摘要：突發(fā)事件的發(fā)生對地方政府的應(yīng)急預(yù)警能力是一種挑戰(zhàn)。如何通過改進管理模式并加強新技術(shù)的運用是地方政府提升應(yīng)急預(yù)警能力的關(guān)鍵。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為新時代的新型科技產(chǎn)物，具有強大的數(shù)據(jù)處理功能，是地方政府提升治理水平的重要手段。本文探究了大數(shù)據(jù)視閾下地方政府應(yīng)急預(yù)警能力的影響因素，并提出了對策，以期為地方政府決策提供參考。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；應(yīng)急預(yù)警；應(yīng)急管理

引言

隨著科技與經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，城市化率有了迅速提高，與此同時，隨著區(qū)域資源的集聚和矛盾的集中，出現(xiàn)安全風(fēng)險增大等問題。由于我國處于社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型期，社會發(fā)展不平衡等，安全處于高風(fēng)險階段，城市公共安全問題尤為重要[1]。因此，地方政府的應(yīng)急預(yù)警能力是維護地方政府治理能力的保障因素。在計算機技術(shù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷運用的背景下，各層級政府及機構(gòu)整合大數(shù)據(jù)，通過云計算技術(shù)的開發(fā)及應(yīng)用，在公共管理領(lǐng)域探索開展大數(shù)據(jù)運用實踐，一定會使政府主導(dǎo)下的公共管理領(lǐng)域發(fā)生革命性變革。一方面，地方政府是應(yīng)急預(yù)警的源頭和關(guān)鍵，也是國家治理體系和治理能力的“最后一公里”，大數(shù)據(jù)技術(shù)必將賦能地方政府的應(yīng)急預(yù)警能力。另一方面，通過應(yīng)急預(yù)警也可以及早發(fā)現(xiàn)潛在危險源，最大限度減少突發(fā)事件的負(fù)面影響。

1. 地方政府應(yīng)急預(yù)警的含義和特點

1.1 地方政府應(yīng)急預(yù)警的含義

地方政府應(yīng)急預(yù)警，主要指政府為預(yù)防或者控制突發(fā)事件暴發(fā)與蔓延而采取的一整套運作方式，是所有地方政府相關(guān)部門都會搜集到警告信息，以及預(yù)先設(shè)定好的預(yù)警閾值，分門別類，綜合分析，密切監(jiān)控可能導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生的各類因素，估計發(fā)展動向和危害，迅速、準(zhǔn)確地向相關(guān)單位發(fā)出警示，以便盡早采取措施的過程[2]。

1.2 地方政府應(yīng)急預(yù)警能力的主要特征

快速性。應(yīng)急預(yù)警發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是能夠靈敏快速地搜集、傳遞、處理和發(fā)布信息，其間的任何一個環(huán)節(jié)都必須以“快速”作為基礎(chǔ)，沒有快速性，預(yù)警就失去了意義。因為在預(yù)警發(fā)出前，突發(fā)事件有可能已經(jīng)發(fā)生，也就沒有時間發(fā)布預(yù)警，也不可能實施預(yù)控，應(yīng)急預(yù)警這個“報警器”也就發(fā)揮不了任何作用。

準(zhǔn)確性。應(yīng)急預(yù)警過程需要應(yīng)對繁復(fù)多變的信息，一方面，應(yīng)急預(yù)警需要在突發(fā)事件發(fā)生的有限時間內(nèi)傳遞和處理信息；另一方面，也要科學(xué)判斷獲取信息的合理性和準(zhǔn)確性，而有限時間內(nèi)對信息準(zhǔn)確性的判斷是應(yīng)急預(yù)警成功與否的關(guān)鍵。因此，為了在短時間內(nèi)提升對信息準(zhǔn)確性判斷的合理性，必須甄別不同類別的突發(fā)事件，并制定具有針對性的判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格據(jù)此執(zhí)行，保證判斷標(biāo)準(zhǔn)和程序的嚴(yán)謹(jǐn)性。

公開性。即發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件的征兆時，信息在第一時間經(jīng)過確認(rèn)后，就必須準(zhǔn)確、客觀、完整地向相關(guān)決策部門和避險主體公開發(fā)布預(yù)警信息。由于突發(fā)事件的發(fā)生取決于多種復(fù)雜因素，控制突發(fā)事件發(fā)展和應(yīng)急救援需要企業(yè)和社會的協(xié)同，落實決策部門制定的救援措施和方案。而在發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件征兆的第一時間，公開發(fā)布預(yù)警信息一定是降低突發(fā)事件帶來的不利影響的保障。

完備性。應(yīng)急預(yù)警在傳遞信息的過程中，不僅要保證信息的快速性，也要全面收集與突發(fā)事件相關(guān)的所有信息，只有信息完備，在進行決策和對策分析時，才能從多維度、全過程地分析突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢。

連貫性。為了避免由于應(yīng)急預(yù)警信息的孤立性和片面性帶來的錯誤決策，每一次的決策分析都應(yīng)以上次的決策分析作為基礎(chǔ)，實現(xiàn)預(yù)警決策的閉環(huán)，環(huán)環(huán)相扣，才能保證應(yīng)急預(yù)警決策的連貫和準(zhǔn)確。

2. 地方政府應(yīng)急預(yù)警能力的影響因素與存在問題

2.1 大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方政府應(yīng)急預(yù)警中的應(yīng)用亟待完善

大數(shù)據(jù)技術(shù)在我國的發(fā)展進程相對較慢，尤其是大數(shù)據(jù)技術(shù)在地方政府應(yīng)急預(yù)警中的應(yīng)用，正處于起步和發(fā)展的階段。應(yīng)急預(yù)警大數(shù)據(jù)信息在應(yīng)用過程中，暴露了危機信息傳遞方面的問題，從而導(dǎo)致錯失最佳時機。雖然大數(shù)據(jù)技術(shù)在應(yīng)急預(yù)警中進行了部分探索性的應(yīng)用，但是在地方政府不同部門間進行信息傳遞的過程中，由于缺少統(tǒng)一大數(shù)據(jù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)儲存方式多樣、信息數(shù)據(jù)反饋不及時等問題，都在影響突發(fā)事件的預(yù)警。

2.2 地方政府應(yīng)急預(yù)警部門響應(yīng)效率低

收集基層舉報信息和日常巡檢是監(jiān)管部門針對突發(fā)事件啟動應(yīng)急響應(yīng)的主要途徑。但由于部分工作人員忽視基層信息、畏難情緒和監(jiān)管不善等原因，對預(yù)警信息沒有給予足夠的重視，導(dǎo)致突發(fā)事件的預(yù)警響應(yīng)失靈，貽誤了最佳應(yīng)對時機，干擾了突發(fā)事件的準(zhǔn)備工作。此外，部分政府工作人員應(yīng)急處置能力也制約著應(yīng)急預(yù)警效率。

2.3 應(yīng)急數(shù)據(jù)缺失和專業(yè)人才建設(shè)制約應(yīng)急預(yù)警能力提升

在大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷發(fā)展的時代背景下，地方政府積極籌備和開展應(yīng)急預(yù)警信息平臺和數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，但基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)警平臺中大量功能無法使用，制約大數(shù)據(jù)在地方政府應(yīng)急預(yù)警中的應(yīng)用[3]。此外，應(yīng)急管理人才供給匱乏，無法為行業(yè)提供充足的人才支撐行業(yè)發(fā)展。國內(nèi)高校近年來才開設(shè)應(yīng)急管理專業(yè)，并且整體占比較低，學(xué)科發(fā)展剛剛起步，科研成果相對薄弱。

2.4 應(yīng)急預(yù)警缺少配套的風(fēng)險應(yīng)對機制

地方政府的應(yīng)急預(yù)警是政府應(yīng)急管理的第一個環(huán)節(jié)。在利用大數(shù)據(jù)進行應(yīng)急預(yù)警過程中，平臺的建設(shè)是應(yīng)急預(yù)警發(fā)揮效能的基礎(chǔ)，但如果缺少相關(guān)的配套風(fēng)險應(yīng)對機制，仍然會導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)警無法發(fā)揮預(yù)期的作用。目前地方政府對應(yīng)急預(yù)警中風(fēng)險應(yīng)對機制的建設(shè)尚不完善，對隱患和風(fēng)險源識別能力相對較弱。同時，地方政府在應(yīng)對突發(fā)事件時，由于缺少配套的風(fēng)險應(yīng)對機制，在突發(fā)事件涉及多災(zāi)種和需要多部門協(xié)作的情況時，各職能部門之前的權(quán)責(zé)不清、運行效率低，造成地方政府的應(yīng)急預(yù)警能力和相互之間的協(xié)同能力較低。

3. 地方政府應(yīng)急預(yù)警能力提升對策

3.1 搭建應(yīng)急預(yù)警數(shù)據(jù)采集、處理和決策平臺

數(shù)據(jù)的時效性是應(yīng)急預(yù)警發(fā)揮作用的關(guān)鍵?，F(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的實時采集[4]。數(shù)據(jù)獲取的時效性是有效應(yīng)對突發(fā)事件的基礎(chǔ)，實時數(shù)據(jù)搜集平臺則是數(shù)據(jù)獲取的載體，高效的實時數(shù)據(jù)搜集平臺，如公安系統(tǒng)布置的監(jiān)控攝像頭，可以實時搜集各種公共信息，為突發(fā)事件的預(yù)測和監(jiān)控提供數(shù)據(jù)支撐。同時，持續(xù)性地搜集數(shù)據(jù)也是應(yīng)急預(yù)警發(fā)揮作用的另一個重要因素，只有不間斷地對數(shù)據(jù)進行收集并形成“大數(shù)據(jù)”，才具備支撐決策的作用，才能對突發(fā)事件進行判斷和應(yīng)對。但是，只關(guān)注數(shù)據(jù)的采集無法切實提升應(yīng)急預(yù)警能力，還要重視數(shù)據(jù)價值的挖掘。大數(shù)據(jù)技術(shù)的一個重要作用在于其強大的數(shù)據(jù)處理和挖掘能力，地方政府可以通過大數(shù)據(jù)技術(shù)從海量的數(shù)據(jù)中提取關(guān)鍵信息并做出決策，制定應(yīng)對措施[5]。

3.2 破除數(shù)據(jù)屏障，有限度地實施數(shù)據(jù)公開

長期以來，我國形成了根據(jù)單一災(zāi)種的性質(zhì)，由對應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)搜集對應(yīng)數(shù)據(jù)的模式[6]。收集到的數(shù)據(jù)呈碎片化、零散化，數(shù)據(jù)之間關(guān)聯(lián)較弱。由于儲存方式等問題，不同部門之間的數(shù)據(jù)往往不能有效地共享來支撐決策，這也限制了地方政府對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。一方面，深度挖掘與分析數(shù)據(jù)之間的聯(lián)系，真正體現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值。另一方面，地方政府應(yīng)重點關(guān)注氣象、消防、衛(wèi)生等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯總與傳遞，消除不同部門間的數(shù)據(jù)屏障。

2018年，為了消除上述障礙，我國設(shè)立了應(yīng)急管理部，地方政府也增設(shè)了應(yīng)急管理局。雖然在一定程度上緩解了數(shù)據(jù)屏障帶來的負(fù)面影響，但在執(zhí)行過程中仍然存在類似的問題。應(yīng)急管理部門可以推行標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)存儲方式、數(shù)據(jù)傳遞方法等制度性和規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)，來提升應(yīng)急預(yù)警行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化進程，徹底消除數(shù)據(jù)屏障，讓數(shù)據(jù)真正“流動”起來。同時，為了得到非政府組織的協(xié)助和民眾的支持，部分預(yù)警數(shù)據(jù)在允許的范圍內(nèi)可以向社會開放，充分發(fā)揮社會力量的作用，也有助于應(yīng)急管理領(lǐng)域科研工作的開展，推動應(yīng)急預(yù)警領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)變革。

3.3 完善地方政府應(yīng)急預(yù)警電子政務(wù)

電子政務(wù)是地方政府應(yīng)急預(yù)警的重要抓手。電子政務(wù)是大數(shù)據(jù)技術(shù)和應(yīng)急預(yù)警協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)物，也將逐步成為地方政府應(yīng)急預(yù)警數(shù)據(jù)搜集、互動和傳遞的重要平臺。盡管目前電子政務(wù)綜合運用了多項諸如互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和無線通信等數(shù)據(jù)交換技術(shù)，但電子政務(wù)在賦能應(yīng)急預(yù)警方面可以從以下幾個方面進行改進：第一，在整合跨行業(yè)和部門的信息資源上，開發(fā)信息資源整合和轉(zhuǎn)化的平臺；第二，在對應(yīng)急預(yù)警響應(yīng)和調(diào)度上，加強及時性的反饋和不間斷的檢測，如24小時電子政務(wù)反饋平臺；第三，整合電子政務(wù)系統(tǒng)中與應(yīng)急預(yù)警動作相關(guān)的模塊，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、判斷和反饋的系統(tǒng)性，進而將突發(fā)事件的危害程度降到最低[7]。因此，完善地方政府應(yīng)急預(yù)警電子政務(wù)是提升應(yīng)急預(yù)警能力建設(shè)的重要方面。

3.4 地方政府有效協(xié)同社會組織提升應(yīng)急預(yù)警能力

政府和社會協(xié)同發(fā)展是提升應(yīng)急預(yù)警能力的最優(yōu)路徑[8]。政府與非政府組織協(xié)同工作，是應(yīng)急預(yù)警能力效用最大化的基礎(chǔ)，在突發(fā)事件發(fā)生后，信息的傳遞、決策的實施和救助等環(huán)節(jié)都需要非政府組織的參與。因此，為了加強非政府組織的參與度，可以從以下幾個方面入手：

首先，加強地方政府與非政府組織之間的聯(lián)系和溝通，建設(shè)與非政府組織的應(yīng)急預(yù)警數(shù)據(jù)共享平臺，實現(xiàn)與非政府組織間數(shù)據(jù)的交換和共享，增加突發(fā)事件的探測“感知點”和“神經(jīng)元”，保證突發(fā)事件可以在第一時間傳遞到“決策中樞”。

其次，地方政府應(yīng)引導(dǎo)非政府組織增強對社會公益的認(rèn)知，提高非政府組織社會公益活動的參與度。例如在新冠疫情期間，群眾在負(fù)面輿情發(fā)生后，會大量采購日用品，造成市場混亂。針對這一問題，非政府組織可以與社區(qū)聯(lián)動，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，加強供需信息的搜集，進而有目的地篩選庫存、供應(yīng)商品和進行社區(qū)選擇。

再次，可以地方政府“公眾號”“微博賬號”等大數(shù)據(jù)平臺，以應(yīng)急預(yù)警機制作為內(nèi)容，對非政府組織進行宣傳，進而提升民眾應(yīng)急預(yù)警意識，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)深化群眾對應(yīng)急預(yù)警的意識。

最后，在應(yīng)急預(yù)警階段，應(yīng)急預(yù)警信息很有可能遭到不法分子的侵入，造成應(yīng)急預(yù)警信息失真。尤其是利用非政府組織進行信息傳遞時，很容易造成網(wǎng)絡(luò)輿情。地方政府應(yīng)合理利用大數(shù)據(jù)手段協(xié)同非政府組織，引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，傳遞正確的應(yīng)急預(yù)警信息，防止由于輿情造成的信任危機。同時，也應(yīng)高度重視輿情謠言，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)識別并查找來源，為執(zhí)法部門提供執(zhí)法依據(jù)，使散播謠言者得到應(yīng)有的制裁。

3.5 分類培養(yǎng)應(yīng)急管理人才

由于應(yīng)急管理在我國起步晚，目前應(yīng)急管理人才相對稀缺。地方政府應(yīng)重視應(yīng)急人才培訓(xùn)的差異化，不斷構(gòu)建不同培訓(xùn)對象的分類分層培訓(xùn)模式[9]。

第一，針對專業(yè)和研究人才。專業(yè)人才、研究人員是應(yīng)急預(yù)警決策分析人才，為應(yīng)急管理決策提供決策支撐。政策研究與對策分析、數(shù)據(jù)處理能力是該群體培養(yǎng)的重點內(nèi)容。目前我國應(yīng)急管理專業(yè)研究人員主要依靠高校和科研機構(gòu)，培養(yǎng)方式較單一，重理論，輕實踐。地方政府可以嘗試依托第三方人才培訓(xùn)基地和專業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)，并以公安、消防、衛(wèi)生、防疫等突發(fā)事件關(guān)聯(lián)單位作為受訓(xùn)主體，加強應(yīng)急處置預(yù)警意識和處理教育培訓(xùn)，形成應(yīng)急預(yù)警人才梯隊建設(shè)。

第二，針對地方政府群體，應(yīng)急預(yù)警教育培訓(xùn)的目的是提升識別、防范突發(fā)事件的能力。提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員應(yīng)急預(yù)警意識，培養(yǎng)危機意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識和溝通意識，發(fā)揮地方政府在應(yīng)急預(yù)警中的“中介”和“核心”作用。

第三，針對非政府組織，定期開展全民應(yīng)急預(yù)警科普宣傳教育培訓(xùn)，提高公民對危機的識別意識和預(yù)警意識，使其掌握基本的應(yīng)急預(yù)警能力。定期開展應(yīng)急預(yù)警演習(xí)，不斷提高公民識別危險源和風(fēng)險的意識。

3.6 建立風(fēng)險評估和隱患排查體系

一要建立風(fēng)險評估體系。對潛在危險源和區(qū)域進行探訪和登記，并據(jù)此做出風(fēng)險評級，根據(jù)評級對不同危險源和區(qū)域進行分級管理和動態(tài)監(jiān)測跟蹤。二要建立隱患排除機制。在排查出隱患后，要建立風(fēng)險排查清單，落實責(zé)任人、整改措施、整改完成時間、配比資金等內(nèi)容，整改完成后進行復(fù)查，符合要求后退出風(fēng)險清單，對隱患也應(yīng)分級和分段管控。三要推進地方政府區(qū)域應(yīng)急預(yù)警能力評估機制?？梢园凑招姓^(qū)劃來劃分應(yīng)急預(yù)警單元，對不同區(qū)域定期進行應(yīng)急預(yù)警能力評估，評估結(jié)果作為績效考核指標(biāo)之一，引導(dǎo)地方政府自發(fā)提升應(yīng)急預(yù)警能力，加強應(yīng)急預(yù)警能力建設(shè)。

結(jié)語

習(xí)近平總書記在多個場合對我國的應(yīng)急管理工作做出重要指示。2019年11月29日，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)防范化解重大安全風(fēng)險、及時應(yīng)對處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護人民群眾生命財產(chǎn)安全和維護社會穩(wěn)定的重要使命。這為全社會傳遞了一個重要信號，應(yīng)急管理得到了高度重視。應(yīng)急預(yù)警是應(yīng)急管理的開端，研究如何運用大數(shù)據(jù)為地方政府應(yīng)急預(yù)警服務(wù)具有重要的現(xiàn)實意義，大數(shù)據(jù)在應(yīng)急預(yù)警中的作用將得到進一步發(fā)揮。

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作者簡介：韓會賓，碩士研究生，高級工程師，研究方向：應(yīng)急管理、工程項目管理。

基金項目：遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目——基于大數(shù)據(jù)的遼寧省地方政府應(yīng)急預(yù)警能力影響因素及提升策略研究（編號：L21BGL029）。