李珍珍

(湖南省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì), 湖南 長(zhǎng)沙 410003)

習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中指出,要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興,“深化農(nóng)村土地制度改革,賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”[1]。聚焦2023年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出的“推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、拓寬農(nóng)民增收致富渠道、扎實(shí)推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)、健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系”等要求[2],農(nóng)村土地制度改革可為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)的制度保障,進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村資源配置,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約高效利用,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率;進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí),促進(jìn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù),增加農(nóng)民收入;進(jìn)一步提高鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1978年,我國(guó)通過(guò)農(nóng)村土地制度改革,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)生了翻天覆地的變化;現(xiàn)在,站在新時(shí)代新起點(diǎn)上實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革,最大限度地激活農(nóng)村土地要素潛力,顯得尤為重要。既有研究對(duì)農(nóng)村土地制度改革從理論與實(shí)踐、宏觀與微觀等多個(gè)視角進(jìn)行了探索。如,改革的歷程、背景和原因,改革的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題,新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)、任務(wù)和舉措等,形成了大量具有重要參考價(jià)值的研究成果,但針對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題的研究相對(duì)較少且不成體系[3-8]。筆者認(rèn)為,農(nóng)村土地制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐和關(guān)鍵環(huán)節(jié),是通過(guò)法律、制度等手段對(duì)農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革完善的過(guò)程,涉及土地權(quán)屬、土地流轉(zhuǎn)等方面。只有深入了解當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革現(xiàn)狀,找準(zhǔn)制約改革推進(jìn)的瓶頸,才能真正喚醒農(nóng)村“沉睡的土地”,從根本上加快鄉(xiāng)村振興進(jìn)程,共創(chuàng)農(nóng)村美好未來(lái)?；诖?本研究擬在把握農(nóng)村土地制度改革發(fā)展歷程及實(shí)踐成效的基礎(chǔ)上,立足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局,剖析問(wèn)題及根源,提出進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革的路徑選擇和政策建議。

一、新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革的背景審視

土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)最基本的要素。第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,我國(guó)耕地、林地、宅基地、建設(shè)用地等“四塊地”總面積約69.61億畝(1)1畝約等于0.067公頃。,占比分別為27.6%、61.2%、2.4%、8.8%。從農(nóng)村土地資源利用的情況看,我國(guó)農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村最基本的制度和農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系中最核心的要素,越來(lái)越暴露出一些與當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的地方,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一鄉(xiāng)村振興的總目標(biāo),進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革勢(shì)在必行、刻不容緩。

(一)深化耕地制度改革是更好地守住耕地紅線、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的治本之策

一是耕地“非農(nóng)化”現(xiàn)象禁而難止。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、收益低,一些企業(yè)或個(gè)人為獲利,以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為名,擅自改變耕地用途,違法建設(shè)或變相建設(shè)經(jīng)營(yíng)性場(chǎng)所和非農(nóng)化設(shè)施。二是耕地流轉(zhuǎn)規(guī)模不夠。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比例為35%,適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍有較大拓展空間。三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展受制約。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大多是“一家一戶”分散化、碎片化經(jīng)營(yíng),農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、設(shè)施化、機(jī)械化、品牌化、標(biāo)準(zhǔn)化難以實(shí)現(xiàn)突破,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后。

(二)深化集體林權(quán)制度改革是加快促進(jìn)林地流轉(zhuǎn)、提高林地綜合產(chǎn)出效益的有效途徑

集體林地承包權(quán)雖已基本實(shí)現(xiàn)“明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶”,但林業(yè)承包地零碎地分散在各家各戶,造成林地流轉(zhuǎn)連片面積偏小,流轉(zhuǎn)的成本高、難度大,林地流轉(zhuǎn)率不高。同時(shí),由于林業(yè)項(xiàng)目前期需投入大量人力、財(cái)力、物力,林業(yè)經(jīng)濟(jì)作物生長(zhǎng)期較長(zhǎng),投資回報(bào)慢,且易受法律法規(guī)以及森林禁伐減伐等方面的剛性約束,長(zhǎng)遠(yuǎn)的林地生態(tài)效益與當(dāng)期的林地經(jīng)濟(jì)效益相沖突,總體產(chǎn)出率不高。另外,林地經(jīng)營(yíng)需要辦理不動(dòng)產(chǎn)登記證、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證、采伐證、木材運(yùn)輸證等相關(guān)證件,涉及自然資源、林業(yè)等部門,辦理手續(xù)較繁瑣,影響了林地流轉(zhuǎn)的積極性。

(三)深化宅基地制度改革是促進(jìn)農(nóng)民小規(guī)模集中居住、盤活閑置資源資產(chǎn)的重要舉措

農(nóng)村宅基地人均占地面積較大,特別是南方以丘陵地貌居多,受農(nóng)村歷史原因和居住習(xí)慣影響,多數(shù)鄉(xiāng)村沒(méi)有規(guī)劃集中居住點(diǎn),居住較分散,多占多建、超標(biāo)占地等現(xiàn)象較突出。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,進(jìn)城務(wù)工人員日益增多,多數(shù)農(nóng)戶住房有富余或被常年閑置,加之農(nóng)村土地利用規(guī)建管體系不健全,一戶多宅、“空心房”、違法建房等現(xiàn)象較嚴(yán)重。一些農(nóng)民受傳統(tǒng)思維影響,存在故土難離、故居難舍情結(jié),即便農(nóng)房使用率不高,也不愿退出,加上當(dāng)前農(nóng)村居民與城市居民的社會(huì)保障水平仍存在較大差距,一些村民雖已進(jìn)城定居,但考慮到養(yǎng)老等問(wèn)題,自愿退出意愿不強(qiáng)。受農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易難、農(nóng)戶信用等級(jí)低和農(nóng)民貸款發(fā)展產(chǎn)業(yè)存在較大不確定性等因素影響,銀行機(jī)構(gòu)受理農(nóng)房抵押業(yè)務(wù)的積極性不高。盤活農(nóng)房資產(chǎn)深化宅基地制度改革可以促進(jìn)農(nóng)民小規(guī)模集中居住。

(四)深化集體建設(shè)用地制度改革是推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地同權(quán)同價(jià)的必要保障

與國(guó)有建設(shè)用地相比,集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在權(quán)能上殘缺不全,加之完善建設(shè)用地手續(xù)繁雜、用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、土地所處位置偏僻等原因,農(nóng)村閑置的舊廠房、學(xué)校和其他歷史遺留建設(shè)用地等入市更困難。同時(shí),集體建設(shè)用地出讓收益分配不合理。一般以村、組為主,農(nóng)民、村民小組和村三者的收益分配比例沒(méi)有相關(guān)法律規(guī)定或指導(dǎo)性政策文件界定,加之產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在一定的風(fēng)險(xiǎn),一旦經(jīng)營(yíng)主體虧損,承租者首先保障的是村組集體的收益權(quán),農(nóng)民的收益權(quán)難以得到有效保障,影響了農(nóng)村穩(wěn)定。并且,村集體建設(shè)用地因公用設(shè)施建設(shè)被征收時(shí),與國(guó)有土地“同地不同價(jià)”的現(xiàn)象較為普遍,客觀上加劇了城鄉(xiāng)二元分化。

二、新時(shí)代農(nóng)村土地制度改革:以長(zhǎng)沙市為例

近年來(lái),湖南省長(zhǎng)沙市搶抓全國(guó)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)契機(jī),以“三權(quán)分置”為核心,堅(jiān)持試點(diǎn)前行,開(kāi)展有益探索,審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村“四塊地”制度改革,為推動(dòng)鄉(xiāng)村振興注入強(qiáng)勁動(dòng)力。

(一)推進(jìn)農(nóng)村土地征收制度改革

以瀏陽(yáng)市為試點(diǎn),有效規(guī)范土地征收程序、征收過(guò)程等,切實(shí)維護(hù)和保障村集體及農(nóng)民利益。一是突出增加征地收益。探索建立被征地農(nóng)民分享土地增值收益辦法,在土地出讓收入、增值收益中提取一定資金用于支付群眾的安置、醫(yī)保、社保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、幫困等費(fèi)用,實(shí)施貨幣安置區(qū)留房、留門面、留物業(yè)和安置房源指標(biāo)回購(gòu),有效解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。二是突出優(yōu)化征收程序。制定土地征收試點(diǎn)目錄,嚴(yán)格界定公益項(xiàng)目用地類型,明確規(guī)定不在目錄范圍內(nèi)的一律不準(zhǔn)征收,有效縮小征地范圍、縮減征地規(guī)模,防止隨意征地、“圈地”。優(yōu)化征拆信息公開(kāi)程序,及時(shí)公開(kāi)征拆規(guī)劃、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法、獎(jiǎng)勵(lì)措施等;優(yōu)化征前聽(tīng)證、征中公示程序,所有征地項(xiàng)目嚴(yán)格按照“四公告、二聽(tīng)證、一登記、三榜公示”程序進(jìn)行;優(yōu)化征地補(bǔ)償發(fā)放程序,通過(guò)資金專戶實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”撥付。三是突出加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控。建立土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度,堅(jiān)持先評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、后辦理用地報(bào)批。推行征地拆遷聯(lián)合會(huì)審、集中簽約制度,有效防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。出臺(tái)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決辦法,為被征地群眾提供維權(quán)綠色通道。

(二)推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革

以瀏陽(yáng)市為試點(diǎn),以工作機(jī)制創(chuàng)新破解城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺與農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地閑置或低效利用瓶頸。一是探索建立城鄉(xiāng)一體化基準(zhǔn)地價(jià)體系。在確權(quán)辦證基礎(chǔ)上,參考國(guó)有土地基準(zhǔn)地價(jià),綜合考慮區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展前景等,建立覆蓋全域的城鄉(xiāng)統(tǒng)一基準(zhǔn)地價(jià)體系,以村為單位分用途明確集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià),為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地評(píng)估和上市交易提供價(jià)格參考。二是探索土地入市模式。創(chuàng)新“建設(shè)權(quán)證”集體土地入市模式,由企業(yè)直接與村集體合作,通過(guò)復(fù)墾、復(fù)綠宅基地或閑置工業(yè)用地獲得等同面積的“建設(shè)權(quán)證”用地指標(biāo),用于工業(yè)、旅游等開(kāi)發(fā)。創(chuàng)新“土地入市、農(nóng)民入股,統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)、統(tǒng)一安全環(huán)保,拆散建整、拆舊建新”的“兩入兩統(tǒng)兩建”模式,實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)壯大和農(nóng)民增收雙贏。三是探索入市交易機(jī)制。開(kāi)發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市網(wǎng)上掛牌出讓系統(tǒng),落實(shí)與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一交易平臺(tái)、交易規(guī)則、登記管理、服務(wù)監(jiān)管等機(jī)制,合理確定國(guó)家、集體、個(gè)人三方土地增值收益比例。

(三)推行宅基地制度改革

探索宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、自愿退出、跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)等宅基地制度改革機(jī)制,有效化解農(nóng)村建房多、散、亂“通病”,提高農(nóng)村土地集約節(jié)約利用水平。一是重點(diǎn)推動(dòng)跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)。搭建宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、退出、收儲(chǔ)交易平臺(tái),允許宅基地跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn),同時(shí)探索農(nóng)房抵押貸款、閑置農(nóng)房入股鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)等發(fā)展模式,盤活農(nóng)房資源、增加農(nóng)民收入。如,瀏陽(yáng)市成立了湖南省首家農(nóng)村資源流轉(zhuǎn)交易中心,允許四個(gè)街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))和兩個(gè)工業(yè)園區(qū)之外的宅基地以市場(chǎng)配置資源的辦法面向全市流轉(zhuǎn)。二是重點(diǎn)推行有償使用。在科學(xué)確定“一戶一宅”分配原則、完成宅基地及農(nóng)房確權(quán)、調(diào)整宅基地使用面積標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,參照集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)擬定階梯式的宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格限定城鎮(zhèn)宅基地面積標(biāo)準(zhǔn),有效遏制了農(nóng)民隨意圈地。三是重點(diǎn)引導(dǎo)有序退出。啟動(dòng)278個(gè)村級(jí)土地利用規(guī)劃編制,科學(xué)規(guī)劃村民集中居住點(diǎn),明確宅基地退出方式、范圍、程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等,引導(dǎo)村民退出原有宅基地集中建房。

(四)推廣土地合作經(jīng)營(yíng)改革

著力創(chuàng)新農(nóng)村土地合作經(jīng)營(yíng)機(jī)制,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn),破解“一家一戶”碎片化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)困局,推動(dòng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)合作模式。以村為單位歸集農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán),在互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等基礎(chǔ)上,重點(diǎn)探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如,寧鄉(xiāng)市建立“土地合作社+專業(yè)合作社+新型職業(yè)農(nóng)民+社會(huì)化服務(wù)體系”新模式,支持村民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社,并在專業(yè)合作社下設(shè)農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)資等服務(wù)體系,有效提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、機(jī)械化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。二是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制。在支付流轉(zhuǎn)租金的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地經(jīng)營(yíng)情況確定溢價(jià)分配辦法,讓農(nóng)民共享土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)的多重紅利。如,寧鄉(xiāng)市大成橋鎮(zhèn)鵲山村的土地合作經(jīng)營(yíng)“鵲山模式”。三是創(chuàng)新融合發(fā)展路徑。歸集土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后,根據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)分工、市場(chǎng)需求來(lái)確定特色發(fā)展路徑,有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,提高土地經(jīng)營(yíng)效益。如,望城區(qū)喬口鎮(zhèn)大力發(fā)展“荷花+魚”“荷花+休閑旅游”等產(chǎn)業(yè),農(nóng)民畝均凈收益3 000余元。

三、新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革的瓶頸

全國(guó)各省市的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn),仍停留在點(diǎn)狀式、碎片化改革階段,長(zhǎng)期制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)展的痛點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題沒(méi)有從根本上得到解決。

(一)“人”的問(wèn)題

鄉(xiāng)村振興,關(guān)鍵在人。當(dāng)前,農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,外出務(wù)工仍然是農(nóng)民增收的主渠道。農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移就業(yè),農(nóng)村主要人群為留守的婦女、兒童、老人群體;外出務(wù)工人員受現(xiàn)實(shí)條件所限,很難留在城市,農(nóng)村土地仍是農(nóng)民的基本保障。一是農(nóng)民還沒(méi)有從承包田走出來(lái)。目前,我國(guó)有2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶,戶均耕地面積只有7畝多,僅相當(dāng)于歐盟的1/40、美國(guó)的1/400,缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地總面積的比例為35%左右,還有六成多的家庭承包耕地沒(méi)有流轉(zhuǎn)。全國(guó)1.77億外出務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力,每年夏、秋兩季,很多人都需要從外出務(wù)工地趕回老家務(wù)農(nóng),既耗時(shí)費(fèi)力,又增加了成本[9]。二是農(nóng)民還沒(méi)有從宅基地走出來(lái)。目前,全國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率約為18.1%,比2009年提升7.9個(gè)百分點(diǎn),特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的宅基地閑置率更高,造成巨大的資源浪費(fèi)[10]。三是農(nóng)民還沒(méi)有從原住村走出來(lái)。一些農(nóng)民守土觀念強(qiáng),存在較濃的鄉(xiāng)土情結(jié),不愿意從祖輩居住的地方搬走;一部分脫離農(nóng)耕、轉(zhuǎn)移到城市生活的農(nóng)民,擔(dān)心隨著年齡增大,外出務(wù)工越來(lái)越難找到合適的工作,依舊把所承包的責(zé)任田和原住村的住房留作后路,將土地視為未來(lái)的養(yǎng)老保障。深化農(nóng)村土地制度改革,就是要以此為動(dòng)力,突破制度性障礙,加快實(shí)現(xiàn)“農(nóng)民變市民”。

(二)“錢”的問(wèn)題

聚焦“錢”的問(wèn)題,就是要解決“資本下鄉(xiāng)”難的問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)真金白銀的投入,目前鄉(xiāng)村振興存在投入不足、渠道不寬、效益不高等突出問(wèn)題。一是財(cái)政資金精準(zhǔn)發(fā)力不夠。涉農(nóng)資金整合不力,缺乏統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制,存在部分資金使用效率不高、支出目標(biāo)完成情況不好等問(wèn)題;財(cái)政統(tǒng)籌安排撥付的農(nóng)村土地資金效益發(fā)揮不夠,每年都出現(xiàn)資金結(jié)余的情況。二是金融資本支持改革滯后。涉農(nóng)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)戶“貸不到款”與金融機(jī)構(gòu)資金“貸不出去”并存,農(nóng)村金融服務(wù)能力滯后。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資類業(yè)務(wù)在銀行貸款評(píng)價(jià)體系中屬風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重較高類別,對(duì)應(yīng)的監(jiān)管評(píng)價(jià)、考核標(biāo)準(zhǔn)更高?；谑找娓采w風(fēng)險(xiǎn)的原則,弱勢(shì)農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)使市場(chǎng)利率定價(jià)較高。三是工商資本下鄉(xiāng)積極性不高。工商資本下鄉(xiāng)、市場(chǎng)主體進(jìn)入和重大項(xiàng)目引進(jìn),首先考慮的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展,其往往因產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的相對(duì)缺失或各類規(guī)劃間的沖突而難以推進(jìn);農(nóng)村土地(林地)流轉(zhuǎn)、建設(shè)用地指標(biāo)、金融創(chuàng)新服務(wù)、鄉(xiāng)村人才儲(chǔ)備還跟不上工商資本下鄉(xiāng)的需求。

(三)“權(quán)”的問(wèn)題

聚焦“權(quán)”的問(wèn)題,就是要解決“權(quán)屬變權(quán)益”難的問(wèn)題。當(dāng)前土地“權(quán)屬變權(quán)益”難等關(guān)鍵問(wèn)題亟待破解。一是經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押受限。國(guó)家雖然賦予了農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)等基本權(quán)益,但經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保等權(quán)能尚未在法律層面予以明確。除了耕地流轉(zhuǎn)給種植大戶相對(duì)方便之外,宅基地使用權(quán)、林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)需經(jīng)鎮(zhèn)村同意和有關(guān)部門審批,手續(xù)辦理十分復(fù)雜。二是收益權(quán)亟待強(qiáng)化。在林地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地出讓等方面,相關(guān)主體的收益分配比例沒(méi)有政策文件作指導(dǎo),產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到風(fēng)險(xiǎn)或者糾紛時(shí),農(nóng)民的收益權(quán)也難以得到法律的有效保障。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地,土地征收對(duì)村、組集體和被征收農(nóng)民而言,他們得到的是較低的一次性補(bǔ)償,失去的是永久的財(cái)產(chǎn)權(quán)和長(zhǎng)期的財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)。三是處置權(quán)機(jī)制不完善。按照現(xiàn)行制度安排,土地處置決策基本上由鎮(zhèn)、村兩級(jí)主導(dǎo),農(nóng)民能參與的環(huán)節(jié)較少,參與度不高。在處置權(quán)行使中,工作公開(kāi)化、規(guī)范化、程序化水平不高,農(nóng)民的確認(rèn)權(quán)、知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等程序性權(quán)利未得到充分保障。

(四)“市”的問(wèn)題

聚焦“市”的問(wèn)題,就是要解決“資產(chǎn)變資金”難的問(wèn)題。推動(dòng)農(nóng)村土地入市從碎片化向組織化轉(zhuǎn)變、破解“資產(chǎn)變資金”難題,亟須建立更加完善、高效的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制。一是農(nóng)村土地入市容量小。由于農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制、農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制還不完善,加之大多數(shù)農(nóng)民市場(chǎng)意識(shí)不強(qiáng),參與土地流轉(zhuǎn)的意愿不高,上規(guī)模的流轉(zhuǎn)比例較低,土地流轉(zhuǎn)以市場(chǎng)化為鮮明導(dǎo)向的組織化程度有待提高。二是市場(chǎng)交易平臺(tái)不完善。許多地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心、信息平臺(tái)還不成熟,土地流轉(zhuǎn)的信息統(tǒng)計(jì)、價(jià)格參考、風(fēng)險(xiǎn)控制等功能不健全,導(dǎo)致土地出讓者與土地承租者存在嚴(yán)重的土地流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱現(xiàn)象。各地市場(chǎng)建設(shè)主導(dǎo)部門不統(tǒng)一,交易范疇、市場(chǎng)覆蓋、操作流程、平臺(tái)系統(tǒng)等不協(xié)調(diào)。三是市場(chǎng)服務(wù)中介發(fā)展滯后。農(nóng)戶的零散土地必須納入土地合作社等社會(huì)化中介組織,集中連片才能流轉(zhuǎn)出去,而一些地方土地合作社等社會(huì)化中介組織培育發(fā)展滯后,土地經(jīng)紀(jì)人缺乏,組織化程度不高,經(jīng)營(yíng)方式和手段落后;農(nóng)民土地承包轉(zhuǎn)讓價(jià)格變動(dòng)頻繁且不穩(wěn)定,缺少專業(yè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu),沒(méi)有相對(duì)獨(dú)立的評(píng)估價(jià)值作參照,土地實(shí)際價(jià)值難以合理確定,加大了土地流轉(zhuǎn)難度。

四、新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革的路徑

新時(shí)代深化農(nóng)村土地制度改革,必須貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的系列重要論述精神,以處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系為主線,以堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ),以維護(hù)和擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)益為重點(diǎn),全面激活和優(yōu)化農(nóng)村要素配置,充分釋放農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值,打通農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資金、資金轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金的通道,更好地實(shí)現(xiàn)土地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的保障功能,為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供持續(xù)動(dòng)力。

(一)法律層面:修改完善涉地法律法規(guī)制度體系

進(jìn)一步加強(qiáng)立法頂層設(shè)計(jì),修改完善涉地法律法規(guī),優(yōu)化農(nóng)村土地制度改革的法律體系,強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革制度保障。一是讓法律規(guī)定相一致。注重法律與法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)與地方性法規(guī)、部門規(guī)章與部門規(guī)章的銜接一致,避免出現(xiàn)“法律打架”。在《土地管理法》修訂時(shí)突出解決與《土地承包法》《物權(quán)法》《行政復(fù)議法》等法律法規(guī)存在的沖突之處;突出解決涉農(nóng)土地部門規(guī)章不協(xié)同、土地權(quán)益保護(hù)不均衡等問(wèn)題,統(tǒng)一法律規(guī)制標(biāo)尺,發(fā)揮整體效應(yīng)。二是讓法律規(guī)定全覆蓋。盡快將各地耕地流轉(zhuǎn)、宅基地“三權(quán)分置”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、林權(quán)綜合改革等成熟試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)上升為法律安排;加快完善《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī),由國(guó)務(wù)院相關(guān)部門制定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保辦法,進(jìn)一步強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì);根據(jù)林地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及時(shí)修訂與完善《森林法》,進(jìn)一步規(guī)范林地流轉(zhuǎn)方式及其主客體;完善土地征用制度,抓緊出臺(tái)相配套的集體經(jīng)濟(jì)組織成員和“戶”的認(rèn)定辦法。三是讓法律規(guī)定可操作。將涉地法律法規(guī)的一些原則性規(guī)定更加具體化,提高可操作性。進(jìn)一步明確村、經(jīng)濟(jì)合作組織、村民小組、農(nóng)民和使用者涉農(nóng)土地權(quán)利邊界,明確農(nóng)村房地占有、使用、收益、處分各項(xiàng)權(quán)益,賦予農(nóng)民更多的土地權(quán)能;修訂完善《村民委員會(huì)組織法》,強(qiáng)化農(nóng)民集體成員在集體土地流轉(zhuǎn)中的主體地位;加快訂立關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)和林地流轉(zhuǎn)合同的詳細(xì)法律規(guī)則,明確合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)及違約連帶責(zé)任,確保法律條文能落到實(shí)處。

(二)政策層面:切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)村改革發(fā)展政策保障

科學(xué)制定支持農(nóng)村土地制度改革的綜合保障政策,促進(jìn)資金、產(chǎn)業(yè)、人才與農(nóng)村土地的有效對(duì)接,形成城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制。一是優(yōu)化財(cái)政投入政策。充分發(fā)揮財(cái)政資金引領(lǐng)作用,引導(dǎo)和帶動(dòng)工商資本、金融資本、社會(huì)資本投向“三農(nóng)”。優(yōu)化投入結(jié)構(gòu),資金流向著眼農(nóng)村土地整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等投入短板,擴(kuò)大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的資金扶持。加強(qiáng)資金整合,搭建財(cái)政涉農(nóng)資金管理平臺(tái),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持、農(nóng)民收入支撐和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)三大類資金的分類整合,著力解決財(cái)政支農(nóng)資金多頭管理、投入分散、效益不高等問(wèn)題。創(chuàng)新投入機(jī)制,不斷完善財(cái)政支農(nóng)投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制和土地增值收益分配機(jī)制,因地制宜推廣政府與社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買服務(wù)等舉措,通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息擔(dān)保等方式,提高財(cái)政資金使用的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、時(shí)效性。二是落實(shí)金融扶持政策。鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大農(nóng)村土地制度改革發(fā)展的金融支持,推動(dòng)農(nóng)村信用社和農(nóng)商銀行回歸本源,明確各大國(guó)家商業(yè)銀行對(duì)農(nóng)村土地制度改革和鄉(xiāng)村振興金融支持的職能職責(zé)、重點(diǎn)范圍,充分發(fā)揮國(guó)有金融服務(wù)的支撐作用;建立有利于農(nóng)村土地制度改革的質(zhì)押、擔(dān)保制度,引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、人員、服務(wù)重心下沉,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)不出村、綜合金融服務(wù)不出鎮(zhèn)。三是放活城鄉(xiāng)戶籍政策。深化戶籍制度改革,建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制,推動(dòng)戶籍制度附加權(quán)利平等化,促進(jìn)有條件、有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)有序落戶并依法平等享受城鎮(zhèn)公共服務(wù)。維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),支持依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在更大區(qū)域范圍內(nèi)的自由遷移流動(dòng)和鄉(xiāng)村地域人、地、業(yè)等要素優(yōu)化重組,促進(jìn)更多資金、管理、技術(shù)、人才流向農(nóng)村。

(三)規(guī)劃層面:強(qiáng)化農(nóng)村土地規(guī)劃引領(lǐng)管控

充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用,統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地,保障農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。一是促進(jìn)多規(guī)合一。加快推進(jìn)農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃等規(guī)劃多規(guī)合一,實(shí)現(xiàn)村級(jí)規(guī)劃全覆蓋。持續(xù)統(tǒng)籌優(yōu)化耕地保護(hù)、村莊建設(shè)、配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和文化傳承等各類用地空間布局,用規(guī)劃引領(lǐng)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地的嚴(yán)格有效管理。二是確保規(guī)劃落地。強(qiáng)化新建農(nóng)房規(guī)劃源頭管控,在村級(jí)規(guī)劃中預(yù)留集中居住區(qū)建設(shè)用地,以村為單位對(duì)建房空間布局進(jìn)行重點(diǎn)設(shè)計(jì),堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一風(fēng)格,有效引導(dǎo)農(nóng)民“小規(guī)模、組團(tuán)式、生態(tài)化”集中集約建房,讓農(nóng)村房屋選址安全合理、建筑風(fēng)格協(xié)調(diào)一致、公共設(shè)施配套齊備。三是嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行。強(qiáng)化規(guī)劃落實(shí)的權(quán)威性,切實(shí)增強(qiáng)規(guī)劃的剛性控制,從制度上嚴(yán)控規(guī)劃修改。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),定期強(qiáng)力整治不符合規(guī)劃的項(xiàng)目、建筑和設(shè)施,確保農(nóng)村規(guī)劃、建設(shè)、管理不走樣。允許農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)換土地用途,切實(shí)盤活農(nóng)村存量經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地。

(四)人才層面:突出強(qiáng)化農(nóng)村改革發(fā)展人才支撐

充分打好“鄉(xiāng)情牌”、念好“引才經(jīng)”、鋪好“成才路”,讓更多優(yōu)秀人才扎根農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)村,為農(nóng)村土地制度改革與發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐。一是培育“生產(chǎn)人員”。積極培育新型現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民,圍繞現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體骨干和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)象等開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn),引導(dǎo)外出農(nóng)民工及經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)興業(yè);重點(diǎn)培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從業(yè)人員,助力放大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的溢出效應(yīng)。二是留住用好“技術(shù)人員”。強(qiáng)化科技引領(lǐng),把農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才作為發(fā)展“三農(nóng)”的主力軍,探索通過(guò)崗編適度分離等多種方式,引導(dǎo)更多農(nóng)業(yè)科技專業(yè)技術(shù)人員服務(wù)農(nóng)村、扎根鄉(xiāng)村;培養(yǎng)、引進(jìn)一批涵蓋種植業(yè)、園林業(yè)、畜牧業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等領(lǐng)域的農(nóng)村技術(shù)能人[11];鼓勵(lì)引導(dǎo)基層農(nóng)技人員直接流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)工作,將其培養(yǎng)成農(nóng)業(yè)致富的示范者和帶頭人。三是選優(yōu)配強(qiáng)“管理人員”。把“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”作為基本要求,選配好鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級(jí)管理人員,指導(dǎo)服務(wù)農(nóng)村土地制度改革各項(xiàng)工作;充分發(fā)揮市場(chǎng)作用,聚焦新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展,培養(yǎng)一批農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、農(nóng)村電子商務(wù)師、經(jīng)紀(jì)人等服務(wù)鄉(xiāng)村;著力培養(yǎng)林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人、職業(yè)森林經(jīng)理人和林業(yè)實(shí)用管理人才,提高集體林業(yè)經(jīng)營(yíng)水平和效益。

(五)產(chǎn)業(yè)層面:加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

聚焦設(shè)施、機(jī)械、品牌、標(biāo)準(zhǔn)等重點(diǎn),吸引各類要素聚集農(nóng)村土地,推進(jìn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用。一是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)施化。著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)設(shè)施化和設(shè)施農(nóng)業(yè)機(jī)械化、智能化發(fā)展,加快延伸產(chǎn)業(yè)鏈、健全價(jià)值鏈,推動(dòng)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn),促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”發(fā)展,以信息化手段助推設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展,形成一批智慧農(nóng)業(yè)示范企業(yè)、示范園區(qū)[12]。二是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化。加大深耕深松、機(jī)播機(jī)收等補(bǔ)助力度,引導(dǎo)有條件的地方率先基本實(shí)現(xiàn)水稻、小麥、玉米等主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化;培育農(nóng)機(jī)專業(yè)戶、合作社等,鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)服務(wù)主體與家庭農(nóng)場(chǎng)、種植大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等建立機(jī)具共享的生產(chǎn)聯(lián)合體;支持精量播種、高效施肥、精準(zhǔn)施藥、節(jié)水灌溉和大馬力、高性能農(nóng)機(jī)裝備示范推廣,普及先進(jìn)適用農(nóng)機(jī)和技術(shù),以農(nóng)機(jī)化的全面優(yōu)勢(shì)推動(dòng)和加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)品牌化。支持各地充分挖掘特色資源、特色產(chǎn)業(yè)的潛力,重點(diǎn)發(fā)展“三品一標(biāo)”,培育一批具有較高知名度、美譽(yù)度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的農(nóng)業(yè)品牌,打造一批百億級(jí)農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)集群,形成更多農(nóng)產(chǎn)品知名品牌。注重增強(qiáng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的商標(biāo)意識(shí),不斷擴(kuò)大品牌影響力、知名度,以品牌無(wú)形價(jià)值提升流轉(zhuǎn)土地的有形資產(chǎn)含金量。