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，電力需求激增，但其卻面臨著電力不足的困境。因此，泰國未來需要加強(qiáng)同其他成員國的水電開發(fā)合作和水電貿(mào)易，以滿足其發(fā)展需求(39)郭延軍、任娜：《湄公河下游水資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)——各國政策取向與流域治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第7期。。第三，柬埔寨視水電業(yè)與漁業(yè)為其國家發(fā)展的重要領(lǐng)域。柬埔寨水域的水量占湄公河水量的18%，與泰國并列流域水量排名的第二位。近年來，柬埔寨增加水電開發(fā)力度，以期帶動(dòng)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，柬埔寨還擁有湄公河“調(diào)節(jié)器”——洞里薩湖(Tonle Sap Lake)，其關(guān)乎柬埔寨的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是民眾的主要蛋白質(zhì)攝入來源(40)Brooke Peterson and Carl Middleton，“Feeding Southeast Asia：Mekong River Fisheries and Regional Food Security”，International Rivers，https：//www.internationalrivers.org/sites/default/files/attached-files/intrivers_mekongfoodsecurity_jan10.pdf，November 15，2022.。第四，越南對于農(nóng)業(yè)用水需求增加，并十分重視海水倒灌等水災(zāi)害。位于越南南部的湄公河三角洲面積約36,000平方公里，其中20,000平方公里為農(nóng)業(yè)用地，以生產(chǎn)大米為主，為越南提供了約53%的谷物產(chǎn)量和75%的果樹產(chǎn)量(41)數(shù)據(jù)來源于越南芹苴大學(xué)(Can Tho University)李英俊博士(Le Anh Tuan)2012年12月12日在“湄公河觀察”(Mekong Watch)舉辦的“構(gòu)建東亞民間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，探討湄公河可持續(xù)自然資源管理”(Establishing East-Asia Civil Society Network to Discuss Sustainable Natural Resources Management in Mekong)國際研討會(huì)上的報(bào)告。。但其湄公河三角洲低于海平面10米以上，十分易受氣候變化的影響。目前，越南面臨海平面上升、海水倒灌與土地鹽堿化的災(zāi)害，已經(jīng)影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展(42)To Minh Thu and Le Dinh Tinh，“Vietnam and Mekong Cooperative Mechanisms”，Southeast Asian Affairs，Vol.2019，pp.402-403.，因此急需推動(dòng)區(qū)域水治理的變革。

3.與區(qū)域新興水治理機(jī)制的競爭

湄公河委員會(huì)歷史發(fā)展悠久，甚至一度是流域內(nèi)唯一帶有“區(qū)域水治理”功能的合作機(jī)制。但進(jìn)入21世紀(jì)后，尤其是近15年以來，以瀾湄合作機(jī)制、“湄公河—美國合作機(jī)制”(43)“湄公河—美國合作機(jī)制”包含美國于2009年主導(dǎo)成立的“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)及于2020年升級的“湄公河—美國伙伴關(guān)系”(Mekong-U.S. Partnership)。為代表的諸多域內(nèi)外新興合作機(jī)制在湄公河流域誕生，且這些機(jī)制都將“區(qū)域水治理”作為其優(yōu)先領(lǐng)域或重要支柱加以推進(jìn)，與湄公河委員會(huì)展開了競爭。

第一，與域內(nèi)瀾湄合作機(jī)制的“全流域性”“全自主性”和“全功能性”競爭。2016年，由中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南成立的瀾湄合作機(jī)制，將流域內(nèi)六個(gè)國家都列為成員國(44)《瀾滄江—湄公河合作》，中國外交部網(wǎng)站，2023年4月，https：//www.mfa.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/lcjmghhz_682662_1/jbqk_682664/，因此該機(jī)制在水資源的開發(fā)治理、問題磋商、平臺構(gòu)建上具有湄公河委員會(huì)所沒有的成員優(yōu)勢。而且，該機(jī)制由六國自主創(chuàng)建、設(shè)計(jì)與發(fā)展，在機(jī)制成立之初便有了“自主性”與“本地性”。此外，瀾湄合作機(jī)制成立之初就將水資源合作列為五大優(yōu)先領(lǐng)域之一，此后無論是在“五年行動(dòng)計(jì)劃”設(shè)計(jì)還是瀾湄合作領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議召開過程中，都將水資源列為重中之重，并在水資源合作平臺搭建、水災(zāi)害應(yīng)對、水資源能力建設(shè)等全領(lǐng)域發(fā)展迅速。因此，在面臨與發(fā)展迅速的瀾湄合作機(jī)制競爭時(shí)，湄公河委員會(huì)欲通過“本地化”，增強(qiáng)自身在區(qū)域水治理上的競爭力以及對流域國家的吸引力。

第二，與域外“湄公河—美國合作機(jī)制”的“技術(shù)性”與“地緣性”競爭。2009年，美國與老撾、泰國、柬埔寨、越南建立“湄公河下游倡議”，意在“重返東南亞”。2012年，美國又將緬甸正式納入其中(45)張勵(lì)：《美國“湄公河手牌”幾時(shí)休》，《世界知識》2019年第17期。。2018年，美國與湄公河國家重新調(diào)整“湄公河下游倡議”的議題優(yōu)先順序，將水資源列至首位，并簽署《2016—2020年湄公河下游倡議總體行動(dòng)計(jì)劃》，著重強(qiáng)調(diào)正在實(shí)施的《湄公河水資源數(shù)據(jù)倡議》(46)“Joint Statement on the Eleventh Ministerial Meeting of the Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，August 4，2018，https：//www.state.gov/joint-statement-on-the-eleventh-ministerial-meeting-of-the-lower-mekong-initiative/。2020年，美國將“湄公河下游倡議”升級為“湄公河—美國伙伴關(guān)系”，以期不斷提升與湄公河國家在水資源等領(lǐng)域的合作關(guān)系。同年，美國開通了 “湄公河大壩監(jiān)測”(Mekong Dam Monitor)系統(tǒng)，次年又著力推動(dòng)通過《湄公河—美國伙伴行動(dòng)計(jì)劃(2021—2023)》(47)“Mekong-U.S. Partnership Plan of Action 2021-2023”，Mekong-U.S. Partnership，2021，https：//mekonguspartnership.org/about/plan-of-action/，November 15，2022.。美國在水資源上的技術(shù)優(yōu)勢，以及其帶有地緣博弈的水資源合作意圖，使湄公河委員會(huì)意識到“自主性”的重要，并希望通過“本地化”強(qiáng)化自身在流域水議題上的“中心作用”，減少域外國家在水資源合作中的地緣博弈。

(二)水治理“本地化”的實(shí)踐

1.戰(zhàn)略規(guī)劃

湄公河委員會(huì)啟動(dòng)“本地化”后，相繼推出了新的戰(zhàn)略規(guī)劃文件，主要包括 2016年發(fā)布的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發(fā)展戰(zhàn)略(2016—2020)》和《湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃(2016—2020)》，以及2021年發(fā)布的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發(fā)展戰(zhàn)略(2021—2030)和湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃(2021—2025)》等。值得注意的是，2021年推出的戰(zhàn)略規(guī)劃文件跟以往每五年制定一次的“流域發(fā)展戰(zhàn)略”不同。這次的戰(zhàn)略將在十年的時(shí)間框架內(nèi)實(shí)施，并聚焦于湄公河流域的整體發(fā)展。此外，湄公河委員會(huì)也將以前兩個(gè)獨(dú)立的“流域發(fā)展戰(zhàn)略”和“湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃”文件合并為一個(gè)文件，進(jìn)一步強(qiáng)化兩者的關(guān)聯(lián)性。

湄公河委員會(huì)在《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發(fā)展戰(zhàn)略(2021—2030)和湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃(2021—2025)》中，明確了其未來的戰(zhàn)略規(guī)劃方向和五大優(yōu)先領(lǐng)域。第一，在戰(zhàn)略規(guī)劃方向上，湄公河委員會(huì)的作用從以知識獲取和共享為主的合作，轉(zhuǎn)為湄公河全流域水資源開發(fā)和管理上的全面合作。其試圖通過更為積極主動(dòng)的區(qū)域規(guī)劃，支持和協(xié)調(diào)流域管理行動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)瀾滄江—湄公河管理的一體化，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息獲取、處理及共享的現(xiàn)代化等途徑，確保這一戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)(48)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，p.118.。第二，湄公河委員會(huì)提出了戰(zhàn)略規(guī)劃的五大優(yōu)先領(lǐng)域，即維護(hù)湄公河流域生態(tài)功能；實(shí)現(xiàn)流域水資源及相關(guān)資源的包容性獲取和利用；促進(jìn)水資源及其相關(guān)領(lǐng)域的最優(yōu)化和可持續(xù)化發(fā)展；增強(qiáng)抵御氣候風(fēng)險(xiǎn)、極端洪災(zāi)和旱災(zāi)的能力；加強(qiáng)流域各個(gè)國家和利益相關(guān)方之間的合作(49)Mekong River Commission，The Integrated Water Resources Management-based Basin Development Strategy for the Lower Mekong Basin 2021-2030 and the MRC Strategic Plan 2021-2025，2021，pp.129-164.。

2.決策機(jī)制

為配合水治理目標(biāo)的調(diào)整與升級，湄公河委員隨之啟動(dòng)了決策機(jī)制的“本地化”，主要為組織構(gòu)架的精簡重組與重要部門的人事調(diào)整。

第一，湄公河委員會(huì)對秘書處進(jìn)行結(jié)構(gòu)重組，并強(qiáng)調(diào)其“水外交平臺作用”。秘書處作為湄公河委員會(huì)的重要運(yùn)作部門，直接關(guān)乎區(qū)域水治理的成效。湄公河委員會(huì)開啟“本地化”后，工作目標(biāo)更為聚焦于核心職能，而非各類運(yùn)行項(xiàng)目。因此，它在下放權(quán)力給成員國的同時(shí)，也開始精簡秘書處架構(gòu)。秘書處由舊有4個(gè)部門下的12個(gè)項(xiàng)目精簡為4個(gè)核心職能部門，即行政管理部、企劃部、環(huán)境管理部和技術(shù)支持部(50)“Joint Development Partner Statement，22nd Meeting of the MRC Council，Phnom Penh”，Mekong River Commission，January 13，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/speeches/joint-development-partner-statement-22nd-meeting-of-the-mrc-council/，以服務(wù)于湄公河委員會(huì)的長期發(fā)展目標(biāo)(如圖3和圖4所示)。此外，湄公河委員會(huì)還開始強(qiáng)調(diào)其“作為湄公河流域唯一的水外交平臺”作用，以改善全流域合作(51)An Pich Hatda，“MRC Reinforces Knowledge Hub and Water Diplomacy Role for Resilient Mekong Futures”，Mekong River Commission，April 3，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/op-ed/op-ed-mrc-reinforces-knowledge-hub-and-water-diplomacy-role-for-resilient-mekong-futures/。

圖3 改革前的湄公河委員會(huì)秘書處組織結(jié)構(gòu)

圖4 改革后的湄公河委員會(huì)秘書處組織結(jié)構(gòu)

第二，湄公河委員會(huì)開始任命來自成員國的人選作為秘書處的最高領(lǐng)導(dǎo)者。早在“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”與“湄公河臨時(shí)委員會(huì)”時(shí)期，執(zhí)行代理局的執(zhí)行代理(Executive Agent)一直由域外國家人員擔(dān)任，這個(gè)傳統(tǒng)延續(xù)至湄公河委員會(huì)成立后。1995—2015年間，湄公河委員會(huì)秘書處的首席執(zhí)行官仍一直由日本、丹麥、英國等域外國家的工作人員擔(dān)任，而非來自老撾、泰國、柬埔寨、越南等成員國的人選(52)Henriette Litta，Regimes in Southeast Asia：An Analysis of Environmental Cooperation，Berlin：VS Verlag für Sozialwissenschaften，2012，p.173.。2016年，湄公河委員會(huì)啟動(dòng)“本地化”后，任命了首位來自湄公河國家的首席執(zhí)行官——越南的范遵潘(Pham Tuan Phan)。2018年，在范遵潘任期界滿后，湄公河委員會(huì)延續(xù)了既有的“本地化”趨勢，來自柬埔寨的安·比奇·哈達(dá)(An Pich Hatda)接任2019—2022年首席執(zhí)行官職位。2022年1月，湄公河委員會(huì)又任命了來自老撾的安努拉·迪提空(Anoulak Kittikhoun)作為“本地化”以來的第三任首席執(zhí)行官(如表1所示)(53)“Second Riparian Chief Executive Officer Assumes Office Today”，Mekong River Commission，January 18，2019，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/second-riparian-chief-executive-officer-assumes-office-today/；“Mekong River Leaders Urge Cooperation，Protection When Meeting New MRC CEO”，Mekong River Commission，March 14，2022，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-14032022/。

表1 湄公河委員會(huì)不同時(shí)期的執(zhí)行官員信息

3.資源配置

湄公河委員會(huì)開始“本地化”的另一項(xiàng)重要實(shí)踐是，改變機(jī)構(gòu)組織的資金來源構(gòu)成，形成以成員國捐款為主體的資源配置體系。1995—2015年間，湄公河委員會(huì)資金來源構(gòu)成的90%以上為由域外國家和國際組織組成的發(fā)展伙伴提供，而來自成員國的資金比例長期低于10%。例如，2005年湄公河委員會(huì)成員國占當(dāng)年總資金來源的比例為7.2%，直至2012年依舊維持在7.25%(54)Tuyet L. Cosslett and Patrick D. Cosslett，Water Resources and Food Security in the Vietnam Mekong Delta，New York：Springer，2014.，到2015年也僅僅上升至9.06%(55)MRC Secretariat，F(xiàn)inancial Statements and Independent Auditors’ Report Year Ended 31 December 2016，2017，p.13.。

“本地化”進(jìn)程開啟后，湄公河委員會(huì)的總目標(biāo)是要將其資金來源構(gòu)成逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛沙蓡T國占主體。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，湄公河委員會(huì)一方面逐步削減預(yù)算和組織內(nèi)工作人員數(shù)量，并出于降低運(yùn)營成本的考慮，合并柬埔寨金邊和老撾萬象的湄公河委員會(huì)秘書處；另一方面，強(qiáng)調(diào)每年成員國的財(cái)政捐款需增加10%，并在2030年前將自身徹底轉(zhuǎn)變?yōu)樽曰I資金的機(jī)構(gòu)(56)Luke Hunt，“Mekong River Commission Faces Radical Change：Donors Have Dropped Their Funding，F(xiàn)orcing A Radical Restructuring”，The Diplomat，January 22，2016，http：//thediplomat.com/2016/01/mekong-river-commission-faces-radical-change/。2016年至今，湄公河委員會(huì)的資金來源構(gòu)成已發(fā)生重大變化，來自成員國的捐助比例開始突破10%，并迅速增加。2016年就由上一年的9.06%迅速升至17.1%，2017—2021年，來自成員國的捐款占比一路上漲(如表2所示)，并維持在平均30%左右。2022年，湄公河委員會(huì)的成員國捐款占比突破至51.96%，首次超過發(fā)展伙伴的總和(如圖5所示)。

表2 2016—2022年湄公河委員會(huì)的資金來源構(gòu)成 單位：美元

圖5 2016—2022年湄公河委員會(huì)成員國與發(fā)展伙伴的捐款百分比

4.知識生產(chǎn)

自成立以來，湄公河委員會(huì)一直將知識生產(chǎn)視為其重要工作內(nèi)容之一。它歷經(jīng)數(shù)十年打造“知識中心”(Knowledge Hub)，并宣稱：迄今為止，在湄公河地區(qū)內(nèi)沒有其他組織比湄公河委員會(huì)擁有更全面、更詳細(xì)的湄公河流域數(shù)據(jù)?！?57)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.在2023年4月召開的第四屆湄公河委員會(huì)峰會(huì)上，四個(gè)成員國發(fā)布了具有里程碑意義的《萬象宣言》。該宣言提出，湄公河委員會(huì)要發(fā)揮“區(qū)域知識中心”的作用，致力于推動(dòng)全流域戰(zhàn)略、程序、準(zhǔn)則以及數(shù)據(jù)和信息的共享，加強(qiáng)互利合作，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)公正、環(huán)境友好、具有氣候適應(yīng)能力的湄公河流域(58)Mekong River Commission，Vientiane Declaration：Innovation and Cooperation for a Water Secure and Sustainable Mekong，2023.。

隨著“本地化”的開啟，湄公河委員會(huì)更為聚焦其原有的基礎(chǔ)性知識生產(chǎn)、功能性知識生產(chǎn)和應(yīng)用性知識生產(chǎn)，并主要從六個(gè)領(lǐng)域推進(jìn)：第一，流域內(nèi)基礎(chǔ)性領(lǐng)域的現(xiàn)狀研究知識。湄公河委員會(huì)圍繞農(nóng)業(yè)和灌溉、氣候變化、漁業(yè)、洪澇和干旱、性別問題、水力發(fā)電、航運(yùn)等領(lǐng)域進(jìn)行研究，分析其發(fā)展現(xiàn)狀及影響等，發(fā)布相關(guān)流域報(bào)告和技術(shù)論文，為未來流域開發(fā)管理提供了重要的基礎(chǔ)性知識。第二，多功能的流域監(jiān)測知識。湄公河委員會(huì)為確保水資源開發(fā)不會(huì)對河流造成不可逆的影響，在全流域推動(dòng)水文氣象、泥沙及排放、水質(zhì)、生態(tài)健康、漁業(yè)，以及社會(huì)影響檢測與脆弱性評估(59)“Monitoring the Health of the Mekong River”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/basin-monitoring/，November 16，2022.。第三，數(shù)據(jù)和信息服務(wù)系統(tǒng)。該服務(wù)系統(tǒng)包含100多年的相關(guān)數(shù)據(jù)、分析、評估和建模，并涵蓋水文、沉積物、水質(zhì)、漁業(yè)、生態(tài)健康、氣候變化、洪水和干旱等領(lǐng)域。多年來，湄公河委員會(huì)投入大量資金改進(jìn)信息服務(wù)系統(tǒng)及相關(guān)評估、建模和預(yù)測工具。升級后的湄公河委員會(huì)信息服務(wù)系統(tǒng)將加強(qiáng)湄公河委員會(huì)作為區(qū)域知識中心的作用，使研究人員、從業(yè)者和政策制定者能夠獲取科學(xué)數(shù)據(jù)并了解湄公河流域的當(dāng)前趨勢和關(guān)鍵的水問題(60)“Data and Information Systems and Services”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong. org/our-work/functions/data-and-information-systems-and-services/，November 16，2022.。第四，水資源建模和評估工具箱。湄公河委員會(huì)創(chuàng)建了大量水文模型來評估湄公河的物理特征，調(diào)查其趨勢并量化過度開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的模型和評估被用于《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發(fā)展戰(zhàn)略(2021—2030)和湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃(2021—2025)》等重要的區(qū)域和國家戰(zhàn)略規(guī)劃政策的設(shè)計(jì)之中(61)“Modelling and Assessments”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/modelling-and-assessments/，November 16，2022.。第五，流域規(guī)劃及相應(yīng)的方法和知識。湄公河委員會(huì)的規(guī)劃實(shí)踐歷史悠久，可追溯至“湄公河下游調(diào)查協(xié)調(diào)委員會(huì)”時(shí)期。其主要采用“合作和協(xié)調(diào)模式”，并根據(jù)流域不同階段的發(fā)展需求來制定“流域發(fā)展戰(zhàn)略”。例如，通過此方法，湄公河委員會(huì)在最新的《基于水資源綜合管理的湄公河下游流域發(fā)展戰(zhàn)略(2021—2030)和湄公河委員會(huì)戰(zhàn)略計(jì)劃(2021—2025)》中，將規(guī)劃周期從以往的5年變?yōu)?0年，更加強(qiáng)調(diào)整個(gè)湄公河流域需要采取的水治理行動(dòng)。同時(shí)，該戰(zhàn)略超越了水資源規(guī)劃，涵蓋包括水壩和其他水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的跨境協(xié)調(diào)。此外，它還整合了與水資源管理相關(guān)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)(SDG)，并內(nèi)化了“性別和脆弱性”方法，以解決交叉不平等和不同層面的脆弱性問題(62)“Basin Planning”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/basin-planning/，November 16，2022.。第六，管理程序知識。2001—2011年間，湄公河委員會(huì)先后制定了《數(shù)據(jù)和信息交流與共享程序》《通知、事先磋商和同意程序》《水資源利用監(jiān)測程序》《干流流量維護(hù)程序》《水質(zhì)程序》等五套水治理管理程序。前三項(xiàng)程序涉及數(shù)據(jù)和信息共享、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源利用監(jiān)測等方面的知識，后兩項(xiàng)程序則為評估水狀況標(biāo)準(zhǔn)的知識(63)“MRC Procedures”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/our-work/functions/mrc-procedures/，November 16，2022.。這為成員國更好地利用水資源提供了關(guān)鍵性知識，也為域外河流管理提供了重要參考。

三 湄公河委員會(huì)的地區(qū)合作與國際合作

隨著湄公河委員會(huì)自主意識的加強(qiáng)與“本地化”進(jìn)程的推進(jìn)，其不僅逐漸改變了區(qū)域內(nèi)部的水治理結(jié)構(gòu)，還注重不斷增進(jìn)與不同行為體之間的協(xié)商共識，形成新型多邊主義(64)魏玲：《新型多邊主義：回應(yīng)時(shí)代之問的理論創(chuàng)新》，《中國社會(huì)科學(xué)報(bào)》2022 年2月10日第3版。。具體而言，湄公河委員會(huì)在與對話伙伴、域外國家、區(qū)域組織的互動(dòng)過程中轉(zhuǎn)變了合作模式：與東盟的合作由束之高閣到議題內(nèi)化，與美國的合作從交流互動(dòng)到伙伴關(guān)系，與中國的合作從呼吁加入到機(jī)制合作。同時(shí)，湄公河委員會(huì)的地區(qū)與國際合作新模式，對沖大國水博弈的影響，在強(qiáng)化自身區(qū)域水治理的“中心地位”方面發(fā)揮了積極作用。

(一)與東盟的合作：從束之高閣到議題內(nèi)化

“本地化”啟動(dòng)前，湄公河委員會(huì)雖然與東盟展開了一些水資源的交流與合作，但東盟對水合作的關(guān)注與投入有限，且并未真正有效推動(dòng)。2005年以來，湄公河委員會(huì)將東盟秘書處納為其水治理會(huì)議的觀察員之一(65)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding Between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。2010年3月，湄公河委員會(huì)與東盟簽訂了為期五年的《湄公河委員會(huì)秘書處和東盟秘書處諒解備忘錄》，并重點(diǎn)圍繞以下四個(gè)領(lǐng)域展開合作：為柬埔寨、老撾、越南、緬甸(66)緬甸雖然為湄公河委員會(huì)對話伙伴，但也被納入《湄公河委員會(huì)秘書處和東盟秘書處諒解備忘錄》。等國實(shí)施《東盟水資源管理戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃》提供更多援助；為柬老越緬四國舉辦培訓(xùn)課程和講習(xí)班，提高其在洪災(zāi)中的救災(zāi)能力和搜救能力；評估氣候變化對生物多樣性、水資源、洪水、火災(zāi)等的影響，并在2012年之前制定相應(yīng)的減緩計(jì)劃；增強(qiáng)管理環(huán)境污染的能力，包括協(xié)調(diào)湄公河干流和部分支流的水質(zhì)與生物監(jiān)測系統(tǒng)(67)Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，Memorandum of Understanding between the Mekong River Commission Secretariat and the ASEAN Secretariat，2010.。雖然湄公河委員會(huì)與東盟具有水資源合作的意識并有所行動(dòng)，但由于該時(shí)期湄公河委員會(huì)內(nèi)部協(xié)調(diào)動(dòng)員能力有限、東盟對湄公河水資源的重視程度不足，以及雙方都以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要任務(wù)的主客觀條件限制，使得該時(shí)期的合作處于“束之高閣”的狀態(tài)。

2016年，“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)與東盟的水資源合作程度與深度也發(fā)生了重大變化。2018年，湄公河委員會(huì)與東盟簽署了合作框架。在此基礎(chǔ)上，2021年8月，由湄公河委員會(huì)秘書處與東盟秘書處主辦召開了首屆“東盟—湄公河委員會(huì)水安全對話”會(huì)議(First ASEAN-MRC Water Security Dialogue)，來自東盟成員國、發(fā)展伙伴、地區(qū)與國際組織的100多名代表參會(huì)。會(huì)議提出了與政策、技術(shù)、伙伴關(guān)系有關(guān)的三個(gè)主題解決方案，幫助湄公河國家和其他東盟國家共同應(yīng)對當(dāng)前面臨的水安全挑戰(zhàn)。同時(shí)，湄公河委員會(huì)與東盟認(rèn)為，要采取漸進(jìn)的政策和體制改革來促進(jìn)水資源綜合管理(IWRM)，呼吁在水資源規(guī)劃、污染管理、早期預(yù)報(bào)和預(yù)警以及提高認(rèn)識等領(lǐng)域加強(qiáng)區(qū)域一體化，并強(qiáng)調(diào)技術(shù)的重要作用，要運(yùn)用數(shù)字化和先進(jìn)的建模工具(例如人工智能和數(shù)字孿生)來建立管理區(qū)域水資源數(shù)據(jù)庫。此外，還提出可以尋求與廣泛的機(jī)構(gòu)接觸，更多地利用公私伙伴關(guān)系——與私營部門更深入的接觸可以支持東盟各國政府獲取新技術(shù)，而更強(qiáng)有力的區(qū)域合作將促進(jìn)水資源綜合管理專業(yè)知識的交流。2023年，湄公河委員會(huì)與東盟將召開第二屆“東盟—湄公河委員會(huì)水安全對話”會(huì)議，并將納入除政策制定者、專家外的更廣泛的利益相關(guān)者，進(jìn)行政策討論(68)“Water Security in the Mekong and ASEAN Key to A Safe and Sustainable Future”，Mekong River Commission，August 24，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-20210824/?？傮w而言，“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)開始與東盟在水議題上加強(qiáng)深度合作，雙方也更為重視水資源對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與安全穩(wěn)定的作用，并逐步將水資源問題內(nèi)化為東南亞地區(qū)的重要議題。

(二)與美國的合作：從交流互動(dòng)到伙伴關(guān)系

“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)與美國的水資源合作開始由此前的“交流互動(dòng)階段”朝著“伙伴關(guān)系階段”深入發(fā)展。與此同時(shí)，美國也更加意識到湄公河委員會(huì)作為自主性區(qū)域性水資源組織的重要性。

“本地化”啟動(dòng)前，湄公河委員會(huì)主要與美國主導(dǎo)的“湄公河下游倡議”展開交流合作。在此合作框架下，湄公河委員會(huì)和密西西比河委員會(huì)(Mississippi River Commission)簽署“姐妹河”協(xié)議(“Sister-River”Agreement)，尋求建立伙伴關(guān)系，改善跨境水資源管理。同時(shí)，湄公河委員會(huì)發(fā)展“預(yù)測湄公河”(Forecast Mekong)建模工具也得到美國的支持。該工具可以用于解釋和預(yù)測氣候變化的影響以及湄公河流域可持續(xù)發(fā)展可能面臨的各類挑戰(zhàn)。此外，湄公河委員會(huì)還獲得了來自美國的促進(jìn)森林和水資源可持續(xù)利用項(xiàng)目、保護(hù)湄公河流域生物多樣性項(xiàng)目，以及安全飲用水項(xiàng)目等(69)“Lower Mekong Initiative”，U.S. Department of State，F(xiàn)ebruary 21，2019，https：//www.state.gov/lower-mekong-initiative/.。

“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)不斷加強(qiáng)與美國的合作，并逐漸從交流合作轉(zhuǎn)為更加親密的伙伴關(guān)系。標(biāo)志性的事件為2021年湄公河委員會(huì)加入美國主導(dǎo)的“湄公河之友”(Friends of the Mekong)，以加強(qiáng)與美國的水資源安全合作。同時(shí)，在“湄美伙伴關(guān)系”框架下，湄公河委員會(huì)得到美國陸軍工程兵團(tuán)(US Army Corps of Engineers)的技術(shù)支持，與密西西比河委員會(huì)多次互訪，并不斷增強(qiáng)相互間流域規(guī)劃、災(zāi)害管理等方面的相關(guān)知識與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的共享。同年，湄公河委員會(huì)收到美國國務(wù)院捐贈(zèng)的77.357萬美元，用于改進(jìn)湄公河流域的數(shù)據(jù)收集和共享，促進(jìn)基于數(shù)據(jù)的水資源管理等。值得關(guān)注的是，自2002年起，湄公河委員會(huì)一共收到美國約480萬美元的捐贈(zèng)(70)“MRC-US Partnership Further Strengthened to Support River Exchanges，Mekong Data Sharing”，Mekong River Commission，December 9，2021，https：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/pr-09-12-2021/，而此次單筆捐贈(zèng)金額為近20年捐贈(zèng)總額的16.12%，更加體現(xiàn)了雙方伙伴關(guān)系的加深。與此同時(shí)，美國也愈加支持湄公河委員會(huì)在區(qū)域水治理中發(fā)揮重要作用。2021年8月，美國國務(wù)卿安東尼·布林肯(Antony Blinken)在主持“湄公河—美國伙伴關(guān)系”部長級會(huì)議與“湄公河部長之友會(huì)議”時(shí)，強(qiáng)調(diào)美國對湄公河地區(qū)的重視，支持湄公河委員會(huì)在水資源管理和環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮重要作用(71)“Secretary Blinken’s Participation in the Mekong-U.S. Partnership Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 3，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-mekong-u-s-partnership-ministers-meeting/；“Secretary Blinken’s Participation in the Friends of the Mekong Ministers’ Meeting”，U.S. Department of State，August 5，2021，https：//www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-the-friends-of-the-mekong-ministers-meeting/。

(三)與中國的合作：從呼吁加入到機(jī)制合作

“本地化”啟動(dòng)前，湄公河委員會(huì)呼吁中國加入湄公河委員會(huì)(72)盧光盛：《中國加入湄公河委員會(huì)，利弊如何》，《世界知識》2012年第8期。，并在部分領(lǐng)域以雙邊合作為主。1996年，中國成為湄公河委員會(huì)的對話伙伴，雙方在水文信息共享、不同行為體對話、培訓(xùn)交流、技術(shù)支持、推動(dòng)區(qū)域水治理發(fā)展等領(lǐng)域展開了不同程度的合作。較為典型的案例是，2002年湄公河委員會(huì)與中國簽署了諒解備忘錄，中國在雨季期間提供云南省兩個(gè)監(jiān)測站的每日河流流量和降雨量數(shù)據(jù)，以改進(jìn)洪水預(yù)報(bào)方法(73)張勵(lì)：《水外交：中國與湄公河國家跨界水資源的合作與沖突》，云南大學(xué)博士學(xué)位論文，2017年，第58-60頁。，該協(xié)議于2008年和2019年續(xù)簽(74)“History”，Mekong River Commission，https：//www.mrcmekong.org/about/mrc/history/，November 16，2022.。

“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)則通過與瀾湄合作機(jī)制的合作，深化與中國的水合作關(guān)系。2016年，湄公河委員會(huì)在其官網(wǎng)發(fā)表《瀾滄江—湄公河合作機(jī)制：湄公河委員會(huì)歡迎湄公河流域六國的區(qū)域合作新舉措》一文，表達(dá)了對新成立的瀾湄合作機(jī)制的歡迎(75)Mekong River Commission，“Lancang-Mekong Cooperation：MRC Welcomes the New Initiative for Regional Cooperation by Six Countries in the Mekong River Basin”，Mekong River Commission，March 31，2016，http：//www.mrcmekong.org/news-and-events/news/lancang-mekong-cooperation-mrc-welcomes-the-new-initiative-for-regional-cooperation-by-six-countries-in-the-mekong-river-basin/。2019年，湄公河委員會(huì)秘書處又與瀾湄水資源合作中心簽訂合作諒解備忘錄，在水資源及相關(guān)資源開發(fā)與管理的經(jīng)驗(yàn)分享、數(shù)據(jù)和信息交流、監(jiān)測、聯(lián)合評估、聯(lián)合研究、知識管理與相關(guān)能力建設(shè)等方面展開深入合作(76)《瀾湄水資源合作中心與湄委會(huì)秘書處合作諒解備忘錄》，中國水利部網(wǎng)站，2019年12月23日，http：//www.chinawater.com.cn/ztgz/hy/2019lmhy/4/201912/t20191223_742573.html。2020年，湄公河委員會(huì)與中國合作進(jìn)一步發(fā)展并簽署了新的合作協(xié)議。在瀾湄合作機(jī)制框架下，中國將提供位于湄公河上游的允景洪和曼安兩個(gè)國際水文站的全年水文信息(77)《水利部正式向湄公河國家提供瀾滄江全年水文信息》，中國政府網(wǎng)，2020年11月1日，https：//www.gov.cn/xinwen/2020-11/01/content_5556467.htm。。2021年，湄公河委員會(huì)秘書處與瀾湄水資源合作中心召開技術(shù)交流視頻會(huì)，就瀾滄江—湄公河流域水文情勢、湄公河部分河段河水顏色變化等問題進(jìn)行溝通，澄清了對中國流域的部分誤讀信息，并就進(jìn)一步加強(qiáng)交流合作達(dá)成共識(78)《瀾湄水資源合作中心與湄公河委員會(huì)秘書處召開技術(shù)交流視頻會(huì)》，中國水利部網(wǎng)站，2021年3月12日，http：//www.mwr.gov.cn/xw/sjzs/202103/t20210312_1509044.html。同時(shí)，湄公河委員會(huì)開始與中國在技術(shù)合作、交換監(jiān)測和水質(zhì)數(shù)據(jù)、防洪管理、水電開發(fā)和環(huán)境管理等方面分享知識和交流。此外，湄公河委員會(huì)秘書處還是瀾湄合作機(jī)制的“觀察員”，并出席瀾湄合作水資源聯(lián)合工作組年會(huì)，確保雙方共享信息與相互支持。

(四)國際合作與區(qū)域水治理

湄公河委員會(huì)在“本地化”的基礎(chǔ)上采取新興的地區(qū)與國際合作模式，主要基于以下三個(gè)方面的考量：

第一，彌補(bǔ)湄公河水治理資金與技術(shù)的不足。雖然自2016年起，湄公河委員會(huì)“資金本地化”的比例日益提高，并在2022年首次超過50%(如圖5所示)，但其和自籌資金機(jī)構(gòu)尚有距離，且短期內(nèi)的自籌經(jīng)費(fèi)也難以支撐機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。而湄公河委員會(huì)通過深化發(fā)展與中國、美國、東盟的水合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能獲得來自三方的資金支持，使其在維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快“本地化”的發(fā)展速度。此外，目前湄公河委員會(huì)的技術(shù)進(jìn)步速度短時(shí)間內(nèi)無法追趕水問題日益復(fù)雜的程度，而中國、美國乃至部分東盟成員國能為其提供技術(shù)支持、人員培訓(xùn)、相關(guān)設(shè)備等諸多便利，這也是其與三方不斷深化合作的重要原因。

第二，對沖大國水博弈帶來的地緣政治經(jīng)濟(jì)影響。近年來，尤其是2016年以來，以中美為代表的大國水博弈在湄公河地區(qū)日益加劇，各國希望借助水議題來增強(qiáng)自身同湄公河國家的關(guān)系，確保自身的地緣政治經(jīng)濟(jì)影響力。其中，中國采用了“區(qū)域化”的方式與湄公河國家發(fā)展水合作，而美國則采用了“國際化”的途徑(79)Zhang Li，“Regionalization or Internationalization？Different Types of Water Multilateralism by China and the United States in the Mekong Subregion”，Asia Policy，Vol.17，No.2，pp.14-20.。但對于湄公河委員會(huì)而言，無論何種方式都有其利弊，且“一邊倒”的策略無法使自身獲得更好的和平發(fā)展環(huán)境，更會(huì)使水問題“泛安全化”。因此，湄公河委員會(huì)通過同時(shí)參加中美參與的水合作機(jī)制，對沖大國水博弈帶來的負(fù)面影響，確保自身“本地化”的進(jìn)程不會(huì)中斷，并減少水問題在外交、安全、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域所引發(fā)的壓力。

第三，強(qiáng)化湄公河委員會(huì)在區(qū)域水治理的“中心地位”?！氨镜鼗眴?dòng)后，湄公河委員會(huì)水治理的“自主性”進(jìn)一步提高，其欲在對話伙伴、域外國家、區(qū)域組織中逐漸突出其在區(qū)域水治理上的“老牌地位”與“中心位置”。湄公河委員會(huì)通過與中國、美國、東盟的合作，一方面防止自身被三者所推動(dòng)的新興合作機(jī)制弱化和替代的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，通過與三方合作不斷增強(qiáng)自身在水議題上的存在感與話語權(quán)，使域內(nèi)外國家不斷加深對湄公河委員會(huì)是區(qū)域水治理的先行者與推動(dòng)者的印象，進(jìn)而確保自身在湄公河區(qū)域治理中的主動(dòng)權(quán)與主導(dǎo)權(quán)。

結(jié) 語

當(dāng)前，無論是湄公河地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟(jì)局勢，抑或在區(qū)域水治理上大國博弈的烈度，都處于極為微妙與復(fù)雜的時(shí)代變革之中。隨著水治理“自主性意識”的提高、多元化水開發(fā)需求的增強(qiáng)，以及與區(qū)域新興水治理機(jī)制競爭的加劇，湄公河委員會(huì)在歷經(jīng)50多年的歷史演變后，于2016年正式開啟了全維度的“本地化”進(jìn)程。這種新趨勢與新動(dòng)向的出現(xiàn)，將改變和重塑湄公河流域的水秩序。

“本地化”啟動(dòng)后，湄公河委員會(huì)確定了多元化的工作目標(biāo)，制定了有關(guān)數(shù)據(jù)和信息共享、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目磋商、用水監(jiān)測、干流流量維護(hù)、水體質(zhì)量等五項(xiàng)開創(chuàng)性的水治理管理程序，重點(diǎn)調(diào)整了其“流域發(fā)展戰(zhàn)略”與“戰(zhàn)略計(jì)劃”；并且，重組秘書處結(jié)構(gòu)，凸顯其“水外交平臺作用”，任命來自本地的人員作為秘書處的領(lǐng)導(dǎo)者，逐漸形成以成員國捐款為主體的資源配置體系，還注重基礎(chǔ)性、功能性與應(yīng)用性的多元化知識生產(chǎn)。與此同時(shí)，湄公河委員會(huì)在與對話伙伴、域外國家、區(qū)域組織的互動(dòng)過程中轉(zhuǎn)變了合作模式，其建立的地區(qū)與國際合作新模式彌補(bǔ)了自身水治理上的資金與技術(shù)不足，在對沖大國水博弈的影響和強(qiáng)化自身在區(qū)域水治理的“中心地位”方面發(fā)揮了積極作用。

湄公河委員會(huì)推動(dòng)區(qū)域水治理機(jī)制的“本地化”的案例也深刻反映了當(dāng)前國際機(jī)制面臨的三重問題：為什么現(xiàn)有的國際機(jī)制需要且可以“本地化”，國際機(jī)制與規(guī)范的“本地化”價(jià)值是什么，如何處理機(jī)制“本地化”與“國際化”的關(guān)系。第一，從機(jī)制需要且可“本地化”的視角來看，隨著國際與地區(qū)環(huán)境的深刻變化，以及本地發(fā)展與治理需求的不斷提高，二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)后所建立的普適性國際機(jī)制難以適合本地的發(fā)展要求，西方主導(dǎo)的國際多邊體系則面臨重構(gòu)(80)陳志瑞、吳琳：《中國全球伙伴關(guān)系構(gòu)建的多邊主義轉(zhuǎn)向》，《外交評論》2023年第4期。。而隨著地區(qū)內(nèi)國家的實(shí)力提升，其具備了國際機(jī)制“本地化”的能力，并希望通過機(jī)制“本地化”進(jìn)一步發(fā)揮自己的作用。第二，從國際機(jī)制與規(guī)范的“本地化”價(jià)值來看，湄公河委員會(huì)的“本地化”實(shí)踐，反映出基于西方國際關(guān)系理論所建立的國際機(jī)制的地區(qū)性和局限性。未來，國際機(jī)制的改善與設(shè)計(jì)應(yīng)該求同存異，具備更多包容性。第三，從處理機(jī)制“本地化”與“國際化”的關(guān)系來看，未來這兩條路徑仍將長期并存，但在涉及諸如水資源等自主性問題時(shí)，更要秉持開放精神，保持和促進(jìn)相互間的合作與發(fā)展。