劉曉濤

（上海市水務(wù)局，200050，上海）

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。黨的二十大要求以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興。超大城市是發(fā)展的引領(lǐng)者，在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用。但同時(shí)，全國(guó)7個(gè)超大城市都面臨暴雨、洪水的考驗(yàn)，其中，上海、廣州、深圳等還經(jīng)常遭受臺(tái)風(fēng)侵襲。防范化解水旱災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、提升城市水安全保障能力是超大城市現(xiàn)代化建設(shè)的一道“必答題”，是保障中國(guó)式現(xiàn)代化穩(wěn)步推進(jìn)的重要工作。正在加快建設(shè)具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的上海，必須科學(xué)謀劃并統(tǒng)籌推進(jìn)水安全戰(zhàn)略，努力探索一條把握時(shí)代大勢(shì)、符合發(fā)展規(guī)律、體現(xiàn)上海特色、服務(wù)國(guó)家全局的現(xiàn)代化之路。

一、新征程超大城市現(xiàn)代化面臨的水安全新挑戰(zhàn)

安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是我們黨治國(guó)理政的一個(gè)重大原則。盡管經(jīng)過(guò)多年建設(shè)，上海這座超大城市已基本形成了抵御水旱災(zāi)害的防御體系，但在全球氣候變暖的大背景下，新問(wèn)題新風(fēng)險(xiǎn)正不斷產(chǎn)生，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害事件為城市防洪排澇敲響了警鐘。上海水安全面臨著新挑戰(zhàn)。

1.極端天氣增多導(dǎo)致雨情呈現(xiàn)新特點(diǎn)

近年來(lái)上海風(fēng)災(zāi)、水患呈現(xiàn)出復(fù)雜、多變、突發(fā)的態(tài)勢(shì)。上海市水文總站對(duì)近10年（2012—2021年）降水總量、暴雨頻次和暴雨強(qiáng)度實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，得出了降水總量總體上升、暴雨場(chǎng)次增多和暴雨強(qiáng)度增大的結(jié)論。從降水總量看，近10年中有9年屬于豐水年，其中2020年累計(jì)面雨量更是達(dá)到1563.7 mm，位居歷史第三，比多年均值偏大40.7%。從暴雨場(chǎng)次看，近五年（2017—2021年）平均28.2場(chǎng)，較前五年（2012—2016年）多10場(chǎng)，其中，大暴雨以上級(jí)別場(chǎng)次平均占比提高了8%。從暴雨強(qiáng)度看，最大1小時(shí)和最大24小時(shí)暴雨量每10年分別增大6.8 mm和20.5 mm。其中最大1小時(shí)暴雨實(shí)測(cè)最大值為172.5 mm，發(fā)生于2018年9月16日崇明區(qū)草棚鎮(zhèn)站，為上海歷史記錄上小時(shí)最大雨量。最大24小時(shí)暴雨實(shí)測(cè)最大值為307.5 mm，發(fā)生于2020年8月4—5日“黑格比”臺(tái)風(fēng)期間金山區(qū)興塔站。

2.流域水情出現(xiàn)水位逐年抬升新趨勢(shì)

黃浦江和吳淞江是上海承泄太湖流域洪水的主要通道。根據(jù)上海市水文總站和東海航海保障中心上海海事測(cè)繪中心實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析表明，上游來(lái)水顯著增大、中上游最高潮位（水位）抬升明顯。從上游來(lái)水看，黃浦江上游代表站米市渡站年徑流從20世紀(jì)70年代開(kāi)始逐漸加大，特別是2000年后增大趨勢(shì)顯著，其中2010年后的平均年徑流量約為20世紀(jì)70年代平均年徑流量的2.3倍；吳淞江上游代表站黃渡站1984—2000年平均流量為6.08 m3/s，2001—2020年平均流量27.3 m3/s，為前者的4.5倍。從中上游最高潮位（水位）變化看，黃浦江和吳淞江代表站潮位（水位）自“9711”臺(tái)風(fēng)以來(lái)一直呈現(xiàn)抬升趨勢(shì)。其中，2011—2020年期間，黃浦江上游米市渡站最高水位均值為4.15 m，比20世紀(jì)90年代的3.57 m抬升了58 cm（2021年最高潮位達(dá)到4.79 m），中游黃浦公園站最高潮位均值為4.81 m，比20世紀(jì)90年代4.66 m上升15 cm；吳淞江上游黃渡站最高水位均值比20世紀(jì)90年代抬升62 cm。

3.流域工情變化給防汛工作帶來(lái)新壓力

一方面，太湖流域防洪排澇工程建設(shè)迅速，防洪保護(hù)范圍不斷擴(kuò)大，城市大包圍、圩區(qū)排澇動(dòng)力大幅增強(qiáng)，特別是遭到“9711”臺(tái)風(fēng)侵襲后，這種變化尤為明顯。截至2020年，圩區(qū)面積（含縣級(jí)及以上城市防洪工程）約1.77萬(wàn)km2，較1997年增加了21.8%；排澇模數(shù)從1997年每平方公里0.8 m3/s提高到2020年的1.6 m3/s；圩區(qū)總排澇動(dòng)力達(dá)到2萬(wàn)m3/s，較1997年增加了1倍。城市、圩區(qū)集中排水時(shí)，圩外河道水位上漲迅速，加劇了太湖及河網(wǎng)防洪壓力。另一方面，太湖流域土地利用方式也發(fā)生較大變化，建設(shè)用地大幅增加。截至2020年，流域城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積12 429.8 km2，與1997年相比增加了5826.7 km2，增幅達(dá)88%；耕地面積7225 km2，與1997年相比減少了一半左右。由于流域建設(shè)用地不透水面積大量增加，使得產(chǎn)匯流特性發(fā)生變化，洪水水位上漲迅速，消退變慢，進(jìn)一步增加了平原河網(wǎng)地區(qū)的防汛壓力。

4.生態(tài)城市、韌性城市建設(shè)提出新要求

2021年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》，要求到2025年各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系，做到城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)以?xún)?nèi)的降雨得到有效應(yīng)對(duì)，歷史上嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活秩序的易澇積水點(diǎn)全面消除，新城區(qū)不再出現(xiàn)“城市看?，F(xiàn)象”；超出城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的降雨條件下，城市生命線(xiàn)工程等重要基礎(chǔ)設(shè)施功能不喪失，基本保障城市安全運(yùn)行。黨的二十大報(bào)告提出建設(shè)韌性城市；《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》明確了建設(shè)“生態(tài)之城”的總體目標(biāo)包括安全、環(huán)境兩方面。由于雨污混接、初雨污染仍然存在，中心城區(qū)泵站放江盡管是保障城市防汛安全的重要措施，但也是造成區(qū)域內(nèi)河道間歇性返黑返劣的主要因素。要進(jìn)一步強(qiáng)化源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理，統(tǒng)籌抓好水安全和水環(huán)境，工作理念要從只注重防汛安全向統(tǒng)籌兼顧安全資源環(huán)境轉(zhuǎn)變，將水質(zhì)改善、用水總量控制作為治水目標(biāo)；治理措施上要從單一排除澇水向綜合施策轉(zhuǎn)變，將節(jié)水減排、截污治污與防汛保安措施同步落實(shí)；調(diào)度手段上要從管道“預(yù)抽空”向精準(zhǔn)防汛、精細(xì)調(diào)度轉(zhuǎn)變。

二、中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)上海等超大城市水安全工作提出了新要求

黨的二十大深刻闡明了中國(guó)式現(xiàn)代化的中國(guó)特色，揭示了中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化要堅(jiān)持五條重大原則，把我們黨對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化的認(rèn)識(shí)提升到新高度。在中國(guó)式現(xiàn)代化道路上，城市現(xiàn)代化是“主戰(zhàn)場(chǎng)”。水安全關(guān)系城市人民生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全、國(guó)家安全，是城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要基礎(chǔ)保障。探索推進(jìn)水旱災(zāi)害防御現(xiàn)代化、提升水安全保障能力，既是超大城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要，又是水務(wù)行業(yè)服務(wù)大局的使命所系，必須深刻領(lǐng)悟并牢牢把握中國(guó)式現(xiàn)代化對(duì)超大城市水安全提出的新要求。

1.樹(shù)立以人民為中心的發(fā)展思想

人民城市人民建、人民城市為人民。超大城市水安全工作必須堅(jiān)持人民至上、生命至上，立足防大汛、搶大險(xiǎn)、救大災(zāi)，不怕興師動(dòng)眾，不怕“勞民傷財(cái)”，不怕十防九空，努力做到“不死人、少傷人、少損失”。發(fā)展為了人民，發(fā)展也依靠人民。在充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，也要著力增強(qiáng)人民群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)。2022年上海經(jīng)受住了新中國(guó)成立以來(lái)登陸本地最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“梅花”的考驗(yàn)，取得零人員傷亡的好成績(jī)?；仡櫯_(tái)風(fēng)防御的整個(gè)過(guò)程，除了政府認(rèn)真履職、科學(xué)防御外，社會(huì)各界積極配合也發(fā)揮了重要作用，特別是在臺(tái)風(fēng)登陸前夜，上海采取停航、停運(yùn)、停園、停課等措施，廣大市民給予了理解支持。

2.堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀

提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和急難險(xiǎn)重突發(fā)公共事件處置保障能力要堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的方針。超大城市水安全工作必須強(qiáng)化底線(xiàn)思維、極限思維，警惕“黑天鵝”，防范“灰犀牛”，以大概率思維應(yīng)對(duì)小概率事件，不斷提升擋、排、蓄的“硬實(shí)力”，持續(xù)優(yōu)化測(cè)、報(bào)、救的“軟實(shí)力”，加快構(gòu)建平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急體制機(jī)制。黨的十八大以來(lái)，上海完成了128 km主海塘達(dá)標(biāo)建設(shè)、900 km骨干河道整治、56座水利片外圍排澇泵閘建設(shè)、50個(gè)排水系統(tǒng)建設(shè)，并建立了防汛氣象“崗位直通車(chē)”機(jī)制、太湖流域協(xié)作及聯(lián)合值班機(jī)制、“排水三護(hù)行動(dòng)”機(jī)制、下立交“三合一”機(jī)制、軍地聯(lián)動(dòng)機(jī)制、小區(qū)積水處置“五組工作法”等，在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)、暴雨和流域超標(biāo)準(zhǔn)洪水中作用顯著，保障了城市正常運(yùn)行。

3.堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山

尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求。超大城市水安全工作必須堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性。近年來(lái)上海以全面推行河長(zhǎng)制為契機(jī)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)中小河道整治，在實(shí)現(xiàn)河湖水質(zhì)消黑除劣的同時(shí)，河湖水面率由9.79%增加到10.30%，沿河違建也全部拆除，進(jìn)一步拓展了河湖調(diào)蓄空間，在防御臺(tái)風(fēng)侵襲和承泄流域洪水中發(fā)揮了重要作用，極大地提升了城市抵御水旱災(zāi)害的韌性。

三、中國(guó)式現(xiàn)代化視角下做好上海超大城市水安全工作的新實(shí)踐

黨的二十大吹響了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的奮進(jìn)號(hào)角。上海認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，積極踐行“十六字”治水思路，深入謀劃城市水安全戰(zhàn)略舉措，著力建設(shè)“不是不能淹，而是不怕淹”的安全韌性城市。

1.在總體戰(zhàn)略上分“三步走”

①“十四五”期間，重點(diǎn)解決城市內(nèi)澇問(wèn)題，基本形成綠色源頭削峰、灰色過(guò)程蓄排、藍(lán)色末端消納、管理提質(zhì)增效的現(xiàn)代化內(nèi)澇治理體系，排水防澇能力顯著提升。到2025年，主城區(qū)重點(diǎn)道路小時(shí)降雨58 mm不積水，嚴(yán)重影響生活秩序的易澇積水點(diǎn)100%消除。超標(biāo)準(zhǔn)降雨條件下積水少、退水快，基本保障城市安全運(yùn)行。海綿城市建設(shè)區(qū)域達(dá)到城市建成區(qū)的40%。

②到2035年，基本建成與上海社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市定位相適應(yīng)的水旱災(zāi)害防御體系，防御極端天氣災(zāi)害能力顯著增強(qiáng)，總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)以?xún)?nèi)的城市內(nèi)澇現(xiàn)象。

③到2050年，全面實(shí)現(xiàn)水旱災(zāi)害防御現(xiàn)代化。

2.在總體布局上構(gòu)建“五個(gè)體系”

①目標(biāo)評(píng)價(jià)體系。健全完善防汛安全評(píng)價(jià)指數(shù)，深化成果應(yīng)用，探索實(shí)施差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，考核結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行安全生產(chǎn)責(zé)任制的重要依據(jù)。

②工程防御體系。圍繞“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的要求，以落實(shí)《上海市防洪除澇規(guī)劃（2020—2035年）》和《上海市城鎮(zhèn)雨水排水規(guī)劃（2020—2035年）》為抓手，加快完善千里海塘、千里江堤、區(qū)域除澇、城鎮(zhèn)排水“四道防線(xiàn)”，積極拓展空間韌性，有效強(qiáng)化工程韌性。

③預(yù)警預(yù)案體系。圍繞提升應(yīng)對(duì)極端天氣災(zāi)害事件能力，持續(xù)完善防御極端天氣災(zāi)害“四預(yù)措施”，制定城市“生命線(xiàn)”工程和重大基礎(chǔ)設(shè)施防御超標(biāo)準(zhǔn)洪澇災(zāi)害專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案，確保城市平穩(wěn)安全運(yùn)行，減少人民生命財(cái)產(chǎn)損失。

④高效聯(lián)動(dòng)體系。圍繞全面提升管理韌性和積極培育社會(huì)韌性，進(jìn)一步優(yōu)化體制機(jī)制，加強(qiáng)省市間、行業(yè)間、政企間和軍地間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。其中，流域協(xié)作重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)和調(diào)度會(huì)商，部門(mén)協(xié)同重點(diǎn)加強(qiáng)物資共享，政企合作重點(diǎn)加強(qiáng)力量前置和技術(shù)支撐，軍地聯(lián)合重點(diǎn)加強(qiáng)搶險(xiǎn)救援協(xié)同，努力做到聯(lián)合行動(dòng)高效、資源共用便捷、汛情處置有序。

⑤技術(shù)支撐體系。加大新材料、新設(shè)備、新工藝、新技術(shù)“四新”的研究應(yīng)用力度，推廣一批適應(yīng)極端天氣的應(yīng)急救援物資裝備。深入推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”“兩張網(wǎng)”建設(shè)，推動(dòng)“智慧+”河湖、排水、堤防和泵閘等，深入探索智慧排水“一碼通”，打造數(shù)字孿生應(yīng)用場(chǎng)景，不斷完善防汛防臺(tái)系統(tǒng)功能，努力實(shí)現(xiàn)態(tài)勢(shì)智能感知、趨勢(shì)智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、處置人機(jī)協(xié)同。 ■