冉 旺

湖北省恩施市人民檢察院，湖北 恩施 445000

隨著司法體制改革和監(jiān)察體制改革深入進行，檢察機關既面臨適應司法運行規(guī)律的外部挑戰(zhàn)，又面臨反貪等部門轉隸后機構職能調整。檢察機關到底何去何從？2018年3月11日通過的《中華人民共和國憲法修正案》第一百三十四條明確規(guī)定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，從這一根本大法的規(guī)定來看，檢察機關依然是我國的法律監(jiān)督機關。隨后，最高人民檢察院檢察長提到“認真思考如何在強化法律監(jiān)督主業(yè)上謀取新的更大發(fā)展”，這也說明檢察機關的定位是國家的法律監(jiān)督機關，檢察機關工作的重心是將法律監(jiān)督職能落實落地落細。鑒于此，筆者認為有必要重新探索檢察機關的法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑，如此，才能構建有中國特色的檢察之路，做實、做強法律監(jiān)督這一主業(yè)，從而建立現(xiàn)代化的法治國家。

一、新時代檢察機關法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑

（一）建立以訴權為核心的監(jiān)督體系

法律運行包括立法、執(zhí)法、司法、守法，法律運行中不可避免出現(xiàn)各種各樣破壞法律運行的違法犯罪行為，故“法律監(jiān)督是法律運行不可或缺的構成性機制”［1］，我國設立檢察機關作為法律監(jiān)督機關，其目的就是監(jiān)督法律執(zhí)行和實施，從而保證國家法律的統(tǒng)一。檢察機關法律監(jiān)督如何實現(xiàn)呢？通過我國《憲法》第一百二十七條、第一百四十條、《刑事訴訟法》第七條的規(guī)定來看，檢察機關行使法律監(jiān)督權主要是通過刑事公訴權來實現(xiàn)對與偵查機關、審判機關相互之間的監(jiān)督，故筆者主張檢察機關行使法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑是以訴權尤其是刑事公訴權為核心，民事、行政公益訴訟權為補充（二者合稱為訴權）來構建監(jiān)督體系。

刑事公訴權是“檢察制度的源頭和歸屬，是檢察制度的靈魂”［2］，一定程度上說明檢察機關從誕生之日就是在私人救濟力量不足時，來平衡偵查權和審判權而產(chǎn)生的，故建立以訴權為核心的監(jiān)督體系，必須以刑事公訴權為核心，公益訴訟權為補充。以刑事公訴權為核心，可以衍生出一系列的權力來實現(xiàn)監(jiān)督。偵查機關的偵查活動是為檢察機關提起公訴做準備的，在以審判為中心的司法體制改革背景下，偵查機關所采用的偵查行為、偵查手段、形成的證據(jù)材料必須符合公訴的要求，由此衍生出檢察機關的偵查監(jiān)督權、批準逮捕權、退回補充偵查權（包括自行偵查權）、非法證據(jù)排除權以及提起公訴或不起訴決定權來實現(xiàn)對偵查機關的監(jiān)督。從檢察機關提起公訴的目的是追究被告人的刑事責任，那么被告人是否追究了刑事責任以及追究刑事責任是否適當、刑事責任是否得到執(zhí)行，這些都要通過檢察機關的提起公訴權，對審判活動檢察建議權、抗訴權、刑事執(zhí)行監(jiān)督權來實現(xiàn)對審判機關、刑罰執(zhí)行機關的監(jiān)督，以上這些權力都可以說是檢察機關刑事公訴權的衍生，它們從屬于檢察機關的刑事公訴權。此外，檢察機關作為公共利益的代表，對行政機關不作為、違法作為、污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益的行為提起公益訴訟權也是檢察機關行使法律監(jiān)督權的有效補充，故筆者主張檢察機關法律監(jiān)督的實現(xiàn)路徑是建立以訴權為核心的監(jiān)督體系，做強刑事公訴這一傳統(tǒng)的主業(yè)，完善公益訴訟這一新業(yè)務來實現(xiàn)法律監(jiān)督，從而保障法律運行的統(tǒng)一。

（二）建立以案件化為基礎的監(jiān)督模式

檢察制度發(fā)展史表明，檢察機關“首先是一個辦案機關……通過辦案來維護國家利益和社會公共利益”［3］，按照我國現(xiàn)行《憲法》《刑事訴訟法》等法律的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)我國檢察機關行使法律監(jiān)督權既來自具體案件辦理過程中，又以監(jiān)督事項向案件轉化作為最終歸屬。首先，監(jiān)督的線索來自具體案件中。在批準或決定逮捕階段，檢察機關在審查是否決定或者批準逮捕的過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督偵查行為是否合法，是否有非法收集證據(jù)的行為；在審查起訴階段，檢察機關在審查是否起訴的過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督偵查活動是否合法，偵查程序是否合法，偵查期間是否符合法律規(guī)定；在出庭公訴、判決審查過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督法院的審判活動是否合法，判決是否合法合理；在監(jiān)督刑罰執(zhí)行過程中，從而發(fā)現(xiàn)線索來監(jiān)督刑罰執(zhí)行是否規(guī)范，社會矯正是否履行到位等情形。其次，無論是檢察機關這一監(jiān)督者還是司法機關這些被監(jiān)督者都是在辦理具體刑事案件中，相互分工、相互制約。最后，檢察機關行使法律監(jiān)督權都是以訴權為最后保障。在刑事訴訟中，檢察機關監(jiān)督偵查機關，主要依靠起訴或者不起訴為保障，當存在非法證據(jù)排除，事實不清、證據(jù)不足，情節(jié)顯著輕微、危害不大等情形時，檢察機關依法不起訴，當檢察機關行使起訴權將案件移送人民法院后，人民法院才有定罪量刑的可能。同樣，在公益訴訟中，當檢察機關向行政機關提出檢察建議后，行政機關不依法履行職責的，檢察機關依法向人民法院提起訴訟，這些都說明檢察機關行使法律監(jiān)督主要是用訴權來保證和實現(xiàn)有效監(jiān)督，其目的都是“引導具體案件走上正常訴訟程序，促使其他執(zhí)法司法機關再次審查、糾正違法或啟動糾錯的訴訟程序”［4］。由此筆者主張我國檢察機關行使法律監(jiān)督職能必須以案件化為基礎來構建其監(jiān)督模式，以案件化為出發(fā)點和落腳點，既以案件化為基礎來進行監(jiān)督，又以案件化為監(jiān)督的最終歸屬。

二、新時代檢察機關法律監(jiān)督實現(xiàn)路徑的完善

（一）以訴權為核心的監(jiān)督體系的完善

1.擴大法律監(jiān)督的范圍

檢察機關行使法律監(jiān)督權以訴訟為基礎，故擴大法律監(jiān)督范圍，將更多的案件納入訴訟程序中或保證檢察機關接觸更多的案件顯得尤其重要。首先，應擴大檢察機關對偵查機關、監(jiān)察機關刑事立案、不立案、撤案等的監(jiān)督。目前檢察機關對公安機關刑事立案的監(jiān)督主要在我國《刑事訴訟法》第一百三十條，其中檢察機關提起監(jiān)督的方式主要有自行提起和被害人向檢察機關提出申請，實踐中檢察機關監(jiān)督來源線索少，對于偵查機關不予刑事立案、撤案很難行使監(jiān)督，事實上，公安派出所辦理的很多案件都是輕罪的案件，甚至很多案件在治安案件是否轉刑事案件兩可之間，很難進入檢察機關的審查逮捕環(huán)節(jié)，這些都是檢察機關立案監(jiān)督的盲區(qū)，故筆者主張應擴大檢察機關監(jiān)督的范圍。對于公安機關受理報案后不立案或立案后撤案、不需要提請逮捕的案件應將相關的材料在規(guī)定期限內報檢察機關備案，實行備案登記制。其次，擴寬檢察機關行使公益訴訟權的范圍。根據(jù)我國《民事訴訟法》第五十五條、《行政訴訟法》第二十五條以及相關司法解釋，目前檢察機關可以提起公益訴訟的范圍僅限于生態(tài)環(huán)境、資源保護、食品安全、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域，法律也用了“等”，但我國作為成文法國家，公權力行使職權的準則是“法無授權即禁止”，法律用“等”實際上也是限制了檢察機關提起公益訴訟的范圍，故筆者主張將非法集資、未成年人案件、宣告婚姻無效、宣告為無行為能力人、宣告失蹤或死亡等關乎人民群眾切身利益的事件納入檢察機關提起公益訴訟的范圍。

2.實行法律監(jiān)督一體化

目前我國檢察機關尤其是基層檢察機關普遍存在著重訴訟而輕監(jiān)督的現(xiàn)象，把更多精力放在案件的實體上，只要案件本身不出錯，便忽視一些程序性不規(guī)范、違法等情形，在辦案中發(fā)現(xiàn)需要追訴犯罪嫌疑人、追訴漏罪等情形，也只是流程性地發(fā)出糾正違法、檢察建議而不管偵查機關是否采納該意見，這不僅與基層檢察機關案件多、辦案壓力大有關，更與檢察機關重辦案輕監(jiān)督導致監(jiān)督力量不夠有關。為了將檢察機關法律監(jiān)督職能落到實處，筆者主張在檢察機關內部設立專門監(jiān)督部門，對于人數(shù)較少的檢察機關或部分基層檢察機關，設立專門監(jiān)督部門不現(xiàn)實，可以在批捕公訴等業(yè)務部門設立固定檢察官或檢察官辦案組的形式行使監(jiān)督。實質上，業(yè)務部門不批捕、不起訴以及抗訴本身也是法律監(jiān)督一部分，對于這些情況就需要做好線索移交，因為辦案檢察官更了解案情，更適合抗訴、不起訴、糾正違法或發(fā)出檢察建議，將其單獨分離至法律監(jiān)督部門或辦案組也不現(xiàn)實，但是當他們行使上述監(jiān)督權后，監(jiān)督部門或辦案組可以通過查找文書號，集中收集業(yè)務檢察官發(fā)出檢察建議、糾正違法、不起訴等情況，進一步深入調查不批捕、不起訴、抗訴等深層次原因，是因為偵查機關故意徇私枉法還是因為客觀條件所致，做好立案偵查或線索移交工作。另外，借鑒浙江省衢州市的經(jīng)驗，檢察官業(yè)績考核時更應將監(jiān)督和辦案并重納入考核范圍［5］，從而保證監(jiān)督部門或監(jiān)督檢察官獲得更多的監(jiān)督線索。

（二）以案件化為基礎的監(jiān)督模式的完善

1.從辦事向辦案模式的轉化

“法律監(jiān)督權在本質上是具有司法監(jiān)督性質的國家權力”［6］，這就要求檢察機關行使法律監(jiān)督應從辦事模式向辦案模式轉化，建立以案件化為基礎的監(jiān)督模式。辦案的模式有助于提升檢察機關法律監(jiān)督的流程性、過程性、標準性，一定程度上避免出現(xiàn)類似行政機關選擇性執(zhí)法等情形，對檢察機關本身也是一種約束。向辦案模式轉化，不是要求檢察機關僅限于個案的解決，而是要求檢察機關通過個案的解決更注重類似案件的集中辦理，總結同類案件容易出現(xiàn)監(jiān)督空白的地方，從案發(fā)后進行監(jiān)督向事前預防轉化。以筆者協(xié)助辦理的孫某某等人非法狩獵案為例，我市大部分處于山區(qū)，植被茂盛，野生動植物種類豐富，普通民眾認為捕獵野豬是習以為常的事，承辦檢察官在辦理該案時，依法逮捕犯罪嫌疑人，提起公訴、刑事附帶民事公益訴訟，懲罰了犯罪，讓民眾通過該案吸取教訓，畢竟在筆者所在地區(qū)，一定程度上還是費孝通先生所說的熟人社會，普通民眾認為在看守所待過、被判刑那是難以接受的事，從而讓他們明白保護野生動物是每一位公民應盡的責任。考慮到嫌疑人社會危險性、犯罪的嚴重程度、家庭實際情況，檢察官建議對其適用緩刑，在附帶民事賠償金方面也有所降低，而不是盲目不批準逮捕、不起訴。檢察官對非法捕獵這一系列普遍性問題進行歸納總結，通過個案的辦理，警示了一大片類似的行為。

2.打造法律監(jiān)督職能的檢察品牌

“反貪局”作為檢察機關的一個品牌已廣為人知，隨著某知名影視劇的熱播，社會大眾更是對檢察機關作為反貪污賄賂機關有了更深的認識。相反，檢察機關的法律監(jiān)督職能往往被社會大眾所忽視，很多人根本不知道檢察機關擁有刑事立案監(jiān)督權，例如《刑事訴訟法》第一百一十三條規(guī)定的被害人可以向檢察機關提出立案監(jiān)督往往為普通公眾所不知（除專業(yè)化法律人士或相關辦案部門）。隨著兩反轉隸，筆者主張應把轉隸當作轉機，通過一系列典型案件的辦理和實施有效措施，繼續(xù)將法律監(jiān)督打造成檢察機關的一個品牌。在此，可以借鑒浙江省的做法，在各級檢察機關門口掛牌公益損害與訴訟違法舉報中心，通過直觀方式讓社會大眾了解檢察機關的法律監(jiān)督職能；另外，更重要的宣傳渠道是辦一批有影響力的案件，讓社會公眾了解檢察機關的監(jiān)督職能建立在案件化基礎上，在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案。例如公眾所熟悉的“昆山殺人案”“見義勇為的趙某案”，案發(fā)后第二天昆山市檢察機關提前介入，通過對案件的法律定性實現(xiàn)對公安機關立案偵查的制約；同樣，福州市晉安區(qū)檢察機關認定趙某的行為屬于正當防衛(wèi)，作出不起訴決定，通過行使不起訴權有效監(jiān)督公安機關立案偵查行為。這些案例都充分說明了檢察機關通過有影響力的典型案件的辦理，及時回應了普通民眾的關切，以辦案模式向社會公眾宣傳檢察機關的法律監(jiān)督職能，這也從側面警示檢察機關辦案不能盲目追求辦案的數(shù)量，應更多注重案件的質量，通過辦理一件又一件具有社會影響力、民眾廣泛關注的案件，打造法律監(jiān)督職能的檢察產(chǎn)品。