丁朋超，曾創(chuàng)成

（廣東財經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510320）

近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展與城市人口的急劇膨脹，城市范圍的擴展需求與城市土地的有限性之間的矛盾愈深。為緩解這個矛盾，一種辦法即是根據(jù)《憲法》規(guī)定，對集體土地進(jìn)行征收，以此滿足城市擴容之需求。但問題是，由于《憲法》中公共利益的指向并不明確，加之征收程序、方法和補償措施等的失序，實踐中農(nóng)村集體土地征收的矛盾被逐漸激化，“集體土地征收”“暴力拆遷”“釘子戶”等一度成為熱頻詞匯出現(xiàn)在各大網(wǎng)站、報紙、雜志上，實踐中亦發(fā)生因征地拆遷引發(fā)的暴力沖突事件①參見王才亮：《暴力拆遷的終點在何處?》，載《中國法律評論》2015 年第1 期，第15-18 頁。。集體土地征地拆遷大有愈演愈烈的趨勢，如何規(guī)范對集體土地的征收程序、保護(hù)農(nóng)民應(yīng)有之權(quán)益顯然已成為急迫命題。因此，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條明確提出了改革現(xiàn)有征收制度，從規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、明確征地基準(zhǔn)、規(guī)范征地程序等入手，維護(hù)屬于農(nóng)民的土地權(quán)益，完善相應(yīng)的法治保障。如何貫徹落實黨和國家的戰(zhàn)略部署，是我們必須認(rèn)真對待的重大命題?？紤]到我國農(nóng)村集體土地征收制度糅合了實體和程序內(nèi)容，任何單一研究視角均無法涵蓋所討論的對象。基于此，本文采用“實體—程序”交錯視角進(jìn)行系統(tǒng)研究。由此，本文以“公共利益”界定、農(nóng)地征收程序、農(nóng)地征收補償標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵詞作為基準(zhǔn)進(jìn)行研究，期待為我國集體土地征收相關(guān)法律問題提供可能的參考方案。

一、我國農(nóng)村集體土地征收制度的現(xiàn)狀

關(guān)于我國農(nóng)村集體土地征收制度的現(xiàn)狀，我們可從制度立法及實踐樣態(tài)兩個向度予以認(rèn)識。在制度立法方面，本文擬結(jié)合現(xiàn)有法律規(guī)定，勾畫出相關(guān)法律制度的樣態(tài)。在實踐層面，擬借助裁判文書網(wǎng)搜集的相關(guān)裁判文書予以具體分析。

（一）農(nóng)村集體土地征收的立法樣態(tài)

我國關(guān)于集體土地征收的相關(guān)制度規(guī)定散落于《憲法》《民法典》《土地管理法》等，尚未有專門立法。通過梳理，我們大致可將現(xiàn)有散落規(guī)范分為基礎(chǔ)制度規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。

1.農(nóng)村集體土地征收的基礎(chǔ)制度規(guī)范

根據(jù)梳理發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體土地征收的基礎(chǔ)制度規(guī)范存在于《憲法》《民法典》《土地管理法》等法律中?！稇椃ā纷鳛槲覈母敬蠓?，在法律位階上處于最頂層。該法第10 條規(guī)定了農(nóng)村集體土地征收的征收目的，并從憲法層面賦予了相關(guān)部門征收權(quán)力。《土地管理法》根據(jù)上位法《憲法》的規(guī)定，在第2 條延續(xù)《憲法》第10 條的表述，并在集體土地征收的相關(guān)問題上予以進(jìn)一步明確，包括征地審批程序、征地補償范圍、公告等方面。但遺憾的是，該法也未就“公共利益”的內(nèi)涵和外延作進(jìn)一步明確。除此之外，作為《土地管理法》的配套措施，《土地管理法實施條例》在第25條規(guī)定了征收主體、方案等具體操作程序，補償款的支付方式及期限等。補償款的歸屬主體，安置款的?？顚Ｓ脛t由第26 條規(guī)定。雖然該條例是對《土地管理法》操作細(xì)節(jié)的具體化，但其中涉及的補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方案等設(shè)定似乎有待商榷。

2021 年生效的《民法典》第243 條對征收的要求、補償、居住權(quán)保障等事項進(jìn)行了規(guī)定，該條依據(jù)《憲法》之授權(quán)，沿用《物權(quán)法》的規(guī)定，對征收房屋和其他不動產(chǎn)作出明確的授權(quán)。此外，可能受限于物權(quán)編內(nèi)容范圍的廣泛性，第243 條前后條文均未涉及征地問題，且該條也未對公共利益做進(jìn)一步厘清。

除了前述由全國人大及其常委會制定的法律法規(guī)外，國務(wù)院及相關(guān)部門也陸續(xù)頒布了一系列的規(guī)章制度。國土資源部于2010年下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》，提出要做好集體土地征收的范圍控制、做好失地農(nóng)民的生活安置工作、對征地主體進(jìn)行強化等要求。2011 年，國土資源部又頒布《征收土地公告辦法》，就公告的發(fā)布主體、公告發(fā)布的基本規(guī)范以及失地農(nóng)民對公告內(nèi)容的聽證權(quán)利等做了進(jìn)一步規(guī)定。同年，國土資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實做好征地拆遷管理工作的緊急通知》，要求堅決杜絕征地違法行為、及時化解因征地引發(fā)的可能矛盾，做好征地安置工作。

2015年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。該意見結(jié)合前述已發(fā)布的相關(guān)文件及通知精神，明確要求縮小征地范圍、合理編排征地目錄、建立健全涉農(nóng)地多元化糾紛解決制度的構(gòu)建等。

2.農(nóng)村集體土地征收的程序制度規(guī)范

其一，集體土地征地方案的審批程序和公告。根據(jù)《土地管理法》第46 條第一款的規(guī)定，倘若需要永久基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。根據(jù)該條第二款之規(guī)定，征收第一款規(guī)定以外的土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照《土地管理法》第44 條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。此處又區(qū)分審批主體：審批主體為國務(wù)院的，則直接辦理審批和農(nóng)轉(zhuǎn)地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；審批主體為省、自治區(qū)、直轄市人民政府的，在權(quán)限范圍內(nèi)直接辦理審批和農(nóng)轉(zhuǎn)地審批手續(xù)，超過權(quán)限則需要依據(jù)第一款另行辦理。辦理完審批手續(xù)后，由縣級以上人民政府進(jìn)行公告且開始實行征地方案。

其二，集體土地征地補償?shù)怯洺绦??？h級以上人民政府發(fā)布相關(guān)征地公告后，相關(guān)權(quán)利人可在制定期限內(nèi)，攜帶相關(guān)有效證件到土地管理部門進(jìn)行補償?shù)怯洝Ｌ热粢蚩陀^原因無法辦理登記的，則需要說明理由。對于逾期未登記的，由土地管理部門按照勘察結(jié)論確定補償事宜。

其三，制定并通告補償安置方案。根據(jù)《征收土地公告辦法》之要求，相關(guān)部門應(yīng)在征地方案公布之日起45 天內(nèi)擬定補償安置方案，補償安置方案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括土地補償款、安置補償款的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量等，確定該類補償方案后需要及時地在相應(yīng)范圍內(nèi)予以通告。倘若權(quán)利人對該安置方案存在異議或不接收該方案的，該權(quán)利人即享有要求聽證的權(quán)利，土地管理部門接到聽證申請后應(yīng)組織聽證。

其四，補償安置方案的實施。若經(jīng)過法律規(guī)定的公告期間，沒有權(quán)利人提出異議，相關(guān)市、縣人民政府土地管理部門即可按照該補償方案開展補償或安置工作。對于權(quán)利人提出要求聽證的，應(yīng)將聽證筆錄連同權(quán)利人的異議問題一并報送市、縣人民政府。

（二）農(nóng)村集體土地征收的實踐運行樣態(tài)

1.樣本獲得情況

筆者首先選定檢索關(guān)鍵詞，將關(guān)鍵詞設(shè)定為土地征收、公共利益、征收程序、補償標(biāo)準(zhǔn)等，設(shè)定檢索時間為2015 至2021 年，在中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶、北大法意、聚法網(wǎng)等平臺進(jìn)行檢索，共獲得766 份裁判文書、案例，剔除重復(fù)數(shù)據(jù)后，有效案例共計582 份。由于征地案件大多為行政訴訟案件，原告為失地農(nóng)民或村集體，而被告為行政機關(guān)（政府），故先就582 份案件的原被告及勝敗訴情況列表如下：

表1 樣本中原、被告勝/敗訴情況

從上述表格可知，在所獲得的案例總量中，被告勝訴的比例遠(yuǎn)高于原告的勝訴比例，達(dá)86.95%。依據(jù)《行政訴訟法》第69 條的規(guī)定，行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責(zé)或者給付義務(wù)理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。在上述案例中，原告敗訴的原因可歸結(jié)為行政行為在證據(jù)、程序、法律適用上不存在問題，或者給付理由不能成立等。考慮到農(nóng)村集體土地征收行政訴訟的特殊性，下文將區(qū)分案由對案例進(jìn)行歸納。

2.樣本分析與歸納

（1）訴訟案件是否聘請律師

通過對582 份的裁判文書進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，被告（政府）一般都聘請了律師代理，行政相對人（原告）可能受限于支付能力和認(rèn)知水平，在部分案件中聘請了律師，部分案件聘請了法律工作者，還有部分并未聘請律師。而在聘請律師的案件中，原告敗訴的比例仍然相對較高，未聘請律師的案件的敗訴比例與聘請律師的比例相差不大（詳見表2）。

表2 樣本中是否聘請律師的原告勝/敗訴情況

（2）原告勝訴的理由

通過對582 份裁判文書的裁判理由進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在76 件原告勝訴的案件中，法官裁判的理由多圍繞《行政訴訟法》第69 條業(yè)已劃定的范圍，圍繞《土地管理法》《土地管理實施條例》中的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁判。這包括是否符合公共利益、是否符合程序要求、征地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是否滿足以及其他事項。這其中：公共利益的裁判標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，法官裁量特征相當(dāng)明顯；征地程序主要體現(xiàn)在是否進(jìn)行了公告和告知；征地補償標(biāo)準(zhǔn)基本依據(jù)6—10 倍的補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行等（詳見表3）。

表3 樣本中原告勝訴的理由

（3）原告敗訴的理由

通過對582 份裁判文書的裁判理由進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在506 件原告敗訴的案件中，法官裁判的理由多圍繞《行政訴訟法》第69 條業(yè)已劃定的范圍，從起訴條件、起訴主體、訴的利益等角度，圍繞《土地管理法》《土地管理實施條例》中的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行裁判。這包括是否屬于行政訴訟的受案范圍、起訴主體是否適格、是否符合公共利益等事項。這其中，對行政行為合法的支持比例較高，折射出對公共利益的維持；起訴主體的適格的比例不高、程序合法與行政行為的關(guān)聯(lián)較高、支持比例也較高。除此之外，對征收行為的合理性與公共利益、失地農(nóng)民的權(quán)益進(jìn)行捆綁，在判定符合公共利益時，行政行為也予以支持（詳見表4）。

表4 樣本中原告敗訴的理由

二、我國農(nóng)村集體土地征收制度的問題

（一）公共利益認(rèn)定程序的缺失

依據(jù)前述《憲法》《土地管理法》等規(guī)定的表述不難發(fā)現(xiàn)，啟動農(nóng)村集體土地征收的前提要件即是符合“公共利益之需求”。但何為公共利益之需求，則需要由特定的機關(guān)或部門依據(jù)特定的程序給予認(rèn)定，才能符合公共利益判定的正當(dāng)性要求。但問題是，現(xiàn)有法律對公共利益的規(guī)定是相當(dāng)模糊的，這就導(dǎo)致了相關(guān)機關(guān)或部門在對是否符合公共利益進(jìn)行審查時，缺少相關(guān)法律依據(jù)，而這種法律的模糊又為權(quán)力自我擴張創(chuàng)造了條件。在法律沒有明確具體規(guī)定的前提下，相關(guān)機關(guān)或部門可能會根據(jù)自身的利益擴大或者縮小解釋，公共利益的外延和內(nèi)涵可能隨著行政長官行使行政權(quán)力的好惡呈現(xiàn)一組“普羅米修斯的臉”，對公共利益內(nèi)涵的“剪刀差”式的闡釋無疑是濫用行政權(quán)力的體現(xiàn)，對被征地農(nóng)民的權(quán)利造成侵害也就可想而知。

實際上，導(dǎo)致公共利益“剪刀差”解釋的主要問題是我國尚缺乏對公共利益的認(rèn)定程序。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，涉及土地總體規(guī)劃、施工資質(zhì)以及年度劃歸等相關(guān)征地問題時，相關(guān)主體采用的監(jiān)督方式是“核查”。但通過對法條的梳理，立法并沒有關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序②參見高飛：《集體土地征收中公共利益條款的法理反思與制度回應(yīng)》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018 年第1 期，第47-61 頁。。由于沒有該類認(rèn)定程序，行政機關(guān)往往事務(wù)繁忙，無暇顧及對是否存在合公共利益的資料搜集。由此，在實踐中，申請征用土地的單位只需要提交用于項目申請合法性審查的材料即可，而無需提交合公共利益的相關(guān)材料；相關(guān)機關(guān)或部門在審查時，往往將合公共利益置于項目申請合法性的大項下進(jìn)行一并審查。

（二）集體土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不合理

從農(nóng)民的傳統(tǒng)生活方式即不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的生活與土地密切相關(guān)，脫離土地的農(nóng)民將因失去其賴以維系的生產(chǎn)資料而成為社會的不穩(wěn)定因素，歷代農(nóng)民起義莫不如此。實際上，集體土地征收補償涉及失地農(nóng)民的切身利益，如何保證失地農(nóng)民原有的生活不因失地而陷入困境，顯然應(yīng)是立法者考慮的問題。令人遺憾的是，我國目前尚缺乏農(nóng)村土地征收補償?shù)膶ｉT法律規(guī)定，只是在《憲法》《土地管理法》中有精略的規(guī)定，由此導(dǎo)致如下問題。

其一，補償標(biāo)準(zhǔn)不足以維系和匹配失地農(nóng)民原本的生活水準(zhǔn)。依據(jù)我國《土地管理法》第47 條之規(guī)定，政府在支付征收耕地的土地補償費時，補償標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10 倍。我們以華北某農(nóng)村的耕地收入為例，該地以種植小麥為主，小麥畝均產(chǎn)值為1000 斤，市場價值為每斤0.8 元，該地一年產(chǎn)值為800 元，三年平均年產(chǎn)值的6—10倍為4800 元—8000 元。而該地縣城的房價為5000 元—8000 元，也就意味著失去家庭賴以生存的土地的補償金額僅夠在縣城買一平方米的房子。在這種衡量算法之下，以《土地管理法》第47 條確立的補償標(biāo)準(zhǔn)顯然是極為不合理的，也與其他國家規(guī)定的一般以市場價值為基礎(chǔ)進(jìn)行補償?shù)淖龇ù嬖谳^大差異。

其二，補償方式極為單一，不利于保證農(nóng)民的生活穩(wěn)定性。由于土地的稀缺性和不可再生性，在對失地農(nóng)民進(jìn)行補償時，通常都是以貨幣作為補償方法。在市場經(jīng)濟體制下，這種補償方式固然有其科學(xué)性，可以讓失地農(nóng)民獲得更直接的補償。但由此伴生的問題也是較為突出的，例如，農(nóng)民以永久失去土地的代價換得了一時的貨幣，如果其無計劃性使用且不善理財導(dǎo)致?lián)]霍一空后，再要求政府予以補償否則即制造事端，這勢必會影響社會穩(wěn)定。

（三）集體土地征收程序不符合正當(dāng)程序要求

1.程序制度設(shè)計缺少可操作性

我國關(guān)于集體土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》之內(nèi)。從一般法理而言，程序制度的散落帶來的后果之一即是程序的可操作性不強，立法時的“惰性流向”問題較為突出。所謂惰性流向，指的是制度設(shè)計者都認(rèn)為其他主體應(yīng)承擔(dān)更多的設(shè)計負(fù)擔(dān)而不自覺地卸除本屬于自己的工作內(nèi)容。這種惰性流向在公告程序中體現(xiàn)得尤其明顯。

依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收機關(guān)負(fù)有對征收信息進(jìn)行公告的義務(wù)，但此類公告內(nèi)容應(yīng)如何撰寫、應(yīng)依據(jù)何種程序、如何公告以及不進(jìn)行公告的處理等問題，該法律并未涉及。因此，在實踐中，為保證征地工作的快速推進(jìn)，有些政府在發(fā)布的公告中采用了極為簡略式的內(nèi)容撰寫方式，對涉及被征地農(nóng)民失地后的生活安排、補償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)的征地理由等均未告知，甚至有些地方采取虛假的方式告知③參見趙芷珺：《農(nóng)村集體土地征收程序的缺陷與重構(gòu)》，載《鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014 年第5 期，第146-150 頁。。

2.失地農(nóng)民在征收程序中處于失語狀態(tài)

程序的運行不能缺少直接的利害主體，否則該程序即是不公平的。在農(nóng)村集體土地征收程序中，失地農(nóng)民無疑是該事件的直接利害關(guān)系主體，從正當(dāng)程序的要求觀察，程序的制度設(shè)計應(yīng)考慮失地農(nóng)民作為程序的參與主體。而從“轉(zhuǎn)用申請審批—征地審理—縣以上政府發(fā)布公告—被征地農(nóng)民辦理補償?shù)怯洝罁?jù)補償標(biāo)準(zhǔn)獲得補償”這一征收程序的過程不難看出，失地農(nóng)民只有在程序的末端才出場，并且是以接受程序結(jié)果的樣態(tài)出場。在該程序中，看不出失地農(nóng)民在程序運行過程中的參與樣態(tài)，這也就意味著，從土地征收決定的做出再到失地補償款項的獲得全部都是以“服從”的姿態(tài)，失地農(nóng)民的發(fā)言權(quán)被無情消解。

有學(xué)者通過考察失地農(nóng)民在征收程序或過程的參與情況得出以下結(jié)論：失地農(nóng)民在土地征收過程中的參與度不高是不爭的事實，作為權(quán)利主體，失地農(nóng)民對于土地征收的范圍、目的以及補償信息都缺少應(yīng)有的了解。從土地征收決定的做出到土地被征收完畢，失地農(nóng)民始終在聽從行政部門的命令，土地征收相關(guān)方案等的公告也是在征收大局已定的情況下張貼，即使農(nóng)民不同意也無濟于事，在這種參與程度極其有限的情況下，失地農(nóng)民有的只是服從。

3.集體土地征收程序缺少監(jiān)督機制

從前述集體土地征收程序的實際運行狀況來看，相關(guān)機關(guān)或部門在該過程中扮演著裁判員和運動員的雙重角色，在該種制度之下，如何能保障相關(guān)機關(guān)權(quán)力執(zhí)行的公正性即成為問題。

實際上，欠缺監(jiān)督機制至少可歸納為三種情形：一是在征地范圍的決定權(quán)、具體補償方案的確定、公共利益的審查上，均由行政機關(guān)獨攬，由此可能存在權(quán)力尋租的情形，侵害集體或者個人的利益；二是在征地拆遷和補償上出現(xiàn)與民爭利之現(xiàn)象，本應(yīng)由失地農(nóng)民取得的利益被其他違法主體不當(dāng)攫取；三是征地過程成為“政府—村組織”討價還價的過程，為實現(xiàn)利益的最大化，政府、企業(yè)、村組織代表（村主任或村支書）形成力量的角逐，由此滋生腐敗、黑社會、黑吃黑等一系列問題。

而上述三種情形在實踐中的具體映射即是：其一，審批權(quán)限的不當(dāng)濫用和虛假審批的大肆泛濫；其二，以合法征收掩蓋非法目的，將本用于城市居住用地的項目用于商業(yè)開發(fā)；其三，未批先征先用，讓生米煮成熟飯。而直接引發(fā)這些問題的成因即是監(jiān)督機制的欠缺，公權(quán)力因缺失了約束而變得肆意妄為，這顯然對失地農(nóng)民利益造成了侵害，也與以人民為中心的治國理念不相符合。

三、“實體—程序”視角下我國農(nóng)村集體土地征收制度的完善

（一）明確公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)

1.明確公共利益應(yīng)遵循的原則

（1）公共利益應(yīng)堅持公平性原則

“法律的價值在于公平，凡屬違背公平原則之法律即為惡法?！雹軈⒁婈愓鏖骸斗蓛r值的系統(tǒng)論格局》，載《中國法學(xué)》2022 年第2 期，第223-242 頁。公平性根植于法律制度之中，并貫穿于法律制度的始終，倘若法律制度與公平性相悖，則在適用性和可接受性上必然面臨極大的挑戰(zhàn)。換言之，在盧梭所謂的權(quán)利讓渡理論之下，每個人的權(quán)利讓渡并非徹底全面，而是應(yīng)在公平性的底線下展開，否則社會之穩(wěn)定性將不復(fù)存在，法律也就變得無人問津。公共利益也不例外，但由于我國立法關(guān)于“公共利益”存在模糊性的表達(dá)，以致在實踐中被部門利益或者私人利益裹挾；由于這種部門利益以及私人利益的失序，在實踐中存在農(nóng)村集體土地征收矛盾被逐漸激化的風(fēng)險。

受城市化推進(jìn)的影響，農(nóng)村集體土地被置于商品化的屬性之下呈現(xiàn)于世人面前，但人們往往忽略了農(nóng)村集體土地功能的多重性，忽略了農(nóng)村、農(nóng)民與土地的依附性關(guān)系，簡單認(rèn)為在國家政策范圍之內(nèi)給予解決即可。實質(zhì)上，這種認(rèn)知的偏差即在于公平性的缺乏，農(nóng)村集體土地的征收意味著農(nóng)民對土地使用權(quán)的喪失，也就意味著農(nóng)民在市場經(jīng)濟下抗風(fēng)險能力的下降。因此，在對公共利益界定時，我們應(yīng)遵循制度的特有規(guī)律，不可因為部門利益或私人利益而摒棄公共利益應(yīng)有的公平性底色。

（2）公共利益應(yīng)堅持效率性原則

法諺云“遲到的正義為非正義”，倘若法律經(jīng)正當(dāng)程序頒布后，在實施過程中不考慮制度執(zhí)行的效率性而一味地追求絕對的公平性，那么，制度的效果亦將大打折扣。在西方國家關(guān)于土地糾紛的案例中，有些案例的訴訟過程長達(dá)數(shù)百年，雖然該案例最后可能保護(hù)了相關(guān)主體的利益，但這種已超越人類壽命的訴訟時長顯然已沒有意義。域外的司法經(jīng)驗告訴我們，脫離司法效率的制度亦不是一部良法⑤參見丁朋超：《論集中審理的實現(xiàn)路徑》，載《中德法學(xué)論壇》2020 年第2 期，第64-95 頁。。

新中國成立初期，我國經(jīng)濟發(fā)展水平與西方國家相比存在較大差距，彼時關(guān)于土地制度的規(guī)定更注重公平性這一維度。但隨著我國改革開放朝著縱深方向不斷推進(jìn)，城市化進(jìn)程的不斷加速，如果繼續(xù)抱守公平性作為唯一的制度原則，則又顯得與目前的國家大政方針和社會發(fā)展方向不相匹配。

公共利益一方面應(yīng)保有公平性的底線，但同時，公共利益涉及大多數(shù)人甚至國家或集體的利益，且這種利益可能轉(zhuǎn)瞬即逝⑥參見陳天祥、黃寶強：《沉寂與復(fù)興：公共行政中的公共利益理論》，載《中山大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2019 年第4 期，第160-172 頁。。公共利益實際上起到調(diào)劑社會資源、優(yōu)化社會決策和社會發(fā)展的重要紐帶作用。在這種調(diào)劑過程中，必然涉及對效率的追求，也可能與個人利益產(chǎn)生沖突。只是這種沖突是暫時性的，作為國家的一分子，在貢獻(xiàn)個人力量和推動國家發(fā)展過程中，只顧私人利益的理念也顯得不合時宜。也因此，公共利益的效率性就在于優(yōu)化社會資源、促進(jìn)社會向更好更快的地方發(fā)展，廣東省廣州市獵德村的發(fā)展歷程亦提供了有力的例子。經(jīng)過農(nóng)村改造，獵德村目前已成為廣州市最發(fā)達(dá)的村子，農(nóng)村“舊改”過程亦造就了多個千萬富翁，實現(xiàn)了村民生活水平和生活質(zhì)量極大提升。

（3）公共利益應(yīng)接受比例原則的調(diào)和

所謂比例原則，又稱過度禁止原則，是指“行政主體行使行政權(quán)力時，應(yīng)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，以達(dá)到具體行政行為的目的為限，同時兼顧行政相對人的利益，防免行政行為對行政相對人的過度侵害和干預(yù)”⑦參見張?zhí)m蘭：《作為權(quán)衡方法的比例原則》，載《法制與社會發(fā)展》2022 年第3 期，第187-205 頁。。比例原則作為行政法上的特有概念，目前已出現(xiàn)向其他部門法擴散的趨勢。從比例原則的內(nèi)涵出發(fā)，我們可以觀察到，該原則意在實現(xiàn)法益保護(hù)和私人利益的調(diào)和，以此實現(xiàn)社會利益的最大化效應(yīng)。該原則從規(guī)制行政主體的行政行為出發(fā)，通過最小利益損害為杠桿，防范行政行為借助法律授權(quán)而可恣意妄為，以此實現(xiàn)在最小社會成本范圍內(nèi)將行政措施予以具體實現(xiàn)。

我國農(nóng)村集體土地征收的前提是符合“公共利益之要求”。從應(yīng)然角度理解，行政機關(guān)只需要在法律授權(quán)的框架下開展土地征收即可，但在“法律授權(quán)范圍內(nèi)實施權(quán)力”的另一層含義即是，凡是阻礙行為實施的要素均應(yīng)被禁止，而法律實施的目的只需在于法律被實施，至于實施的費用和成本不在考慮之列。如果從該層角度理解，這種行政行為極可能需要付出極大的社會成本，也與建立節(jié)約型社會的國家政策不符。因此，公共利益除了要遵循上述公平性和效率性之外，還應(yīng)受比例原則的調(diào)和，將公共利益的實現(xiàn)保持在低成本付出的狀態(tài)下，以實現(xiàn)社會利益的最大化配置。

2.設(shè)立公共利益的認(rèn)定方法

雖然本文建議明確公共利益的類型，并就類型化的內(nèi)容做了努力，但需要承認(rèn)的是，與成文法的特征類同，標(biāo)準(zhǔn)自制定之日起即具有僵硬性、模糊性和滯后性，由此，需要設(shè)定一定的程序予以生命力和解釋力的維持。筆者認(rèn)為，可結(jié)合現(xiàn)有《土地管理法》等法律規(guī)定，區(qū)分不同階段，在不同程序階段實現(xiàn)對全過程式的公共利益認(rèn)定方法。具體階段類型如下。

首先，將調(diào)查作為對公共利益認(rèn)定的第一階段。調(diào)查的目的在于通過資料搜集搞清楚征地行為的目的內(nèi)容。我們可委諸區(qū)別于實施征地行為的其他行政機關(guān)進(jìn)行獨立調(diào)查，同時善用目前我國已經(jīng)存在的制度設(shè)計，將調(diào)查組別設(shè)定為“1+1+1+X”的模式。即1 個獨立行政機關(guān)、1 名人大代表、1 名政協(xié)委員、X 名中立機構(gòu)組成調(diào)查團成員，對征地行為進(jìn)行獨立調(diào)查，判斷是否符合公共利益。

其次，以公告作為對公共利益認(rèn)定的第二階段。公告具有廣而告之的效應(yīng)，亦可以成為溝通意見的橋梁。雖然，我國目前有土地征收的公告制度，但受限于公告張貼地點、公告渠道和時間的缺陷，實踐效果不甚理想。筆者認(rèn)為，我們可以對公告張貼地點、公告渠道和時間做優(yōu)化處理，同時輔之以意見搜集渠道，以實現(xiàn)公告過程中的公共利益之彰顯。具體包括，將公告的張貼地點規(guī)定為土地征收對象的經(jīng)常居住地或戶籍所在地，亦應(yīng)通過電子、新聞媒介等方式予以廣而告之，接受公民監(jiān)督。公告時間應(yīng)不少于90 日。同時在公告內(nèi)容中明確意見搜集主體并公布相應(yīng)的聯(lián)系方式。

最后，以聽證方式作為公共利益認(rèn)定的第三階段。聽證的目的即在于將己所欲行為之想法和執(zhí)行行為之要點告知公眾，并接受公眾之質(zhì)疑，以此判定是否符合公共利益。在聽證過程中，“1+1+1+X”模式調(diào)查組和公告過程中的意見應(yīng)和盤托出，并接受專家、公眾的詢問、質(zhì)詢和可能的進(jìn)一步發(fā)問⑧參見曾靳、郭少青：《聽證程序引入土地督察制度的必要性探討》，載《中國國土資源經(jīng)濟》2010 年第8 期，第17-19+54-55 頁。。聽證結(jié)束后，應(yīng)將聽證意見反饋相關(guān)征地機關(guān)。相關(guān)征地機關(guān)應(yīng)結(jié)合前述階段之內(nèi)容，進(jìn)行綜合研判，認(rèn)為征地符合公共利益要求的，以要報之方式報送相關(guān)部門審閱。

（二）優(yōu)化土地征收補償機制

1.確立土地征收補償?shù)囊话阍瓌t

我國關(guān)于土地補償?shù)脑瓌t仍然存在分歧，但多數(shù)學(xué)者堅持相當(dāng)補償原則。一方面，依據(jù)現(xiàn)有財政制度，采取完全的補償原則顯然會加大政府的工作難度，也與政策不相符合；另一方面，我國土地為國有屬性，農(nóng)民僅有土地使用權(quán)而無所有權(quán)，若僅僅因為喪失使用權(quán)就要獲得巨額補償，則又與補償?shù)咨a(chǎn)生沖突。

筆者認(rèn)為，我國可借鑒域外的成熟規(guī)定，將土地征收補償做彈性化處理，確定“合理補償+市場衡量”原則。理由在于：其一，合理補償原則能夠使得失地農(nóng)民獲得補償，且該補償應(yīng)在合理范圍之內(nèi)，不會出現(xiàn)因失地而陷入生活困境的狀態(tài)，這也與社會上的普遍認(rèn)知相符；其二，市場衡量借鑒的是市場機制和財政負(fù)擔(dān)狀況，亦考慮到了我國地區(qū)發(fā)展不均衡的實際。如果合理補償偏低，則可以通過市場衡量的方式予以適當(dāng)提升，而市場衡量則可以避免將補償變?yōu)橘r償，由此帶來與本地發(fā)展實際不相符合的問題。

2.適當(dāng)擴大土地征收補償范圍

為避免土地征收補償不當(dāng)淪為土地賠償以及將土地征收補償作為無償奉獻(xiàn)的問題，確立適當(dāng)?shù)耐恋卣魇昭a償范圍顯得較為必要。從域外規(guī)定來看，關(guān)于土地征收補償?shù)姆秶?，各個國家采取了較為擴散的處理方式。部分國家，例如德國，采取社會福利的范疇處理土地補償范圍事宜；而美國，則是考慮了包括擬被征地公民未來的可期待利益，以及第三人的利益。無論是德國的做法抑或美國的做法，其實質(zhì)上是在考慮市場基礎(chǔ)和社會預(yù)期方面的折中處理⑨參見高飛：《征地補償中財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)之制度缺失及矯正》，載《江西社會科學(xué)》2020 年第2 期，第15-25 頁。。

依據(jù)我國法律的規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地征收的補償范圍更側(cè)重于對因征收產(chǎn)生損失的填補。通過檢索相關(guān)案件亦發(fā)現(xiàn)，目前我國的土地征收補償范圍更側(cè)重于對直接損失的補償，忽略對間接損失的補償，更遑論精神損失和第三人利益的補償。筆者認(rèn)為，處于政府本位的制度邏輯，對失地農(nóng)民進(jìn)行直接損失的補償本無可厚非。但隨著以人民為中心的制度理念的不斷踐行，將補償范圍只限定在直接損失之中顯然已不符合時代的要求。可行的辦法即是，考慮適當(dāng)擴大土地征收的補償范圍，將補償范圍不只限定在直接損失之上，還可包括因土地征收導(dǎo)致的間接損失，同時適當(dāng)考慮精神損失。

關(guān)于土地征收補償范圍的立法表述，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的做法。我國臺灣地區(qū)所謂的“法律”對土地征收的范圍做了較為詳盡的列舉，包括“地價補償、土地改良物補償、加成補償、遷移費、營業(yè)損失補償、臨近土地?fù)p失補償，除了上述法定補償項目外，還有補助金、獎勵金、救濟金等非法定補償項目”⑩參見李祎恒：《我國土地征收補償條款的規(guī)范變遷及功能轉(zhuǎn)向》，載《南京社會科學(xué)》2021 年第11 期，第83-91 頁。。由于我們土地制度所有權(quán)性質(zhì)的特殊性，同時考慮到我國并未確立農(nóng)村社會保障制度，失地意味著失業(yè)，因此，對所有權(quán)的補償只能外化為對除所有權(quán)之外的用益物權(quán)的補償?；诖耍覈锻恋毓芾矸ā逢P(guān)于土地征收補償范圍可表述為：土地征收補償范圍包括土地承包經(jīng)營補償、土地收益補償、可期待利益補償、勞動利益補償、精神補償?shù)取?/p>

3.建立多元化的補償標(biāo)準(zhǔn)和方式

補償范圍、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式實際上是一個問題的三重面向，征收補償范圍的擴大也就意味著補償標(biāo)準(zhǔn)的提高，補償標(biāo)準(zhǔn)的提高也就意味著補償方式的多樣。例如，依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，土地征收補償按照前三年平均產(chǎn)值的6—10 倍予以補償，同時依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》精神，對土地征收的補償標(biāo)準(zhǔn)最高不超過30 倍。而為了適應(yīng)這一范圍和標(biāo)準(zhǔn)，補償?shù)姆绞焦倘徊荒苤幌薅骋环N形式，對補償形式也應(yīng)做多元化的安排?參見陳小君、肖楚鋼：《論土地經(jīng)營權(quán)的政策意蘊與立法轉(zhuǎn)化》，載《新疆社會科學(xué)》2021 年第1 期，第90-98+169-170 頁。。

域外國家關(guān)于土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)大多是以市場價值為基礎(chǔ)，以擬被征地公民與征地機關(guān)或征地主體的合意協(xié)商為考量因素，兼采公共利益衡量。目前我國處于社會主義市場經(jīng)濟階段，雖然經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，但市場機制并未徹底建立，對于資源的調(diào)控仍然需要國家宏觀政策的調(diào)控。如果我們徹底將土地補償標(biāo)準(zhǔn)授予被征地農(nóng)民與征地機關(guān)或征地主體的合意協(xié)商，則可能引發(fā)土地征收的叢林法則，亦無法避免土地征收中的權(quán)力尋租現(xiàn)象。而一味強調(diào)國家的干預(yù)，則又有可能導(dǎo)致對少數(shù)人利益的忽視，引發(fā)不穩(wěn)定因素。

一種可行的辦法是，在建立補償標(biāo)準(zhǔn)時，將國家意志予以弱化處理，突出國家的宏觀調(diào)控角色，同時強調(diào)市場在土地征收過程中的調(diào)和性地位。例如，國家相關(guān)土地管理機關(guān)可建立一套類似于股市指數(shù)的交易指導(dǎo)機制，土地征收應(yīng)依照這種交易規(guī)則進(jìn)行。而該規(guī)則設(shè)定的基準(zhǔn)指數(shù)可根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及GDP 的發(fā)展?fàn)顩r設(shè)定，以3 個月為一次更新周期，在周期范圍之內(nèi)，即按照原有基準(zhǔn)指數(shù)進(jìn)行；超過周期時，則應(yīng)遵守新的交易基準(zhǔn)指數(shù)。且該交易基準(zhǔn)指數(shù)與GDP 的發(fā)展掛鉤，GDP 增速提高時，相應(yīng)的交易基準(zhǔn)指數(shù)上揚；GDP 增速減緩時，相應(yīng)的交易基準(zhǔn)指數(shù)下挫。為保證國家宏觀調(diào)控的實現(xiàn)，對于土地征收依據(jù)基準(zhǔn)指數(shù)進(jìn)行的交易應(yīng)予以審查，對于符合市場交易規(guī)則的土地征收給予核準(zhǔn)通過，并可報工商局備案；對于不符合基準(zhǔn)指數(shù)或者可能存在異常的土地征收行為，則應(yīng)予以叫停并介入調(diào)查。

至于土地征收補償?shù)姆绞?，目前我國主要是以貨幣補償為主要形式。采用這種方式的優(yōu)勢在于便于結(jié)算和給付，而劣勢即在于補償方式過于固定化和物化，沒有考慮失地農(nóng)民可能存在的理財技能之欠缺和生活規(guī)劃能力之不足?參見黃宇驍：《日本土地征收法制實踐及對我國的啟示》，載《環(huán)球法律評論》2015 年第4 期，第121-145 頁。。對于該問題，筆者認(rèn)為，在補償方式上，我們可嘗試采用多元化的補償方式，以貨幣補償為主，兼采取其他形式的補償方式。一方面，可保證失地農(nóng)民的可得利益；另一方面，也可保障失地農(nóng)民不致因某些能力之欠缺導(dǎo)致生活水平的降低。筆者認(rèn)為，多元化補償方式可包括獲得股權(quán)補償、債券補償、替代補償?shù)姆绞健?/p>

（三）重塑集體土地征收程序

集體土地征收程序應(yīng)當(dāng)沿著法律設(shè)定的既定軌道進(jìn)行，在程序推進(jìn)過程中，應(yīng)當(dāng)保證相關(guān)程序主體的參與權(quán)和知情權(quán)，這亦符合正當(dāng)程序的基本要求?See Chales J. Mccarthy, Land Acquisition Policies and Proceedings in TVA-A Study of the Role of Land Acquisition in a Regional Agency, Ohio State Law Journal, Vol.10, p62（2017）.。目前，我國集體土地征收程序面臨著程序規(guī)定散落化、主體參與缺位及程序制度設(shè)置不合理等問題。因此，有必要圍繞既存問題，重塑我國集體土地征收程序，具體要點如下。

1.采用特別立法方式系統(tǒng)規(guī)定征收程序

我國關(guān)于集體土地征收的程序制度散落在《土地管理法》《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》之內(nèi)。從一般法理而言，程序制度的散落帶來的后果之一即是程序的可操作性不強，立法時的“惰性流向”問題較為突出。由此帶來了政府違法濫用征收程序、隨意征收等問題。

從域外立法的規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，域外主要代表性國家關(guān)于土地立法均采用了集中立法的模式，集中立法的好處即在于能夠保證法律規(guī)定的完整性和易檢索性，也避免重復(fù)立法以及法律相互之間的抵觸問題，保證了政府部門在進(jìn)行土地征收時，可以依據(jù)完整的法律制度予以執(zhí)行。

筆者認(rèn)為，我國可參考域外關(guān)于集中立法的規(guī)定，將涉及集體土地征收的程序制度統(tǒng)一規(guī)定在一部法律之中。圍繞該程序所應(yīng)具備的公共利益審查要素、調(diào)查要素、公告及聽證要素等進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)置。具體的相關(guān)內(nèi)容已在前文述及，此處不贅。在體系化的構(gòu)架下，對制度內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一梳理和刪除，以保證程序制度不至散落。由于法律制度涉及《憲法》《土地管理法》等，因此完成該工作的主體應(yīng)是全國人大及其常委會。

2.圍繞正當(dāng)程序構(gòu)建土地征收程序

我國土地征收程序存在的顯性問題即是缺少被征地主體的知情權(quán)和參與權(quán)，土地征收的程序進(jìn)行往往體現(xiàn)為政府的行政行為。從國外制度規(guī)定可以看到，土地征收程序必須依據(jù)正當(dāng)程序進(jìn)行，征收主體應(yīng)實質(zhì)性地參與到該征收過程之中。例如，德國通過征收“調(diào)查—公告—聽證”的程序模式，保證擬被征地公民依法享有相當(dāng)?shù)闹闄?quán)和參與權(quán)，美國在正當(dāng)程序上走得更遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為，我國可在吸收域外經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在征收程序中注入被征地農(nóng)民的知情和參與因素，以滿足正當(dāng)程序的要求。具體制度構(gòu)造如下：

其一，征地調(diào)查程序制度。從妥適性角度而言，土地征收調(diào)查的目的在于厘清相關(guān)土地細(xì)節(jié)，保證土地征收的正當(dāng)性與合理性。我國目前并不存在真正意義上的調(diào)查程序，相關(guān)立法應(yīng)就該問題予以明確。其程序內(nèi)容之要點包括：調(diào)查責(zé)任主體及調(diào)查主體人員的構(gòu)成、與土地有關(guān)的地理方位等基本信息、與土地規(guī)劃之妥適性和合目的性以及被征地農(nóng)民個人意愿等。

其二，通知公告程序制度。前文已指出，公告具有廣而告之的效應(yīng)，亦可以成為溝通意見的橋梁。目前土地征收公告制度存在公告張貼地點、公告渠道和時間的缺陷等問題，需要就公告程序予以制度構(gòu)建。該程序制度要點包括：公告的張貼地點規(guī)定為土地征收對象的經(jīng)常居住地或戶籍所在地，亦應(yīng)通過電子、新聞媒介等方式予以廣而告之，接受公民監(jiān)督。公告時間應(yīng)不少于90 日，同時在公告內(nèi)容中明確意見收集主體并公布相應(yīng)的聯(lián)系方式。

其三，聽證程序制度。如前所述，聽證程序的目的即在于將己所欲行為之想法和執(zhí)行行為之要點告知公眾，并受公眾之質(zhì)疑，以此判定是否符合公共利益。聽證程序亦應(yīng)是被征地農(nóng)民程序參與的最直接體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，聽證程序的制度要點包括：聽證程序的組織主體應(yīng)為政府機關(guān)；聽證程序的參與主體應(yīng)為擬被征地農(nóng)民以及相關(guān)專家、公眾等；聽證組織主體應(yīng)在聽證前3—7 天通知參加主體，以保證相關(guān)參與主體的知情權(quán)；聽證結(jié)束后，應(yīng)將聽證意見反饋相關(guān)征地機關(guān)。相關(guān)征地機關(guān)應(yīng)結(jié)合前述階段之內(nèi)容，進(jìn)行綜合研判，認(rèn)為征地符合法律相關(guān)要求的，再報相關(guān)職能部門審查。

3.構(gòu)建涉土地征收多元化糾紛解決機制

多元化糾紛解決機制的好處即在于成本低廉、解紛效率較高、對抗不激烈?參見章武生：《論我國大調(diào)解機制的構(gòu)建》，載《法商研究》2007 年第6 期，第111-115 頁。。考慮到我國普遍存在的厭訴文化以及大政府小社會的固有國情，采用多元化糾紛解決機制處理涉及土地征收的糾紛可能是一個較為妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方法，具體包括：

其一，成立土地征收糾紛調(diào)解委員會。土地征收糾紛調(diào)解委員會應(yīng)定位為專業(yè)化的社會組織，專司因土地征收引發(fā)的糾紛類別。為保證失地農(nóng)民對該委員會調(diào)解結(jié)果的接受，宜將該委員會設(shè)置為中立的社會組織，而非附設(shè)機構(gòu)，并受本地司法部門監(jiān)督。調(diào)解委員會成員可由退休法官、專業(yè)人員以及法學(xué)專家構(gòu)成，雙方對調(diào)解委員會做出的調(diào)解結(jié)果沒有異議的，可向法院申請司法確認(rèn)。

其二，建立土地征收補償仲裁機構(gòu)。仲裁的實質(zhì)是由涉及糾紛的當(dāng)事人選擇任何信得過的人員擔(dān)任仲裁員，居中對糾紛予以裁決的制度。這也就意味著仲裁最能夠體現(xiàn)當(dāng)事人的意志。當(dāng)前，我國多數(shù)設(shè)區(qū)的市都已設(shè)立了仲裁委員會，通過仲裁方式處理民商事糾紛已呈蓬勃發(fā)展之態(tài)勢。我們不妨以此為契機，在較大城市或設(shè)區(qū)的市設(shè)立專門處理土地征收補償仲裁機構(gòu)，或者在現(xiàn)有仲裁機構(gòu)體系中設(shè)置相應(yīng)的專業(yè)部門，專司該類問題的解決。

其三，設(shè)置獨立行政機構(gòu)調(diào)處機制。依據(jù)多元化糾紛解決機制的一般原理，行政調(diào)處也屬于其中的處理方式。雖然，目前《行政訴訟法》《土地管理法》等確立了關(guān)于土地征收糾紛的行政復(fù)議機制，但該機制始終無法脫離“既是運動員，又是裁判員”的窠臼和外觀，其實施效果也就大打折扣。筆者主張，我國可通過設(shè)立獨立行政機構(gòu)調(diào)處機制，賦予獨立部門的行政調(diào)處功能，該部門向同級人大負(fù)責(zé)、受同級人大監(jiān)督。案件受理渠道為被征地農(nóng)民的申訴、控告等，處理方式可采用簡易裁決、聽證等方式，以凸顯案件處理的快速化和平等性。行政主體和行政相對人可就獨立行政機構(gòu)所做的調(diào)處結(jié)果向法院申請確認(rèn)，經(jīng)法院確認(rèn)的調(diào)處結(jié)果具有強制執(zhí)行力。

結(jié)語

城市空間需求擴大和土地資源有限的矛盾是我國經(jīng)濟飛速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快所面臨的重要問題。但受制于現(xiàn)有立法存在的公共利益認(rèn)定程序缺失、土地征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不合理以及征收程序不符合正當(dāng)程序要求等問題，加之征收程序、方法和補償措施等的失序，實踐中農(nóng)村集體土地征收的矛盾被逐漸激化。本文即是基于我國集體土地征收過程中的即存問題，就土地征收中的公共利益認(rèn)定、征地補償標(biāo)準(zhǔn)以及征地程序完善等要點提出了對應(yīng)的完善建議。但上述制度內(nèi)容是否能夠在最大限度層面保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益以及由此引發(fā)的相關(guān)訴訟問題，將是筆者今后關(guān)注的重點。