徐志欽

（浙江省公路與運輸管理中心，浙江 杭州 310009）

公共基礎(chǔ)設(shè)施是政府資產(chǎn)的重要組成部分。公路則是重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著極其重要的作用，而當前我國大量公路公共基礎(chǔ)設(shè)施不僅未入賬核算或未恰當核算，導(dǎo)致政府投資形成的巨額公路資產(chǎn)在政府會計主體資產(chǎn)負債表中未得到全面反映，而且存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、管理主體不明確、重實物管理而輕價值管理等諸多問題。近些年，財政部等部門相繼出臺《政府會計準則第5號——公共基礎(chǔ)設(shè)施》《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》《關(guān)于進一步加強公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算的通知》等政策規(guī)定，推進公路資產(chǎn)管理和會計核算，但各地在執(zhí)行過程中遇到了一些困難和問題，不僅影響到政策有效實施，也影響到政府綜合財務(wù)報告和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告的真實性和完整性。下面結(jié)合浙江省公路資產(chǎn)管理實踐談?wù)剮c認識和體會，與大家探討。

一、浙江省公路資產(chǎn)管理現(xiàn)狀

浙江省是東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份，近些年公路交通大投入、大建設(shè)取得了顯著成就，據(jù)統(tǒng)計，“十三五”期間全省公路交通建設(shè)投資高達7326億元，基本構(gòu)建了高效便捷、互聯(lián)互通的現(xiàn)代公路網(wǎng)體系。截至2020年底，全省公路總里程12.31萬公里，居全國第22位，其中：高速公路5096公里、普通國省道公路8030公里、農(nóng)村公路約11萬公里；公路密度120.9公里/百平方公里，居全國第12位；公路橋梁5.2萬座，居全國第3位；公路隧道2257座，居全國第2位。

公路的快速發(fā)展形成了龐大的公路資產(chǎn)規(guī)模，對公路資產(chǎn)管理也提出了巨大的挑戰(zhàn)。由于公路公共基礎(chǔ)設(shè)施具有資產(chǎn)數(shù)量大、覆蓋范圍廣、服務(wù)人口多、公益性強、投資金額大、投資來源多元化等特點，長期以來缺少系統(tǒng)化的資產(chǎn)管理理念，尤其是非收費公路，既不對其進行價值管理，也不將其認定為公路管理單位的資產(chǎn)進行核算，只是通過記錄公路里程增減變動情況對非收費公路進行實物管理。在實際操作中，由于相關(guān)法規(guī)制度尚不健全，公路管理主體無章可循，單位財務(wù)報表中不能如實地反映公路資產(chǎn)的價值。除此之外，存在著公路資產(chǎn)認定不統(tǒng)一、產(chǎn)權(quán)界面不清晰、財務(wù)核算制度不完善、資產(chǎn)處置不規(guī)范等一系列問題。

2021年3月，財政部、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)了《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》，結(jié)合此前出臺的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算等規(guī)定，公路資產(chǎn)管理和會計核算才真正有章可循。但在工作實踐中，由于公路建設(shè)、養(yǎng)護、管理等方面往往涉及多個部門，很多時候還涉及多個政府級次，而且相關(guān)政策過于籠統(tǒng)、可操作性不強，導(dǎo)致公路資產(chǎn)管理和會計核算工作進展緩慢。目前，全省僅個別縣（市、區(qū)）對公路資產(chǎn)總量登記入賬，且資產(chǎn)價值計量和會計核算不規(guī)范，也未登記資產(chǎn)信息卡，與政策要求尚有不少差距。

二、公路資產(chǎn)管理實踐的重點難點問題

為有效推進我省公路資產(chǎn)管理和會計核算工作，省級財政、交通部門成立聯(lián)合專班，開展實地調(diào)研，擬制定我省《公路資產(chǎn)管理實施細則》和《公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算實施細則》，明確公路資產(chǎn)重置成本標準，指導(dǎo)各地進一步明確管理主體，適時組織公路資產(chǎn)專項清查，摸清公路資產(chǎn)“家底”，及時填制公路資產(chǎn)信息卡和入賬核算，夯實國有資產(chǎn)報告和政府財務(wù)報告基礎(chǔ)。在此過程中，筆者認為當前公路資產(chǎn)管理實踐中的重點難點問題有如下幾點：

（一）公路資產(chǎn)管理范圍界定有爭議

公路按是否收費分為收費公路和非收費公路，其中收費公路包括政府還貸公路和經(jīng)營性公路。1984年國務(wù)院出臺“貸款修路，收費還貸”的收費公路政策，極大撬動社會資金，推動我國公路建設(shè)事業(yè)取得了跨越式發(fā)展?？h級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路稱為政府還貸公路，國內(nèi)外經(jīng)濟組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費權(quán)的公路稱為經(jīng)營性公路。2020年末，我省收費公路里程5751.9公里，占全省公路總里程的4.7%，其中：政府還貸公路1020.2公里；經(jīng)營性公路4731.7公里。非收費公路和政府還貸公路屬于公路資產(chǎn)基本無疑義，但有觀點認為經(jīng)營性公路由企業(yè)投資建設(shè)和經(jīng)營管理，應(yīng)該屬于企業(yè)資產(chǎn)，并非政府控制，不符合公路公共基礎(chǔ)設(shè)施范圍。倘若這種觀點成立，那么將會動搖公路的公益性基礎(chǔ)設(shè)施的基本屬性，政府對高速公路進行的交通、路政、養(yǎng)護等管理活動也將失去法理依據(jù)。

（二）公路資產(chǎn)管理方式同質(zhì)化

長期以來，公路管理部門由于理念、制度、人才、技術(shù)等因素限制，對公路資產(chǎn)管理還停留在初始階段，采用粗放的同質(zhì)化管理模式，僅對公路及其設(shè)施進行實物管理。交通運輸部已經(jīng)建立交通運輸綜合統(tǒng)計調(diào)查等制度，對交通固定資產(chǎn)投資、公路環(huán)境、公路交通流量、收費公路、公路養(yǎng)護等情況進行統(tǒng)計，但還只停留在數(shù)據(jù)上的統(tǒng)計，對公路資產(chǎn)的價值、使用狀況、績效等資產(chǎn)管理核心目標都沒有涉及。同時，沒有考慮我國公路管理主體的差異性，目前，非收費公路由各級政府管理，政府還貸公路由非營利法人管理，經(jīng)營性公路由公路經(jīng)營企業(yè)管理，管理主體有差異，所執(zhí)行的規(guī)章制度不同，管理要求必然會有不同。同質(zhì)化管理必然會產(chǎn)生大量低效、無效資產(chǎn)，偏離資產(chǎn)管理核心目標。

（三）公路資產(chǎn)的初始計量困境

公路資產(chǎn)，包括公路用地、公路（含公路橋涵、公路隧道、公路渡口等）及公路附屬設(shè)施。按《關(guān)于進一步做好政府會計準則制度新舊銜接和加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財會〔2018〕34號）和《關(guān)于進一步加強公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算的通知》（財會〔2020〕23號）要求，對于尚未入賬的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施，在《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》（財建〔2002〕394號）施行之后建成的，一般應(yīng)當按照其初始購建成本入賬；在《基本建設(shè)財務(wù)管理規(guī)定》施行之前建成的，應(yīng)當按照財會〔2018〕34號文有關(guān)規(guī)定確定初始入賬成本。但在工作實踐中，我省約2萬公里的鄉(xiāng)道和6萬公里的村道，公路資產(chǎn)數(shù)量大，其中大部分公路建成后經(jīng)多次改擴建，再加上鄉(xiāng)級政府公路管理專業(yè)人員嚴重缺乏，短期很難收集項目竣工財務(wù)決算資料、項目移交資料、項目投資概（預(yù)）算等歷史資料，2021年年底前按此要求完成入賬有很大困難。

（四）公路資產(chǎn)處置存在特殊性

我省地處東南沿海，每年臺風對部分公路造成的水毀塌方（據(jù)統(tǒng)計僅2020年水毀造成公路損失金額達7.9億元），在實際操作中，一般都由屬地公路管理部門應(yīng)急搶通，水毀路段通過應(yīng)急養(yǎng)護專項工程予以修復(fù)，而修復(fù)資金基本費用化。在此過程中，如果災(zāi)毀路段公路資產(chǎn)報廢按現(xiàn)行國有資產(chǎn)處置程序操作（如提供造成損失的證明、報損價值清單等材料，報主管部門和財政部門層層審批，審批后上繳殘值收入等流程），將極大影響公路搶通修復(fù)進度，阻礙公路暢通。另外，在公路改擴建工程中經(jīng)常要利用部分老路，對其中部分路段截彎取值后就會造成一段段的廢棄公路，廢棄公路的資產(chǎn)如何報廢處置在實務(wù)操作中尚無好的做法，尚處政策空白區(qū)，長此以往還存在一定的安全隱患。

三、解決相關(guān)問題的若干思考

省級財政部門、交通運輸主管部門要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，抓緊制定我省《公路資產(chǎn)管理實施細則》和《公路水路公共基礎(chǔ)設(shè)施政府會計核算實施細則》，為全省公路資產(chǎn)管理主體提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，更好地服務(wù)高水平交通強省建設(shè)。地方各級財政、交通運輸主管部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，明確任務(wù)分工和責任，理順機制，抓好落實，確保該項工作順利推進。對本文提及的重點難點問題，建議如下：

（一）所有公路均應(yīng)納入公路資產(chǎn)管理范圍

是否納入公路資產(chǎn)管理范圍，應(yīng)本著實質(zhì)重于形式的原則，并結(jié)合資產(chǎn)用途來判斷，只要是為滿足社會公共需求的公路公共基礎(chǔ)設(shè)施均應(yīng)納入。而且，收費公路本質(zhì)上是一種特許經(jīng)營或授權(quán)，國家讓渡的是一定期限的公路收費權(quán)和公路附屬設(shè)施經(jīng)營權(quán)，并沒有改變公路資產(chǎn)的歸屬。新出臺的政策也已經(jīng)將公路資產(chǎn)明確為國有資產(chǎn)，如《民法典》第254條，公路等基礎(chǔ)設(shè)施，依照法律規(guī)定為國家所有的，屬于國家所有；《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》第3條和第59條，公共基礎(chǔ)設(shè)施等行政事業(yè)性國有資產(chǎn)屬于國家所有；《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》第21條，法律對公路權(quán)屬作出規(guī)定前，公路資產(chǎn)管理情況暫全部納入國有資產(chǎn)報告；法律對公路權(quán)屬作出規(guī)定后，屬于國有資產(chǎn)的公路資產(chǎn)納入國有資產(chǎn)報告。

（二）公路資產(chǎn)可根據(jù)實際情況實行差異化管理

對于已由企業(yè)入賬且承擔管理維護職責的經(jīng)營性公路，暫時維持不變，由企業(yè)按照企業(yè)會計準則進行核算，地方交通運輸主管部門負責填寫公路資產(chǎn)信息卡，設(shè)置備查簿進行登記，匯總統(tǒng)計公路資產(chǎn)情況，等后續(xù)相關(guān)規(guī)定明確后，再進行調(diào)整。對于政府還貸公路和非收費公路，原則上由承擔管理維護職責的各級各類行政事業(yè)單位負責公路資產(chǎn)管理，特殊情況按照實質(zhì)重于形式的原則進行管理。如我省存在經(jīng)營性公路和政府還貸公路二合一的特殊情況，杭金衢高速公路原為經(jīng)營性公路，但杭金衢高速公路拓寬一期、改擴建二期均屬政府還貸公路，公路收費和管理維護均合在一起，無法分開，建議參照經(jīng)營性公路模式進行資產(chǎn)管理。另如政府還貸公路，應(yīng)當按照政事分配的原則，依法設(shè)立專門的不以營利為目的的法人組織，而實際管理過程中，政府還貸公路由企業(yè)運管管理的現(xiàn)象普遍存在，我省政府還貸高速公路24條，其中省本級12條、市級12條，均由省市交投公司管理，據(jù)統(tǒng)計已在企業(yè)按《企業(yè)會計準則》入賬資產(chǎn)總額1848.4億元。因此，建議考慮企業(yè)承擔還本付息兜底責任（即政府不完全承擔支出責任）、管理維護職責等因素，參照經(jīng)營性公路模式進行資產(chǎn)管理。

（三）公路資產(chǎn)初次計量可按重置成本入賬

對于公路資產(chǎn)初次計量，建議從實際出發(fā)，綜合考慮首次執(zhí)行時應(yīng)遵守的三種入賬原則的優(yōu)缺點，對不能取得初始購建成本的公路資產(chǎn)按重置成本登記入賬。重置成本標準由省工作專班組織編制，公路資產(chǎn)記賬主體具體計算資產(chǎn)重置成本，履行內(nèi)部報批程序后作為初始入賬成本記賬，重置成本計算相關(guān)資料作為原始憑據(jù)。在編制公路資產(chǎn)重置成本時，可不考慮新舊程度系數(shù)，因為公路資產(chǎn)自身特點和內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)《公路法》規(guī)定，各級政府每年投入大量資金對公路實施大中修等養(yǎng)護工程和日常保養(yǎng)，這些支出《政府會計準則第5號》已明確費用化。據(jù)統(tǒng)計“十三五”期間，全省公路累計實施養(yǎng)護大中修（含預(yù)防性養(yǎng)護）工程3.1萬公里，通過實施養(yǎng)護，公路路況水平穩(wěn)步提升，如我省普通國道路面使用性能指數(shù)（PQI）從2016年的91.8提升到2020年的92.2，普通省道從2016年的90.6提升到2020年的91.9，這也表明公路資產(chǎn)不同一般固定資產(chǎn)，通過日常檢查和實施維護基本能維持資產(chǎn)價值。

（四）考慮特殊性填補公路資產(chǎn)處置政策空白

《公路資產(chǎn)管理暫行辦法》中明確要求，對于公路資產(chǎn)處置和公路附屬設(shè)施出租、出借、對外投資等事項，由省級交通運輸主管部門根據(jù)工作實際制定相關(guān)的管理制度，并報送省級財政部門備案。因此，建議組織開展專題研究，首先在全省范圍內(nèi)收集公路資產(chǎn)處置的特殊情形，包括各類管理主體資產(chǎn)處置的不同做法；其次是深度解讀各類政策，特別是今年印發(fā)的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》，以及收費公路相關(guān)規(guī)章制度；再次要本著公開、公平、公正的原則制定我省公路資產(chǎn)處置辦法，規(guī)范審批程序和處置行為，防止國有資產(chǎn)流失；最后，各級財政部門、交通運輸主管部門要進一步加大對公路資產(chǎn)處置的監(jiān)管力度，建立健全資產(chǎn)處置監(jiān)督管理機制。