鄭文樂

(寧波大學 法學院,浙江 寧波 315211)

2021年8月,家住上海市松江區(qū)的李某因為“修剪”自己家栽種的香樟樹而被罰款。這株香樟樹是李某于2002年花費1.1萬元自行購買的,當時栽種在自家的庭院內(nèi)。伴隨著時間的流逝,該香樟樹愈長愈高而影響了李某房屋的采光,于是李某將其移植到院外。但是多年之后,該香樟樹的生長又影響了院內(nèi)其他植物的采光,最終在2021年1月份,李某請工人將該香樟樹的分枝部分全部砍除,僅剩下2米多高的主干部分。但是,李某卻因擅自砍伐樹木而遭致居民舉報至城管部門,城管部門根據(jù)《上海市綠化條例》第四十三條第二款和《上海市綠化補償費標準》,并考慮到李某認錯認罰態(tài)度良好,向李某處以最低五倍罰款即人民幣14.42萬元的行政處罰。而李某認為該香樟樹是自己購買和種植的,自己有權雇人進行“修剪”。香樟樹成為“賠錢樹”事件引發(fā)了社會民眾的廣泛關注,許多市民認為處罰過于嚴重了。①諸如此類案件透露了環(huán)境行政罰款制度存在哪些問題?對于諸如此類問題,域外不同法系國家又是如何進行立法探索和實務處理的?我國又該如何規(guī)范行使環(huán)境行政處罰裁量權使其過罰相當、自由適度?本文通過研究兩大法系的域外國家相關法治情況與經(jīng)驗,以期為我國環(huán)境行政罰款制度的功能完善和作用發(fā)揮提供借鑒。

1 我國環(huán)境行政處罰制度存在的問題

對于企業(yè)違法排放污染物或公民破壞公共環(huán)境等違法活動,環(huán)境行政罰款能夠切實提高環(huán)境行政執(zhí)法的效度。作為諸多環(huán)境行政處罰措施中適用頻率最高、范圍最廣、牽涉相對人最多的行政處罰措施,環(huán)境行政罰款在程序簡便、損失彌補、秩序修復、正義維護方面具有優(yōu)勢,但在運行過程中也存在諸多問題。

1.1 罰教結(jié)合程度不足

1.1.1 教育方式的直接忽視

處罰與教育相結(jié)合原則是《行政處罰法》之一項極為重要的法定原則。具言之,其要求在實施環(huán)境等行政處罰時,應當將鼓勵、批評、引導等柔性教育手段與處罰法定方式、依據(jù)、程序等剛性規(guī)定有機結(jié)合起來。簡單來講,即在對行政相對人進行處罰的同時開展教育活動。從《行政處罰法》第六條的規(guī)定精神來看,只罰不教或有教無罰,都不符合處罰和教育相結(jié)合的要求,都不利于教育和懲戒平衡目的之追求。在當前環(huán)境行政執(zhí)法實踐中,仍有部分執(zhí)法人員存在一罰了之、以罰代教的觀念。在他們看來,環(huán)境行政罰款是解決環(huán)境污染的制度工具,僅需通過一定數(shù)額的財產(chǎn)罰就可達到環(huán)境保護、規(guī)范行為的行政管理目的。[1]

1.1.2 處罰與教育的割裂

除了上述情況,實踐當中還有部分執(zhí)法人員雖然看到了處罰和教育并存的法律規(guī)定事實,但是認為罰款和教育是環(huán)境行政處罰的兩項獨立工作,它們之間并無必然關聯(lián)。這種錯誤理解致使執(zhí)法人員在實際工作中僅將環(huán)境行政罰款作為本職工作,而將教育排除在外。[2]特別是在2015年,我國從域外引入了按日處罰制度,受法律導向的影響多數(shù)行政執(zhí)法人員更加偏向處罰,教育則逐漸趨向邊緣。如前文所述案件中,城管部門依據(jù)《上海市綠化條例》作出行政罰款,城管工作人員并未對李某開展教育。從中央層面的《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》來看,雖然其第三條規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰應當堅持教育與處罰相結(jié)合的原則,但并無處罰與教育相結(jié)合的具體制度設計。上述兩部規(guī)范性文件都側(cè)重于按日處罰制度的操作方法,而并無處罰教育制度的具體規(guī)定?；厮葜贫缺旧?行政處罰本身所具有的懲戒性,意味著“懲處過去的錯誤,警戒未來的行為”。②因此,作為環(huán)境行政處罰的具體執(zhí)行者未盡到其所負有的教育職責而一味地徑行適用強力處罰,不僅違背了處罰與教育相結(jié)合的現(xiàn)代行政處罰基本原則,還可能激化受罰者與行政主體之間的矛盾,導致?lián)p害行政執(zhí)法公信力的同時又加劇行政罰款制度適用的阻力。

1.2 過罰不當問題突出

1.2.1 數(shù)值設定模式之不足

數(shù)值設定模式,即以數(shù)值上限或下限的方式為行政主體和行政相對人提供可預期的法律效果指引,這為自由裁量權的行使進行了一定程度的限制,其簡潔明朗的運作方式既便于實務操作也提升了行政效率。但是,罰款數(shù)值的事先設定也可能割裂了環(huán)境違法行為情節(jié)與行政罰款本身的內(nèi)在聯(lián)系,其機械呆板的數(shù)值定額模式難以適應社會物價和消費因素的動態(tài)變化,由此難以實現(xiàn)公平公正的行政法治價值取向,并且可能導致環(huán)境行政罰款功能的失效。尤其是在罰款數(shù)額較低的情況下,對于高利潤的環(huán)境違法企業(yè)而言,實際執(zhí)法罰款數(shù)額實在偏低,更難有效打擊環(huán)境違法行為。

1.2.2 倍率設定模式之不足

倍率設定模式,即在特定基數(shù)的基礎上設定環(huán)境行政罰款倍數(shù),使行政罰款具有較強彈性和靈活度。環(huán)境行政罰款數(shù)額的確定,應遵循法律執(zhí)行的社會經(jīng)濟目標,即以盡可能小的成本去實現(xiàn)最優(yōu)目標。倍率設定模式與傳統(tǒng)理論觀點(處罰額度越高,對行政違法行為抑制程度越高)有所不同,當目標水平超過必要限度時,可能產(chǎn)生過度懲處、非法利益和極端威懾問題,既會對行政相對人的合法權益造成不利益負擔和違法侵害,又會損害行政主體的尊嚴與形象,降低行政管理的正義性和權威性。

1.2.3 概括設定模式之不足

概括設定模式,即僅規(guī)定了予以行政罰款但并未明確具體的行政罰款標準或數(shù)額,能夠普遍適用于多種差異明顯的環(huán)境行政違法行為。但因其具有極大的不確定性而使得行政主體的自由裁量權得以肆意擴大,由此產(chǎn)生過罰不當?shù)膯栴}。該模式的運作,需要著重考慮行政處罰裁量權行使成本的問題:環(huán)境行政罰款的數(shù)額應當高于或至少不低于執(zhí)行行政罰款本身所需的必要成本。換言之,實施環(huán)境行政罰款需要一定的執(zhí)法成本,這其中也包括了行政處罰裁量權行使成本,而環(huán)境行政罰款本身又是以補救環(huán)境違法行為所造成的社會損害為目的之一的。[3]現(xiàn)實中發(fā)生過環(huán)境罰款執(zhí)法成本高于罰款本身所能消除的社會凈損害的現(xiàn)象,例如被國務院認定為特別重大污染事故的松花江水污染事件,黑龍江省特別撥出1 000萬元專項資金進行應急處理,卻只能依法作出100萬元的罰款決定,而這已經(jīng)是法定罰款數(shù)額的上限。

1.3 罰款裁量自由度過大

在環(huán)境行政處罰執(zhí)法過程中存在著裁量自由度過大的問題。從規(guī)范的角度來看,《中華人民共和國環(huán)境保護法》作為環(huán)境保護的基本法未對環(huán)境行政罰款數(shù)額進行具體明確規(guī)定,而是將該項立法任務交付給其統(tǒng)領下的各類單行法[4]?，F(xiàn)實中,自由裁量權的賦予與行使并未能實現(xiàn)法治效果。例如,《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的,處十萬元以上一百萬元以下的罰款;《中華人民共和國森林法》第七十六條規(guī)定盜伐林木的,處價值五倍以上十倍以下的罰款;《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十五條規(guī)定經(jīng)我國過境轉(zhuǎn)移危險廢物的,由海關責令退運該危險廢物,處五十萬元以上五百萬元以下的罰款。這些規(guī)定,表明行政主體在確定環(huán)境行政罰款數(shù)額時享有較多自由裁量權,也反映出了環(huán)境行政罰款裁量自由度過大的問題?！吨腥A人民共和國水污染防治法》規(guī)定了一萬元以上十萬元以下等多種不同罰款幅度,其差距由幾倍到幾十倍。前文所述案件依據(jù)的《上海市綠化條例》亦存在兩千元至兩萬元、三至五倍、五至十倍等罰款幅度,在確定對行政相對人的罰款數(shù)額時,基本完全依靠行政主體的自由裁量。雖然在環(huán)境行政治理領域如此處理存在特殊考量,但不能否認的是,自由裁量權過大所引發(fā)的法治公正損害是完全可能的,前文所述案例處罰結(jié)果難以服眾即為例證。環(huán)境罰款裁量自由度過大,一方面可能引導環(huán)境違法者從環(huán)境執(zhí)法嚴格區(qū)域遷往環(huán)境執(zhí)法寬松區(qū)域而繼續(xù)實施環(huán)境違法行為,另一方面也可能導致環(huán)境執(zhí)法者進行權力尋租,這對于日益嚴峻的環(huán)境問題而言絕非益事。[5]

2 域外環(huán)境行政罰款制度的考察

對兩大法系典型國家的法律配置和制度安排的考察,既是檢視域內(nèi)本制度發(fā)展的一個重要視角,也可以為推進我國環(huán)境行政罰款制度研究、借鑒先進經(jīng)驗以求完善環(huán)境行政罰款制度提供幫助和引導。

2.1 英美法系國家

2.1.1 加拿大環(huán)境行政罰款制度

從具體內(nèi)容來看,加拿大環(huán)境行政罰款制度主要包括以下三個方面:首先,在環(huán)境行政罰款適用范圍上,需要根據(jù)《加拿大環(huán)境保護法》及其配套的行政法規(guī)所規(guī)定的違法行為進行認定,而非所有的環(huán)境違法行為都需要適用環(huán)境行政罰款制度。其次,在環(huán)境行政罰款規(guī)則的制定原則上,違法行為人的“應注意”情況不能作為環(huán)境行政罰款的抗辯理由,亦即違法行為人不能憑借自己已經(jīng)盡到了應注意的謹慎義務的證明而免責,這說明加拿大環(huán)境行政罰款制度堅持的是絕對責任原則。最后,在環(huán)境行政罰款數(shù)額上,具體罰款數(shù)額會因環(huán)境違法者的具體違法行為而有所不同,這將由相應的行政法規(guī)進行設置和規(guī)范。同時法律又對違法者為個人的行政罰款設置了最高限額,以避免環(huán)境執(zhí)法部門的職權濫用。[6]需要指出的是,加拿大環(huán)境行政罰款制度因所貫徹的絕對責任原則與其他法律中行政罰款的歸責原則相沖突而飽受批評。例如傳統(tǒng)的嚴格責任(Strict Liability),即沒有盡到合理注意義務而須承擔責任的責任標準,與絕對責任(Absolute Liability)不論當事人是否盡了注意義務、預防義務均須承擔責任之間存在明顯差異。

2.1.2 美國環(huán)境行政罰款制度

針對環(huán)境違法行為,美國建立了執(zhí)行與保障并濟的環(huán)境行政治理體制。一方面,在執(zhí)行層面,美國確立不同層級構(gòu)成的環(huán)境行政立法體系,既有聯(lián)邦層面的立法,如《聯(lián)邦大氣污染控制法》,也有各州層面的立法,如《密歇根州環(huán)境保護法》,總體呈現(xiàn)出龐雜但完善的特點。在各級法律法規(guī)中,皆對環(huán)境違法行政罰款進行了明確規(guī)定,為美國環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)提供了充分的法理依據(jù)。例如《清潔空氣法》中就規(guī)定了處以環(huán)境行政罰款時,需要考慮違法行為的具體情節(jié)、過往犯罪記錄、致?lián)p后果危害程度、行為人主觀態(tài)度和賠償能力、社會公眾的反饋評價、同類行為的處罰情況等眾多裁量因素。在執(zhí)行彈性方面,法律賦予環(huán)境行政罰款征收主體——環(huán)保局以一定的裁量權和協(xié)商權,可以根據(jù)前述因素在20%的范圍內(nèi)酌情調(diào)整罰款數(shù)額,如果超過該范圍則需要進行解釋;同時環(huán)保局為了減少訴訟,還會與環(huán)境違法者進行罰款金額的協(xié)商。此外,執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)違法者的違法所得和守法成本之間的差額確定行政罰款,有利于克服單次罰款數(shù)額畸低的問題。[7]另一方面,在保障層面,美國政府在環(huán)境行政執(zhí)法中確立了有關制度用以保障環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量和效度。相較于嚴厲的罰款等懲戒性措施,政府也會通過開展促進守法的項目來鼓勵公民、企業(yè)或組織主動地遵守環(huán)境行政法律。例如行政獎勵項目、守法教育項目、技術援助項目、資金補助項目、環(huán)境審計項目等,在科以懲罰的同時又兼顧指引,將事后整治與事前預防結(jié)合起來,并通過對公眾和企業(yè)的吸納得以有效擴大環(huán)境行政治理的人員隊伍,提高環(huán)境行政治理的接受程度。

2.2 大陸法系國家

2.2.1 德國環(huán)境行政罰款制度

在德國,關于環(huán)境行政罰款制度主要見之于《違反秩序法》,以及各環(huán)境單行法律如《有害物質(zhì)排放法》《聯(lián)邦水管理法》《植物保護法》等。首先,《違反秩序法》的一般規(guī)定——第一編“總則”第三章“罰款”中對行政罰款數(shù)額進行了統(tǒng)領性規(guī)定,這與前述國家的相應規(guī)定大同小異。而其中所特別規(guī)定的“不法利益之窮盡追繳”則頗具德國特色:行政罰款不僅對違法行為具有制裁功能,還具備剝奪違法者因違法行為所獲經(jīng)濟利益的功能,倘若違法者所獲經(jīng)濟利益超過了法定行政罰款最高限額,則可以突破該限額束縛科處行政罰款以滿足行政秩序維護的需要。[8]其次,在具體環(huán)境領域的各部單行法中,也對環(huán)境行政罰款制度作了一般性規(guī)定,主要是對最高額度進行限制。例如,德國《聯(lián)邦環(huán)水管理法》第一百零三條就規(guī)定了對不同違法行為分別處以最高五萬歐元或一萬歐元的罰款。但特別之處在于,法律僅規(guī)定了最高行政罰款額,而具體的罰款裁量則由德國聯(lián)邦各州以環(huán)境罰款目錄的形式進行確定。概言之,在德國關于環(huán)境行政罰款的法律制度中,環(huán)境行政罰款承載著對違法行為的強力制裁和對不法經(jīng)濟利益的正義追回之雙重任務,既可以評價和震懾環(huán)境違法者的主觀惡性,又以獨具特色的環(huán)境行政法治理念與措施在事后規(guī)制與事前預防中求取平衡,有助于營造出良好的環(huán)境法治社會氛圍。

2.2.2 日本環(huán)境行政罰款制度

日本在《環(huán)境基本法》統(tǒng)領之下,制定有數(shù)十部具體環(huán)境污染違法規(guī)制的法律法規(guī),主要包括三大類:一是關于防止公害事件發(fā)生的,例如《化學物質(zhì)排放法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等,這些規(guī)定汲取了歷史上日本發(fā)生的數(shù)次公害的教訓,如1965 年的熊本水俁病等;二是促進綠色經(jīng)濟發(fā)展的,如《廢物處理法》《建立健全循環(huán)型社會基本法》《促進資源有效利用法》等;三是著眼地球環(huán)境保護的,例如《節(jié)能法》《全球變暖對策推進法》等。在諸多單行法律法規(guī)中設定了個人和企業(yè)的環(huán)境保護責任,不遵守規(guī)定或履行義務時將面臨環(huán)境處罰。以海洋環(huán)境違法治理領域為例,日本已經(jīng)建立起以《海洋基本法》為統(tǒng)率、以《海洋污染與海上災害防治法》為主干、以《廢棄物清掃處理法》《海上保安廳法》等法律法規(guī)為補充的海洋環(huán)境治理法律體系。[9]例如,《海洋污染防治法》就指定海域的管理工作創(chuàng)設了備案制度,沒有向環(huán)境大臣備案或虛假備案的,則將受到二十萬日元以下罰款的行政處罰;而對于違反廢棄物傾倒備案制度的,則處以十萬日元以下的行政罰款。

3 我國環(huán)境行政罰款制度的法治完善

3.1 加大罰款和教育的結(jié)合力度

3.1.1 在行政立法上構(gòu)建罰教結(jié)合制度

作為行政處罰的基本原則,過罰相當原則已深植于行政執(zhí)法活動中,但罰教結(jié)合原則卻不盡然,甚至鮮為人知。教育在環(huán)境保護中所具有其獨特的價值和意義,能夠助推行政罰款制度實現(xiàn)其威懾、救濟、預防的作用,因此應當在行政立法層面構(gòu)建起罰教結(jié)合制度。首先,在定位層面,應當在行政立法中確立罰款和教育的同等地位,對其進行細化規(guī)定而非原則性提倡,這是立法上構(gòu)建罰教結(jié)合制度的基礎,也是提高社會共識的必然選擇。其次,在環(huán)節(jié)層面,參照美國式環(huán)境行政治理體制經(jīng)驗,一方面,在環(huán)境違法行為萌芽或?qū)嵭须A段,通過事前警示、告知說明、提醒注意等方式,將危害后果和違法責任通知到相對人,督促相對人遵紀守法;另一方面,健全環(huán)境行政罰款與教育的配套制度,例如將社會信用、行政獎勵、政策優(yōu)惠等納入處罰的內(nèi)容之中,據(jù)此引導相對人共同維護環(huán)境治理的行政法治秩序,將立法與保障統(tǒng)一起來。最后,在形式層面,應當區(qū)分不同類型的環(huán)境違法者——企業(yè)單位、社會組織或公民個人,對其進行相應形式的教育。例如對于企業(yè)而言,需要將環(huán)境法治教育與經(jīng)濟因素協(xié)同考量,而對于社會公眾而言則應轉(zhuǎn)向公共利益與國家法治方面,量體裁衣式的針對性教育更便于因材施教。此外,對于可以當場糾正的違法行為,可采取口頭教育形式;而對于其他情形則應當通過書面形式進行教育,這要求環(huán)境執(zhí)法部門妥善選擇。[10]教育措施的重視和加入,增加了行政罰款的溫度,在以其溫和性消解行政當事人之間的緊張對立之余,又能夠以其柔性規(guī)制增強理解和信服,提升各方當事人的主觀接受程度,展現(xiàn)出一種對環(huán)境違法行為予以改正糾錯的包容立場和積極期待。③

3.1.2 行政執(zhí)法上強化罰教結(jié)合觀念

對于罰教結(jié)合觀念的強化,應當從行政執(zhí)法人員和社會公眾兩個維度進行。在行政執(zhí)法人員方面,不同于社會治安領域的行政執(zhí)法更側(cè)重于事后對違法者的制裁懲罰,環(huán)境行政罰款制度與國家衛(wèi)生領域、食品安全領域行政執(zhí)法相似,更注重全過程的貫穿性,既要關注到環(huán)境違法前端——預防端,也要兼顧到環(huán)境違法的中端——控制端和末端——懲罰端。行政執(zhí)法人員僅是著重把握行政罰款而忽視或割裂罰款和教育的關系,只聚焦于環(huán)境違法末端的樣態(tài),則無法滿足全鏈條做好環(huán)境保護的工作目標。因此,行政執(zhí)法人員應當牢牢樹立罰教結(jié)合的執(zhí)法原則與觀念,既重視嚴格依法進行行政罰款,也要注意對環(huán)境違法者施以指導、教誨等教育矯治活動。[11]進一步講,行政執(zhí)法人員應當克服“為罰而罰”的觀念,要圍繞行政權維護社會穩(wěn)定、促進行政相對人發(fā)展的任務目標,在避免相對人產(chǎn)生抵觸、反抗等不滿情緒的前提下,以談話訓誡等言辭類教育或是以糾正彌補等活動類教育有效地化解對抗、增進感悟、保障法治。在社會公眾方面,從環(huán)境治理的本質(zhì)屬性來看,因其與社會公眾的生活緊密關聯(lián)而牽涉公共利益,故而要求行政執(zhí)法機關在相關信息網(wǎng)絡平臺上,對適宜公布的環(huán)境行政罰款實例進行公布,在數(shù)字時代的當下這已無技術障礙。同時,行政執(zhí)法機關還須將行政罰款的數(shù)額計算、裁量理由、社會影響等進行明示,在遵循行政公開原則下以警示和教育潛在的環(huán)境違法者。憑借社會公眾的介入和評價,不僅能夠消弭單純處罰體現(xiàn)出來的排斥、貶低、差異等消極色彩,還能提升公眾的整體素質(zhì)和法治氛圍,以一種關懷、保護的人本立場培養(yǎng)更高素質(zhì)的公民群體。

3.2 優(yōu)化環(huán)境行政罰款方式

從客觀上講,并不存在一種具有普遍適用的環(huán)境行政罰款設定方式。前文分析了我國現(xiàn)行法律中所規(guī)定的三種主要設定方式的優(yōu)缺點,這就需要我們針對不同的環(huán)境違法行為,創(chuàng)制出特定的罰款標準。在標準的內(nèi)容上,前述域外國家提供兩個方面的借鑒:一是所要選擇的設定方式是應當能夠容納違法情節(jié)的行政罰款和基于違法所得收益的。例如德國關于環(huán)境行政罰款的制度實踐中,環(huán)境行政罰款既對違法行為進行制裁,又同時對不法經(jīng)濟利益進行追回,能夠較好地實現(xiàn)填補損害和懲罰違法的雙重目標。二是所要選擇的設定方式須充分考量環(huán)境行政罰款的相關因素。違法情節(jié)、前科記錄、危害后果、主觀過錯、支付能力等眾多裁量因素都應當納入其中,力求使環(huán)境行政罰款公正科學、全面客觀。

具體到環(huán)境行政罰款實踐中,概括設定模式模糊性強,可操作弱,難以滿足上述標準,應當盡量減少采用;而數(shù)值設定模式和倍率設定模式能夠令執(zhí)法者根據(jù)不同的環(huán)境違法情形進行動態(tài)調(diào)整,同時行政處罰裁量權也能受到一定的制約,宜盡量采用。[12]但需要注意的是,參照美國實踐中的具體操作,數(shù)值設定模式一般附隨罰款上下限度。為了避免出現(xiàn)罰款上限額低于違法收益額或社會損失額的問題,該方式應當適用于確定性強且可預期的違法情節(jié)中,在設定最低罰款額時不得低于環(huán)境行政執(zhí)法成本。④而倍率設定模式則可適用于確定性弱、預期難的環(huán)境違法行為。應提升倍率設定模式的科學性和精準性,對同類環(huán)境違法行為的罰款倍率或數(shù)值應當保持一致。例如,在排污單位拒報或謊報污染物排放申報事項的處罰上,《大氣污染防治法》第四十六條規(guī)定了五萬元的罰款額度,《水污染防治法》第七十二條規(guī)定了一萬元以上十萬元以下的罰款區(qū)間,《排放污染物申報登記管理規(guī)定》第十五條規(guī)定了三百元以上三千元以下的罰款數(shù)額。這些規(guī)定說明立法者并未意識到環(huán)境行政罰款需要具有協(xié)調(diào)性。[13]在行刑銜接方面,可以參考日本經(jīng)驗促進環(huán)境罰款的倍率與刑事罰金良好銜接。在日本,具體的銜接方式是以刑事罰金作為主要手段,輔之以行政罰款的區(qū)分處理。我國應當堅持罰金下限額一般不低于罰款的上限額的銜接原則,因為行政罰款針對的是尚未構(gòu)成犯罪的違法行為,行政罰款的數(shù)額理應低于刑事罰金數(shù)額,在防止二者輕重失衡和錯位的前提下實現(xiàn)順暢銜接。⑤此外,考慮到實踐中環(huán)境違法行為的復雜性,應當堅持具體問題具體分析,不能僅局限于某一種設定方式,而應當進行適當組合和系統(tǒng)優(yōu)化,在精準選擇的基礎上實現(xiàn)過罰相當。

3.3 強化罰款自由裁量權的制約

3.3.1 內(nèi)部限制:明確裁量因素

行政罰款裁量權過于自由,會對執(zhí)法公信力造成負面影響。參考域外立法經(jīng)驗,例如德國《違法秩序法》第十條、第十七條就對故意違法行為和過失違法行為的行政罰款數(shù)額進行了區(qū)分處理,后者最高可以科處前者的一半額度;又如美國于20世紀90年代通過的《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法》,創(chuàng)造性地確立了民事款數(shù)額與通貨膨脹相適應的計算機制。兩國的環(huán)境法治均對行政罰款裁量進行了法定限制,雖然各國考慮的因素各有側(cè)重,但均不是僅著眼于單一要素。因此,對環(huán)境行政罰款裁量權的限制,首要的就是對影響裁量的因素進行認定,這可以從以下三個方面展開:第一,環(huán)境違法者的主觀方面,包括故意、過失、動機和目的等。從更加微觀的視角而言,還可以根據(jù)實施違法行為的頻次、是否存在拒不改正或預期不改的情節(jié)、是否屬于無正當理由違背守法承諾、過錯的嚴重程度、改正的措施情況、初犯還是再犯、偶犯還是慣犯等因素對其主觀因素進行綜合認定。第二,環(huán)境違法行為的后果及社會危害性程度。這是裁量因素中的客觀要件,需要環(huán)境執(zhí)法部門通過行政調(diào)查獲取;同時還應當聽取社會公眾、專家學者、政府部門的意見。第三,環(huán)境違法行為后果的消除成本。此因素為行政罰款裁量權的行使進行兜底,即環(huán)境罰款數(shù)額至少不能低于該標準。無論是前述德國經(jīng)驗還是美國經(jīng)驗,都考慮到了違法成本和罰款數(shù)額之間的關聯(lián)關系,是故該因素無論在環(huán)境法治還是經(jīng)濟法學中,都不容忽略而須納入。[14]相關裁量因素越是明確,則環(huán)境行政罰款的針對性和約束性就越強,所得出的結(jié)果信服度才能越高,行政罰款裁量權的健康運行才能得到有效保障。

3.3.2 外部限制:加強公眾參與

僅憑裁量因素體系的確立對環(huán)境行政罰款裁量權進行限制還不夠,還需要借助外部力量進行監(jiān)督。無論是政治活動,還是法律活動,都離不開社會公眾的參與。行政罰款裁量權行使是否得當、是否過大,也得聽取廣大民眾的意見。完善社會公眾參與環(huán)境行政罰款裁量權的監(jiān)督機制,需要做到以下兩點:第一,搭建環(huán)境行政罰款信息公開平臺。沒有具體的實踐案例可供探討和研究,社會公眾的參與就只能是抽象的。在域外經(jīng)驗中,社會公眾關于環(huán)境罰款的相關權利設置,諸如知情權、批評權等,亦頗有參考價值。因此,必須保障社會公眾對環(huán)境行政罰款決定的知情權。在環(huán)境執(zhí)法部門平臺上推行罰款公開,并允許公眾進行評議,才能更好地保障社會公眾實際地參與到對行政罰款裁量權的監(jiān)督中去。[15]第二,構(gòu)建社會公眾參與的程序性法律機制。如加拿大政府頒布的《環(huán)境執(zhí)行法案》,實行“公司公開違法信息”“法院公布有罪命令”“違法者公開環(huán)境違法登記”等諸項制度,使環(huán)境行政執(zhí)行得以公開透明地呈現(xiàn)在公眾面前。為了進一步促進社會公眾發(fā)揮其環(huán)境治理多元主體的作用,我國同樣需要在法律程序性機制上加強供給,依法確立行政罰款裁量權的監(jiān)督范圍、方式、程序、期限以及意見的收集和反饋等各項內(nèi)容,增強其可操作性和公開性,使公眾明白如何依法參與。同時可于立法中創(chuàng)設公司股東通知條款、公司違法記錄公開、違法者違法公共登記等規(guī)定,并在法定年限內(nèi)可明確追溯和檢索,為公眾參與提供空間,以實現(xiàn)環(huán)境治理輿論化、監(jiān)督公共化。[16]

4 結(jié)語

通過對域外環(huán)境行政罰款制度的研究發(fā)現(xiàn),不論是英美法系的加拿大、美國,還是大陸法系的德國、日本,環(huán)境行政罰款都是環(huán)境行政治理中的一項重要行政處罰方式,具有救濟、懲戒、威懾的多重功能。而當前,我國環(huán)境行政處罰制度設計仍然存在著不足,導致了社會公眾的不解和困惑。上海市天價行政罰款事件的背后,反映的是我國環(huán)境行政處罰制度存在的罰教結(jié)合不足、過罰不相當、裁量自由度過大等問題。因此,欲更加充分地發(fā)揮出環(huán)境行政罰款的作用,就必須針對域內(nèi)的問題,吸收和借鑒域外法治的成功經(jīng)驗,以推動該項制度的完善,推動中國特色社會主義生態(tài)文明建設在法治的軌道上健康運行。

注釋：

①陳璽撼,戚穎璞.居民自己種的樹請人修剪為何被罰14.42萬元[N].解放日報,2021-8-18(A).

②辭海編輯委員會.辭海[M].上海:上海辭書出版社,1979:3 653.

③[德]拉德布魯赫.法學導論[M].米健,譯.北京:法律出版社,2012:2-3.

④金燚.污染環(huán)境罪中的違法所得沒收:現(xiàn)實困境與路徑指引[J].蘇州大學學報(法學版),2022(9):117.

⑤呂穌.環(huán)境法典中環(huán)境污染行刑銜接路徑的規(guī)范化構(gòu)建[J].南京工業(yè)大學學報(社會科學版),2022(5):31.