周光輝(吉林大學(xué)行政學(xué)院、吉林大學(xué)社會公正與政府治理研究中心教授)賀競超（吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)專業(yè)博士研究生）

社情民意是民眾的普遍共識和共通意愿，是絕大多數(shù)人民群眾最樸實、最真切的心理情感表現(xiàn)。社情民意，特別是基層社情民意是我們黨治國理政工作的出發(fā)點，也是當(dāng)下地方治理工作中最為復(fù)雜、難度最大的領(lǐng)域?；鶎由缜槊褚庠V求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結(jié)構(gòu)性矛盾是當(dāng)下地方治理中的一大難題。

隨著我國全面邁入信息時代，以數(shù)字技術(shù)為內(nèi)核的數(shù)字化改革為地方政府破解這一社情民意工作難題提供了重要支撐。①對此，本文以杭州數(shù)字化改革為典型案例，立足社情民意領(lǐng)域中的數(shù)字化改革具體實踐，擬回答如下三個問題：我國基層社情民意工作特點與施治難題是什么？杭州市如何通過數(shù)字化改革有效破解社情民意治理工作中的難題？從“杭州案例”出發(fā)，如何總結(jié)我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗，未來中國數(shù)字化改革應(yīng)更加關(guān)注哪些問題？

一、基層社情民意工作的特點與施治難題

對于我們黨而言，社情民意是治國理政工作的出發(fā)點，也是動員廣大人民群眾參與現(xiàn)代化發(fā)展事業(yè)的價值導(dǎo)引。實踐證明，從普遍的社情民意出發(fā)，科學(xué)制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的關(guān)鍵條件。

雖然我國已經(jīng)建立起一套通過各級人大代表反映和表達社情民意的政治制度，但對于地方政府而言，需要直面大量復(fù)雜且具體的社情民意事項，并要作出快速、針對性的治理舉措，解決實際問題。因此，基層的社情民意工作有著自身的獨特性。能否在有限的制度和資源約束下，妥善化解社情民意工作中的種種問題，已成為地方政府需要重點加以破解的難題。

首先，客觀存在的規(guī)模問題，導(dǎo)致基層社情民意工作極為繁重。我國是一個規(guī)模巨大、有著14億人口且區(qū)域間發(fā)展極不平衡的超大型發(fā)展中國家，重視各類治理實踐中的規(guī)模問題，是實現(xiàn)國家有效施治的前提。對當(dāng)下基層而言，社情民意事項繁雜且眾多，各種訴求交織疊加，盡管整體性民意共識依舊鮮明，但異質(zhì)化的利益碰撞和摩擦無疑增加了地方政府兼容治理的難度。

其次，高度密集的治域空間，導(dǎo)致基層社情民意事項的整合施治難度增大。治域是特定區(qū)域下復(fù)雜治理事項聚集并發(fā)的場域，基層治域空間不同于更高層級的治域空間，基層是社會問題、社會矛盾發(fā)生的直接場域。根據(jù)屬地管理原則，無論某一社情民意事項上升到多么高的治理層級，它最終都要壓回到基層得以處置和化解。因此，基層治域?qū)嶋H上承接了大量復(fù)雜棘手的社情民意問題，進而使得基層治域空間呈現(xiàn)出高度密集的特點。由于大量社情民意事項堆疊和雜糅于基層，分散了地方政府的工作精力，從而增加了地方政府整合施治社情民意工作的難度，與其說地方政府是通過提取民意“共識”來解決民眾訴求，不如說地方政府更多是在處置民意“分歧”來維護治域穩(wěn)定。加之地方政府的行政資源相對有限，從而最終影響到了基層社情民意工作的治理績效和治理質(zhì)量。

最后，對央地政府二元化的心理認知，導(dǎo)致基層社情民意狀態(tài)的敏感性極強。長期以來，圍繞如何看待和理解中央政府與地方政府，中國民眾普遍存在二元化的心理認知范式：即對中央政府懷有較高的信任度，其內(nèi)在形象認知較為穩(wěn)定，相比較下，則對地方政府的形象感知并不穩(wěn)固，更容易受到實際治理績效，特別是在社情民意問題上的工作成績的影響。也就是說，面對地方政府的施政表現(xiàn)，社情民意的靈敏度較高，敏感性較強，隨之帶來的態(tài)度和行為反饋也更加強烈。因此，地方政府可以因正確處理民意問題而收獲民眾的好感和支持，也可能因錯誤處理民意問題而招致民眾的不滿和批評。因此，對于地方政府而言，如果能建立起一套高度有效的治理方式，精準研判和診斷社情民意的細微變化，未雨綢繆、積極主動施治，便可以不斷提高民眾對地方政府的信任度，確?；鶎又斡虻拈L期穩(wěn)定。

綜合上文可以看出，地方政府在應(yīng)對社情民意工作問題上，突出面臨“任務(wù)重”、“分歧多”以及“風(fēng)險大”的治理挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)共同指向了當(dāng)下基層社會中，普遍面臨的民意訴求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結(jié)構(gòu)性矛盾難題。面對這一難題，我國創(chuàng)造性地探索并形成一系列基層社情民意事項有效施治的體制機制，譬如“黨的組織化嵌入制度”、“目標考核制度”、“多元主體吸納共建制度”等等，但是，這些體制、機制的創(chuàng)新還不能完全解決基層社情民意的復(fù)雜性、時效性問題。解決好基層社情民意問題，需要探索和引進新的治理要素，實現(xiàn)增量意義上的“二次賦能”。以數(shù)字技術(shù)為內(nèi)核的數(shù)字化改革，能夠顯著推進地方政府的“治理改善”，進而有效解決基層面臨的種種社情民意工作難題。

二、杭州案例與社情民意“智治”的成功實踐

自數(shù)字化改革戰(zhàn)略實施以來，圍繞數(shù)字化改革促進社情民意事項的優(yōu)化施治，我國涌現(xiàn)出許多較為成功的地方改革案例，其中，杭州開展的社情民意智治改革實踐是一個成功的典型案例。

（一）杭州市圍繞社情民意工作的三大數(shù)字化改革實踐

杭州市數(shù)字化改革，將“以人民為中心”理念作為改革的根本目標，相繼出臺了《中共杭州市委關(guān)于高水平推進杭州城市治理現(xiàn)代化的決定》《關(guān)于“數(shù)智杭州”建設(shè)的總體方案》《杭州市數(shù)字政府建設(shè)“十四五”規(guī)劃》等工作文件，②圍繞“數(shù)智杭州”這一構(gòu)想，重點從“數(shù)智杭州”總門戶及一體化智能化公共數(shù)據(jù)平臺建設(shè)、做強做優(yōu)城市大腦、加快建設(shè)產(chǎn)業(yè)大腦、構(gòu)建數(shù)字化改革理論體系、構(gòu)建數(shù)字化改革制度體系五個維度，系統(tǒng)推進數(shù)字化改革。盡管杭州市數(shù)字化改革的工作重心并非僅限于社情民意治理工作，但借助數(shù)字化改革，完善各級政府社情民意治理工作，卻可以視為杭州市數(shù)字化改革的中心任務(wù)，歸納總結(jié)相關(guān)改革實踐案例，杭州市圍繞社情民意工作的數(shù)字化改革實踐主要可分為三大主題。

首先，利用數(shù)字技術(shù)，搭建社情民意一體化開放數(shù)據(jù)平臺，為政府解決民意事項提供數(shù)字支持。通過搭建一體化社情民意開放數(shù)據(jù)平臺，使得大量“沉睡”的社情民意信息得到充分地挖掘和調(diào)動，實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)—民意事項—數(shù)據(jù)”的一一對應(yīng)，使得杭州各級政府部門在面對社情民意訴求時，能夠“做實做透”社情民意治理工作，長期存在的接觸“表面化”、溝通“隨意化”及回應(yīng)“選擇化”的治理缺陷也得以有效規(guī)避。譬如，杭州市某區(qū)探索建立起“民呼我為”數(shù)治應(yīng)用工程，整合各類民情民意溝通渠道，暢通社情民意反映和表達通路，廣泛汲取各界民意，借助數(shù)字化綜合治理體系，解決群眾、企業(yè)、基層的“急難愁盼”難題，實現(xiàn)了社情民意“知冷知暖、一鍵直達”的目標。

其次，發(fā)揮數(shù)智功能，推進社情民意事項的共建共治共享，實現(xiàn)了民意工作的自主化參與和合作性治理。杭州市借助數(shù)字化改革，在根本上創(chuàng)新了社情民意工作的治理范式，鼓勵普通民眾自主選擇、參與社情民意訴求的化解工作，從而為“有限政府”帶來“無限治理”的巨大可能性，為“人工監(jiān)督治理”范式注入“智能自主治理”這一新的補充性范式。③譬如，杭州市某區(qū)樹立以“人民至上、共建共享”為導(dǎo)向的建設(shè)理念，探索構(gòu)建了便利可及、平等包容和普惠共享的智慧化公共服務(wù)體系，全力推進“一網(wǎng)通辦”。在惠民利民、好用管用的基本原則下，突出用戶導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、效果導(dǎo)向，從而提高了整個城市公共參與空間的內(nèi)聚性，激發(fā)了城市發(fā)展運行的“軟活力”。

最后，以數(shù)字化改革為契機，撬動政府制度體制的變革重塑，為社情民意治理事業(yè)發(fā)展打造全局性、系統(tǒng)性的良性政治生態(tài)環(huán)境。杭州數(shù)字化改革實踐，突破了傳統(tǒng)的二元化改革思維，不斷探索如何成為數(shù)字化時代的變革引領(lǐng)者，如何成為智慧化的數(shù)字資源生產(chǎn)者和公共價值供給者④。譬如，杭州市各級治理主體，圍繞自身數(shù)字化治理能力的提升，進行了多項制度創(chuàng)新，按照“大場景、小切口、大牽引”的原則，積極主動推進了多跨場景重大改革，開發(fā)上線了“民呼我為”、“數(shù)智減負”、“數(shù)智人大”、“碼上工程”、“護廉天目”、“數(shù)智組工”、“數(shù)智群團”等一批特色應(yīng)用項目。依托數(shù)字化改革，杭州政府對行政決策與行政管理體制機制進行了系統(tǒng)重塑，賦予了政府充沛的治理資源和有力的治理工具，實現(xiàn)了治理的提質(zhì)增效。⑤

（二）杭州市數(shù)字化改革對社情民意治理工作的深遠影響

首先，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)“數(shù)治擴能”。借助數(shù)字化改革，杭州市各級政府掌握了海量覆蓋社情民意的信息決策資源，能夠在“復(fù)雜多變社情民意態(tài)勢中”，保證公共事務(wù)決策的科學(xué)性和治理資源供給反饋的時效性。數(shù)字化改革將智能化的公共事務(wù)決策分析系統(tǒng)融入民意事項治理體系中，提升了杭州市各級政府部門在社情民意相關(guān)事項上的信息優(yōu)勢，使得過去政府在面對形形色色社情民意工作時，訴求應(yīng)對緩慢、治理精力不足、目標選擇受限的難題得到充分緩解，克服了公權(quán)力盲從性和武斷性的同時，使得杭州市各級政府更有智慧、更加游刃有余地開展社情民意治理工作。

其次，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)“數(shù)治優(yōu)效”。數(shù)字化改革有效提升了杭州市各級政府在應(yīng)對“高負荷社情民意工作事項”時的治理包容性和有效性。多數(shù)時候，基層民眾對政府治理工作的批評更多集中于實際效果而非態(tài)度，而囿于資源和技術(shù)限制，地方政府很難同時圍繞每一項民意關(guān)注事項，深入問題本質(zhì)，徹徹底底化解其中矛盾。隨著數(shù)字化改革的推進，各級政府部門能夠借助數(shù)字技術(shù)本身海量、并發(fā)、無限擴容的優(yōu)勢屬性，在“實體政府”之外，搭建起多個“虛擬政府”，以時間空間非聚合地方式從容化解各類民意訴求，成功構(gòu)建起一套滿足全天候、全過程和全受眾民意治理需要的先進治理體系。由此一來，政府自身突破了從承諾到兌現(xiàn)的治理瓶頸，達成了政府與民眾間的“深度合議”，廣大市民對各級政府的滿意度也隨之顯著提高。

最后，通過數(shù)字化改革，實現(xiàn)了“數(shù)治革面”。數(shù)字化改革提升了杭州市各級政府在解決“敏感性社情民意”事項上的治理親和性。借助數(shù)字化改革賦能，杭州市各級政府可以不斷細化民生類基本公共服務(wù)的供給顆粒度，不斷柔化政府回應(yīng)民意訴求的工作方式和施治過程，在日常化、微觀化的民意事項場景中，主動融入更多的人文精神和情感互動，進而，在為民眾提供更加人性化、便利化的公共物品的同時，也給予普通民眾更多的獲得感與被尊重感。從長遠來看，這可以使杭州市政務(wù)體系的形象和面貌煥然一新，扭轉(zhuǎn)了過去政府高高在上、官僚做派的固有形象，給了民眾前所未有的新潮感、親近感和信任感，從而拉近民眾與政府間的距離，提高了政府相關(guān)公共政策在民眾心目中的接受度和支持度，為營造共建共享共助的社情民意事項多元合作治理體系，奠定了交往互信的友好基礎(chǔ)。

三、我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗與優(yōu)化建議

（一）我國數(shù)字化改革的成功經(jīng)驗

立足杭州數(shù)字化改革的有益實踐，可以總結(jié)出我國數(shù)字化改革的三點成功經(jīng)驗。

首先，我國數(shù)字化改革始終堅持“人民性”，積極踐行“從民眾中來，到民眾中去”的宗旨，真真切切地關(guān)注和回應(yīng)民意訴求。各個地方政府從基礎(chǔ)性的民意出發(fā)，自下而上設(shè)計數(shù)字化改革的戰(zhàn)略部署、目標任務(wù)、實施方案以及工作思路，⑥既充分回應(yīng)了民眾共同而普遍的切身利益訴求，也契合了各級公共部門優(yōu)化自身治理方式、克服業(yè)務(wù)壓力的職能訴求，由此實現(xiàn)了多方利益的總體一致，凝聚了廣泛的政治共識，從而為改革提供強大的動能與決心。⑦

其次，我國數(shù)字化改革恪守從局部到整體的漸進式改革思想，以點帶面，平穩(wěn)實現(xiàn)從方案試點到經(jīng)驗推廣的總體計劃。各地開展的數(shù)字化改革，順應(yīng)了本地基層社情民意工作的具體特點，充分考慮到各個部門和廣大民眾對數(shù)字技術(shù)的接受度和適應(yīng)性，盡可能發(fā)揮后者在社情民意事項上的治理優(yōu)勢。面向?qū)嶋H、對癥下藥、治標顧本，依托“數(shù)字治理”高效驅(qū)動“民意細節(jié)的治理”，從而形成了“改革取得實效、實效反哺改革”的良性循環(huán)。既確保了改革的接地氣，又解決了改革口徑過大所帶來的各部門內(nèi)部的內(nèi)耗問題。⑧

最后，我國數(shù)字化改革圍繞數(shù)字化技術(shù)，充分做到“揚長避短”，順應(yīng)了我國地方治理的內(nèi)在邏輯，從而通過技術(shù)優(yōu)越性鞏固了制度優(yōu)越性。面對基層社情民意訴求的多樣化與地方政府施治能力有限性間的結(jié)構(gòu)性矛盾，各級治理主體巧妙發(fā)揮“智治”模式的自身優(yōu)點，將改革重心放在“數(shù)治擴能”、“數(shù)治優(yōu)效”和“數(shù)治革面”三個關(guān)鍵領(lǐng)域，全面發(fā)揮數(shù)字技術(shù)獨有的極高的態(tài)勢覺察能力、服務(wù)靶向能力以及效用傳遞能力，充分滿足基層社情民意治理對“快速響應(yīng)、落實到位、充分見效”的基本要求，進而取得了巨大成功。

（二）完善中國數(shù)字化改革實踐的對策建議

數(shù)字化改革有效化解了基層社情民意工作中的治理難題。但從各地數(shù)字化改革的相關(guān)材料可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字化改革還存在著一定的不足。一些體制性、技術(shù)性的問題還要加以研究解決，譬如：數(shù)字化改革工作的統(tǒng)籌管理水平還有待加強、數(shù)字化改革所取得的實質(zhì)性惠民成果還有待豐富，數(shù)字化改革創(chuàng)造出的新的數(shù)字治理資源還有待開發(fā)利用。立足于基層社情民意當(dāng)下和今后的發(fā)展變化趨勢，本文提出三點完善中國數(shù)字化改革實踐的對策建議。

首先，進一步聚焦公共利益，統(tǒng)籌改革與穩(wěn)定、發(fā)展間的關(guān)系。一方面，地方政府要牢牢堅持數(shù)字化改革的目標與初衷，緊扣“解決社情民意實際問題”這一核心主旨來布置數(shù)字化改革的具體實施方案；另一方面，地方政府要從宏觀上科學(xué)把握改革與發(fā)展、穩(wěn)定間的邏輯關(guān)系，統(tǒng)籌考量數(shù)字化改革背后的政治賬與經(jīng)濟賬，不僅要將數(shù)字化改革帶來的惠民舉措盡快加以推廣應(yīng)用，還要有全局意識和先導(dǎo)意識，將可能伴隨改革出現(xiàn)的種種不確定性、不穩(wěn)定性風(fēng)險降到最低。⑨

其次，重視體制機制協(xié)同優(yōu)化，全面提升自身“數(shù)智”素養(yǎng)和“數(shù)治”水平。各級地方政府要進一步明確，數(shù)字化改革不是“一條腿走路”，而是治理體系下“人格”和“智能”的雙重健全，數(shù)字化改革應(yīng)在全面深化改革的宏觀視野下協(xié)同推進。借助改革契機，一來要破除傳統(tǒng)政府部門條塊分割的思維，系統(tǒng)推進公共部門組織和業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化再造，構(gòu)建跨組織、跨部門的網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字治理協(xié)同制度體系。二來，要著眼于數(shù)字思維與數(shù)字意識在公職人員隊伍中的涵養(yǎng)培育，不斷提升后者的“數(shù)智”素養(yǎng)和“數(shù)治”水平，訓(xùn)練其在具體社情民意場景事項中的數(shù)字化治理經(jīng)驗與工作技巧，實現(xiàn)經(jīng)驗治理模塊和技術(shù)治理模塊間的深度融合與良性互動。⑩

最后，科學(xué)把握數(shù)字化改革推進的節(jié)奏力度，注重增減結(jié)合、松緊有度。任何改革的成功，不僅建立在改革目標的正確性與共識性基礎(chǔ)上，還取決于改革過程及其實施路徑的科學(xué)與穩(wěn)健。數(shù)字化改革并非一日之功，而是一個長期發(fā)展的漸進過程?；谖覈母锇l(fā)展的長期歷史經(jīng)驗，數(shù)字化改革務(wù)必要重視改革節(jié)奏的可控可變，務(wù)必要重視改革力度的彈性適中，務(wù)必要重視改革方案的靈活合宜，以階段化思維理順改革半徑，避免形式主義的同時防止改革陷入“躍進主義”陷阱，?由此，才能夠不斷積累改革勢能，不斷釋放改革紅利，真正做到用數(shù)字化技術(shù)為人民群眾創(chuàng)造更加美好的生活。

注釋：

①《國務(wù)院關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，載中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022 年6 月23 日。

②《中共浙江省委全面深化改革委員會關(guān)于印發(fā)〈浙江省數(shù)字化改革總體方案〉的通知》，2021 年3 月1 日印發(fā)。

③浙江省信息化發(fā)展中心：《數(shù)字化改革術(shù)語定義》，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會網(wǎng)站，https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fgfg/dfxx/202107/t20210711_1290194_ext.html，2021年7 月11 日。

④浙江省人民代表大會常務(wù)委員會：《浙江省數(shù)字經(jīng)濟促進條例》，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE3NmQ4M2U0YTAxNzZkYTlmOTEzNDA1MTk，2020 年12 月24 日。

⑤《浙江省人民政府關(guān)于深化數(shù)字政府建設(shè)的實施意見》，浙江省人民政府網(wǎng)站，https://www.zj.gov.cn/art/2022/8/4/art_1229019364_2413908.html，2022 年7 月30日。

⑥彭勃、劉旭：《用數(shù)字化兜住模糊性事務(wù)：基層治理的技術(shù)賦能機制》，《學(xué)海》2022 年第3 期。

⑦江小涓：《以數(shù)字政府建設(shè)支撐高水平數(shù)字中國建設(shè)》，《中國行政管理》2020 年第11 期。

⑧鄧理、王中原：《嵌入式協(xié)同：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”改革中的跨部門協(xié)同及其困境》，《公共管理學(xué)報》2020 年第4 期。

⑨黃璜：《對數(shù)字化改革與轉(zhuǎn)型的思考》，《中國信息界》2021 年第2 期。

⑩中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會：《“十四五”國家信息化規(guī)劃》，中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，http://www.cac.gov.cn/2021-12/27/c_1642205312337636.htm，2021年12 月27 日。

?陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實踐的數(shù)字治理與行政層級差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2021 年第5 期。