□ 北京 張 鶴

自20世紀(jì)90年代我國國有企業(yè)開始進(jìn)行制度改革后，大型國企基本都在各個領(lǐng)域占據(jù)著重要地位，具有決定性影響。習(xí)近平總書記關(guān)于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的重要論述，是對我們黨領(lǐng)導(dǎo)國有企業(yè)改革發(fā)展豐富實踐和歷史經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，是運用馬克思主義立場觀點方法對國有企業(yè)發(fā)展理論的重大創(chuàng)新，是堅定走中國特色國有企業(yè)改革發(fā)展道路的科學(xué)指南。國有企業(yè)必須不斷加強(qiáng)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，進(jìn)而持續(xù)提升國有經(jīng)濟(jì)的競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力。

一、規(guī)章制度體系概述

企業(yè)的規(guī)章制度貫穿于日常管理的方方面面，用于規(guī)范企業(yè)全體成員及所有經(jīng)濟(jì)活動的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。規(guī)章制度建設(shè)是企業(yè)基礎(chǔ)管理工作的重點，同時也是管理的難點。近年來，國有企業(yè)不斷夯實管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化管理創(chuàng)新，企業(yè)管理工作取得積極成效。但與世界一流企業(yè)相比，仍存在管理制度不完備、體系不健全、機(jī)制不完善、執(zhí)行不到位等問題，一定程度上影響了企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益。2020年-2022年，以實施三年改革行動和對標(biāo)世界一流管理提升行動為契機(jī)，國有企業(yè)特別是中央企業(yè)，加快推進(jìn)公司治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提升法治化管理水平。建立了以公司章程為根本遵循，以職能模塊為基礎(chǔ)，以管理事項為核心的規(guī)章制度體系。通過強(qiáng)化組織的穿透管理，對規(guī)章制度實行分級分類管理，搭建規(guī)章制度體系框架，進(jìn)一步明晰黨組織和其他治理主體權(quán)責(zé)，理順管理流程，將規(guī)章制度執(zhí)行納入合規(guī)管理范疇，制度體系建設(shè)取得了顯著的成效。

二、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)的重要性

1.加強(qiáng)制度建設(shè)是企業(yè)發(fā)展的必由之路。加強(qiáng)管理是企業(yè)發(fā)展的永恒主題，是企業(yè)實現(xiàn)基業(yè)長青的重要保障。企業(yè)想要擴(kuò)大規(guī)模并實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，需要更加有秩序地內(nèi)部管理，充分整合調(diào)動內(nèi)外部資源。但凡運營狀況良好的企業(yè)，通常擁有較為成熟的規(guī)章制度體系。規(guī)章制度體系應(yīng)與企業(yè)發(fā)展實際相匹配，體系建設(shè)完善方案應(yīng)與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃和管理目標(biāo)相一致。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)是落實改革的有力舉措?；谌找鎻?fù)雜的國內(nèi)外形勢與各種不確定因素，黨中央作出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署，對國有企業(yè)提升管理能力和水平提出了更高要求。國有企業(yè)要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實董事會職權(quán)，形成更加成熟更加定型的中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，健全市場化經(jīng)營機(jī)制，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能，創(chuàng)造市場價值，更好為黨和人民服務(wù)。

3.加強(qiáng)制度建設(shè)是依法治企的重要保證。國家全面推進(jìn)依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。對國有企業(yè)而言，貫徹落實全面依法治國首要的就是要推進(jìn)全面依法治企。根據(jù)國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2021〕80號）要求，中央企業(yè)要堅持完善制度、夯基固本。具體而言，就是要著力健全規(guī)章制度體系，根據(jù)適用范圍、重要程度、管理幅度等，構(gòu)建分層分類的制度體系框架，確保結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整，相互銜接、有效協(xié)同，切實提高科學(xué)性和系統(tǒng)性；以強(qiáng)化制度建設(shè)為基礎(chǔ)，堅持尊法、學(xué)法、守法、用法，將行之有效的經(jīng)驗做法，及時轉(zhuǎn)化為企業(yè)規(guī)章制度，嵌入業(yè)務(wù)流程；定期開展制度梳理，編制立改廢計劃，完善重點改革任務(wù)配套制度，及時修訂重要領(lǐng)域管理規(guī)范，不斷增強(qiáng)針對性和實效性。

三、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)中存在的問題

1.制度時效性和實用性有待加強(qiáng)。近年來，國家立法和地方監(jiān)管要求以較快的速度在豐富和變化，而為滿足改革要求，新出臺許多上位制度，或者上位制度面臨普遍修訂。國有企業(yè)自身發(fā)展戰(zhàn)略、組織機(jī)構(gòu)、市場布局、人員崗位不斷調(diào)整，以支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、業(yè)務(wù)拓展和生產(chǎn)運營。國有企業(yè)應(yīng)對復(fù)雜多變的外部環(huán)境的同時，還承受著繁重的改革任務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營壓力，部分制度未能及時進(jìn)行合理調(diào)整。有時急于補(bǔ)足漏洞，制度內(nèi)容不夠成熟，執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容適宜性不強(qiáng)，可能導(dǎo)致制度內(nèi)容和工作實際出現(xiàn)不同程度的脫節(jié)。

2.制度計劃的編制與執(zhí)行存在偏差。年度規(guī)章制度計劃一般是在第一季度組織編制，但是第一季度尚不能夠預(yù)見全年的管理需要，如果缺乏上級單位下發(fā)的制度計劃作為參考，這種不確定性將更加明顯，因此能夠確保列入計劃的制度有限，無法達(dá)到制度計劃的理想效果，在執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)未列入計劃的制定或修訂需要，或者計劃完成時間不能按照原定計劃完成，甚至個別制度計劃不能實現(xiàn)。

3.上下級單位間制度銜接不暢。

部分規(guī)章制度由于各種因素影響，不確定性一直存在，致使制度本身及其下位制度均長期處于試行或者暫行的狀態(tài)，不利于上下級工作穩(wěn)定銜接。同時，每個企業(yè)自身實際情況不同，根據(jù)上位制度制定本級制度時，如果完全參照上級規(guī)定，可能不符合本級情況，但如果按照本級實際改編，則可能造成上下不能有序銜接，甚至出現(xiàn)沖突，且這種情況短期內(nèi)難以改善。

4.規(guī)章制度體系仍然不夠健全。

作為新時代國有企業(yè)，需要實現(xiàn)更多新作為新舉措，內(nèi)部部門職責(zé)不斷豐富，在這種情況下，原有制度經(jīng)常處于無法完全滿足企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要的狀態(tài)，存在著大量的制度管理漏洞或者空白，制度不能對企業(yè)經(jīng)營管理活動形成全覆蓋，難以做到依靠制度來管住權(quán)、管住人、管住事、管住錢，這就需要不斷健全規(guī)章制度體系。

5.規(guī)章制度宣貫培訓(xùn)不夠到位。近年我國立法工作步伐加快、節(jié)奏緊湊，國資監(jiān)管趨嚴(yán)呈現(xiàn)常態(tài)化態(tài)勢，國有企業(yè)大量上位制度頒布、更新，而培訓(xùn)宣貫需要員工在忙碌之余耗費時間和精力準(zhǔn)備，越是重要的制度，越是需要花費更多的工夫和心思籌劃，難以做到面面俱到。加之疫情影響，宣貫培訓(xùn)以線上為主，也難以保證受訓(xùn)人員精力集中，確保培訓(xùn)效果。

6.制度規(guī)定的顆粒度不盡合理。

國有企業(yè)實踐中，往往存在規(guī)章制度顆粒度不適宜的情況。有些制度內(nèi)容規(guī)范的過于寬泛粗糙，有些內(nèi)容又規(guī)定的過多過細(xì)。寬泛粗糙可能導(dǎo)致制度針對性和可操作性不高，過多過細(xì)可能導(dǎo)致制度冗長、靈活性較差、不容易掌握。這些都可能導(dǎo)致工作效率的降低，從而達(dá)不到制度預(yù)期目的。

7.規(guī)章制度評價效果不夠理想。部分企業(yè)的規(guī)章制度評價的評價維度單一、評價人員不專業(yè)或不重視、評價流程不完善，導(dǎo)致評價結(jié)果的客觀性和有效性不強(qiáng)，評價結(jié)果無法充分反映制度執(zhí)行情況并為第二年制度計劃提供有力參考，甚至可能使評價流于形式，未能發(fā)揮檢驗制度效果和促進(jìn)持續(xù)改進(jìn)的作用。

四、國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)完善策略

1.健全公司治理長效機(jī)制。根據(jù)國企改革要求，要完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，堅持“兩個一以貫之”，形成科學(xué)有效的公司治理機(jī)制。雖然經(jīng)過2020年-2022年國企改革三年行動的洗禮后，國有企業(yè)進(jìn)一步厘清了黨組織、董事會、經(jīng)理層等各治理主體的權(quán)責(zé)邊界，確保國有企業(yè)黨委（黨組）把方向、管大局、促落實，董事會定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險，經(jīng)理層謀經(jīng)營、抓落實、強(qiáng)管理，但我們應(yīng)當(dāng)清楚的認(rèn)識到，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和形勢的改變，不斷會有新任務(wù)新要求，不斷賦予各治理主體相應(yīng)新的職責(zé)。

健全公司治理長效機(jī)制，重點抓好以下方面。一是完善治理結(jié)構(gòu)。推動黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理，尤其是混合所有制改革還在持續(xù)推進(jìn)，對于國有股權(quán)比例不同的企業(yè)，黨組織定位和功能不同，黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的模式也不同，要完善不設(shè)黨委的獨立法人企業(yè)的黨支部（黨總支）對企業(yè)重大事項進(jìn)行集體研究把關(guān)的制度和非獨立法人企業(yè)黨支部（黨總支）以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中設(shè)立的黨委圍繞生產(chǎn)經(jīng)營開展工作的制度，使黨組織發(fā)揮作用制度化。二是規(guī)范決策機(jī)制。要切實做好權(quán)責(zé)清單的動態(tài)調(diào)整，各自著力破解“誰來議、議什么、怎么議”，才能保持各治理主體不缺位、不越位，各司其職、各負(fù)其責(zé)、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡。三是加強(qiáng)董事會建設(shè)。加強(qiáng)董事會配套制度建設(shè)，落實董事會各項職權(quán)，重點包括中長期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員選聘權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績考核權(quán)、經(jīng)理層成員薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重財務(wù)事項管理權(quán)等6項職權(quán)。

2.實施授權(quán)放權(quán)清單化管控。授權(quán)放權(quán)是有效落實《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》的重要舉措，被看做是放大改革乘數(shù)效應(yīng)的關(guān)鍵之舉。對所出資企業(yè)的管控方式和授權(quán)程度，直接決定了子企業(yè)公司治理決策和運作空間，對子企業(yè)的活力有決定性影響。加強(qiáng)授權(quán)體系建設(shè)，要做好分層分級授權(quán)，股東會向董事會授權(quán)、董事會向經(jīng)理層授權(quán)、總部向所屬企業(yè)授權(quán)。

授權(quán)應(yīng)當(dāng)堅持依法合規(guī)、權(quán)責(zé)對等、風(fēng)險可控等基本原則，實現(xiàn)規(guī)范授權(quán)、科學(xué)授權(quán)、適度授權(quán)，始終遵循“集權(quán)有道、分權(quán)有序、授權(quán)有章、用權(quán)有度”。實施授權(quán)放權(quán)應(yīng)著重注意以下方面：一是嚴(yán)格遵循《公司法》及有關(guān)法律規(guī)定，并限定在《公司章程》規(guī)定和授權(quán)主體權(quán)限范圍內(nèi)，不得超越職權(quán)范圍，并規(guī)范被授權(quán)方向授權(quán)方的報告制度、行權(quán)評價、越權(quán)追責(zé)等管理行為。二是要推進(jìn)科學(xué)分類授權(quán)，轉(zhuǎn)變以往“直線管理”“一管到底”的模式，開展深入的調(diào)研，綜合考慮所出資企業(yè)發(fā)展階段、行業(yè)特點、治理能力、管理基礎(chǔ)等因素給予不同范圍、不同程度的授權(quán)放權(quán)，合理確定授權(quán)決策事項及權(quán)限劃分標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)授權(quán)運行監(jiān)督與評價，動態(tài)調(diào)整授權(quán)范圍。三是對于新業(yè)務(wù)、非主營業(yè)務(wù)、高風(fēng)險事項以及在有關(guān)巡視巡察、紀(jì)檢、審計等監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)突出問題的事項，應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎授權(quán)、從嚴(yán)授權(quán)。 四是要動態(tài)評估調(diào)整授權(quán)范圍，對該加大授權(quán)力度的要及時加大，對出現(xiàn)重大偏差或嚴(yán)重問題的，要及時“熔斷”或取消授權(quán)。

3.構(gòu)建完善的規(guī)章制度體系。國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見》（國資發(fā)法規(guī)〔2021〕80號）中明確指出，要以強(qiáng)化制度建設(shè)為基礎(chǔ)，堅持尊法、學(xué)法、守法、用法，根據(jù)適用范圍、重要程度、管理幅度等，構(gòu)建分層分類的制度體系框架，確保結(jié)構(gòu)清晰、內(nèi)容完整，相互銜接、有效協(xié)同，切實提高科學(xué)性和系統(tǒng)性。

構(gòu)建完善的規(guī)章制度體系，往往需要經(jīng)歷以下過程。一是搭建規(guī)章制度基本框架。通過分析自身組織架構(gòu)和治理體系、管理體系的具體情況，著眼未來一段時期發(fā)展規(guī)劃，謀劃規(guī)章制度體系頂層設(shè)計，科學(xué)確定規(guī)章制度分類和分級標(biāo)準(zhǔn)，對不同種類、不同級別的制度施以不同審批與決策權(quán)限。二是查找規(guī)章制度體系缺失和控制薄弱環(huán)節(jié)。梳理各項職能職責(zé)及管理事項對應(yīng)規(guī)章制度情況，如發(fā)現(xiàn)有某項職能職責(zé)及管理事項無對應(yīng)制度，或者現(xiàn)有對應(yīng)制度不能滿足事項管理需要，則應(yīng)當(dāng)提出填補(bǔ)方案。可結(jié)合內(nèi)部控制體系評價工作，分析控制薄弱環(huán)節(jié)，從風(fēng)險防范角度提出制度設(shè)計層面的改進(jìn)措施。三是有序推進(jìn)規(guī)章制度的“留立改廢”。根據(jù)規(guī)章制度體系缺失和控制薄弱環(huán)節(jié)情況，結(jié)合相關(guān)管理需要，作出規(guī)章制度保留、新增、修訂、廢止具體安排，明確責(zé)任部門和計劃完成時間。一般而言，存在制度體系缺失的，應(yīng)當(dāng)考慮制度的起草必要性和施行條件，作出是否新增的決定。存在控制薄弱環(huán)節(jié)，已有制度加以規(guī)范的，在分析研究的基礎(chǔ)上，作出是否修訂的決定；尚無制度加以規(guī)范時，考慮對已有制度及日常工作的影響，作出是否新增的決定。當(dāng)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生較大變化時，應(yīng)當(dāng)評估對現(xiàn)行規(guī)章制度的影響，梳理并作出有關(guān)決定。當(dāng)符合規(guī)定條件時，作出廢止的決定。對經(jīng)評估無需進(jìn)行修訂的制度，予以保留。

4.規(guī)范規(guī)章制度全過程管理。一項規(guī)章制度的全生命周期，主要包括計劃－起草－征求意見－合法合規(guī)性審查－審批－頒布－宣貫－執(zhí)行－評價－修訂－廢止等過程。各階段應(yīng)當(dāng)做好以下方面：在制訂計劃階段，要結(jié)合實際管理需要，最好將“廢改立”計劃與宣貫計劃同步完成，可以探索實行年中調(diào)整機(jī)制，將當(dāng)年重要會議精神、各治理主體和相關(guān)部門意見、最新工作要求，納入年度計劃。在編制起草階段，應(yīng)充分了解工作背景，深入分析研究制定依據(jù)，明確所要規(guī)范的具體事項，可以通過在數(shù)字化系統(tǒng)中設(shè)定的模板，規(guī)范規(guī)章制度的要素和格式。在征求意見階段，應(yīng)按照制度的適用范圍，并考慮各類主體的相關(guān)性，廣泛充分的征求意見建議，對于各方提出的意見建議，編制部門應(yīng)整理匯總，對于合理意見建議予以采納，并將是否采納的情況進(jìn)行反饋。在合法合規(guī)性審查階段，需要明確制度編制依據(jù)和內(nèi)容要點，應(yīng)由法律部門及人員進(jìn)行審核，審核人員應(yīng)注重規(guī)章制度的合法性、合規(guī)性、合理性并重。在決策會議審議階段，嚴(yán)格執(zhí)行會議的議事規(guī)則和決策程序，做好會前醞釀，企業(yè)總法律顧問應(yīng)當(dāng)確保能夠參加規(guī)章制度的決策會議。在宣貫階段，根據(jù)適用范圍和業(yè)務(wù)條線，合理劃定參訓(xùn)人員，由制度參與起草人或規(guī)范事項的主要辦理人親自講解，宣貫效果更好，同時應(yīng)注重增強(qiáng)員工的責(zé)任意識和規(guī)則意識。在執(zhí)行階段，要做好執(zhí)行監(jiān)督檢查，可以通過完善優(yōu)化流程，控制工作按照制度規(guī)定規(guī)范開展。在評價階段，應(yīng)把握好評價的維度，可以采取自評與互評相結(jié)合、集中評價與日常評價結(jié)合開展，由實施人員來進(jìn)行評價。規(guī)章制度的修訂和廢止要嚴(yán)格按照規(guī)定程序，并考慮規(guī)章制度修訂和廢止后的內(nèi)容和數(shù)量銜接，做好臺賬管理。

五、結(jié)語

國有企業(yè)規(guī)章制度體系建設(shè)完善，是實施企業(yè)管理的必要步驟，也是促進(jìn)企業(yè)獲得發(fā)展的重要機(jī)會。目前，針對國有企業(yè)在規(guī)章制度體系建設(shè)和管理方面的問題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引起廣泛重視，通過健全公司治理長效機(jī)制、實施授權(quán)放權(quán)清單化管控、構(gòu)建完善的規(guī)章制度體系、規(guī)范規(guī)章制度全過程管理等有效措施加強(qiáng)改進(jìn)，促進(jìn)提升國有資產(chǎn)管理效率，增強(qiáng)國有企業(yè)發(fā)展實力，為國有企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供制度保障。