孔玉寒 張新生

黨的二十大報告明確提出，要堅持安全第一、預(yù)防為主，完善公共安全體系，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險重突發(fā)公共事件處置保障能力。優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局、完善公共服務(wù)設(shè)施體系，是提高城市安全治理能力的重要任務(wù)。近年來，南京市多措并舉推動城市安全建設(shè)，安全紅線意識、風險防控效能、安全管理能力、事故防范效果、安全治理水平不斷提高，努力建成與高水平全面小康社會目標相適應(yīng)的城市安全發(fā)展保障體系。

一、南京提高城市安全治理能力的實踐與探索

南京作為東部地區(qū)重要中心城市、長三角地區(qū)特大城市、南京都市圈核心城市，具有人口流動性大、管理復(fù)雜度高、空間開放性強等突出特點，與中小城市相比面臨著更為嚴峻的風險挑戰(zhàn)和安全治理壓力。近年來，南京以創(chuàng)建“國家安全發(fā)展示范城市”為契機，不斷健全安全治理機制，積極防范與化解重大安全風險，加快實現(xiàn)城市安全發(fā)展治理能力現(xiàn)代化，積極探索特大城市安全治理新路徑。

注重城市安全治理頂層設(shè)計。城市化進程的加快和區(qū)域一體化的深入演進，對提升城市安全治理能力提出了更高要求。面對更加嚴峻的城市安全發(fā)展形勢，南京市“十四五”規(guī)劃明確提出建設(shè)高效能治理的安全韌性城市，推動市域治理和服務(wù)更加精準化、精細化，提升城市本質(zhì)安全水平，努力建成國家安全發(fā)展示范城市；《南京市“十四五”應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》進一步提出，要建成與高質(zhì)量安全發(fā)展相適應(yīng)、與省會城市首位度提升相匹配的應(yīng)急管理、安全生產(chǎn)和綜合防災(zāi)減災(zāi)體系。

聚焦城市安全源頭治理。城市面臨的諸多風險隱患，很大程度上都與規(guī)劃設(shè)計不科學(xué)、設(shè)施布局不合理、建設(shè)管理不到位有關(guān)。提高城市安全治理能力應(yīng)從源頭著手，從城市“規(guī)劃—建設(shè)—運營—管理”全流程系統(tǒng)考慮、統(tǒng)籌推進。南京市高度注重風險源頭治理，在國土空間總體規(guī)劃編制過程中充分借鑒先進城市經(jīng)驗，推動構(gòu)建完備、高效的基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)與安全韌性的城市安全體系。合理控制中心城區(qū)人口密度，推動公共服務(wù)設(shè)施向人口集聚的新城新區(qū)和遠郊區(qū)布局，逐步完善有效預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的城市空間體系。

系統(tǒng)推進韌性城市建設(shè)。近年來，南京市加快推進韌性城市建設(shè)，提高城市防災(zāi)減災(zāi)和安全保供能力。截至目前，全市已建成30個國家救援消防站、42支政府專職消防隊、市地震應(yīng)急救援實訓(xùn)基地；系統(tǒng)打造覆蓋危化品事故、抗洪搶險、森林火災(zāi)撲救、氣象應(yīng)急、地質(zhì)災(zāi)害、供電、供水、燃氣、軌道交通等32個行業(yè)領(lǐng)域，總?cè)藬?shù)達1.2萬的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍；建成覆蓋全市的應(yīng)急避難體系、應(yīng)急救災(zāi)物資儲備庫和國家級危險化學(xué)品應(yīng)急救援基地，城市整體應(yīng)急管理保障和救援能力大幅提升。

二、當前城市安全治理面臨的問題和挑戰(zhàn)

受全球氣候變化、國際經(jīng)濟政治局勢不確定性因素增多等多重因素疊加影響，城市公共安全事件愈發(fā)難以預(yù)測，并呈現(xiàn)出突發(fā)性、破壞性、系統(tǒng)性、擴散性、持續(xù)性、衍生性等特征，涉及城市公共安全的變量日益復(fù)雜化。從公共服務(wù)視角來看，城市安全治理普遍面臨如下突出問題：

公共服務(wù)設(shè)施冗余度不夠。提高城市安全治理能力，要注重公共服務(wù)設(shè)施的合理布局，適當增加公共服務(wù)設(shè)施冗余度。從近年來新冠肺炎疫情、南方洪澇災(zāi)害、鄭州特大暴雨、極端干旱等事件來看，重大突發(fā)事件下局部醫(yī)療服務(wù)設(shè)施和物資保障設(shè)施不足、交通物流設(shè)施癱瘓，是造成民生保障能力不足、誘發(fā)系統(tǒng)風險的重要原因。城市重要功能設(shè)施要設(shè)置備用模塊，主要涉及供電、通信、道路疏散、食品供應(yīng)和醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)系統(tǒng)。醫(yī)院、商場、避難場所等公共設(shè)施要盡可能實現(xiàn)分散均衡布局，避免因局部癱瘓而對整個城市運轉(zhuǎn)帶來不利影響。

公共空間功能轉(zhuǎn)換能力不強。面對不同的風險類型和特征，固化的城市功能空間往往難以滿足危機應(yīng)對中隨機應(yīng)變的要求。如疫情防控需要將大量臨時空間改造為核酸檢測點、隔離點、方艙醫(yī)院等，但不少人口集中的老城板塊由于缺乏大型文體場館、廣場、操場、公園等設(shè)施空間，難以滿足大規(guī)模人員臨時安置、隔離治療需求。單一特征的功能空間布局是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的主流，未來城市規(guī)劃要擴大彈性空間規(guī)模，增強公共空間與大型設(shè)施功能應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力，提高城市危機應(yīng)對能力。

數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不充分。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和5G技術(shù)的普及，人類社會進入高度信息化時代，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在城市安全治理中發(fā)揮著越來越突出的作用。城市安全相關(guān)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、信息系統(tǒng)互聯(lián)互通不暢，是當前城市安全治理面臨的普遍問題。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對為例。醫(yī)療機構(gòu)信息系統(tǒng)與公共衛(wèi)生服務(wù)系統(tǒng)整合不充分，各級各類信息未能實現(xiàn)有效整合和充分利用，人工智能、云計算等數(shù)字技術(shù)在安全治理領(lǐng)域應(yīng)用不足，導(dǎo)致疫情監(jiān)測分析、病毒溯源、防控救治、資源調(diào)配方面的信息化滯后；大數(shù)據(jù)追蹤定位的精準性不足，高強度訪問下健康碼系統(tǒng)卡頓，都充分暴露出城市數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面存在的短板。

公共設(shè)施建設(shè)開放性不高。隨著城市安全治理需求的增加，傳統(tǒng)由政府承擔的單一化公共服務(wù)供給模式已難以滿足新形勢、新要求。從近年來各類重大突發(fā)事件應(yīng)對來看，社會力量參與不足、過度依賴政府仍是各地面臨的普遍問題。大多數(shù)城市的應(yīng)急救援、物資儲備等涉及城市安全的公共設(shè)施完全依靠政府投入，城市危機應(yīng)對也主要依靠政府主導(dǎo)的公共服務(wù)體系。如在新冠肺炎疫情防控中，公立醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心承擔了絕大部分核酸檢測、疫苗接種、應(yīng)急救治任務(wù)，私立醫(yī)療機構(gòu)和相關(guān)社會組織參與程度有待提高。提高城市安全治理能力，必須優(yōu)化公共服務(wù)供給模式，營造政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會組織共同參與的設(shè)施共建、服務(wù)共享、良性互動新格局，不斷提高城市安全治理的系統(tǒng)韌性。

跨區(qū)域協(xié)同保障能力不足。公共安全事件的發(fā)生往往并不局限于某個城市，在各類資源要素高速流動的今天，提高城市安全治理能力必須要有突破行政區(qū)劃的跨界思維。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例。很多城市往往以行政區(qū)為主體組織應(yīng)對，較少考慮區(qū)域間聯(lián)動，缺乏針對重大公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃。一旦發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件，區(qū)域間很難迅速采取聯(lián)防聯(lián)控行動，而采取相互封鎖行動極易導(dǎo)致各自為政，在形成本地防控閉環(huán)的同時造成防控措施的重復(fù)、對立甚至沖突，從而削弱城市抵御風險能力。提高城市安全治理能力，必須通過跨區(qū)域合作實現(xiàn)資源綜合調(diào)配、共享流動，充分發(fā)揮要素跨區(qū)域協(xié)同的正面作用。

三、提高城市安全治理能力的對策與建議

城市是高度復(fù)雜的巨系統(tǒng)，提高城市韌性需要從整體系統(tǒng)的角度進行考慮。面對新形勢下城市安全治理的問題和挑戰(zhàn)，要不斷優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，多措并舉提高城市安全治理能力。

優(yōu)化設(shè)施布局，構(gòu)建功能全面的公共服務(wù)空間保障體系。優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施配套和城市空間布局，能夠提高公共服務(wù)保障能力，從而有效提升城市安全治理能力。優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施布局，要堅持“以人為本”，以社區(qū)為基本單元，結(jié)合“15分鐘生活圈”構(gòu)建不同空間層次的城市空間保障體系，將居民需求有效融入社區(qū)規(guī)劃，建設(shè)韌性防災(zāi)社區(qū)單元?！?5分鐘生活圈”應(yīng)以社區(qū)、中小學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)公共服務(wù)中心等為安全保障重點，設(shè)置應(yīng)急避難場所，規(guī)劃多樣化公共服務(wù)設(shè)施和外部空間場所，提高社區(qū)在面臨外來擾動和風險時積極應(yīng)對、快速恢復(fù)的能力。對風險長期積累難以徹底改造的老城區(qū)，依托城市更新改造項目，通過科學(xué)設(shè)計、有效修補、有機更新不斷提高安全保障水平。

拓展彈性空間，提升城市空間和設(shè)施的應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力。拓展彈性空間，即要求一個空間具備多種功能，通過不同功能之間的便捷轉(zhuǎn)換，滿足不同情形下的功能需求。為提高城市安全治理能力，城市空間規(guī)劃需要預(yù)留適宜規(guī)模的戰(zhàn)略“留白”用地，不僅為城市發(fā)展留有余地，也為城市應(yīng)對重大突發(fā)公共事件留出建設(shè)應(yīng)急和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的空間。如南京市公共衛(wèi)生醫(yī)療中心在規(guī)劃設(shè)計時，在其西南側(cè)預(yù)留了大量平整的“四通一平”用地。在新冠肺炎疫情防控期間，在此空間新建了72間應(yīng)急隔離病房，為有效防控疫情發(fā)揮了積極作用。在面對重大突發(fā)事件時，應(yīng)充分借鑒方艙醫(yī)院、醫(yī)院隔離病房緊急改造成功經(jīng)驗，合理設(shè)計并充分利用彈性空間，在項目規(guī)劃選址、建筑設(shè)計之初將應(yīng)急改造條件作為設(shè)計要點之一，提高空間和設(shè)施改造利用彈性，確保在重大突發(fā)事件發(fā)生后的最短時間內(nèi)完成空間功能轉(zhuǎn)換。

加快數(shù)字基建，打造高效實用的公共安全智慧平臺。技術(shù)創(chuàng)新是提升城市治理能力的重要抓手。提高城市安全治理能力，要結(jié)合智慧城市建設(shè)加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)提高安全響應(yīng)能力。推動公共安全智慧平臺建設(shè)，一方面要緊密結(jié)合應(yīng)用場景、突出問題導(dǎo)向、推進數(shù)據(jù)開源、打破利益壁壘，編織全域覆蓋的感知通信“一張網(wǎng)”和“預(yù)測—預(yù)警—預(yù)報”綜合防控“一張圖”，實現(xiàn)對公共安全風險的快速預(yù)測和高效處置。另一方面，要與智能電網(wǎng)、智能水網(wǎng)、智能交通網(wǎng)等深度融合，打造扁平高效、移動便捷的管理服務(wù)系統(tǒng)，構(gòu)建快速響應(yīng)、綜合協(xié)調(diào)的應(yīng)急指揮體系，健全監(jiān)測預(yù)警、綜合監(jiān)督管理、快速反應(yīng)的智能化安全治理系統(tǒng)。

鼓勵共建共享，提升公共服務(wù)綜合保障能力。推動公共服務(wù)設(shè)施共建共享，是提高城市整體保障能力的重要路徑。不同公共服務(wù)設(shè)施的組合建設(shè)，可以節(jié)約土地資源和公共資金，形成“1+1＞2”的效果。要積極統(tǒng)籌城市公共服務(wù)設(shè)施資源共建共享，鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極引入社會組織參與公共服務(wù)供給，形成多元化主體共同參與城市治理的新格局。在基層社區(qū)層面，積極推進社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)站綜合性、多功能、標準化建設(shè)，打造社區(qū)綜合服務(wù)平臺，充分整合社區(qū)、個人、企業(yè)、公益組織等多方力量，提高綜合保障能力，構(gòu)建共建、共治、共享、共創(chuàng)的城市安全治理新模式。

強化區(qū)域協(xié)同，推動跨城市協(xié)同保障機制建設(shè)。城市安全治理體系建設(shè)，應(yīng)在人流、物流、信息流等方面建立跨區(qū)域協(xié)同保障機制，使城市在危機應(yīng)對過程中具有更多可替代的后備資源，以應(yīng)對短時間爆發(fā)性增長的災(zāi)害。積極建設(shè)都市圈戰(zhàn)略儲備庫，優(yōu)先在“1小時交通圈”的毗鄰地區(qū)配備綜合儲備空間，以都市圈市、縣兩級應(yīng)急物資保障系統(tǒng)為支撐，形成規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、運行高效的應(yīng)急物資儲備體系。在綜合布局城市公共服務(wù)設(shè)施、形成多層次應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)的同時，兼顧城市公共服務(wù)設(shè)施布局的科學(xué)性，形成區(qū)域內(nèi)多中心、網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)動協(xié)作體系，構(gòu)建相互支撐的跨城市安全治理新格局。