申艷紅，趙 宣

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

一、問(wèn)題的緣由：裁量基準(zhǔn)頂層制度的完善

行政裁量是司理正義的過(guò)程，通過(guò)規(guī)則控制行政裁量權(quán)已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法治國(guó)家重要的治理手段。也有學(xué)者提出，裁量基準(zhǔn)制度已經(jīng)成為法治建設(shè)中最具備價(jià)值和生命力的裁量治理模式①參見(jiàn)周佑勇：《新時(shí)代推進(jìn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的綱領(lǐng)性文件》，載《中國(guó)司法》2022 年第8 期，第37 頁(yè)。。2021 年1 月，中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025）》提出：“全面推行行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)?！?021 年8 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025）》指出：“全面落實(shí)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類(lèi)、幅度等并對(duì)外公布?！?021 年，修訂后的《行政處罰法》第34 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布?！?022 年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），對(duì)行政載量權(quán)基準(zhǔn)的制定主體、職責(zé)權(quán)限、基本內(nèi)容、制發(fā)程序等作出系統(tǒng)規(guī)定。制度是法治最根本的保障，《行政處罰法》的修訂以及系列文件的出臺(tái)，不僅意味著裁量基準(zhǔn)制度正式納入依法治國(guó)軌道，各地區(qū)在制定相關(guān)裁量基準(zhǔn)時(shí)也具備了制定法依據(jù)。裁量基準(zhǔn)不再局限于部分地區(qū)，已經(jīng)從地方實(shí)踐走入國(guó)家法治規(guī)劃中，在頂層制度設(shè)計(jì)上也得到了不斷完善。

緣于各種地理因素與環(huán)境因素的考量，立法機(jī)關(guān)通常會(huì)對(duì)法律進(jìn)行抽象的概括，將部分立法權(quán)通過(guò)裁量的形式批發(fā)給行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)對(duì)立法進(jìn)行細(xì)化。但是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)對(duì)概括性立法進(jìn)行細(xì)化這點(diǎn)同樣反映在減輕處罰上，《行政處罰法》第30、31、32 條對(duì)減輕處罰作出具體的規(guī)定。其中，存在不確定的法律概念，不確定法律概念的不確定性出現(xiàn)在語(yǔ)言規(guī)則的盡頭，需要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行價(jià)值判斷②參見(jiàn)王天華：《行政法上的不確定法律概念》，載《中國(guó)法學(xué)》2016 年第3 期，第67 頁(yè)。。面對(duì)減輕處罰存在的模糊性規(guī)定，許多省級(jí)政府在制定裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)時(shí)在總則中明確指出，對(duì)于減輕處罰應(yīng)當(dāng)列明具體情形。但是省級(jí)職能部門(mén)對(duì)減輕處罰的規(guī)定參差不齊，在要件裁量和效果裁量上存在若干問(wèn)題。

基于上述問(wèn)題意識(shí)，本文提出應(yīng)當(dāng)利用裁量基準(zhǔn)技術(shù)構(gòu)建行政減輕處罰裁量規(guī)則。本文的論證思路是通過(guò)規(guī)范分析方法，發(fā)現(xiàn)減輕處罰在裁量性裁量基準(zhǔn)和指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)中的不足。在此基礎(chǔ)上，基于解決減輕處罰適用模糊的需要，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，圍繞要件裁量細(xì)化法定要件的不確定法律概念，明確酌定要件的合法性，圍繞效果裁量確保減輕處罰相對(duì)于從輕處罰的獨(dú)立適用地位，厘清酌定要件與法定要件的適用效果，限縮處罰幅度與種類(lèi)。

二、減輕處罰的裁量基礎(chǔ)

（一）減輕處罰裁量規(guī)則的內(nèi)涵與外延

在學(xué)界，一直存在關(guān)于裁量基準(zhǔn)的理論爭(zhēng)鳴。有學(xué)者從法律保留原則與禁止授權(quán)理論的突破論證裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性③參見(jiàn)周佑勇、熊樟林：《對(duì)裁量基準(zhǔn)的正當(dāng)性質(zhì)疑與理論回應(yīng)》，載《比較法研究》，2013 年第4 期，第62 頁(yè)。。也有研究者從嚴(yán)格的法治主義和正當(dāng)權(quán)力出發(fā)論證裁量基準(zhǔn)不具備合理性④參見(jiàn)王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準(zhǔn)：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，載《法學(xué)研究》2008 年第5 期，第49 頁(yè)；參見(jiàn)關(guān)保英：《行政自由裁量基準(zhǔn)質(zhì)疑》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2013 第3 期，第49 頁(yè)。。隨著《意見(jiàn)》的頒布以及《行政處罰法》的修改，體現(xiàn)了立法者對(duì)裁量基準(zhǔn)的認(rèn)可，數(shù)十年的地方實(shí)踐也證明裁量基準(zhǔn)可以承擔(dān)規(guī)制行政裁量權(quán)的功能?！兑庖?jiàn)》明確指出“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是行政機(jī)關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門(mén)行政管理實(shí)際，按照裁量涉及的不同事實(shí)和情節(jié)，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化量化，以特定形式向社會(huì)公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標(biāo)準(zhǔn)?！雹荨秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見(jiàn)》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》2022 年第24 期，第22-26 頁(yè)。在邏輯學(xué)角度上，事物的概念包括內(nèi)涵與外延。在內(nèi)涵上減輕處罰裁量規(guī)則作為裁量基準(zhǔn)的一部分，具有與裁量基準(zhǔn)相同的屬性，即通過(guò)要件細(xì)化與效果格化的技術(shù)手段對(duì)減輕處罰規(guī)范予以具體化，并將其作為行政執(zhí)法人員的判斷標(biāo)準(zhǔn)，為其提供個(gè)案上的指引。在外延上減輕處罰裁量規(guī)則是對(duì)《行政處罰法》的減輕處罰裁量權(quán)的具體化，其范圍不得超過(guò)《行政處罰法》所涵射的范圍?！缎姓幜P法》涉及相對(duì)人的實(shí)際利益，為規(guī)范行政裁量行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守處罰法定原則。例如《行政處罰法》第32 條所規(guī)定的為法定的減輕處罰要件，基于法律保留原則，規(guī)范性文件不得超過(guò)《行政處罰法》的范圍設(shè)置減輕處罰的具體情節(jié)，否則將會(huì)有違反法律保留原則之嫌。

（二）減輕處罰裁量基準(zhǔn)的功能

基于立法與司法上的局限性，行政自制是解決裁量權(quán)濫用的關(guān)鍵⑥參見(jiàn)鄭雅方：《行政裁量基準(zhǔn)創(chuàng)制模式研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014 年第2 期，第21 頁(yè)。。裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)由他律走向自律的一種途徑，具有“行政自制”和“規(guī)則之治”的雙重屬性⑦參見(jiàn)周佑勇：《作為行政自制規(guī)范的裁量基準(zhǔn)及其效力界定》，載《當(dāng)代法學(xué)》，2014 年第1 期，第30 頁(yè)。，是規(guī)則主義建構(gòu)模式向功能主義建構(gòu)模式的轉(zhuǎn)型，是依法行政理念的基本要求。在功能上減輕處罰裁量基準(zhǔn)，首先可以為減輕處罰裁量權(quán)提供方向指引，確保減輕處罰裁量權(quán)在法治的軌道上運(yùn)行。其次，減輕處罰裁量基準(zhǔn)可以彌補(bǔ)形式法治的不足，推進(jìn)減輕處罰裁量權(quán)向?qū)嵸|(zhì)法治邁進(jìn)。

1.為減輕處罰裁量權(quán)提供指引

《意見(jiàn)》規(guī)定裁量基準(zhǔn)制定的職責(zé)權(quán)限、基本內(nèi)容、制定主體，對(duì)裁量基準(zhǔn)具有宏觀的統(tǒng)領(lǐng)作用。各地區(qū)所頒布的裁量基準(zhǔn)在涉及減輕處罰時(shí)也并未詳細(xì)規(guī)定，減輕處罰在適用上仍然沒(méi)有擺脫適用的模糊性。例如，在要件裁量中“減輕”應(yīng)當(dāng)減輕到何種程度才能給予減輕處罰，效果裁量中也并未對(duì)減輕處罰的幅度和種類(lèi)作出規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在減輕處罰裁量基準(zhǔn)核心內(nèi)容缺失的情形下，為避免行政問(wèn)責(zé)，往往不敢逾越雷池，導(dǎo)致造成減輕處罰在適用上的障礙。正如魏德士所言：“法律適用就是將目光在事實(shí)與規(guī)范之間來(lái)回穿梭?！雹鄥⒁?jiàn)[德]伯恩·魏德士：《法理學(xué)》，法律出版社2013 年版，第285 頁(yè)。減輕處罰裁量規(guī)則適用的過(guò)程同時(shí)也是法律適用的過(guò)程，通過(guò)對(duì)事實(shí)要件的細(xì)化解釋和規(guī)范的效果格化以達(dá)到減輕處罰裁量權(quán)的運(yùn)行。減輕處罰裁量規(guī)則的制定保證減輕處罰在適用上的獨(dú)立性，當(dāng)事人在滿(mǎn)足減輕處罰條件時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用減輕處罰規(guī)定，為減輕處罰裁量權(quán)的行使提供有力的指引。

2.形式法治與實(shí)質(zhì)法治的橋梁

西方法學(xué)界自古以來(lái)就有“惡法亦法”和“惡法非法”的爭(zhēng)論。然而其本質(zhì)則是法的安定性與法的合理性之間的沖突，也就是形式法治與實(shí)質(zhì)法治之間的博弈。魏瑪共和國(guó)時(shí)代，德國(guó)法學(xué)家凱爾遜初步提出技術(shù)意義法治國(guó)和實(shí)質(zhì)意義法治國(guó)的“二元論”區(qū)分。我國(guó)現(xiàn)代行政法起步比較晚，從總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)行政法也正在由形式法治走向?qū)嵸|(zhì)法治，代表著法律不僅應(yīng)當(dāng)具備合法性，還應(yīng)當(dāng)具備合理性。在現(xiàn)實(shí)生活中，合法但是不合理的案例比比皆是。如何解決合理與合法之間的沖突成為法治政府建設(shè)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。減輕處罰則是提供了一個(gè)良好的思路。減輕處罰裁量規(guī)則是形式法治與實(shí)質(zhì)法治之間的橋梁，當(dāng)行政機(jī)關(guān)處罰過(guò)重，與實(shí)質(zhì)法治相違背時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)減輕處罰裁量規(guī)則的運(yùn)用，對(duì)要件和效果綜合權(quán)衡，適用減輕處罰規(guī)定，以達(dá)到過(guò)罰相當(dāng)。在實(shí)現(xiàn)形式法治的同時(shí)，又符合實(shí)質(zhì)法治的本意。

（三）減輕處罰裁量規(guī)則的適用原則

法治原則是行政法的基礎(chǔ)，法治原則是適用行政法的重要場(chǎng)域。從本質(zhì)上講，以功能主義的建構(gòu)模式為基礎(chǔ)的減輕處罰裁量基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)是一種“原則”之治。既反對(duì)絕對(duì)意義上的“規(guī)則至上”，也絕非不受任何法律制約的“政府自治”，而是在法律原則主導(dǎo)下的行政自我治理⑨參見(jiàn)周佑勇：《行政裁量治理——一種功能主義視角》，法律出版社2008 年版，第41 頁(yè)。。也有研究者指出，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)原則緩解裁量基準(zhǔn)在適用上“過(guò)分”與“不及”的緊張關(guān)系⑩參見(jiàn)朱新力、羅利丹：《裁量基準(zhǔn)本土化的認(rèn)識(shí)與策略——以行政處罰裁量基準(zhǔn)為例》，載《法學(xué)論壇》2015 年第6 期，第20 頁(yè)。，通過(guò)法治原則的指導(dǎo)為行政裁量權(quán)劃定基本的框架。減輕處罰裁量規(guī)則作為裁量基準(zhǔn)的一種形式，在減輕處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以“過(guò)罰相當(dāng)原則”為基礎(chǔ)、以“比例原則”為補(bǔ)充、以“平等原則”為遵循的原則體系。

1.以“過(guò)罰相當(dāng)原則”為基礎(chǔ)

過(guò)罰相當(dāng)原則是設(shè)定和實(shí)施行政處罰法的核心原則?參見(jiàn)劉權(quán)：《過(guò)罰相當(dāng)原則的規(guī)范構(gòu)造與適用》，載《中國(guó)法學(xué)》2023 年第2 期，第130 頁(yè)。。在規(guī)范構(gòu)造上，過(guò)罰相當(dāng)原則包括“過(guò)”“罰”“相當(dāng)性判斷”三個(gè)構(gòu)成要件?參見(jiàn)李晴：《論過(guò)罰相當(dāng)?shù)呐袛唷罚d《行政法學(xué)研究》2021 年第6 期，第29 頁(yè)。。其中，“過(guò)”指行政機(jī)關(guān)作出行政處罰所應(yīng)當(dāng)考量的要件因素，“罰”指行政機(jī)關(guān)根據(jù)要件判斷作出的效果選擇，“相當(dāng)性判斷”是指行政處罰所依據(jù)的要件與效果之間應(yīng)當(dāng)具備相當(dāng)性。在減輕處罰裁量基準(zhǔn)的制定和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以“過(guò)罰相當(dāng)原則”為基礎(chǔ)，要件裁量與效果裁量應(yīng)當(dāng)根據(jù)考量因素相對(duì)應(yīng)，滿(mǎn)足“過(guò)”與“罰”之間的相當(dāng)性，堅(jiān)決杜絕要件裁量輕微、效果裁量過(guò)重等有失公正情形出現(xiàn)。

2.以“比例原則”為補(bǔ)充

在“過(guò)罰相當(dāng)原則”中，“過(guò)”與“罰”可以基于法律文本作出準(zhǔn)確的判斷，但是“相當(dāng)性”作為不確定法律概念在判斷上存在一定困難，其并不存在明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)踐中，“相對(duì)性”判斷標(biāo)準(zhǔn)的缺失也十分明顯。比例原則已經(jīng)逐漸成為規(guī)范行政權(quán)的首要原則?參見(jiàn)劉權(quán)：《比例原則適用的爭(zhēng)議與反思》，載《比較法研究》2021 年第5 期，第69 頁(yè)。。面對(duì)“相當(dāng)性”判斷困難的難題，比例原則可以通過(guò)適當(dāng)性、目的性、均衡性對(duì)“相當(dāng)性”進(jìn)行判斷，在技術(shù)層面提供了一種正當(dāng)性的衡量方法。“比例原則”并非“過(guò)罰相當(dāng)原則”的另一種表達(dá)，反而“比例原則”可以作為“過(guò)罰相當(dāng)性”的分析工具和判斷標(biāo)準(zhǔn)?參見(jiàn)楊登峰、李晴：《行政處罰中比例原則與過(guò)罰相當(dāng)原則的關(guān)系之辨》，載《交大法學(xué)》2017 年第4 期，第21 頁(yè)。。通過(guò)比例原則對(duì)“相當(dāng)性”的判斷，進(jìn)一步保證減輕處罰裁量基準(zhǔn)在效果裁量設(shè)置上的相當(dāng)性。

3.以“平等原則”為遵循

平等原則為我國(guó)憲法所確立的基本原則，實(shí)現(xiàn)平等是行政法的任務(wù)與目的?參見(jiàn)周佑勇、伍勁松：《行政法上的平等原則研究》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2007 年第4 期，第521 頁(yè)。。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)以平等原則等法的一般原則為媒介，使其具有間接的外部效力?參見(jiàn)鹽野宏：《日本行政法總論》，北京大學(xué)出版社2008 年版，第105 頁(yè)。。平等原則是自我拘束原則的直接淵源?參見(jiàn)楊建順：《論行政裁量與司法審查——兼及行政自我拘束原則的理論根據(jù)》，載《法商研究》2003 年第1 期，第69 頁(yè)。。減輕處罰裁量規(guī)則在實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以平等原則為遵循，受制于該規(guī)則的約束，對(duì)待相同事物應(yīng)當(dāng)給予相同處理。行政執(zhí)法人員不得基于同等情況之下對(duì)當(dāng)事人給予不同的行政處罰決定，行政相對(duì)人基于同等情況有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)對(duì)自己作出類(lèi)似處理決定。

三、“減輕處罰裁量規(guī)則”的規(guī)范性分析與適用困境

（一）減輕處罰裁量規(guī)則的規(guī)范性分析

裁量基準(zhǔn)根據(jù)創(chuàng)制模式的不同可以分為指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)和裁量性裁量基準(zhǔn)。指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)多以指導(dǎo)意見(jiàn)、實(shí)施辦法、規(guī)定等形式命名，其內(nèi)容多為宏觀指導(dǎo)性規(guī)定而不涉及具體個(gè)案裁量，為下級(jí)制定裁量性裁量基準(zhǔn)提供指導(dǎo)。裁量性裁量基準(zhǔn)則通過(guò)要件細(xì)化和效果格化的技術(shù)方式壓縮裁量空間，為基層執(zhí)法人員提供裁量區(qū)間，滿(mǎn)足行政決定的合理性要件。

1.指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)關(guān)于“減輕處罰規(guī)則”的規(guī)定

文本幾乎是裁量基準(zhǔn)的全部，是承載裁量基準(zhǔn)制度的重要形式?參見(jiàn)熊樟林：《非行政處罰類(lèi)裁量基準(zhǔn)制度的反思與重建》，載《法學(xué)評(píng)論》2019 年第6 期，第36 頁(yè)。。自從2004 年浙江金華裁量基準(zhǔn)取得實(shí)際成效后，裁量基準(zhǔn)制度迅速在全國(guó)鋪展開(kāi)來(lái)，呈現(xiàn)為一種“運(yùn)動(dòng)化”的趨勢(shì)。各省級(jí)政府為規(guī)范本行政區(qū)域內(nèi)裁量基準(zhǔn)的實(shí)施大多制定了指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)。各省所頒布的指導(dǎo)性裁量基準(zhǔn)從總體來(lái)看大同小異，然而在減輕處罰規(guī)定方面，存在一定細(xì)微區(qū)別。其主要分為三種情形：第一，簡(jiǎn)單重復(fù)《行政處罰法》第32 條的規(guī)定；第二，對(duì)于減輕處罰、從輕處罰的原則性規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)列名具體情形；第三，未對(duì)減輕處罰作出規(guī)定。詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)表1。

表1 部分省級(jí)政府裁量基準(zhǔn)關(guān)于減輕處罰規(guī)定

習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議中指出，“全面依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要整體謀劃，更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，要率先突破，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限，規(guī)范行政決策程序，加快轉(zhuǎn)變政府職能?！逼洳⒉皇侨缭S多反對(duì)裁量基準(zhǔn)的學(xué)者而言的消滅自由裁量權(quán)，充其量是通過(guò)一種標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)對(duì)裁量權(quán)的限縮?參見(jiàn)章志遠(yuǎn)：《行政裁量基準(zhǔn)的興起與現(xiàn)實(shí)課題》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010 年第1 期，第71 頁(yè)。，進(jìn)而保證行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合合法性與合理性的雙重要求。通過(guò)對(duì)各省減輕處罰裁量基準(zhǔn)進(jìn)行分析，絕大多數(shù)省份已經(jīng)意識(shí)到減輕處罰存在不足，要求應(yīng)當(dāng)對(duì)從輕處罰或者減輕處罰等原則性的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，并在總則進(jìn)行規(guī)定，只有少數(shù)個(gè)別省份未對(duì)此作出說(shuō)明。推進(jìn)裁量基準(zhǔn)建設(shè)，規(guī)范行政裁量權(quán)，是各省政府的責(zé)任與義務(wù)，在總則中指出列明具體情形是一種限定減輕處罰裁量權(quán)的方式，對(duì)下級(jí)職能部門(mén)在構(gòu)建減輕處罰規(guī)則時(shí)可以起到一定的導(dǎo)向和指引作用。

2.裁量性裁量基準(zhǔn)關(guān)于“減輕處罰規(guī)則”的規(guī)定

裁量性裁量基準(zhǔn)是行政裁量的具體依據(jù)。行政裁量是行政機(jī)關(guān)對(duì)法律要件作出判斷后對(duì)法律效果做出的適當(dāng)選擇，由此可以得到一個(gè)公式：裁量=要件裁量+效果裁量?周佑勇：《裁量基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造》，載《中外法學(xué)》2014 第5 期，第1144 頁(yè)。。所謂要件裁量是指行政主體在認(rèn)定有待適用的法律要件時(shí)享有判斷的空間。效果裁量系指行政主體認(rèn)定法律要件后選擇效果上享有裁量的自由?王貴松：《行政裁量的內(nèi)在構(gòu)造》，載《法學(xué)家》2009 年第2 期，第32 頁(yè)。。從邏輯學(xué)角度而言，即行政機(jī)關(guān)在符合A1、A2、A3 的要件下，可以做出B1、B2、B3 的行政決定，行政機(jī)關(guān)對(duì)A1、A2、A3 的判斷被稱(chēng)為要件裁量，對(duì)B1、B2、B3 的判斷被稱(chēng)為效果裁量。筆者通過(guò)對(duì)上海市、浙江省、廣東省、江蘇省、新疆維吾爾自治區(qū)、河南省、吉林省的職能部門(mén)近兩年所頒布的近40 份裁量基準(zhǔn)開(kāi)展研究，發(fā)現(xiàn)在減輕處罰要件的設(shè)置上，可以細(xì)分為5 種模式，在效果裁量上則沒(méi)有那么具體，可以分為3 種模式。

（1）要件裁量的不同模式（見(jiàn)圖1）

圖1 要件設(shè)置模式

第一，整體重述法定要件。在以上7 個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，職能部門(mén)對(duì)減輕處罰的規(guī)定多為直接重復(fù)《行政處罰法》第31、32、33條的規(guī)定。例如《上海市司法局關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的若干規(guī)定》第4條、《北京市生態(tài)環(huán)境處罰裁量基準(zhǔn)》第2條第2款、《上海市土地管理行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施辦法》第6 條、《浙江省文化市場(chǎng)執(zhí)法行政處罰裁量權(quán)行使辦法》第11 條、《廣東省自然資源行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》第10 條等，該種減輕處罰裁量基準(zhǔn)占據(jù)調(diào)研總數(shù)的66%之多。

第二，僅規(guī)定應(yīng)當(dāng)從輕處罰要件，未對(duì)減輕處罰要件作出規(guī)定。該種模式在借鑒《行政處罰法》第32 條要件的基礎(chǔ)上，限制行政機(jī)關(guān)的選擇裁量權(quán)，將應(yīng)當(dāng)從輕或減輕變更為應(yīng)當(dāng)從輕。例如，《浙江省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)》第11 條、《上海市生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》第10 條、《上海市司法局關(guān)于司法行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)的若干規(guī)定》第6 條、《上海市國(guó)土資源行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施辦法》第8 條等，均借鑒《行政處罰法》中主動(dòng)消除或減輕危害后果、有立功表現(xiàn)、有受到他人脅迫等要件，在適用的方式上，將并列適用調(diào)整為單獨(dú)適用從輕處罰規(guī)定。這種設(shè)定模式占據(jù)調(diào)研總數(shù)的13%。

第三，重復(fù)法定要件的基礎(chǔ)上，增加行政機(jī)關(guān)可以從輕或減輕的要件。采用這種模式的有《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理局行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)定》第10、11 條，《浙江省海洋與漁業(yè)行政處罰裁量基準(zhǔn)》第2 條第1 款和第2 款，《廣東省藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第7、9 條，《新疆維吾爾自治區(qū)藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》第15、16 條等，在整體重復(fù)《行政處罰法》之后又另外增加了社會(huì)危害性較小、由于身體原因存在經(jīng)濟(jì)困難、在違法行為中作用較小、涉案產(chǎn)品未使用或者未銷(xiāo)售、主動(dòng)報(bào)告提供證據(jù)材料或者中止違法行為的、當(dāng)事人受到他人誘騙或者主觀上不存在故意或者過(guò)失等要件。該種模式占據(jù)調(diào)研總數(shù)的13%。

第四，分別對(duì)從輕處罰和減輕處罰要件作出規(guī)定。這種創(chuàng)制模式將《行政處罰法》法定應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕的要件直接規(guī)定為應(yīng)當(dāng)減輕，另外增加應(yīng)當(dāng)從輕處罰要件。例如，《吉林省交通行政處罰裁量規(guī)則》第11、12 條等，均將行政處罰法中主動(dòng)消除或減輕危害后果、受到他人脅迫、配合查處具有立功表現(xiàn)等規(guī)定為應(yīng)當(dāng)減輕的要件，在此基礎(chǔ)上另外新增主動(dòng)交代違法行為、初次實(shí)施違法行為、主動(dòng)中止違法行為、涉案財(cái)物或者違法所得較小、已滿(mǎn)14 周歲不滿(mǎn)18 周歲的人實(shí)施違法行為等要件作為應(yīng)當(dāng)從輕的要件。這種創(chuàng)制模式占據(jù)調(diào)研總數(shù)的5%。

第五，在法定要件的基礎(chǔ)上，增加應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕的要件。例如，《廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第8 條，在重復(fù)《行政處罰法》法定要件以外，新增主動(dòng)中止違法行為、在共同違法行為中起輔助或者次要的作用、主動(dòng)投案如實(shí)向司法機(jī)關(guān)交代違法行為等要件，將其應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰的要件。這種創(chuàng)制模式采用的較少，僅占調(diào)研總數(shù)的3%。

（2）效果裁量設(shè)置模式（見(jiàn)圖2）

圖2 效果裁量設(shè)置模式

第一，僅規(guī)定從輕處罰效果。采用這種模式有《上海市國(guó)土資源行政處罰裁量基準(zhǔn)實(shí)施辦法草案》第7 條、《廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》第5 條、《江蘇省生態(tài)環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》第12 條、《河南省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)運(yùn)用通則》第6 條和第8 條等。由于地域的不同，對(duì)應(yīng)當(dāng)從輕的幅度規(guī)定亦不一致，如河南省市場(chǎng)監(jiān)督管理局將從輕行政處罰的罰款數(shù)額規(guī)定為最低限到最高限這一幅度的30%以下的部分，但是江蘇省生態(tài)環(huán)境廳則將從輕處罰的罰款數(shù)額規(guī)定為不超過(guò)法定最高罰款額的20%，不低于法定最低罰款數(shù)額。這種模式占據(jù)調(diào)研總數(shù)的35%。

第二，規(guī)定減輕處罰裁量效果。采用這種模式的較少，例如《新疆維吾爾自治區(qū)藥品監(jiān)督管理局行政裁量權(quán)適用規(guī)定》第6、8 條，《吉林省交通行政處罰裁量基準(zhǔn)》第14 條，《吉林省統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)》第18 條等，均對(duì)減輕處罰做出了一系列的規(guī)定。新疆維吾爾自治區(qū)藥品監(jiān)督管理局規(guī)定減輕處罰的罰款數(shù)額不得低于最低罰款限值的10%，對(duì)具有減輕或從輕處罰情形，但不具有從重處罰情形的，不實(shí)施并處處罰；吉林省統(tǒng)計(jì)局則在程序上對(duì)減輕處罰作出明確規(guī)定，減輕處罰需要經(jīng)過(guò)集體討論；吉林省交通廳進(jìn)一步明確，具備減輕處罰情形的，應(yīng)當(dāng)在裁量基準(zhǔn)的最低違法程度所對(duì)應(yīng)的處罰基準(zhǔn)以下確定處罰內(nèi)容。采用這種模式的占據(jù)調(diào)研總數(shù)的10%。

第三，未作規(guī)定模式。采取這種模式的較多，該種模式和類(lèi)型1 的模式具有一定的相似性，都沒(méi)有對(duì)減輕處罰效果裁量作出規(guī)定。例如《浙江省農(nóng)業(yè)行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》《廣東省自然資源行政處罰自由裁量權(quán)實(shí)施辦法》《廣東省藥品監(jiān)督管理局規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》 《江蘇省統(tǒng)計(jì)行政處罰裁量基準(zhǔn)》等，這種模式占據(jù)調(diào)研總數(shù)的55%。

（二）減輕處罰裁量規(guī)則的適用困境

各省級(jí)政府在裁量基準(zhǔn)指導(dǎo)意見(jiàn)的總則中規(guī)定，減輕處罰等應(yīng)當(dāng)列明具體情形，為下級(jí)職能部門(mén)細(xì)化減輕處罰要件提供了指導(dǎo)意見(jiàn)。另外，通過(guò)對(duì)上述省級(jí)職能部門(mén)減輕處罰數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以得知減輕處罰裁量基準(zhǔn)目前存在的若干問(wèn)題。在要件裁量上，未對(duì)法定要件進(jìn)行細(xì)化解釋?zhuān)枚ㄒ暮戏ㄐ晕词艿街匾暎乙O(shè)置混亂。在效果裁量上，減輕處罰的獨(dú)立適用難以得到保障，大部分行政機(jī)關(guān)未對(duì)種類(lèi)和幅度減輕作出規(guī)定。

1.要件裁量的立法困境

第一，酌定要件的合法性沒(méi)有得到普遍認(rèn)同。其中，66%的裁量基準(zhǔn)僅僅是重復(fù)《行政處罰法》的規(guī)定，僅34%的行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到在法定減輕處罰情節(jié)外還應(yīng)當(dāng)考慮其他情節(jié)。酌定要件的缺失將會(huì)導(dǎo)致當(dāng)法定情節(jié)無(wú)法涵射時(shí)，發(fā)生過(guò)罰失當(dāng)現(xiàn)象。

第二，法定要件與酌定要件的要件設(shè)置與適用混亂。16%的調(diào)研機(jī)關(guān)將酌定要件與法定要件并列使用，3%的調(diào)研機(jī)關(guān)將法定要件與酌定要件分開(kāi)適用。法定要件是立法高度概括的結(jié)果，酌定要件是根據(jù)法律解釋所得出的結(jié)論。兩者在減輕處罰體系中作用和地位是不同的，因此法定要件與酌定要件應(yīng)當(dāng)單獨(dú)適用。

酌定減輕處罰要件在效果裁量上適用混亂。約34%的裁量基準(zhǔn)規(guī)定在從輕或減輕處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮酌定要件。其中，13%的裁量基準(zhǔn)增加酌定要件作為從輕處罰依據(jù)，13%的裁量基準(zhǔn)將酌定要件與法定要件并列為可以從輕或減輕的要件，5%的裁量基準(zhǔn)對(duì)酌定要件作出規(guī)定并且單獨(dú)予以從輕處罰規(guī)定，3%的裁量基準(zhǔn)將法定要件與酌定要件并列規(guī)定為應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕處罰。由上文可知，酌定要件與法定要件在要件設(shè)置上應(yīng)當(dāng)各自單獨(dú)設(shè)置，在效果的裁量上也應(yīng)當(dāng)適用不同的裁量效果。

2.效果裁量的適用困境

第一，減輕處罰的獨(dú)立適用沒(méi)有得到保障。通過(guò)對(duì)近40 份裁量基準(zhǔn)進(jìn)行分析，55%的裁量基準(zhǔn)規(guī)定從輕處罰的適用，35%的裁量基準(zhǔn)未對(duì)從輕、減輕作出任何規(guī)定，僅僅10%的裁量基準(zhǔn)對(duì)減輕處罰作出規(guī)定。由此可見(jiàn)，大部分行政機(jī)關(guān)偏向于從輕處罰的適用，忽視了減輕處罰的適用。

第二，種類(lèi)與幅度如何減輕并未進(jìn)行細(xì)化。減輕處罰應(yīng)當(dāng)減輕到何種程度，在法律規(guī)定“應(yīng)當(dāng)”或“可以”時(shí)應(yīng)當(dāng)如何適用減輕處罰，在適用減輕處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循何種幅度，僅僅有少數(shù)裁量基準(zhǔn)作出規(guī)定。裁量基準(zhǔn)作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的遵循標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)盡量對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化，充分發(fā)揮裁量基準(zhǔn)對(duì)基層人員的指導(dǎo)作用。但是從目前來(lái)看，裁量基準(zhǔn)的操作指導(dǎo)作用尚顯不足。

四、減輕處罰裁量規(guī)則的內(nèi)部構(gòu)建

技術(shù)是裁量基準(zhǔn)的靈魂，技術(shù)的合理性直接影響裁量的效果?參見(jiàn)前注?，周佑勇文，第144 頁(yè)。，裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部構(gòu)建是一個(gè)技術(shù)性工程。在行政裁量的內(nèi)部構(gòu)建上，始終存在“一元論”和“二元論”的爭(zhēng)議，然而我國(guó)在統(tǒng)一裁量觀的指導(dǎo)下，要件裁量和效果裁量構(gòu)成裁量基準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)臉譜?熊樟林：《裁量基準(zhǔn)的概念限縮與擴(kuò)容》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019 年第3 期，第75 頁(yè)。，是學(xué)術(shù)界所津津樂(lè)道的制定技術(shù)。減輕處罰裁量規(guī)則作為裁量基準(zhǔn)體系的一部分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從上文要件裁量和效果裁量所存在的問(wèn)題出發(fā)，在要件裁量中明確區(qū)分法定與酌定要件，并且適用不同效果裁量模式；在效果裁量中，肯定減輕處罰在裁量基準(zhǔn)中的獨(dú)立適用地位、量化幅度與種類(lèi)的減輕范圍。

（一）減輕處罰要件裁量——區(qū)分法定與酌定減輕要件

《行政處罰法》中關(guān)于減輕處罰規(guī)定集中在第30、31、32條中，屬于法定的減輕處罰要件。但是在行政事物復(fù)雜多變，法律本身具有滯后性的情況下，立法語(yǔ)言的高度抽象概括化預(yù)示著法定減輕要件并不能包羅萬(wàn)象，酌定減輕處罰要件成為行政機(jī)關(guān)靈活處理行政事物的必然需求，《行政處罰法》第5 條和第32 條第5款也為酌定減輕處罰要件提供理論依據(jù)。構(gòu)建減輕處罰裁量規(guī)則，在要件裁量上應(yīng)當(dāng)區(qū)別法定與酌定減輕要件，針對(duì)法定與酌定減輕情形適用不同裁量效果，原則上秉持法定要件應(yīng)當(dāng)減輕、酌定要件可以減輕的效果裁量模式。

1.法定減輕要件

（1）非裁量要件——基于第30、31、32 條

《行政處罰法》規(guī)定的法定減輕處罰要件分布在第30、31、32 條中。第30 條規(guī)定，“已滿(mǎn)十四周歲不滿(mǎn)十八周歲的未成年人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰?！敝軞q是一種國(guó)際通行的年齡計(jì)算方式，十四周歲至十八周歲未成年人屬于確定的法律概念，行政機(jī)關(guān)不存在要件裁量。第31 條規(guī)定，“尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、智力殘疾人有違法行為的，可以從輕或者減輕行政處罰?！逼渲黧w被限定在一定的閉合區(qū)間內(nèi)，行政機(jī)關(guān)亦不存在要件裁量。第32 條規(guī)定，“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；受他人脅迫或者誘騙實(shí)施違法行為的；主動(dòng)供述行政機(jī)關(guān)尚未掌握的違法行為的；配合司法機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的；法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。”在該條第2、3、4 款中，“脅迫”“誘騙”“主動(dòng)供述”“配合查處違法行為有立功表現(xiàn)”等均屬于確定的法律概念，行政機(jī)關(guān)不存在判斷余地，應(yīng)當(dāng)依法減輕處罰。

（2）裁量要件——基于第32 條第1 款

《行政處罰法》第32 條第1 款雖然屬于法定減輕處罰的一個(gè)要件，卻包含“主動(dòng)消除”和“減輕”兩個(gè)概念。“主動(dòng)消除”屬于確定性的法律概念，表現(xiàn)在行為人主觀上有消除的意思表示，客觀上實(shí)施消除危害結(jié)果的行為，是從一到零的過(guò)程。然而減輕的概念并不明確，其處于一和零之間。關(guān)于“減輕”，現(xiàn)代漢語(yǔ)解釋中有降低減少的意思，但是應(yīng)當(dāng)減輕至何種檔次并沒(méi)有規(guī)定。對(duì)此進(jìn)行判斷應(yīng)當(dāng)遵循兩種方式：第一，對(duì)于危害后果的減輕可以量化的，可以將其減輕量作為判斷基準(zhǔn)；第二，危害后果不可量化的，通過(guò)定性的方式作為減輕處罰的考量因素。而且在減輕和主動(dòng)消除之間，行為人所做出的努力也是不一樣的。行為人主動(dòng)消除危害后果顯然要比減輕危害后果所付出的努力更大，對(duì)于當(dāng)事人的努力，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)。但是在裁量適用上，兩者都屬于應(yīng)當(dāng)從輕或減輕處罰，如果對(duì)以上兩種要件選擇適用同種的裁量方式，可能會(huì)造成當(dāng)事人心理上的逃避觀念，不愿付出更多的努力進(jìn)而消除危害后果。因此，在該條中，裁量效果上應(yīng)當(dāng)將“主動(dòng)消除”和“減輕”分別予以適用，對(duì)于“主動(dòng)消除違法行為”在效果裁量上適用減輕處罰，對(duì)于“減輕違法行為”在效果裁量上適用從輕處罰。

2.酌定減輕要件 ——基于第32 條第5 款

學(xué)界對(duì)酌定減輕處罰的合法性存在一定疑問(wèn)。一種觀點(diǎn)從處罰法定原則出發(fā)，認(rèn)為裁量基準(zhǔn)酌定處罰情節(jié)違背了法律保留原則?參見(jiàn)曾文遠(yuǎn)：《食品行政處罰中減輕處罰規(guī)范的適用》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019 年第2 期，第114 頁(yè)。。第二種觀點(diǎn)從《行政處罰法》第32 條第5 款出發(fā)，認(rèn)為酌定減輕處罰具備合法性?參見(jiàn)前注⑤。。在這里，筆者更贊成第二種觀點(diǎn)。首先，《行政處罰法》第32 條第5 款的空白性指示中規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的減輕處罰情節(jié)也可以適用減輕處罰的規(guī)定?；诜ǖ姆€(wěn)定性和統(tǒng)一性的考量，《行政處罰法》并未排斥其他法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于減輕處罰的適用，代表其范圍并不僅僅局限于行政處罰法，也包括其他法律、法規(guī)、規(guī)章。因此，如果減輕處罰要件來(lái)自其他法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，酌定減輕處罰要件則符合《行政處罰法》處罰法定原則的要求，并不違背法律保留原則。《行政處罰法》第5 條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng)原則，要權(quán)衡考慮案件的事實(shí)、性質(zhì)等。這意味著其不僅要著重法定情節(jié)，還要對(duì)法定情節(jié)以外的因素進(jìn)行考量。酌定減輕處罰情節(jié)是基于個(gè)案的特殊性對(duì)不合理的處罰決定或者畸重的處罰決定進(jìn)行矯正，是過(guò)罰相當(dāng)原則得以實(shí)現(xiàn)的實(shí)體法依據(jù)?李晴：《論酌定減輕行政處罰——畸重處罰調(diào)適方案探尋》，《中國(guó)法律評(píng)論》，2022 年第5 期，第202頁(yè)。。

我國(guó)古代一直存在刑罰與行政處罰同為一體的現(xiàn)象。從近代刑法的發(fā)展史來(lái)看，除一些嚴(yán)重危害社會(huì)與人身安全的犯罪由刑法直接規(guī)定的以外，對(duì)于大量違反社會(huì)秩序的行為，大多通過(guò)行政制裁進(jìn)行規(guī)制。隨著時(shí)間的推移、理論的成熟、立法技術(shù)的完善，立法者將一些由行政法制裁的行為加以犯罪化，采用刑罰的方式進(jìn)行規(guī)制。因此，刑法與行政法作為公法領(lǐng)域的兩大支柱，具有歷史上的同一性、法益上同質(zhì)性、規(guī)范上的同義性。根據(jù)對(duì)各地減輕處罰裁量基準(zhǔn)的分析，各地減輕處罰裁量基準(zhǔn)主要借鑒了《刑法》中關(guān)于減輕處罰的規(guī)定。以時(shí)間為軸線(xiàn)可以將酌定處罰要件分為事前情節(jié)、事中情節(jié)、事后情節(jié)（詳見(jiàn)表2）。

表2 酌定處罰的時(shí)間劃分標(biāo)準(zhǔn)

第一，事前要件是指違法行為實(shí)施以前，行政機(jī)關(guān)在作出處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的要件。《刑法》第19 條規(guī)定，又聾又啞的人或者盲人犯罪，可以從輕、減輕或者免除處罰；第65 條規(guī)定，對(duì)于累犯應(yīng)當(dāng)從重處罰，但是與累犯相對(duì)應(yīng)的初犯由于是初次實(shí)施違法行為并且并未造成嚴(yán)重后果，從《行政處罰法》的目的出發(fā)，行政處罰法具備教育與懲戒的雙重屬性。因此，對(duì)初次犯罪且危害后果不大的行為予以酌情減輕，其不僅具備制裁意義，也具有教育作用。有研究者從執(zhí)法困境和生存權(quán)角度出發(fā)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在空白性指令中增加經(jīng)濟(jì)困難情形作為減輕處罰的考量因素?譚冰霖：《論行政法上的減輕處罰裁量基準(zhǔn)》，載《法學(xué)評(píng)論》，2016 第5 期，第183頁(yè)。，雖然經(jīng)濟(jì)困難情形的存在會(huì)導(dǎo)致一系列的執(zhí)法問(wèn)題，但是不能以此成為違法者逃避制裁的工具。《行政處罰法》第66 條也規(guī)定：“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以暫緩或者分期繳納?！币虼?，應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)濟(jì)困難進(jìn)行限定，比如當(dāng)事人身體殘疾無(wú)法從事勞動(dòng)沒(méi)有收入來(lái)源，在實(shí)踐中部分行政機(jī)關(guān)也已經(jīng)采用了這種方式?《上海市市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量基準(zhǔn)適用規(guī)定》第11 條規(guī)定，當(dāng)事人因殘疾或者重大疾病等原因生活確實(shí)有困難的，可以適用從輕行政處罰。。

第二，事中要件是指在違法行為實(shí)施過(guò)程中對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)考慮的要件。主要包括行為人中止違法行為；行為人在共同犯罪中起次要或者輔助作用。事中要件主要反映在《刑法》第24 條“對(duì)于中止犯，沒(méi)有造成損害的，應(yīng)當(dāng)免除處罰；造成損害的，應(yīng)當(dāng)減輕處罰?！焙汀缎谭ā返?7 條“對(duì)于從犯，應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰或者免除處罰?！?/p>

第三，事后要件是指違法行為實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)作出處罰所需要考量的要件。其內(nèi)容主要包括自動(dòng)向行政機(jī)關(guān)投案，如實(shí)供述違法行為和違法行為社會(huì)危害性較小。事中要件主要反映在《刑法》第67 條“對(duì)于自首的犯罪分子，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，可以免除處罰”；《刑法》第13 條認(rèn)為“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪?！睆姆▽W(xué)解釋論出發(fā)，其中包含了對(duì)社會(huì)危害性的評(píng)價(jià)。根據(jù)舉重以明輕，《刑法》都可以不認(rèn)為是犯罪的行為，《行政處罰法》自然可以將其作為減輕處罰的酌定考量因素。

由此可見(jiàn)，以上酌定減輕處罰要件在設(shè)置上并不是空穴來(lái)風(fēng)。其符合《行政處罰法》第32 條第5 款的規(guī)定，具備合法性，可以成為行政機(jī)關(guān)作出減輕處罰的裁量要件。在立法地位上，酌定減輕要件相對(duì)于法定要件稍遜一籌，但仍然是減輕處罰裁量規(guī)則不可忽視的環(huán)節(jié)。法定要件是立法確認(rèn)的結(jié)果，但酌定要件隨著社會(huì)事物的變化而改變，因此法定要件與酌定要件應(yīng)當(dāng)適用不同的效果裁量模式。在酌定要件效果裁量上，應(yīng)當(dāng)將選擇權(quán)交給行政機(jī)關(guān)，由負(fù)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的行政機(jī)關(guān)決定適用可以減輕或者應(yīng)當(dāng)從輕。另外，需要強(qiáng)調(diào)酌定減輕處罰要件絕對(duì)不僅限于以上要件，酌定減輕處罰要件應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)實(shí)踐以及法律體系的完善而完善，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)隨著實(shí)踐的發(fā)展不斷更新酌定減輕要件裁量體系。

（二）減輕處罰效果裁量——肯定減輕處罰獨(dú)立適用地位

《行政處罰法》第32條所規(guī)定的減輕處罰，在裁量適用上包含著兩種選擇，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕。從輕仍然在法律的范圍以?xún)?nèi)，減輕卻超越了法律的范圍與邊界。行政機(jī)關(guān)在選擇裁量適用時(shí)，往往會(huì)選擇從輕而忽視減輕的適用，以避免行政問(wèn)責(zé)。這樣的情形在圖1中就有體現(xiàn)。因此，在制定減輕處罰裁量基準(zhǔn)制度時(shí)，必須要保證減輕處罰的獨(dú)立適用性，即當(dāng)行政相對(duì)人的行為符合某些要件時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以減輕，不存在選擇裁量的余地。例如，《吉林省交通運(yùn)輸行政處罰裁量規(guī)則》第9 條規(guī)定減輕處罰的要件包括主動(dòng)消除違法行為危害后果、受他人脅迫有違法行為、配合查處違法行為有重大立功表現(xiàn)，通過(guò)減輕處罰與從輕處罰的區(qū)分，壓縮行政機(jī)關(guān)的選擇裁量權(quán)，以達(dá)到行政減輕處罰運(yùn)行的良好效果。因此，行政機(jī)關(guān)在設(shè)置減輕處罰裁量規(guī)則時(shí)，可以將法定減輕處罰要件規(guī)定為應(yīng)當(dāng)“減輕”，排除“從輕”裁量適用方式。對(duì)于屬于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的酌定減輕處罰要件，屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)考量的要件，屬于行政機(jī)關(guān)可以減輕處罰的要件。將選擇裁量權(quán)交還予行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情形選擇適用從輕或者減輕。通過(guò)對(duì)法定要件與酌定要件的合理區(qū)別，適用不同的效果裁量模式，不僅有利于打造符合邏輯要求的裁量體系，而且滿(mǎn)足了減輕處罰的獨(dú)立適用。另外，減輕處罰裁量規(guī)則還應(yīng)當(dāng)解決在幅度減輕和種類(lèi)減輕上的細(xì)化問(wèn)題。

1.幅度減輕

在幅度減輕的問(wèn)題上，多數(shù)行政機(jī)關(guān)采用設(shè)定減輕處罰最低限額的方式，例如《新疆維吾爾自治區(qū)藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)定》第6 條第2 款規(guī)定減輕處罰的限額不得低于最低罰款限值的10%。這種做法無(wú)疑是值得贊許的。但是，隨著裁量基準(zhǔn)制度普遍化，各地行政機(jī)關(guān)都通過(guò)情節(jié)細(xì)化和效果格化的方式將行政處罰區(qū)分為數(shù)個(gè)處罰檔次。問(wèn)題是在面臨多個(gè)處罰檔次時(shí)，其最低罰款應(yīng)當(dāng)如何確定？在這里我們不妨借鑒刑法關(guān)于減輕處罰的規(guī)定，以“罪名式量罰”為基礎(chǔ)，以設(shè)置減輕處罰底線(xiàn)為補(bǔ)充，共同構(gòu)建幅度減輕裁量體系。

（1）以“罪名式量罰”?參見(jiàn)前注?，譚冰霖文，第185 頁(yè)。為基礎(chǔ)

“罪名式量罰”是指若存在多個(gè)量刑幅度，且當(dāng)事人具備減輕處罰事由，應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度以下處罰。刑法學(xué)界關(guān)于減輕處罰存在“嚴(yán)格限制說(shuō)”?馬克昌：《刑罰通論》，武漢大學(xué)出版社1999 年版，第346 頁(yè)?！盁o(wú)限制說(shuō)”?樊鳳林：《刑罰通論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994 年版，第417 頁(yè)?！罢壑姓f(shuō)”?徐立，胡建波：《許霆案減輕處罰的根據(jù)和幅度分析》，載《法商研究》2009 年第5期，第118 頁(yè)。的理論分歧?！皣?yán)格限制說(shuō)”認(rèn)為在存在數(shù)個(gè)量刑幅度時(shí)，應(yīng)當(dāng)在下一個(gè)量刑幅度內(nèi)量刑?！盁o(wú)限制說(shuō)”認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)對(duì)減輕處罰的具體適用施加限制?！罢壑姓f(shuō)”處于“嚴(yán)格限制說(shuō)”和“無(wú)限制說(shuō)”之間，認(rèn)為減輕處罰要受到限制，但是不能過(guò)于嚴(yán)格，若存在多個(gè)量刑幅度，可以在法定量刑幅度以下幾個(gè)量刑幅度內(nèi)判處刑罰。相對(duì)于另外兩種觀點(diǎn)，“折中式”更加符合減輕處罰的適用場(chǎng)域。既不能機(jī)械地設(shè)置為在下一個(gè)量刑幅度內(nèi)量罰，而是要結(jié)合案件發(fā)生的具體情形進(jìn)行綜合判斷，但是也不能毫無(wú)限制，否則將導(dǎo)致減輕處罰適用的混亂性以及權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗現(xiàn)象的膨化。因此，可以采用以“折中說(shuō)”為背景的“罪名式量罰”對(duì)幅度減輕裁量體系進(jìn)行控制。行政減輕處罰應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度以下進(jìn)行處罰，若法定量刑幅度以下仍有數(shù)個(gè)量刑幅度存在，則應(yīng)當(dāng)將選擇權(quán)交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷，行政機(jī)關(guān)通過(guò)利益權(quán)衡選擇處罰幅度。例如，《江蘇省水行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》將建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，逾期不拆除，不恢復(fù)原狀的行政處罰劃分為四個(gè)量刑幅度：一是斷面3%以下的，或建筑占地面積在100 平方米以下的，強(qiáng)行拆除，并處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下的罰款；二是斷面3%以上8%以下的，或者建筑占地面積在100 平方米以上200 平方米以下的，強(qiáng)行拆除，并處三萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的罰款；三是斷面在8%以上15%以下的，或者建筑占地面積在200 平方米以上400 平方米以下的，強(qiáng)行拆除，并處五萬(wàn)元以上七萬(wàn)元以下的罰款；四是斷面面積15%以上的，或者建筑占地面積400 平方米以上的，強(qiáng)行拆除，并處七萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。根據(jù)“罪名式量罰”，如果對(duì)行為人的建筑占地面積在200 平方米以上400 平方米以下的行為進(jìn)行減輕處罰，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在強(qiáng)行拆除、并處一萬(wàn)元以上三萬(wàn)元以下或者強(qiáng)行拆除、并處三萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下的幅度內(nèi)處罰。

（2）以“減輕處罰底線(xiàn)”為補(bǔ)充

對(duì)于法定量刑幅度以下仍然存在的量刑幅度，可以運(yùn)用“罪名式量罰”進(jìn)行減輕處罰。但是若該行為僅存在一個(gè)量刑幅度或者其本身就處于最低量罰幅度，減輕處罰應(yīng)當(dāng)如何確定？有學(xué)者主張采用“體系式量罰”?參見(jiàn)前注?，譚冰霖文，第183頁(yè)。，即根據(jù)對(duì)法益的侵害程度，在法定罰體系中選擇與其下限相銜接量罰幅度。筆者對(duì)這種模式的可行性存在一定的疑問(wèn)。首先，在理論上，法益的侵害程度是否可以等同？該問(wèn)題存在一定疑問(wèn)。在不同的環(huán)境背景下，可能由于各種情節(jié)的加持，會(huì)導(dǎo)致理論上相同法益的侵害行為產(chǎn)生不同的處罰效果，進(jìn)而導(dǎo)致過(guò)罰失當(dāng)。而且突破該罪名所適用的法定刑范圍，適用與其下限相銜接的處罰幅度是否違背會(huì)造成罪名與罪行在適用上的混亂性？其次，在實(shí)踐上，行政機(jī)關(guān)在具體判斷時(shí)是否可以匹配到與其法益侵害程度最相適應(yīng)的處罰幅度？我們不能把行政執(zhí)法人員都理解為對(duì)法律有著深刻認(rèn)識(shí)的法學(xué)教授，其一旦出現(xiàn)匹配上不適當(dāng)，極可能導(dǎo)致畸重畸輕案件的出現(xiàn)。在有數(shù)個(gè)處罰幅度的情況下，可以適用罪名式量罰，但是僅有一個(gè)量罰幅度或者已經(jīng)處于最低處罰幅度范圍內(nèi)時(shí)，通過(guò)設(shè)置減輕處罰底線(xiàn)的方案更符合實(shí)踐發(fā)展要求。在法定最低刑以下設(shè)置最低底線(xiàn)，行政機(jī)關(guān)實(shí)施減輕處罰應(yīng)當(dāng)在最低底線(xiàn)以上與法定最低刑以下實(shí)施處罰。然而，該最低底線(xiàn)應(yīng)當(dāng)如何確立？筆者建議采用中間值法，即減輕處罰應(yīng)當(dāng)在法定最低刑的二分之一處至法定最低刑之間進(jìn)行處罰。一方面，中間值法可以將減輕處罰控制在合理的區(qū)域內(nèi)，不易導(dǎo)致畸輕情形，與免除處罰具有明確的界限；另一方面，中間值法具有較強(qiáng)的實(shí)踐操作性，一線(xiàn)行政執(zhí)法人員可以很輕易得到減輕處罰的處罰幅度空間。例如，《江蘇省體育行政處罰裁量基準(zhǔn)（試行）》第8 條規(guī)定：對(duì)體育執(zhí)法人員履行監(jiān)督檢查職責(zé)造成不利影響的，處1 萬(wàn)元以上2 萬(wàn)元以下的罰款。通過(guò)設(shè)置最低處罰底線(xiàn)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定最低刑一萬(wàn)元與中間值五千元之間進(jìn)行處罰。

2.種類(lèi)減輕

減輕處罰效果裁量的構(gòu)建中，不僅要包括幅度的減輕，也要包括種類(lèi)的減輕。然而，處罰種類(lèi)存在兩種規(guī)定的形式：“可以并處”和“應(yīng)當(dāng)并處”。那么行政機(jī)關(guān)在減輕處罰中是否可以減掉“應(yīng)當(dāng)并處”的罰種？對(duì)于同一性質(zhì)的罰種如何減輕？

（1）“可以并處”與“應(yīng)當(dāng)并處”

關(guān)于行政處罰法是否可以減輕處罰的種類(lèi)，由于立法的模糊，各地裁量基準(zhǔn)在種類(lèi)減輕的設(shè)計(jì)上也未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。例如，《新疆維吾爾自治區(qū)規(guī)范自然資源行政處罰裁量權(quán)辦法》第12 條規(guī)定，“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰種類(lèi)可以單處或者可以并處的，可以選擇適用；規(guī)定應(yīng)當(dāng)并處的，不得選擇適用?！痹谠摬昧炕鶞?zhǔn)中，明確規(guī)定“可以”的，可以選擇適用是否減輕罰種；規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)”的，不得減輕罰種。然而，《新疆維吾爾自治區(qū)藥品監(jiān)督管理局行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)定》第6條第2 款規(guī)定關(guān)于“減輕處罰”，規(guī)定“包括在違法行為應(yīng)當(dāng)受到的一種或者幾種處罰種類(lèi)之外選擇更輕的處罰種類(lèi)，或者在應(yīng)當(dāng)并處時(shí)不并處”。兩者在種類(lèi)減輕上存在一定區(qū)別。筆者更為贊同第一種模式，當(dāng)規(guī)定為“可以”時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以選擇適用；當(dāng)規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)”時(shí)，行政機(jī)關(guān)不可選擇適用。首先，從立法解釋而言，立法機(jī)關(guān)將處罰規(guī)定為“應(yīng)當(dāng)”和“可以”。應(yīng)當(dāng)屬于羈束行為，立法機(jī)關(guān)通過(guò)立法的形式，規(guī)定行政機(jī)關(guān)不具備行政裁量權(quán)。立法機(jī)關(guān)僅僅在“可以”上對(duì)行政機(jī)關(guān)賦予了行政裁量權(quán)。立法機(jī)關(guān)采用這種模式是原則性與靈活性的體現(xiàn)，立法機(jī)關(guān)既然規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”，說(shuō)明該違法行為具備較強(qiáng)的社會(huì)危害性，必須給予其懲戒。然而突破“應(yīng)當(dāng)”和“可以”的限制對(duì)罰種進(jìn)行減除，在一定程度上可以有違立法本意。其次，“應(yīng)當(dāng)”和“可以”適用的混亂性可能會(huì)導(dǎo)致行政裁量權(quán)的失控。裁量基準(zhǔn)的目的是規(guī)范行政裁量權(quán)，消除不必要的裁量，如果肯定行政機(jī)關(guān)可以減除應(yīng)當(dāng)并罰的罰種，則會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大行政裁量權(quán)的范圍。行政裁量權(quán)被無(wú)限放大，不僅會(huì)造成行政裁量權(quán)的失控，也與設(shè)立裁量基準(zhǔn)的本質(zhì)相違背。

（2）罰種的減輕

根據(jù)《行政處罰法》第9 條的規(guī)定，行政處罰的種類(lèi)依次可以分為精神罰、財(cái)產(chǎn)罰、資格罰、行為罰、人身罰。每一個(gè)種類(lèi)又包含若干行政處罰，若干行政處罰根據(jù)懲戒性的不同又可以作出以下區(qū)分，參見(jiàn)表3。

表3 行政處罰的種類(lèi)

其實(shí)，通過(guò)對(duì)不同處罰種類(lèi)的觀察可以發(fā)現(xiàn)，同一性質(zhì)的處罰對(duì)于當(dāng)事人的影響效果是不一樣的。例如，在資格罰中，吊銷(xiāo)許可證件的制裁性明顯要大于降低資質(zhì)等級(jí)和暫扣許可證件。因此，筆者建議對(duì)同一性質(zhì)的行政處罰可以根據(jù)懲戒性大小對(duì)種類(lèi)予以減輕，例如，通報(bào)批評(píng)可以減輕為警告，吊銷(xiāo)許可證件可以減輕為暫扣證件和降低資質(zhì)等級(jí)，責(zé)令關(guān)閉可以減輕為限制從業(yè)，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)可以減輕為限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。但是對(duì)于同一性質(zhì)種類(lèi)的減輕也不可以一概而論，例如在財(cái)產(chǎn)罰中，罰款與沒(méi)收對(duì)當(dāng)事人的懲戒性無(wú)法比較。比如，陜西榆林芹菜案中，違法所得僅為幾十元，但是罰款高達(dá)6.6 萬(wàn)元。因此，在財(cái)產(chǎn)罰中不存在種類(lèi)的減輕，但是對(duì)于罰款可以在幅度上減輕，同比，人身罰也是如此。我國(guó)行政法所規(guī)定的人身罰僅行政拘留一種，無(wú)其他種類(lèi)，因此種類(lèi)上無(wú)法減輕，但可以在幅度上進(jìn)行減輕。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在黨的二十大報(bào)告中指出，“深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，加大關(guān)系群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法力度，完善行政執(zhí)法程序，健全行政基準(zhǔn)。”因而，建立健全裁量基準(zhǔn)制度尤為重要，是深入推進(jìn)執(zhí)法體制改革的重要舉措。行政受到法的拘束是法治國(guó)家的基本要求?史艷麗：《行政裁量縮減論》，載《比較法研究》2012 年第2 期，第27 頁(yè)。。在減輕處罰中，立法機(jī)關(guān)賦予了行政主體要件和效果的巨大裁量權(quán)。在實(shí)踐中，減輕處罰出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)勢(shì)”“一刀切”的現(xiàn)象。由于行政機(jī)關(guān)恐于行政問(wèn)責(zé)等一系列麻煩，往往選擇在法律框架內(nèi)適用從輕處罰，減輕處罰被束之高閣。減輕處罰裁量基準(zhǔn)通過(guò)對(duì)要件和效果的技術(shù)細(xì)化，以達(dá)到為減輕處罰裁量權(quán)提供指引，承擔(dān)著形式法治過(guò)渡到實(shí)質(zhì)法治的橋梁作用。本文通過(guò)對(duì)7 個(gè)省份減輕處罰裁量基準(zhǔn)的規(guī)范分析，認(rèn)為在種類(lèi)減輕上固守“應(yīng)當(dāng)”與“可以”的價(jià)值選擇，從行政處罰懲戒性角度出發(fā)合理判斷罰種的減輕。在要件裁量上應(yīng)當(dāng)構(gòu)建以法定要件和酌情情節(jié)為主體的要件裁量體系；在效果裁量上應(yīng)當(dāng)肯定減輕處罰的獨(dú)立適用地位；在幅度減輕上以“罪名式量罰”為基礎(chǔ)，以設(shè)置減輕處罰底線(xiàn)為補(bǔ)充，構(gòu)建減輕處罰裁量體系。