◎李強(qiáng)彬，高博雅

四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都610065

一、問題的提出

在城市基層治理體系中，街道辦是黨和政府連接基層群眾力量的最基礎(chǔ)、最直接的行政單元，隨著單位制瓦解、社區(qū)制成長(zhǎng)和城市化的快速推進(jìn)，如何發(fā)揮好街道辦的功能，成為基層治理現(xiàn)代化推進(jìn)中的一項(xiàng)重要議題。有關(guān)的改革實(shí)踐形成了兩波浪潮。第一波是在2000年前后，以民政部在1999年啟動(dòng)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”工程和中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在2000年轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》為標(biāo)志，社區(qū)和社區(qū)建設(shè)日益進(jìn)入公眾視野，對(duì)強(qiáng)化社區(qū)功能的強(qiáng)調(diào)自然地提出了如何處理好“街道行政”與“社區(qū)自治”之間關(guān)系的問題。作為實(shí)踐性回應(yīng)，南京市白下區(qū)在2002年試點(diǎn)推行“政府依法行政、社區(qū)依法自治”改革，撤銷了淮海路街道辦，但在2009年又將淮海路社區(qū)劃歸五老村街道，表明改革并未實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。與此同時(shí)，北京市石景山區(qū)在2003年開始探索政社分離的“魯谷社區(qū)”模式，但運(yùn)行結(jié)果實(shí)際上又回歸了原來的街道管理體制模式[1]。

第二波是在2010年前后，以2009年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)廢止《城市街道辦事處組織條例》為標(biāo)志，街道辦的設(shè)置、職能和運(yùn)行失去了國(guó)家層面的專門性法律支撐，街道辦又被推上改革議程，比較典型的案例是：銅陵市銅官山區(qū)在2010年7月進(jìn)行了“撤街”改革，隨后在銅陵全市推廣。對(duì)此有研究認(rèn)為，銅陵改革與其“工業(yè)人口多、人口同質(zhì)性高、管理難度相對(duì)較小、減少管理層級(jí)的改革風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較小”[2]不無關(guān)系。緊隨其后，貴陽市于2012年撤銷了全市49個(gè)街道辦事處，設(shè)立了90個(gè)社區(qū)服務(wù)中心，然而在“撤街”改革10年后，又于2021年又進(jìn)行了“撤銷社區(qū)服務(wù)中心和設(shè)立街道辦事處”的改革，在全市設(shè)立60個(gè)街道辦事處。貴陽市人大常委會(huì)于2021年12月通過《貴陽市街道辦事處工作條例》，對(duì)街道辦的職責(zé)和職權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定，實(shí)際上轉(zhuǎn)向了對(duì)街道辦行政職能的強(qiáng)化。

上述改革的推行和回潮表明，街道辦在基層治理中有其治理單元上的優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)單地增減行政層級(jí)或調(diào)整行政職能并不能實(shí)現(xiàn)改革的初衷，更重要的是推進(jìn)街道層級(jí)治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的優(yōu)化。這是因?yàn)?，社區(qū)終歸屬于居民自治的場(chǎng)域，隨著城市人口規(guī)?？焖贁U(kuò)增，作為城市基層行政單元的街道辦有其運(yùn)作上的優(yōu)勢(shì)，涉及城市管理、政務(wù)服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)境衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域的公共事務(wù)，離不開街道辦協(xié)調(diào)多部門來實(shí)現(xiàn)城市的有效治理。有研究在總結(jié)我國(guó)街道辦改革主要模式的基礎(chǔ)上認(rèn)為，街道辦改革的關(guān)鍵不在于是否撤銷街道辦，而是應(yīng)通過建立街道議事會(huì)和明確街道議事會(huì)與街道黨工委、辦事處之間的關(guān)系和分工來完善街道的治理結(jié)構(gòu)[1]，但是如何實(shí)現(xiàn)街道辦治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制的重塑還是一個(gè)亟待回答的問題。

作為一種新的治理機(jī)制，協(xié)商民主將溝通與對(duì)話置于尋求影響力的中心位置，改變了傳統(tǒng)的權(quán)力配置和運(yùn)行方式，賦予治理過程更強(qiáng)的民主合法性。協(xié)商民主在基層直接面向基層群眾，不僅可以規(guī)范政府行為，還是基層直接民主有效實(shí)現(xiàn)的重要途徑，正如習(xí)近平總書記所指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！盵3]在我國(guó)基層協(xié)商的研究中，盡管聚焦村(社區(qū))協(xié)商的研究文獻(xiàn)數(shù)以千計(jì)，但有關(guān)“街道協(xié)商如何運(yùn)轉(zhuǎn)起來”的解釋十分不足，而城市街道治理卻對(duì)民主協(xié)商有著深層次的內(nèi)在訴求。具體而言：第一，作為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)的行政層級(jí)，街道辦并不是一級(jí)地方政府，街道辦缺失本級(jí)人代會(huì)、黨代會(huì)等正式的民意傳導(dǎo)制度，使得民意的形成和上傳下達(dá)存在制度性的斷裂，需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)新的制度來予以彌合。第二，街道辦治理涵蓋多元治理主體，承擔(dān)著大量的行政功能，需要協(xié)調(diào)多主體、貫通多部門工作，任務(wù)重、壓力大，對(duì)于基層民主治理的要求也更高。第三，相較于村(社區(qū))，街道辦擁有更多的行政資源，這些行政資源決定了街道層級(jí)的民主協(xié)商有著更為廣闊的空間，也更有條件通過民主協(xié)商來實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)基層群眾民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第四，街道辦處于“行政”與“自治”的界面，通過協(xié)商民主的運(yùn)作，一方面可以為走出社區(qū)的行政化困境提供新的可能；另一方面，可以自下而上地促成基于民意的行政撬動(dòng)，為基層的行政減負(fù)提供新的可能。因此，街道協(xié)商之于街道辦治理的優(yōu)化是一種新的選擇，明晰街道協(xié)商運(yùn)作的條件和機(jī)制有利于進(jìn)一步推進(jìn)街道辦治理改革。

二、協(xié)商系統(tǒng)：街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)起來的一個(gè)分析框架

依照協(xié)商民主的觀點(diǎn)，公共政策和治理行動(dòng)并非自利個(gè)體理性計(jì)算的結(jié)果，而是就共同目標(biāo)進(jìn)行論理的結(jié)果，但是這一主張的實(shí)現(xiàn)并非易事，實(shí)踐中的協(xié)商民主常常遭遇諸多程序性與實(shí)質(zhì)性的障礙。為此，協(xié)商系統(tǒng)理論將宏觀政治空間、具體機(jī)構(gòu)、微型公眾、具體場(chǎng)所、具體領(lǐng)域等包容到協(xié)商之中，試圖矯正第三代協(xié)商民主對(duì)“微觀傾向”的過分推崇[4]，將更廣泛的協(xié)商性與非協(xié)商性要素鏈接起來，以實(shí)現(xiàn)微型協(xié)商向大規(guī)模協(xié)商的轉(zhuǎn)變，為增強(qiáng)公共協(xié)商的民主質(zhì)量提供更加充分的合法性基礎(chǔ)。也就是說，在一個(gè)更大規(guī)模的要素系統(tǒng)中，那些非協(xié)商性的場(chǎng)所和行動(dòng)可以具有促進(jìn)協(xié)商的功能，從而使一些從單一方面來看不具有協(xié)商性的場(chǎng)所和行動(dòng)，在一個(gè)更大的系統(tǒng)中具有協(xié)商性，比如由抗?fàn)幨录|發(fā)的政策變遷和政府回應(yīng)。

作為最早提出協(xié)商系統(tǒng)構(gòu)想的研究者，曼斯布里奇于1999年在《協(xié)商系統(tǒng)中的日常對(duì)話》一文中強(qiáng)調(diào)了扎根于社會(huì)的、以公民為主體的日常對(duì)話對(duì)于協(xié)商系統(tǒng)的重要性[5]。在后來的研究中，曼斯布里奇等人對(duì)協(xié)商系統(tǒng)的概念設(shè)定、領(lǐng)域設(shè)定和目標(biāo)設(shè)定進(jìn)行了系統(tǒng)闡述[6]1-26。從概念設(shè)定來看，他們將協(xié)商系統(tǒng)的核心特征概括為三個(gè)方面：一是假定任何單一的協(xié)商團(tuán)體都不具備足夠的協(xié)商能力，因此需要大規(guī)模視域的考察，但協(xié)商系統(tǒng)又不只是為體量和規(guī)模龐大的國(guó)家政治系統(tǒng)而設(shè)計(jì)的，它同樣適用于其他微型組織，比如學(xué)校、媒體、醫(yī)院等[6]2；二是協(xié)商系統(tǒng)的各個(gè)部分之間是互補(bǔ)且依賴的關(guān)系，當(dāng)某一要素有缺陷時(shí)，可以通過其他要素進(jìn)行彌補(bǔ)，不影響協(xié)商系統(tǒng)的整體運(yùn)行；三是作為復(fù)雜政治系統(tǒng)的一部分，協(xié)商系統(tǒng)需要分工與整合，也就是協(xié)商系統(tǒng)中的每一部分不一定都是協(xié)商性的或具備協(xié)商價(jià)值的，但它們基于各自的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)在系統(tǒng)中構(gòu)成不可或缺的內(nèi)容，在整體上對(duì)協(xié)商系統(tǒng)起著促進(jìn)作用。從構(gòu)成領(lǐng)域設(shè)定來看，協(xié)商系統(tǒng)涵括四大活動(dòng)領(lǐng)域：一是國(guó)家層面有約束力的決策；二是與決策直接相關(guān)的活動(dòng)；三是與決策有關(guān)的非正式談話；四是與社會(huì)共同關(guān)注的問題相關(guān)的正式或非正式談話。從目標(biāo)設(shè)定來看，協(xié)商系統(tǒng)具有認(rèn)知、倫理與民主的重要功能：在認(rèn)知功能層面，核心是產(chǎn)生基于事實(shí)和邏輯的偏好、意見和決定；在倫理功能層面，關(guān)注是否促進(jìn)了公民之間相互的尊重、信任和理解；在民主功能層面，關(guān)注是否盡可能地將邊緣群體包容和吸納進(jìn)了多元利益主體并予以關(guān)切。

可見，作為新一代的協(xié)商民主理論，協(xié)商系統(tǒng)具有實(shí)現(xiàn)大規(guī)模協(xié)商和增強(qiáng)協(xié)商民主合法性的潛能，但協(xié)商系統(tǒng)也面臨著“緊密耦合、脫鉤、制度支配、社會(huì)支配、根深蒂固的黨派偏見”等方面的病癥[6]22-24，這使得制度的安排很難接近協(xié)商系統(tǒng)理想的實(shí)現(xiàn)。一些研究還指出，協(xié)商系統(tǒng)理論強(qiáng)調(diào)靜態(tài)的場(chǎng)所、事件、主體之間的固定關(guān)系，缺乏對(duì)要素排序、流動(dòng)、互動(dòng)的考慮[7]。盡管如此，協(xié)商民主的系統(tǒng)化路徑對(duì)于我國(guó)協(xié)商民主的廣泛、多層、制度化發(fā)展仍具有諸多啟示：一是表明從宏觀視角來看，不應(yīng)將協(xié)商實(shí)踐局限于單一的協(xié)商主體和協(xié)商過程中，而應(yīng)在系統(tǒng)的觀念下對(duì)其進(jìn)行界定和分析；二是表明應(yīng)重視非協(xié)商要素和非協(xié)商場(chǎng)所的協(xié)商性功能，以要素的分工與整合來審視非協(xié)商性的要素和場(chǎng)所對(duì)于協(xié)商的促進(jìn)作用。

沿著協(xié)商系統(tǒng)的理路，街道協(xié)商實(shí)質(zhì)上是以街道辦黨政機(jī)構(gòu)為代表的建制化力量與以街道協(xié)商團(tuán)體為代表的非正式力量，基于對(duì)協(xié)商民主規(guī)范性價(jià)值的認(rèn)同，以治理過程中的權(quán)力分享來實(shí)現(xiàn)街道層面協(xié)商與決策的統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層公共事務(wù)的有效治理，推動(dòng)街道辦對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)的有機(jī)融合?；诠餐膮f(xié)商民主價(jià)值觀認(rèn)同，權(quán)力分享是協(xié)商系統(tǒng)得以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件：一方面，權(quán)力分享能夠?qū)嵸|(zhì)性地激活街道協(xié)商的議題形成機(jī)制、意見代表機(jī)制、意見回應(yīng)機(jī)制和協(xié)商影響力作用機(jī)制，促進(jìn)恰當(dāng)、規(guī)范、有效的協(xié)商團(tuán)體的建立和運(yùn)作，推動(dòng)協(xié)商導(dǎo)向的參與式治理的形成；另一方面，權(quán)力分享能夠?qū)嵸|(zhì)性地推動(dòng)非正式的街道協(xié)商團(tuán)體力量與正式的街道黨政力量之間的連接，這一連接的開放和緊密程度又直接決定著街道協(xié)商可以動(dòng)員的資源和能夠輸出的績(jī)效。由此，街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)起來的系統(tǒng)邏輯得以展開(見圖1)。

圖1 街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)邏輯

在“價(jià)值認(rèn)同—權(quán)力分享—績(jī)效輸出”的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)中，街道協(xié)商團(tuán)體在媒介聯(lián)接要素的作用下可以實(shí)現(xiàn)黨政力量與基層社會(huì)自治力量之間的有效對(duì)接。其中，街道黨政力量、基層社會(huì)力量、街道協(xié)商團(tuán)體力量分別承擔(dān)不同功能，它們之間的結(jié)合可以有效回應(yīng)協(xié)商民主實(shí)踐中的以下難題：一是合法性難題，也就是經(jīng)由意見代表性而非統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的人數(shù)代表性來尋求沒有參與協(xié)商過程的人們對(duì)于協(xié)商系統(tǒng)意見輸出的認(rèn)同與支持；二是權(quán)威沖突難題，即通過形成優(yōu)質(zhì)民意和實(shí)質(zhì)性的治理績(jī)效來促成街道黨政機(jī)構(gòu)權(quán)威的提升，而不是將協(xié)商團(tuán)體視為對(duì)街道黨政機(jī)構(gòu)權(quán)威的一種威脅；三是準(zhǔn)官僚組織難題，即通過協(xié)商團(tuán)體內(nèi)部結(jié)構(gòu)與外部鏈接的暢通來避免街道協(xié)商團(tuán)體自身演化為準(zhǔn)官僚組織；四是可問責(zé)難題，即通過協(xié)商團(tuán)體內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)的公開、透明來促成協(xié)商參與者對(duì)協(xié)商過程擔(dān)負(fù)責(zé)任；五是規(guī)模難題，即通過系統(tǒng)循環(huán)來促成街道協(xié)商團(tuán)體與街道黨政力量、基層社會(huì)力量之間的有效銜接，進(jìn)而促進(jìn)街道層面的協(xié)商系統(tǒng)和協(xié)商性社會(huì)的形成。

三、個(gè)案研究與案例選擇

作為區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦既具有顯著的行政執(zhí)行性，又需要具備極強(qiáng)的回應(yīng)性，但街道辦并無本級(jí)建制化的民意代表機(jī)構(gòu)。因此，如何在街道辦治理中處理好行政執(zhí)行與群眾意愿的統(tǒng)合，是推進(jìn)街道辦改革的一個(gè)重要維度。在實(shí)踐中，浙江省嘉興市南湖區(qū)于2010年開始在街道層面推行由街道人大工委組織開展的街道居民議政會(huì)制度，并于2017年專門出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)行街道居民議政會(huì)制度的指導(dǎo)意見》。浙江省杭州市余杭區(qū)則從2013年開始推行由街道黨工委組織實(shí)施的街道民主協(xié)商議事會(huì)議制度，直接目的在于解決“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”改“街道”所造成的民意管道“斷裂”問題[8]。

南湖區(qū)的街道居民議政會(huì)和余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會(huì)對(duì)于優(yōu)化街道治理結(jié)構(gòu)都具有探索價(jià)值，但試圖從本級(jí)人大代表和人民代表大會(huì)制度功能的角度來定位街道居民議政會(huì)(議事會(huì))的性質(zhì)和功能，則缺乏法定依據(jù)，在實(shí)踐中可能因頂層制度的缺失而難以全面推行。不同于南湖區(qū)和余杭區(qū)的街道協(xié)商探索，成都市金牛區(qū)H街道公民議事委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“H街道公議會(huì)”)作為街道層級(jí)的一個(gè)群眾性自治組織，以基層群眾民意為基礎(chǔ)、以解決問題為中心、以實(shí)質(zhì)性賦權(quán)為保障，對(duì)于優(yōu)化街道治理結(jié)構(gòu)和推進(jìn)街道協(xié)商的有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要價(jià)值。為此，本文采用單案例研究，通過對(duì)H街道公議會(huì)的縱向考察，試圖在其實(shí)踐歷程中闡釋街道協(xié)商得以運(yùn)轉(zhuǎn)起來的系統(tǒng)邏輯。案例中的H街道位于四川省成都市金牛區(qū)西南部，成立于2001年3月，轄區(qū)面積1.51平方公里，是金牛區(qū)面積最小的街道，下轄D社區(qū)、B社區(qū)和S社區(qū)等三個(gè)社區(qū)居委會(huì)，其中兩個(gè)社區(qū)為拆遷安置社區(qū)。截至2018年，H街道居住人口6.25萬人，是一個(gè)人口密集、社會(huì)主體多元、群眾訴求多樣、社情復(fù)雜的街區(qū)。2019年年末，因行政區(qū)劃調(diào)整，H街道與臨近的C街道進(jìn)行了合并。

從研究設(shè)計(jì)來講，以H街道公議會(huì)為個(gè)例，主要基于以下理由：一是個(gè)案的典型性。個(gè)案發(fā)生地除了具有一般街道所具有的治理結(jié)構(gòu)和功能以外，還具有街道治理中的共通性難題，比如基層群眾“形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”“干部拼命干、群眾冷眼看”以及社區(qū)居委會(huì)與街道辦之間的行政附屬化現(xiàn)象。二是個(gè)案的縱向性。H街道公議會(huì)自2014年12月成立，到2019年12月因街道行政區(qū)劃調(diào)整而終止，歷經(jīng)第一屆和第二屆，歷時(shí)五年，取得的成效具有階段性，而對(duì)于兩個(gè)或多個(gè)不同時(shí)間點(diǎn)上的同一案例的研究適合采用單案例設(shè)計(jì)[9]。三是從理論關(guān)切來講，作為街道層級(jí)群眾性自治組織的H街道公議會(huì)，在街道辦權(quán)力讓渡中實(shí)現(xiàn)了基層群眾需求與街道黨政力量的有效對(duì)接，起到了撬動(dòng)科層化治理體系和增強(qiáng)基層治理合法性的重要作用，具有系統(tǒng)性。并且，H街道公議會(huì)的創(chuàng)立是成都市“北改”中老舊小區(qū)居民自治協(xié)商“曹家巷工作法”自下而上擴(kuò)散的結(jié)果，具有內(nèi)生性，這為考察街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)邏輯提供了很好的注解。

四、系統(tǒng)性協(xié)商：街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)起來的可行之道

協(xié)商的系統(tǒng)觀念既意味著不同部分之間的分工與整合，也意味著某一部分的變化將對(duì)其他部分產(chǎn)生影響。由此來看，分工是協(xié)商系統(tǒng)的基礎(chǔ)，系統(tǒng)性協(xié)商試圖超越微型和單一的協(xié)商場(chǎng)所而形成不同場(chǎng)所和機(jī)構(gòu)之間的整體協(xié)商互補(bǔ)關(guān)系，街道協(xié)商的系統(tǒng)化運(yùn)轉(zhuǎn)需要街道黨政機(jī)構(gòu)、街道協(xié)商團(tuán)體、社區(qū)自治組織、街道居民群眾之間有效分工、連接和互補(bǔ)，有賴于協(xié)商性民主價(jià)值觀、治理過程權(quán)力分享及治理績(jī)效輸出的持續(xù)驅(qū)動(dòng)。

(一)價(jià)值認(rèn)同：從“行政壓力”轉(zhuǎn)向“民主協(xié)商”

價(jià)值觀是個(gè)人和組織得以行動(dòng)起來的深層驅(qū)動(dòng)因素，不同的信念、認(rèn)知和動(dòng)機(jī)在實(shí)際治理環(huán)境中起到關(guān)鍵的建構(gòu)作用。在協(xié)商民主的運(yùn)轉(zhuǎn)中，當(dāng)組織成員意識(shí)到“協(xié)商性”與“民主性”的價(jià)值觀時(shí)，協(xié)商導(dǎo)向的治理過程和治理行為才有可能發(fā)生。長(zhǎng)期以來，通過壓力指標(biāo)和問責(zé)來實(shí)現(xiàn)自上而下的有效控制是我國(guó)一種較為普遍的行政運(yùn)行模式，在獲得效率的同時(shí)，其消極后果也不容忽視。根據(jù)壓力型體制提出者的預(yù)期，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，壓力型體制將被民主合作制替代[10]。遺憾的是，目前這一過渡不僅沒有完成，反而從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸至社會(huì)領(lǐng)域而成為“地方政府完成重要任務(wù)所采用的通用模式”[11]。尤其是街道辦處于我國(guó)行政層級(jí)的最末端，面臨著落實(shí)政策和回應(yīng)群眾訴求的多重目標(biāo)和壓力，實(shí)現(xiàn)從壓力型體制轉(zhuǎn)向民主合作制更為困難。

作為一種新的嘗試，H街道公議會(huì)的創(chuàng)立源于成都市“北改”中老舊小區(qū)居民自治改造模式“曹家巷工作法”的推廣和擴(kuò)散，是小區(qū)自治改造模式在街道辦層面的創(chuàng)新與發(fā)展。2012年2月，成都市正式啟動(dòng)“北改”，通過產(chǎn)生小區(qū)居民代表來組建自治改造委員會(huì)，探索居民自治改造模式。通過這一模式，“自改委”鏈接政府和拆遷群眾，其成員既是居民代表也是群眾工作者，既為拆遷群眾爭(zhēng)取合理的利益也通過多數(shù)群眾做少數(shù)群眾的工作，最終推動(dòng)了曹家巷自治改造項(xiàng)目順利開工建設(shè)。在此背景下，金牛區(qū)委開展了“曹家巷工作法深化推廣”專項(xiàng)行動(dòng)，于2014年11月專門印發(fā)《關(guān)于深化推廣“曹家巷工作法”充分發(fā)揮群眾主體作用的意見》，將“曹家巷工作法”推廣到城市的規(guī)劃、拆遷、建設(shè)、管理等領(lǐng)域，通過變“政府主體”為“群眾主體”、變“代民做主”為“請(qǐng)民當(dāng)家”、變“行政強(qiáng)勢(shì)”為“與民協(xié)商”、變“社會(huì)管控”為“基層治理”，試圖實(shí)現(xiàn)基層治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制的重塑。

在此之前，金牛區(qū)H街道黨工委、辦事處于2014年9月30日下發(fā)了《關(guān)于深化推廣曹家巷工作法創(chuàng)新基層社會(huì)治理機(jī)制工作的實(shí)施意見》，提出要實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的單一化管理主體向多元化治理主體轉(zhuǎn)變，將“探索建立H街道群眾議事(決策)平臺(tái)”作為H街道創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的核心工作，專門制訂了《關(guān)于建立“H街道社會(huì)治理群眾議事委員會(huì)(暫定名)”的方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。從該《方案》的設(shè)計(jì)來看，H街道群眾議事平臺(tái)受街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)，由第三方社會(huì)組織牽頭組建，其性質(zhì)是基層群眾在街道層面依法參與社會(huì)治理并與街道黨工委、辦事處溝通互動(dòng)的群眾性自治組織，其產(chǎn)生的認(rèn)知基礎(chǔ)正如H街道辦的一份總結(jié)性材料所分析的，“較長(zhǎng)時(shí)期以來，街道工作始終未能真正走出‘干部拼命干，群眾冷眼看’的‘死胡同’。究其原因，就是街道工作在事前決策、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，從工作制度、方法到實(shí)際內(nèi)容上均缺少群眾的參與互動(dòng)，與群眾的實(shí)際需求有較大差異。再不轉(zhuǎn)變工作理念，再不創(chuàng)新治理機(jī)制，任憑再怎么努力，街道的工作可能永遠(yuǎn)也走不出這個(gè)‘死胡同’”(1)資料來自對(duì)H街道公議會(huì)成立背景的相關(guān)調(diào)研。。

實(shí)際上，彼時(shí)的H街道面臨著較為復(fù)雜的治理難題。在環(huán)境差、糾紛多的背景下，街道沿襲過去的社會(huì)管理方式，將群眾阻隔在轄區(qū)公共事務(wù)的決策之外，使得群眾對(duì)街道辦的工作“不買賬”的情況時(shí)常出現(xiàn)。究其緣由，基層政府并沒有充分了解民眾需求，也未充分了解和吸納民意，從而造成了“政府拼命干、群眾冷眼看”的窘境。由此可以發(fā)現(xiàn)，H街道公議會(huì)的創(chuàng)設(shè)在很大程度上得益于基層黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于“民主協(xié)商”和“群眾主體”規(guī)范性價(jià)值的認(rèn)同。對(duì)此，牽頭組建公議會(huì)的第三方社會(huì)組織負(fù)責(zé)人談道：“當(dāng)時(shí)確定要做(成立公議會(huì))是基于這樣一個(gè)背景，我們老是談及基層民主，但我們很多基層看似有民主，實(shí)際上是沒有民主。為什么沒有民主，因?yàn)槔习傩諞]有行使民主的平臺(tái)、渠道和機(jī)制，他們想?yún)⑴c，也沒有渠道參與，事前老百姓沒有參與，事中老百姓沒有參與，事后的評(píng)估監(jiān)督老百姓也沒有參與，政府你干你的、我干我的，形成了一個(gè)二元機(jī)制，體制內(nèi)和體制外始終是分割的、獨(dú)立的。那么在這種背景下，我們就想打破這種格局，要讓老百姓真正參與到政府的各項(xiàng)事務(wù)當(dāng)中、各項(xiàng)決策當(dāng)中?！?訪談資料，WJH20180725)

可見，在城市基層治理中，以單向的行政思維來推動(dòng)問題的解決已越來越難以有效對(duì)接群眾意愿。作為最基層的行政單元，街道辦的工作既直面基層群眾，又直面自上而下的科層化壓力，如何走出傳統(tǒng)的壓力型體制而轉(zhuǎn)向民主協(xié)商，這首先需要實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀層面的認(rèn)知轉(zhuǎn)變。H街道公議會(huì)的創(chuàng)建，無疑是金牛區(qū)委、區(qū)政府和H街道黨工委、辦事處在充分肯定“曹家巷工作法”民主協(xié)商功能的基礎(chǔ)上，將自治改造協(xié)商由社區(qū)層面拓展至街道辦層面的結(jié)果。協(xié)商民主的價(jià)值觀是協(xié)商性與民主性的統(tǒng)一，在“協(xié)商”中強(qiáng)調(diào)深思熟慮的優(yōu)質(zhì)民意的形成，在“民主”中強(qiáng)調(diào)對(duì)決策和治理的影響，這與經(jīng)由行政壓力而展開的治理行動(dòng)是極為不同的。

(二)權(quán)力分享：從“形式”到“實(shí)質(zhì)”

從民主治理的過程來講，真正的民主協(xié)商不僅是人們對(duì)協(xié)商性民主價(jià)值觀的認(rèn)同，還意味著行動(dòng)邏輯的轉(zhuǎn)變。這需要實(shí)質(zhì)性的制度和機(jī)制來保障協(xié)商性權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，將協(xié)商與對(duì)話所產(chǎn)生的理性力量置于治理過程的中心，從而防止民主協(xié)商與有效治理之間的斷裂。對(duì)于民主協(xié)商中“議而不決、決而不行、行而無果”的困境，關(guān)鍵癥結(jié)在于權(quán)力分享機(jī)制的缺失導(dǎo)致政府力量與群眾力量之間難以形成合力。因此，應(yīng)在正式的公共權(quán)力與非正式的協(xié)商性權(quán)力之間建立有效連接和互動(dòng)，權(quán)力分享機(jī)制的確立則是其核心，意味著街道辦與街道協(xié)商團(tuán)體之間有一個(gè)“權(quán)退”與“權(quán)進(jìn)”的關(guān)系。

不同于由黨委部門、人大組織、政協(xié)組織直接發(fā)起和組建協(xié)商團(tuán)體，H街道辦通過服務(wù)購(gòu)買機(jī)制，將培育、組織、設(shè)計(jì)公議會(huì)的具體組建工作委托給了第三方社會(huì)組織。在公議會(huì)的創(chuàng)建和運(yùn)行中，第三方社會(huì)組織在前期宣傳、群眾報(bào)名、代表選舉、議事規(guī)則培訓(xùn)等方面發(fā)揮了專業(yè)化能力，使公議會(huì)從一開始就具有顯著的“群眾性”而非“官方性”。尤其是街道辦以“權(quán)力清單”的形式將部分權(quán)力賦予公議會(huì)，具體事項(xiàng)涉及轄區(qū)城市建設(shè)、城市管理、社會(huì)管理、公共服務(wù)、基層黨建、作風(fēng)建設(shè)、民生事項(xiàng)等共計(jì)七大類21項(xiàng)“權(quán)力”。通過充分賦權(quán)公議會(huì)，使得作為群眾性自治組織的公議會(huì)有能力對(duì)居民的訴求作出實(shí)質(zhì)性回應(yīng)，進(jìn)而改變了基層群眾“形式上有權(quán)”而“實(shí)際上無權(quán)”的局面。

通過確立權(quán)力清單，公議會(huì)被賦予真正的影響力，在街道黨工委、辦事處與街道群眾自治組織之間嫁接起實(shí)質(zhì)性的權(quán)力分享紐帶，推動(dòng)了作為協(xié)商團(tuán)體的H街道公議會(huì)與街道黨工委、辦事處之間系統(tǒng)性協(xié)商關(guān)系的形成。以作風(fēng)建設(shè)為例，在基層社會(huì)，礙于行政權(quán)威，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的作風(fēng)監(jiān)督很容易流于形式，但H街道公議會(huì)卻將這一權(quán)力落到了實(shí)處，公議會(huì)的一位委員對(duì)此談道：“街道辦讓我們監(jiān)督工作作風(fēng)制度，比如上班不能遲到，誰遲到要扣錢，我們第一次就把街道黨工委書記抓到了(遲到)，用手機(jī)拍照片，時(shí)間地點(diǎn)都在上面，抓到書記時(shí)已經(jīng)遲到5分鐘，這位書記馬上召開會(huì)議，第一個(gè)向大家做檢討，第二個(gè)主動(dòng)罰50塊錢，所以一下子就把干部作風(fēng)扭轉(zhuǎn)了?！?訪談資料，HBY20210715)

從中可以看到，權(quán)力清單將基層群眾的力量有效動(dòng)員了起來，在街道層面構(gòu)建起協(xié)商系統(tǒng)的權(quán)力對(duì)接機(jī)制，激活了街道協(xié)商。通過權(quán)力分享，一方面聯(lián)結(jié)起正式力量與非正式力量，使看似“做減法”的行為帶來了“做乘法”的效果；另一方面，權(quán)力分享賦予系統(tǒng)性協(xié)商實(shí)質(zhì)性運(yùn)轉(zhuǎn)的條件，使基層群眾有機(jī)會(huì)通過街道協(xié)商團(tuán)體將協(xié)商性力量外化于行，顯示了權(quán)力分享機(jī)制在街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性，促進(jìn)了街道層面協(xié)商民主邏輯的展開，優(yōu)化了街道辦的治理結(jié)構(gòu)和治理過程。

(三)績(jī)效輸出：從算“經(jīng)濟(jì)賬”到“算總賬”

對(duì)于面臨自上而下多重目標(biāo)和壓力的基層黨政領(lǐng)導(dǎo)而言，相較于單純的執(zhí)行性行動(dòng)，引入?yún)f(xié)商是可能增加行政成本和犧牲行政效率的一種行為。并且協(xié)商過程也可能產(chǎn)生與管理者期望所不一致的結(jié)果，進(jìn)而被認(rèn)為損害其權(quán)威。因此，對(duì)于協(xié)商到底有什么作用，為什么要將協(xié)商機(jī)制貫穿基層社會(huì)治理，在實(shí)踐中往往存在爭(zhēng)議和分歧，能否形成持續(xù)的治理績(jī)效，自然成為街道協(xié)商是否具有生命力的又一重要影響因素。就單一的治理環(huán)節(jié)而言，協(xié)商也許延緩了決策，但從全過程的治理來看，協(xié)商可以通過作出決定前的深思熟慮來避免執(zhí)行中的“回火問題”，減少“早知如此何必當(dāng)初”之類的錯(cuò)誤，從而在整體上起到降低治理成本和提升治理質(zhì)量的作用。因此，對(duì)街道協(xié)商績(jī)效的衡量不應(yīng)只是直接、短期、可量化的協(xié)商成本，而應(yīng)是“算總賬”。

H街道公議會(huì)的實(shí)踐表明，街道協(xié)商的實(shí)施產(chǎn)生了積極的治理功能。以第一屆公議會(huì)的運(yùn)行來看，在三年的時(shí)間里共召開會(huì)議30次，開展集中議事活動(dòng)13次，形成議案45件、建議117件、意見242件，分別落實(shí)議案10件、建議99件、意見213件，參與考評(píng)環(huán)衛(wèi)綠化情況105次，參加街道、社區(qū)黨政作風(fēng)考評(píng)5次，極大地推動(dòng)了H街道治理水平的提升。以提請(qǐng)開通1123路社區(qū)巴士的議案為例，該議案針對(duì)公交路線設(shè)置不合理和打通區(qū)居民出行“最后一公里”的問題，從2014年12月議案提出到2016年3月議案得以落實(shí)，歷經(jīng)一年半的時(shí)間，涉及的部門眾多、流程繁雜。其間，公議會(huì)積極奔走于街道辦、金牛區(qū)交管局、成都市公交集團(tuán)之間，通過持續(xù)協(xié)商最終使問題得以解決，彰顯了街道協(xié)商之于街道治理的重要性。

在基層的行政實(shí)踐中，源于各種考核指標(biāo)和任務(wù)壓力，基層往往更傾向于單純地執(zhí)行政策，難免忽視來自社會(huì)自下而上的訴求。在H街道，公議會(huì)起到橋接作用，將民眾訴求與基層行政有機(jī)結(jié)合了起來。更為重要的是，作為街道協(xié)商團(tuán)體的公議會(huì)是形成優(yōu)質(zhì)民意的重要途徑，可以自下而上地撬動(dòng)行政力量來推動(dòng)基層社會(huì)問題的解決，起到“四兩撥千斤”的作用。以1123路社區(qū)巴士的開通來講：“作為一個(gè)議案提出以后，街道辦很是重視，把這個(gè)議案交給了上級(jí)部門，就是交管局。交管局很快就回了一個(gè)意見，說這個(gè)議案不能成立，因?yàn)橛泻芏嘣?，其中最重要的一個(gè)原因就是公交車只能右拐不能左拐，還有一個(gè)原因就是公交車?yán)锍?有要求)五點(diǎn)幾公里，最多六公里……后來議案又被提出來了，街道辦還是很重視，就安排工作人員陪同到有關(guān)部門，一個(gè)是交管局，一個(gè)是公交集團(tuán)，到這兩個(gè)部門去反映群眾的呼聲?！?訪談資料，HSD20180823)

類似“開通社區(qū)巴士”“科學(xué)設(shè)置紅綠燈”“開放部分單位衛(wèi)生間”這樣的議案，看似“小事”，其實(shí)都是與基層群眾的生活密切相關(guān)的“大事”，塑造了基層群眾對(duì)街道辦的認(rèn)同，突出了街道協(xié)商的高績(jī)效輸出：一方面，公議會(huì)通過扎根基層社會(huì)需求，可以更直接和準(zhǔn)確地反映基層群眾急難愁盼的問題，具有形成優(yōu)質(zhì)民意的社會(huì)基礎(chǔ)；另一方面，公議會(huì)不僅直接對(duì)接街道黨工委、辦事處，而且可以在街道辦的支持下，自下而上地以民意來敦促上級(jí)行政部門的回應(yīng)，鏈接到更多的行政資源，從而縮短基層行政力量與基層群眾之間的距離，促進(jìn)“政府所為”更好地對(duì)接“群眾所想”，鞏固黨在基層的政治合法性，提升基層政府的公信力。

五、結(jié)論與討論

隨著城市人口和城市公共事務(wù)的擴(kuò)增，如何避免城市居民需求與政府回應(yīng)之間的斷裂已成為街道辦治理中的一個(gè)難題，這也是街道協(xié)商不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)商、社區(qū)協(xié)商的獨(dú)特之處。為彌合基層群眾在街道層級(jí)“參政、議政、督政”的制度化載體的缺失，打通“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的“最后一公里”，使街道層級(jí)的治理更接地氣、更有底氣，各地已有一些嘗試，但始終面臨與有關(guān)法律和制度安排不一致的問題。不同于南湖區(qū)的街道居民議政會(huì)和余杭區(qū)的街道民主協(xié)商議事會(huì)，H街道公議會(huì)的組建和運(yùn)行具有更強(qiáng)的群眾性和自治性，為民主協(xié)商在街道的運(yùn)作提供了新的思路，即基于對(duì)協(xié)商性民主價(jià)值觀的偏好，通過權(quán)力分享賦予街道協(xié)商團(tuán)體實(shí)質(zhì)性的影響力，在黨政力量、社會(huì)力量與群眾力量有機(jī)結(jié)合的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)的績(jī)效輸出，進(jìn)而推動(dòng)系統(tǒng)性協(xié)商在街道層面的持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)和制度化發(fā)展。

在我國(guó)，街道辦處于自上而下的行政壓力與自下而上的與群眾訴求的交匯處，具有生成協(xié)商系統(tǒng)的內(nèi)在要求。通過街道層面系統(tǒng)性協(xié)商的運(yùn)作，可以直接打通基層社會(huì)與黨政力量之間的隔閡，彌補(bǔ)正式制度性安排的缺失。H街道公議會(huì)的運(yùn)行表明，將諸多力量整合在一起的系統(tǒng)性協(xié)商是促使街道協(xié)商運(yùn)轉(zhuǎn)起來的有效途徑。H街道公議會(huì)的創(chuàng)立雖然受到“曹家巷工作法”的影響，但深層次的邏輯則在于傳統(tǒng)的街道行政模式難以有效對(duì)接民意需求，協(xié)商性的民主價(jià)值觀正是重塑街道傳統(tǒng)行政模式的一種重要力量。只有當(dāng)基層黨政真正轉(zhuǎn)向?qū)γ裰鲄f(xié)商的偏愛時(shí)，街道協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)才能具備相應(yīng)的認(rèn)知基礎(chǔ)。

協(xié)商力量的形成在本質(zhì)上是對(duì)既有治理結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu)。不同于正式的建制性機(jī)構(gòu)中的協(xié)商，基層群眾性的協(xié)商團(tuán)體是一種自治性組織，其作用基礎(chǔ)在于優(yōu)質(zhì)民意的形成以及建制化機(jī)構(gòu)對(duì)其影響力的承認(rèn)。如果缺乏協(xié)商力量對(duì)正式的黨政力量的嵌入，那么協(xié)商在很大程度上就不能轉(zhuǎn)化為直接的行動(dòng)。因此，在街道治理中，權(quán)力分享意味著街道黨政力量對(duì)街道協(xié)商團(tuán)體的權(quán)力讓渡，這不僅是對(duì)街道協(xié)商團(tuán)體的賦權(quán)，更是街道治理權(quán)力的一種新的配置和運(yùn)用?？梢哉f，權(quán)力是街道協(xié)商團(tuán)體和其他主體發(fā)揮影響力的“關(guān)鍵原料”，只有在分享的邏輯下才能真正實(shí)現(xiàn)共建、共治、共享和共贏。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，維護(hù)街道協(xié)商團(tuán)體的獨(dú)立性、廣泛性、規(guī)范性、實(shí)效性和權(quán)威性是十分重要的；否則，街道協(xié)商團(tuán)體本身會(huì)失去政治合法性，也難以起到促進(jìn)有效治理和推動(dòng)基層民主發(fā)展的作用。

街道協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)不僅是過程性的，也是結(jié)果性的。作為一種治理模式或者一種問題解決機(jī)制，街道協(xié)商的生命力在于能否有效回應(yīng)基層群眾的訴求。由于街道辦并非一級(jí)政府，缺少參政議政和民主監(jiān)督的載體與平臺(tái)，體制性的“先天不足”造成了街道治理中的“參與短板”，但街道辦實(shí)際上又承載著諸多的政治與行政功能。面對(duì)這一制度供給與參與需求之間的脫節(jié)，街道協(xié)商的運(yùn)轉(zhuǎn)便有了廣闊的拓展空間。通過與黨政力量的銜接與彌合，街道協(xié)商團(tuán)體可以在街道治理中彰顯其優(yōu)勢(shì)，不僅有利于打通街道黨政力量與基層群眾之間隔閡的“最后一公里”，而且能夠?yàn)榻值乐卫碜⑷牒戏ㄐ粤α颗c治理資源，從而促進(jìn)街道層面的有效治理。當(dāng)然，就一個(gè)良好的協(xié)商系統(tǒng)而言，各要素應(yīng)當(dāng)“歸其位”“發(fā)其力”，避免系統(tǒng)中各要素之間的越位、缺位和錯(cuò)位，這樣才能形成治理的合力和持續(xù)的績(jī)效輸出，最終促進(jìn)街道協(xié)商有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。