李鐵男，郭微微，楊阿龍

（1.黑龍江省水利科學研究院，150080，哈爾濱；2.黑龍江省龍研水利規(guī)劃設(shè)計有限責任公司，150080，哈爾濱）

一、黑龍江省“清四亂”工作開展情況

黑龍江省江河湖泊眾多、水系發(fā)達，根據(jù)2011年全國水利普查統(tǒng)計，流域面積在50 km2以上的河流有2881條，常年水面面積在1 km2以上的湖泊有253個。受寒溫帶與溫帶大陸性季風氣候影響，河流水位季節(jié)變化較大，河漫灘發(fā)育較好，堤防距主河道最遠可達4 km有余，水域岸線面積廣大，損害河湖的行為由來已久、積弊深重。2018年開展河湖“清四亂”專項行動以來，發(fā)現(xiàn)河湖問題2萬余個，約占全國總數(shù)的15%，呈現(xiàn)“點多、線長、面廣”的特點，臨水建設(shè)廠房、開荒種地、成片造林、采砂堆砂行為不規(guī)范等問題眾多。經(jīng)過4年集中整治，河湖“清四亂”工作取得重大效果，通過全面整治、集中攻堅、鞏固提升“三場戰(zhàn)役”，侵占河湖重大問題實現(xiàn)零增長，歷史遺留問題大幅度減少，一大批影響行洪泄洪的問題得到徹底解決，治理成效凸顯。

1.暢通行洪通道

多年想解決而未解決的河湖“四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）“頑疾”得以清除，特別是對呼蘭河口濕地公園內(nèi)、嫩江齊齊哈爾市瀏園景區(qū)內(nèi)阻礙行洪的建筑物實施清除，對穆棱河行洪區(qū)內(nèi)歷史遺留村屯369戶693人實施整體搬遷。河道功能得到極大恢復(fù)，被占用的水域、灘地逐步還河還湖，行洪通道更加暢通，湖泊蓄洪空間逐步擴大。在河道流量500 m3/s的情況下，2022年河道水位比2021年降低了0.27 m，防災(zāi)減災(zāi)能力大幅度提高。

2.改善河湖面貌

截至2022年9月底，黑龍江省河湖“清四亂”專項行動累計清理整治“四亂”問題2.5萬余個，拆除侵占河湖的違建1497萬m2，清理非法占用岸線9800 km，清除河道內(nèi)垃圾431萬t，清除非法圍堤7400 km，打擊非法采砂船只746艘。通過集中清理整治，河暢、水清、岸綠、景美的美麗河湖景象初步顯現(xiàn)。

3.提升水環(huán)境質(zhì)量

2021年，扣除自然本底影響，全省135個國家地表水考核斷面中，水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)）斷面占比70.4%，同比提升1個百分點；劣Ⅴ類水質(zhì)斷面2個，同比個數(shù)減少4個；城市生活污水收集率達到65%，農(nóng)村生活污水治理率達到18%，河湖水環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)向好態(tài)勢，優(yōu)質(zhì)水資源保障糧食總產(chǎn)量達到786.77億kg，筑牢糧食安全“壓艙石”。

4.恢復(fù)水生態(tài)空間

實施有效的生態(tài)修復(fù)工程，騰退河湖岸線空間，水域岸線空間從雜亂無章的利用到一覽無余的干凈。因地制宜建設(shè)景觀綠地，構(gòu)建濱江親水平臺，建設(shè)水利風景區(qū)，打造沿江綠色生態(tài)廊道、示范河湖、幸福河湖，形成以河湖為軸線的優(yōu)美生態(tài)空間，有效提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

二、主要做法

各級河湖長率先垂范，形成“高位推動—跨界聯(lián)動—規(guī)范標準—系統(tǒng)排查—督查督辦—宣傳引導”的行動鏈條，全面推動河湖“清四亂”行動。

1.堅持高位推動，層層壓實責任

省總河湖長簽署省總河湖長1號令，號召各級河湖長“掛帥出征”，集中整治河湖突出問題。同時，針對全省流域面積1000 km2以上河流和水面面積1 km2以上湖泊，開展河湖“清四亂”專項行動“百日攻堅戰(zhàn)”，在以副省長任總指揮的省河湖長制作戰(zhàn)指揮部統(tǒng)籌領(lǐng)導下，市縣兩級逐級組建指揮機構(gòu)，強化組織保障，層層壓實責任，實行掛圖作戰(zhàn)、專班推進。僅2019年度，省級就落實了8項掛圖作戰(zhàn)清單、2858項具體任務(wù)，召開調(diào)度會議12次；各市（地）黨委和政府主要負責同志及分管負責同志批示66次，召開落實會議57次，印發(fā)文件115份。

2.嚴格督查考核，倒逼責任落實

充分發(fā)揮督查整改作用，堅持照單銷號，強化督辦，全面建立“明查+暗訪+督辦+約談+述職+考核”管理監(jiān)督模式。省委省政府連續(xù)4年開展高規(guī)格河湖長制專項督查，將“清四亂”規(guī)范化常態(tài)化作為重點工作內(nèi)容，開展進駐式指導，有力推動地方整改。每年組織不少于2次的暗訪督查，對發(fā)現(xiàn)問題全部掛牌督辦，選取典型問題制作暗訪工作紀實片，在總河湖長會議上播放，以案例督促地方加快整改。同時，發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將河湖長制列入省人大監(jiān)督、省委巡視、市（地）經(jīng)濟責任目標考核重要內(nèi)容，將河湖“清四亂”列入河湖長制考核內(nèi)容，全面開展對市（地）、省直責任部門和市級河湖長3個層面年度考核，倒逼責任落實。

3.強化法治保障，提升整治成效

水利、司法、公安、檢察建立河湖管理領(lǐng)域常態(tài)化執(zhí)法協(xié)同聯(lián)動機制，對以建筑物、構(gòu)筑物侵占河湖，圍墾河道和湖泊，傾倒礦渣、煤灰、殘土、固體廢物等違法違規(guī)行為進行全面清理整治。聯(lián)合省公安廳、檢察院部署河湖“清四亂”和松嫩兩江私設(shè)圍堤清理整治，對自行恢復(fù)圍堤行為釋放嚴厲打擊信號，對涉黑涉惡的“保護傘”和心存僥幸的違法者形成了強烈威懾。公安機關(guān)偵破涉河違法案件932件，抓獲犯罪嫌疑人1209人。僅2019年，檢察機關(guān)對涉河領(lǐng)域制發(fā)訴前檢察建議866件；結(jié)合掃黑除惡偵破黑惡案件21件，抓獲犯罪嫌疑人31人。

4.跨界協(xié)調(diào)聯(lián)動，推動生態(tài)補償

探索聯(lián)合河湖長制，統(tǒng)籌上下游、左右岸協(xié)同治理和系統(tǒng)治理，實施水環(huán)境生態(tài)補償，實現(xiàn)多主體協(xié)同、多要素發(fā)力推進的跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控。與吉林省、內(nèi)蒙古自治區(qū)聯(lián)合開展跨省流域治理保護，加強松花江、嫩江、綏芬河等流域生態(tài)治理保護。開展撓力河、呼蘭河、穆棱河、倭肯河、烏裕爾河等跨區(qū)域河湖聯(lián)防聯(lián)控試點建設(shè)，對解決跨區(qū)域河湖治理與保護工作中存在的機制不完善、責任不明確、配合不緊密等突出問題起到積極示范作用。水利、自然資源和林草等部門聯(lián)合制定政策標準，嚴把政策界限，指導河道內(nèi)圍堤戰(zhàn)線長、林地復(fù)雜、違建體量大等疑難問題科學整改。在穆棱河和呼蘭河流域跨行政區(qū)界實施水環(huán)境生態(tài)補償，2022年，兩條河流共扣繳生態(tài)補償金4710萬元，補償2700萬元。慶安縣、鐵力市獲得全部補償；望奎、海倫、綏棱、青岡和肇東5個縣（市），全部扣繳，沒有獲得補償；哈爾濱市、綏化市和蘭西縣既有補償，又有扣繳。生態(tài)補償政策實施以來，流域內(nèi)水質(zhì)相比歷年同期有所改善。

5.規(guī)范標準程序，增強管理效能

結(jié)合地方河湖管護實際，研究出臺總河湖長1號令，部署集中整治河湖突出問題專項行動。制定印發(fā)《黑龍江省河湖“清四亂”專項行動問題認定及清理整治標準》，切實規(guī)范問題認定、整治標準和程序，落實工作職責，有力推動專項行動落地見效。制定印發(fā)《松花江、嫩江兩江圍堤清障專項行動方案》，明確了兩江圍堤清障行動目標與任務(wù)。部署“百日攻堅戰(zhàn)”，強調(diào)依法依規(guī)組織實施，強化“清四亂”組織攻堅。同時，強化科技支撐，依托黑龍江省測繪地理信息系統(tǒng)，利用衛(wèi)片并輔以無人機航拍等手段，對河湖管理范圍內(nèi)疑似“四亂”點位比對核查，助力河湖監(jiān)管。依托“水利一張圖”，建立河湖長制管理信息系統(tǒng)，拓展開發(fā)掛圖作戰(zhàn)、問題銷號、自動排名、劃界定界、巡河App等5項升級功能，為信息化管理提供技術(shù)保障。

6.全面系統(tǒng)排查，嚴格清單管理

為全面準確掌握“四亂”問題，深入開展自查自糾，實行清單化管理。利用實地核查、日常巡查、遙感監(jiān)測、群眾舉報等多種手段，建立“地方自查+上級抽查”排查模式，開發(fā)了“黑龍江省河湖‘四亂’問題核查整改系統(tǒng)”和“河湖巡查通App”，全覆蓋拉網(wǎng)式開展排查。由“核查系統(tǒng)”建立排查問題臺賬，明確類型、位置、內(nèi)容、責任河湖長、整改進度等，提高排查進度、精準度。建立河湖“清四亂”省級規(guī)范化常態(tài)化暗訪工作制度，采取“地毯式”暗訪模式，形成暗訪問題臺賬，推動地方整改。堅決做到排查不留死角，整改不留空白。

7.強化宣傳引導，營造濃厚氛圍

在黑龍江省委宣傳部、團省委等部門的鼎力支持下，河湖長制宣傳工作更加深入人心，全民參與氛圍更加濃厚。黑龍江電視臺、黑龍江日報對“清四亂”跟蹤報道，在全省新聞聯(lián)播滾動播放監(jiān)督舉報電話1個月，僅省級就受理舉報問題44個，并在媒體曝光水污染問題37個。省市縣三級206支志愿隊伍約10萬名志愿者同步開展護河志愿周活動。發(fā)動全省高等院校和中小學開展河湖長制“八個一”進校園活動。哈爾濱、牡丹江、佳木斯、雙鴨山、雞西、大興安嶺等地設(shè)立了形式多樣的民間河湖長，哈爾濱吸收水上搜救協(xié)會、無人機行業(yè)協(xié)會等社會組織成員，聘為民間河長，無償為河湖管護提供技術(shù)裝備；佳木斯發(fā)動老黨員干部、老支書、企業(yè)負責人等社會人士擔任民間河長，參與巡河監(jiān)督；牡丹江通過主題征文競賽、紅領(lǐng)巾河道認領(lǐng)、攝影繪畫比賽等多種形式，推進水脈與文脈有機融合，大力發(fā)展教師河長、學生河長、家長河長，讓河湖長制工作深入人心。

三、難點分析

1.已整改問題反彈時有發(fā)生

“亂堆”和“亂占”問題由于流動性大、隨機性強、隱蔽性高，特別容易出現(xiàn)前面整改、后邊反彈的情況。由于黑龍江省河漫灘地發(fā)育，在河道管理范圍內(nèi)開荒種地，圍堤隨推隨堆，在洪水即將漫灘之時，農(nóng)戶為保護自家農(nóng)田不被淹沒，圍堤白天清理晚上重堆時而發(fā)生。

2.農(nóng)村河湖清理整治任務(wù)繁重

農(nóng)村河湖線長面廣，村民在河道內(nèi)堆放生活垃圾、秸稈等“亂堆”問題較為普遍，河道內(nèi)畜禽散養(yǎng)等“亂占”問題時有發(fā)生，河湖管理保護及岸線清理整治任務(wù)艱巨。日常巡查、監(jiān)管與科技手段尚未融合，基層河湖巡查工作常態(tài)化、規(guī)范化制度有待完善，河道保潔員、巡河員、河湖管護員等基層管護隊伍人員數(shù)量、經(jīng)費渠道及金額都無法保證，與當前及今后深入推進“清四亂”任務(wù)不匹配，基層河湖監(jiān)管效能低，是縱深推進河湖“清四亂”的重點和難點，是打通河湖管護“最后一公里”的瓶頸。

3.變相損害河湖行為界定難度大

隨著河湖監(jiān)管不斷強化，大規(guī)模的河湖違法違規(guī)行為日趨減少，但也存在打“擦邊球”現(xiàn)象，對河湖造成不同程度損害。比如，以減碳為理由，在河道、湖泊沼澤灘地建設(shè)光伏等新能源項目；將小型有地基彩鋼房樁基礎(chǔ)安裝輪子后，偽裝成臨時、可移動建筑；借河道、水庫清淤疏浚偷挖、濫采河砂；以建設(shè)濕地公園、風雨廊橋等為由，在河道內(nèi)進行商業(yè)行為。近兩年在河湖暗訪中新發(fā)現(xiàn)的問題，對“清四亂”提出更高要求。

四、對策建議

1.強化依法依規(guī)管理保護

完善河湖管理相關(guān)法律法規(guī)，加快水法及地方河道管理條例修訂研究，總結(jié)提煉全省河湖長制和河湖管理成熟經(jīng)驗入法。加快推動河湖保護治理條例地方立法，聚焦社會熱點難題，從規(guī)劃編制、治理和修復(fù)、保護和監(jiān)管、河湖長制、法律責任等，全面對河湖保護治理予以規(guī)范。構(gòu)建嚴格嚴密的水生態(tài)保護制度，進一步完善河湖規(guī)劃、岸線保護利用、河道采砂許可、排污許可、取水許可、河湖監(jiān)督管理、基層河湖長履職、河湖保潔、河湖保護和治理考核等相關(guān)制度，規(guī)定針對河道管理范圍內(nèi)的風雨廊橋、光伏發(fā)電等情況，明確河道管理范圍內(nèi)的禁止性和限制性行為和活動，有效解決基層河湖長履職意識不到位、職責不清、工作盲目被動的問題，為河湖空間管控提供法律依據(jù)。加大行政執(zhí)法力度，各級水行政主管部門加強對涉河項目許可、建設(shè)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴厲查處違法侵占河湖行為，對違法違規(guī)的責任主體依法依規(guī)進行處罰，對有關(guān)責任單位和責任人依法依紀嚴肅問責，為加強河湖管理提供堅實的法律保障。

2.完善政策標準和規(guī)劃體系

健全河湖“清四亂”相關(guān)政策標準。建議國家層面進一步建立健全水域岸線管理的上位法，梳理總結(jié)近年水域岸線“清四亂”經(jīng)驗及存在的主要爭議和問題。在河湖“四亂”問題的認定、查處和清理整治等方面進一步完善和細化相關(guān)政策標準，及時修訂現(xiàn)行的《河湖管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》，細化“四亂”分類標準，進一步規(guī)范“查、認、改、罰”各環(huán)節(jié)工作。區(qū)別歷史成因和客觀事實，細化河湖“四亂”問題類型，分類制定相關(guān)政策標準，規(guī)范清理整治程序，加強對歷史遺留問題、疑難復(fù)雜問題認定標準研究，明確穩(wěn)妥可行的清理整治措施，提高針對性和可操作性。對涉及歷史民生的大體量“四亂”問題清理整治，制定相關(guān)補償機制，強化“清四亂”保障措施。加快編制河湖管理相關(guān)規(guī)劃，推進河湖岸線保護利用規(guī)劃、采砂管理規(guī)劃的編制和審批工作，落實岸線分區(qū)管控和用途管制制度，為進一步規(guī)范涉河建設(shè)項目審批，加強水域岸線空間管控和河道采砂管理提供依據(jù)。

3.進一步強化河湖監(jiān)管

加強監(jiān)督檢查，強化河湖日常巡查管理，履行河湖管理主體責任；建立完善各級監(jiān)督檢查體系，開展常態(tài)化監(jiān)督檢查。對地方整改落實情況進行抽查復(fù)核，確保監(jiān)管不留空白、檢查不留死角。加強涉河項目監(jiān)管，嚴格落實河湖管理范圍內(nèi)建設(shè)項目審查權(quán)限，強化涉河建設(shè)項目事前事中事后監(jiān)管，嚴厲查處批建不符、弄虛作假等突出問題。營造良好輿論氛圍，向社會發(fā)布一些具有典型意義、社會普遍關(guān)注的典型案例，以正面典型為榜樣，創(chuàng)新河湖“清四亂”工作舉措；主動曝光河湖“清四亂”中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)典型案例，進一步發(fā)揮警示震懾、輿論引導的作用。健全河湖“清四亂”考核問責機制，加強河湖“清四亂”工作推進、完成情況階段性總結(jié)和年度評估，對已整治出現(xiàn)反彈、屬地未主動上報而被督查暗訪發(fā)現(xiàn)的“四亂”問題，將列入河湖長制年度績效考評。健全“清四亂”工作的問責機制，對“四亂”問題長期得不到解決、重大問題隱瞞不報、清理整治弄虛作假的，對有關(guān)責任單位和責任人嚴肅追責問責；對已完成自查自糾的河湖，在水利部、省級暗訪督查，新聞媒體曝光及群眾監(jiān)督舉報中仍發(fā)現(xiàn)有臺賬外重大“四亂”問題的，出臺相關(guān)辦法，對責任單位和責任人進行追責問責。

4.加強農(nóng)村河湖治理能力建設(shè)

強化農(nóng)村河湖水域岸線管理，加快推進農(nóng)村河湖管理范圍劃定，編制河湖岸線管理規(guī)劃和方案，明確岸線功能區(qū)劃；開展河湖水域空間管控行動，逐步退還被擠占的河湖水域空間，嚴厲打擊違法種植養(yǎng)殖、垃圾亂占亂倒等侵占河湖的行為。建立農(nóng)村河湖管護長效體系，推動黑龍江省河湖長制體系向小微水體延伸，結(jié)合農(nóng)村人居環(huán)境整治、宜居村莊建設(shè)、農(nóng)村黑臭水體治理、水系連通及水美鄉(xiāng)村建設(shè)和生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境綜合整治等項目，統(tǒng)籌實施綜合治理，解決農(nóng)村房前屋后臭水泡難題。健全長效管護機制，通過購買服務(wù)、設(shè)置公益崗位等方式，建立河湖長、河湖管理單位、第三方機構(gòu)相結(jié)合的河湖巡查管護體系，加大對農(nóng)村河湖岸線、小微水體維護和保潔日常管理力度，推動實現(xiàn)河湖管護的市場化、專業(yè)化，降低河湖“四亂”問題反彈風險。加強信息化建設(shè)，建立健全覆蓋農(nóng)村河湖的信息化平臺，在河湖基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、水質(zhì)檢測、岸線監(jiān)控等方面，有效提升農(nóng)村河湖管護效率和水平。 ■