蘆 恒 胡真一

近代來(lái)，東亞各國(guó)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路上取得奪目成績(jī)。韓國(guó)作為與中國(guó)同屬東亞儒家文化圈的近鄰，中韓兩國(guó)在地理上隔海相望、一衣帶水，在土地資源分配、農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化傳統(tǒng)等方面具有相似性。20世紀(jì)60年代，從戰(zhàn)爭(zhēng)和分裂陰霾中得以喘息的韓國(guó)開(kāi)始集中精力發(fā)展重工業(yè)，并成功創(chuàng)造出“漢江奇跡”。但與此同時(shí)，工業(yè)化、城市化的虹吸效應(yīng)并沒(méi)有形成預(yù)想中“以工促農(nóng)”的情形，反而使鄉(xiāng)村發(fā)展顯著滯后于國(guó)家整體發(fā)展水平。在此背景下，韓國(guó)政府于1962年頒布《農(nóng)村振興法》，從制度頂層設(shè)計(jì)的角度試圖推動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)的全方位復(fù)蘇。該法出臺(tái)至今已有60年之久，并在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)等結(jié)構(gòu)性變遷背景下先后進(jìn)行27次修訂，始終為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)提供了穩(wěn)定政策助力。

“民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興?！盵1]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中共十九大報(bào)告中提出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，習(xí)近平總書(shū)記指出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作的重中之重?！盵2]322018年1月，作為“中央1號(hào)文件”的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》出臺(tái)，對(duì)新發(fā)展階段中鄉(xiāng)村振興工作作出總體部署。其后，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)4年的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，2021年6月1日《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式頒布實(shí)施。該法作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進(jìn)的法治保障，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用。中共二十大指出，新時(shí)期要全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村[3]31。

鄉(xiāng)村振興的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)政策手段的調(diào)適，引導(dǎo)城鄉(xiāng)系統(tǒng)間各生產(chǎn)要素的合理配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)“二元”對(duì)立格局朝向城鄉(xiāng)融合的“一體化”轉(zhuǎn)變。他山之石，可以攻玉。研究選取韓國(guó)《農(nóng)村振興法》這一公共政策文本作為觀察政府在鄉(xiāng)村發(fā)展過(guò)程中政府行為和政治過(guò)程的窗口，運(yùn)用文本內(nèi)容分析的方法對(duì)國(guó)家社會(huì)變遷過(guò)程中鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)在邏輯及其變化特征展開(kāi)研究和討論，以期從中提煉出韓國(guó)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)處和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并以此為未來(lái)中國(guó)鄉(xiāng)村振興道路提供借鑒意義和參考價(jià)值。

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村的衰敗問(wèn)題是全球農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中所面臨的共同挑戰(zhàn)。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家在其工業(yè)化進(jìn)程中均不同程度地遭遇過(guò)鄉(xiāng)村衰落危機(jī)，并根據(jù)本國(guó)國(guó)情探索出鄉(xiāng)村發(fā)展的獨(dú)特道路。其中，東亞各國(guó)的村落變遷問(wèn)題始終存在著關(guān)聯(lián)性和連帶性。20世紀(jì)50年代中后期，日本經(jīng)濟(jì)騰飛帶來(lái)了人口大量外流的鄉(xiāng)村“過(guò)疏化”現(xiàn)象，韓國(guó)出現(xiàn)了以大都市為據(jù)點(diǎn)吸引農(nóng)村人口的農(nóng)村空洞化現(xiàn)象。而中國(guó)的村落變遷實(shí)際上是伴隨著快速城鎮(zhèn)化拉開(kāi)序幕的。在這一意義上，村落變遷是東亞主要國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所共同面臨的問(wèn)題[4]9。鑒于此，在公共政策的頂層設(shè)計(jì)和振興鄉(xiāng)村的實(shí)踐過(guò)程中引入他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開(kāi)展具有重要借鑒意義和參考價(jià)值。

中國(guó)學(xué)界對(duì)韓國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的關(guān)注主要聚焦于20世紀(jì)70年代的“新村運(yùn)動(dòng)”，并將其視為發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村建設(shè)的典范，試圖從中尋求出能夠適用于中國(guó)社會(huì)的鄉(xiāng)村建設(shè)路徑。但也有學(xué)者指出，隨著時(shí)代變遷與社會(huì)發(fā)展，韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的固有模式已難再?gòu)?fù)制到現(xiàn)階段中國(guó)的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，從新的分析視角出發(fā)探尋鄉(xiāng)村發(fā)展的有效路徑刻不容緩[5]。以往國(guó)內(nèi)對(duì)于韓國(guó)農(nóng)村振興整體過(guò)程的研究似乎具有一些功利主義色彩，主要將其視為一種進(jìn)行靜態(tài)對(duì)比的“樣板”，進(jìn)行“橫截面式”的經(jīng)驗(yàn)介紹，較少將其置于韓國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的整體制度性和政策性邏輯脈絡(luò)中去進(jìn)行定位，也忽視其中法制化要素之于實(shí)踐開(kāi)展的基礎(chǔ)性保障功能。實(shí)際上，在爭(zhēng)取到民族獨(dú)立后，以《農(nóng)村振興法》為代表的法制化成為韓國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?0世紀(jì)50年代，韓國(guó)就通過(guò)土地改革消除了農(nóng)村地主等精英階層，滿足廣大農(nóng)民對(duì)土地的需求。1957年1月29日制定《農(nóng)事教導(dǎo)法案》，將鄉(xiāng)村立法范圍從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展拓展到農(nóng)村青少年、農(nóng)村生活改善等綜合性內(nèi)容，正式推廣促進(jìn)農(nóng)村人力開(kāi)發(fā)和農(nóng)村生活改善的農(nóng)民教育[6]。在此基礎(chǔ)上，韓國(guó)于20世紀(jì)60年代成立農(nóng)村振興廳，并在1962年4月1日正式施行《農(nóng)村振興法》，以立法的形式為從整體上推動(dòng)農(nóng)村全面振興事業(yè)提供了法律上的根本保障，成為后來(lái)全面推進(jìn)“新村運(yùn)動(dòng)”和鄉(xiāng)村地區(qū)整體發(fā)展等鄉(xiāng)村振興政策和行動(dòng)的“源頭活水”。概言之，《農(nóng)村振興法》作為韓國(guó)農(nóng)村振興工作的根本大法，其隨韓國(guó)國(guó)情的變化不斷進(jìn)行修訂與增改的歷程，既體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展需求在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的調(diào)適，更顯現(xiàn)出不同歷史時(shí)期下韓國(guó)中央政府對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)推進(jìn)重心及實(shí)施手段的更新過(guò)程。

中國(guó)改革開(kāi)放后，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加深促使自然、人力、社會(huì)資本等發(fā)展要素向城市單向集聚，鄉(xiāng)村背負(fù)著城市繁榮背后的巨大負(fù)擔(dān)，造成了中國(guó)農(nóng)村一度呈現(xiàn)出“過(guò)疏化”的衰落趨勢(shì)，城鄉(xiāng)間發(fā)展鴻溝進(jìn)一步加深[7]。習(xí)近平總書(shū)記指出：“從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局看，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。”[1]如何走出一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路業(yè)已成為中央政府與廣大人民群眾共同期盼并為之付諸切實(shí)嘗試的目標(biāo)所在。自中共十八大以來(lái)，“三農(nóng)”問(wèn)題就作為全黨工作的重中之重得以在政策及實(shí)踐層面不斷完善和落實(shí)；中共十九大則進(jìn)一步將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫(xiě)入黨章，并于2021年6月1日正式施行《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。該法頒布施行一年多以來(lái)，為中國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)全面開(kāi)展提供了法治保障，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用[8]；中共二十大報(bào)告也指出，盡管我們經(jīng)過(guò)接續(xù)奮斗，打贏了人類(lèi)歷史上規(guī)模最大的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，但在新時(shí)代要加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，必須扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興[3]31。韓國(guó)作為與中國(guó)同屬東亞儒家文化圈的近鄰，各方面具有相似性。20世紀(jì)中葉以來(lái)，韓國(guó)在以“漢江奇跡”為代表的現(xiàn)代化進(jìn)程中，也同樣面臨著鄉(xiāng)村“過(guò)疏化”和城鄉(xiāng)差距日益加深的難題。鄉(xiāng)村振興的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)政策手段的調(diào)適，引導(dǎo)城鄉(xiāng)系統(tǒng)間各生產(chǎn)要素的合理配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，從而推動(dòng)城鄉(xiāng)“二元”對(duì)立格局朝向城鄉(xiāng)融合的“一體化”轉(zhuǎn)變[9]，而公共政策文本則為研究者提供了觀察政府行為和政治過(guò)程的窗口。因此，韓國(guó)的《農(nóng)村振興法》更具有重要的參考意義。為此，本文嘗試采用公共政策研究中常用的文本內(nèi)容分析法作為研究方法，選取韓國(guó)《農(nóng)村振興法》頒布施行以來(lái)出現(xiàn)三次較大內(nèi)容修訂的法律文本作為分析對(duì)象，試圖探究法律文本變化中的“不變邏輯”，即中央政府在社會(huì)大轉(zhuǎn)型過(guò)程中是否始終保持對(duì)于鄉(xiāng)村振興多元主體的主導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性？基于中韓兩國(guó)在農(nóng)村發(fā)展歷程中的相似性，筆者試圖站在歷時(shí)性的視角下，結(jié)合韓國(guó)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變遷，通過(guò)分析韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策文本中施政主體與政策工具選擇邏輯的轉(zhuǎn)變，借他山之石，提煉東亞鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗(yàn)，以期促進(jìn)中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化與制度化。

二、韓國(guó)《農(nóng)村振興法》的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)與研究方法

(一)研究政策對(duì)象選取

農(nóng)業(yè)是民生之本、國(guó)祚之基，農(nóng)業(yè)政策變化過(guò)程與各時(shí)期韓國(guó)內(nèi)外部社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān)，并體現(xiàn)出不同歷史時(shí)期下中央政府對(duì)農(nóng)事發(fā)展及農(nóng)村建設(shè)推行手段的調(diào)整?！掇r(nóng)村振興法》依托于韓國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的兩個(gè)五年計(jì)劃[10]75-84，于1962年得以正式頒布時(shí)，其地位就被定位為“農(nóng)村振興戰(zhàn)略的根本大法”。該法以增進(jìn)農(nóng)民福利為施政目標(biāo)，對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)相關(guān)試驗(yàn)研究、啟蒙指導(dǎo)、技術(shù)推廣以及與之相伴的指導(dǎo)者培訓(xùn)等事務(wù)提供了制度性框架，不僅可被看作二戰(zhàn)后韓國(guó)農(nóng)業(yè)復(fù)興政策之濫觴，更為1967年韓國(guó)農(nóng)村政策“軸心”——《農(nóng)業(yè)基本法》的出臺(tái)奠定了基礎(chǔ)。此后，伴隨著韓國(guó)“趕超式”工業(yè)化進(jìn)程與快速現(xiàn)代化而來(lái)城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、文化等面向逐漸陷入失衡態(tài)的現(xiàn)實(shí)情況，促使韓國(guó)政府不斷調(diào)整農(nóng)村發(fā)展策略，試圖使振興事業(yè)同“新村運(yùn)動(dòng)”、“地方自治改革”等社會(huì)、政治改革相互適應(yīng)。概言之，《農(nóng)村振興法》可以被視為韓國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)發(fā)展的起始環(huán)節(jié)。

據(jù)“韓國(guó)國(guó)家法令信息中心網(wǎng)站(https://www.law.go.kr/)”數(shù)據(jù)顯示，截至2020年7月，韓國(guó)《農(nóng)村振興法》為了不斷適應(yīng)外部社會(huì)變遷，從1962年以來(lái)共計(jì)被修訂27次[11]。本文從該網(wǎng)站中檢索并獲取《農(nóng)村振興法》歷年頒布實(shí)施的韓文政策原本，并對(duì)政策文本內(nèi)容進(jìn)行翻譯和編碼分析，選取該法發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整的1962年、1996年、2014年的政策文本作為分析對(duì)象。其中，1962年版本體現(xiàn)的是鄉(xiāng)村振興的初衷及其相關(guān)制度性安排；1996年《農(nóng)村振興法》的修訂，既是對(duì)韓國(guó)對(duì)“烏拉圭回合”談判后應(yīng)對(duì)全球化浪潮的調(diào)整，同時(shí)也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)在中央集權(quán)以外，通過(guò)地方自治的手段推進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的自主發(fā)展；2014年版的修訂既是對(duì)韓國(guó)《農(nóng)村振興事業(yè)基本規(guī)劃(2013—2017)》在法規(guī)層面的補(bǔ)充，更是順應(yīng)農(nóng)業(yè)科技化時(shí)代趨勢(shì)及人口老齡化、少子化結(jié)構(gòu)的必然選擇，從內(nèi)容上來(lái)看，本次修訂側(cè)重強(qiáng)調(diào)通過(guò)建立加強(qiáng)中央政府整合農(nóng)村發(fā)展資源的國(guó)家機(jī)構(gòu)“農(nóng)業(yè)技術(shù)實(shí)用化財(cái)團(tuán)”，實(shí)現(xiàn)科技、資本及人力資源向農(nóng)村地區(qū)的投入。鑒于此，筆者將韓國(guó)《農(nóng)村振興法》視為管窺韓國(guó)農(nóng)業(yè)政策變化的重要依據(jù)，以法律文本為研究對(duì)象，對(duì)其進(jìn)行“解剖麻雀”式的深入分析，并將最能體現(xiàn)大時(shí)代變遷與韓國(guó)農(nóng)村振興事業(yè)進(jìn)行互動(dòng)的三個(gè)法律文本作為研究對(duì)象，從歷時(shí)性視角對(duì)韓國(guó)農(nóng)村振興事業(yè)發(fā)展的方向、重心及施政主體的變遷加以分析，試圖從中尋求適合東亞農(nóng)村振興事業(yè)發(fā)展的制度邏輯，為推動(dòng)中國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的制度化發(fā)展提供借鑒。

(二)文本內(nèi)容分析法

文本是法律條文和公共政策的重要載體，因此文本研究是法律和政策研究的基本功和重要前提。對(duì)于政策的文本研究則可大致分為語(yǔ)義學(xué)與語(yǔ)法學(xué)分析、語(yǔ)用學(xué)分析、政策內(nèi)容分析、文獻(xiàn)計(jì)量路徑、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)路徑等類(lèi)別。政策內(nèi)容分析是近20年來(lái)較為流行的方法，其目的在于追問(wèn)“政府針對(duì)某一政策問(wèn)題采用了哪些政策工具和政策工具組合”[12]395，強(qiáng)調(diào)在收集某一具體政策領(lǐng)域政策文本的基礎(chǔ)上，對(duì)其中的文本特點(diǎn)表述進(jìn)行編碼，依循政策工具相關(guān)理論的指引，將編碼劃歸為不同的政策工具類(lèi)別，再通過(guò)頻次統(tǒng)計(jì)刻畫(huà)出這一領(lǐng)域中政策工具的基本使用情況，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步對(duì)所選政策文本所涉政策工具類(lèi)型、變化和組合展開(kāi)分析與討論，從而發(fā)現(xiàn)政府使用政策工具的內(nèi)在規(guī)律，為進(jìn)一步的政策效果評(píng)估奠定基礎(chǔ)[13]?？梢?jiàn)，政策文本是有效記述政策意圖與政策過(guò)程的客觀憑證[14]77。換言之，原本經(jīng)過(guò)諸多正式流程已經(jīng)高度程序化“固定”下來(lái)的法律和政策文本，其客觀性和結(jié)構(gòu)性高于問(wèn)卷調(diào)查、訪談等數(shù)據(jù)和文本，能夠較為客觀地分析出政府的決策動(dòng)機(jī)和政策機(jī)制。因此，研究者通過(guò)內(nèi)容分析厘清同一政策在不同歷史時(shí)期中的內(nèi)容變更，能夠從客觀上展現(xiàn)出政府權(quán)力與政策話語(yǔ)間的互動(dòng)關(guān)系。鑒于此，筆者以政策文本分析法作為主要研究手段，借助質(zhì)性分析軟件NVivo 12 Plus的詞頻及節(jié)點(diǎn)等功能，提取《農(nóng)村振興法》樣本中政策原文中的關(guān)鍵信息后進(jìn)行編碼和量化統(tǒng)計(jì)，結(jié)合韓國(guó)社會(huì)變遷的歷史環(huán)境，對(duì)蘊(yùn)含于政策文本內(nèi)容之中的韓國(guó)農(nóng)村振興政策演進(jìn)邏輯進(jìn)行梳理和總結(jié)。

三、央地關(guān)系變化與政策工具偏好：分析框架的構(gòu)建

在對(duì)研究所選樣本展開(kāi)具體分析前，運(yùn)用NVivo軟件中內(nèi)嵌的詞頻分析功能，通過(guò)詞云圖的形式分別將3年政策文件中對(duì)特定詞匯重視程度進(jìn)行可視化展示。如圖1所示，以“留存的字根”為分組條件，設(shè)定最小詞匯長(zhǎng)度為2，選取政策文本中出現(xiàn)頻率最高的100個(gè)詞匯，得到所選政策文本的詞云圖，其中詞匯大小同詞頻呈正相關(guān)。

圖1 《農(nóng)村振興法》樣本高頻詞詞云圖

從詞云圖可以看出，盡管修訂年份不同，所選韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策樣本始終對(duì) “農(nóng)業(yè)”“農(nóng)村”“振興”及“研究”的相關(guān)事項(xiàng)保持高度關(guān)注，而“公務(wù)員”“指導(dǎo)”趨于弱化的同時(shí)，“地方”“團(tuán)體”“機(jī)構(gòu)”等詞匯出現(xiàn)頻率明顯增加，體現(xiàn)韓國(guó)政府在不同歷史階段中對(duì)鄉(xiāng)村振興工作的側(cè)重點(diǎn)發(fā)生變化?；诖?，本研究以政策作用力視角為基礎(chǔ)，將政策工具維度與韓國(guó)“中央—地方”間互動(dòng)模式維度相結(jié)合，由此構(gòu)建出韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策文本的二維分析框架理論模型，并以此作為厘清韓國(guó)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中政策工具選擇偏好與府際關(guān)系變化之間相關(guān)性的分析框架。

(一)X軸：政策工具維度

政策工具的運(yùn)用始于公共管理學(xué)領(lǐng)域，為政策文本分析提供了結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化的分析框架。政策工具的選擇是一種將特定工具的屬性與政策目標(biāo)相契合的技術(shù)性工作?；诓煌瑒澐謽?biāo)準(zhǔn)，政策工具的分類(lèi)研究成果繁多，研究者則根據(jù)研究對(duì)象及其具體內(nèi)容選擇科學(xué)合理的劃分指標(biāo)以促進(jìn)政策分析的深化。本研究借鑒羅斯韋爾(Rothwell)和澤哥菲爾德(Zegveld)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新政策工具進(jìn)行分析時(shí)提出的分類(lèi)方式[15]174，從政策作用力的視角出發(fā)，分別將“供給型”“環(huán)境型”與“需求型”三類(lèi)政策工具與韓國(guó)《農(nóng)村振興法》的政策內(nèi)容相結(jié)合，并在此基礎(chǔ)上對(duì)不同政策工具的意涵進(jìn)行細(xì)化，并形成若干二級(jí)指標(biāo)(如表1所示)。

表1 韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策內(nèi)容類(lèi)型

概言之，在政策作用力維度分類(lèi)下，首先，“供給型政策”強(qiáng)調(diào)以政府資源投入為主導(dǎo)，為農(nóng)村振興事業(yè)發(fā)展提供直接“推動(dòng)力”，具有實(shí)行效率高、成效大的優(yōu)勢(shì)，但政府需承擔(dān)較大的投入成本。具體內(nèi)容包括財(cái)政支持、公共服務(wù)、科研開(kāi)發(fā)與推廣、人才機(jī)構(gòu)等；其次，“環(huán)境型政策”，側(cè)重于通過(guò)間接行政手段對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)產(chǎn)生積極的“影響力”，通過(guò)營(yíng)造穩(wěn)定有序的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境，鼓勵(lì)多元主體參與到振興事業(yè)中，有助于激發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)活力，能夠顯著減輕政府投入負(fù)擔(dān)，但施行過(guò)程及效果難以把控。內(nèi)容包括金融支持、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃、策略性措施等，旨在為政策實(shí)踐創(chuàng)造良好制度環(huán)境；最后，“需求型政策”，通過(guò)政府貿(mào)易管控、服務(wù)外包等手段對(duì)國(guó)內(nèi)外、地區(qū)間農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供需狀況實(shí)施調(diào)節(jié)與把控，以“拉動(dòng)力”的形式拓寬農(nóng)村地區(qū)市場(chǎng)需求，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展朝向現(xiàn)代化方向推進(jìn)。但這種手段強(qiáng)調(diào)政策制定者對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)及服務(wù)需求的精準(zhǔn)定位，且拉動(dòng)效率量化較為困難。具體內(nèi)容包括國(guó)際交流、事務(wù)外包、需求調(diào)查。如圖2所示，理想狀態(tài)下，三種政策工具分別從各自角度出發(fā)，形成張弛有度的政策合力，共同助力農(nóng)村振興事業(yè)。

圖2 政策工具對(duì)農(nóng)村振興的作用方法示意圖

(二)Y軸：政府間關(guān)系維度

韓國(guó)作為具有悠久中央集權(quán)的單一制國(guó)家，20世紀(jì)60年代由樸正熙政府時(shí)期開(kāi)始實(shí)行的中央權(quán)威統(tǒng)治模式雖然幫助韓國(guó)經(jīng)濟(jì)在戰(zhàn)后實(shí)現(xiàn)了快速恢復(fù)和發(fā)展，但隨著其在由小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化農(nóng)村轉(zhuǎn)型過(guò)程中已然逐漸發(fā)現(xiàn)，固有“自上而下”的權(quán)威政治體制愈難調(diào)動(dòng)其他參與主體投身振興事業(yè)的積極性，亟需“自下而上”民間力量的支援(1)1970年頒布《農(nóng)村近代化促進(jìn)法》催生了“農(nóng)業(yè)振興公社”的建立，但由于制度與實(shí)地需求間發(fā)生斷裂，單純依靠對(duì)農(nóng)事基礎(chǔ)設(shè)施的投入難以推動(dòng)農(nóng)村近代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。資料來(lái)源：金松蘭：《韓國(guó)地方自治下農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型研究》，延邊大學(xué)碩士論文,2015年。。直到20世紀(jì)80年代末，韓國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡問(wèn)題日益顯著，加之由歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家傾銷(xiāo)以市場(chǎng)化、自由化、私有化為核心的新自由主義思潮[16]，韓國(guó)內(nèi)部各界人士重提中央去權(quán)的呼聲愈發(fā)強(qiáng)大。彼時(shí)韓國(guó)總統(tǒng)盧泰愚在執(zhí)政期間制定并頒布一系列地方自治法律法規(guī)(2)轉(zhuǎn)引自李允熙、劉舒楊、王浦劬：《基于地方自治的韓國(guó)央地分權(quán)研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第5期。，于1988年對(duì)《地方自治法》進(jìn)行全面修改，并在1991年成功推動(dòng)韓國(guó)地方議會(huì)的重新成立。至此，韓國(guó)中央與地方的政府間關(guān)系發(fā)生變化，開(kāi)始在國(guó)家權(quán)力體系內(nèi)部推動(dòng)央地分權(quán)與地方自治進(jìn)程。這一變化直接體現(xiàn)于農(nóng)村政策中，并對(duì)農(nóng)村振興事務(wù)的規(guī)劃與實(shí)施等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

鑒于此，筆者將《農(nóng)村振興法》內(nèi)容中規(guī)定的事權(quán)主體分為中央直轄、央地協(xié)作、地方自治三類(lèi)。其中，央地協(xié)作類(lèi)別下，根據(jù)振興實(shí)踐主導(dǎo)者不同，進(jìn)一步細(xì)分為：央主地從、地行央規(guī)、央地共治。首先，筆者將歷年法條中由韓國(guó)中央政府對(duì)農(nóng)村振興事務(wù)進(jìn)行直接管轄與規(guī)定的內(nèi)容歸于“中央直轄”類(lèi)，包含國(guó)內(nèi)外交流合作事項(xiàng)、農(nóng)業(yè)法規(guī)制定、直轄機(jī)構(gòu)及公務(wù)員安排等內(nèi)容；其次，針對(duì)央地間為推動(dòng)農(nóng)村振興事業(yè)進(jìn)步而采取協(xié)同合作的事項(xiàng)，設(shè)置“央地協(xié)作”類(lèi)，并以合作主導(dǎo)者作為進(jìn)一步細(xì)分依據(jù)，下涵“央主地從”(意為在中央主導(dǎo)決策的基礎(chǔ)上由地方配合政策事項(xiàng)的實(shí)踐)“地行央規(guī)”(意為地方自治團(tuán)體主動(dòng)對(duì)農(nóng)村振興事務(wù)的推動(dòng)進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)整，并上報(bào)中央審批)與“央地同構(gòu)”(意為中央地方對(duì)農(nóng)村振興過(guò)程中的某些事項(xiàng)通力合作、相互配合開(kāi)展)三個(gè)角度；最后，將地方自治團(tuán)體因地制宜、自主推動(dòng)地方振興事業(yè)的內(nèi)容歸為“地方自治”類(lèi)別。

(三)二維分析框架的構(gòu)建

綜上所述，將政策工具維度及央地政府間關(guān)系維度結(jié)合于所選韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策文本的分析框之中，以政策內(nèi)容類(lèi)型為X軸，以央地關(guān)系下振興事權(quán)分配為Y軸，構(gòu)建出《農(nóng)村振興法》政策的二維分析框架(如圖3所示)。這一分析框架構(gòu)建，既在時(shí)間尺度上將韓國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治大環(huán)境的變遷作為貫穿研究始終的基礎(chǔ)性邏輯，又使政策分析在工具理性層面得以發(fā)展和深化，使研究者能夠從央地關(guān)系的動(dòng)態(tài)變化中提煉出韓國(guó)農(nóng)村振興事業(yè)的具體實(shí)施特征。

圖3 韓國(guó)《農(nóng)村振興法》內(nèi)容類(lèi)型與央地關(guān)系二維框架圖

四、中央主體延續(xù)性：政策內(nèi)容類(lèi)型與央地關(guān)系演變邏輯

(一)政策文本內(nèi)容編碼

如前文所述，研究將政策工具的類(lèi)型和央地間振興事權(quán)分配特征相結(jié)合，構(gòu)建出韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策的二維分析框架，將內(nèi)容的分析類(lèi)目定義如下：一是政策工具維度，分為供給型、環(huán)境型、需求型三類(lèi)。其中，供給型政策工具下涵財(cái)政支持、公共服務(wù)、人才機(jī)構(gòu)設(shè)置、科技研發(fā)與推廣；環(huán)境型政策工具細(xì)分為金融支持、法規(guī)管制、目標(biāo)規(guī)劃和策略性措施。需求型政策工具包含國(guó)際交流、事務(wù)外包、需求調(diào)查。二是央地間關(guān)系維度，分為中央直轄、央地協(xié)作、地方自治三類(lèi)。其中，央地協(xié)作類(lèi)別下，根據(jù)振興實(shí)踐主導(dǎo)者不同，進(jìn)一步細(xì)分為央主地從、地行央規(guī)及央地共治。

政策樣本的分析單元是研究的核心要素，其既可以是文本中的單詞、符號(hào)等有意義的詞組，也可以是句子、段落等其他語(yǔ)法單元[17]37。根據(jù)設(shè)計(jì)需求，將研究所選3份《農(nóng)村振興法》政策文本的相關(guān)條款進(jìn)行編碼和摘錄。具體編碼方式是按照：“政策文本編號(hào)-條-款-項(xiàng)”形式劃分[18]81-98。例如“3-2-2-1”就代表文件編號(hào)為“3”，即2014年發(fā)布的《農(nóng)村振興法》中“第二條(定義)”中第二款“2.所謂‘研究開(kāi)發(fā)事業(yè)’，是指……事業(yè)”下屬第一項(xiàng)內(nèi)容“甲.確保糧食資源穩(wěn)定性的調(diào)查研究”。最終文本編碼情況如表2所示(限于篇幅，僅展示部分編碼)。

表2 《農(nóng)村振興法》政策文本內(nèi)容分析單元編碼表(部分)

筆者團(tuán)隊(duì)在確定分析框架與編碼原則后，為保證編碼信度，依循分析框架分別對(duì)所選政策文本進(jìn)行獨(dú)立編碼，運(yùn)用NVivo軟件實(shí)現(xiàn)編碼匯總與編碼比較。經(jīng)計(jì)算，編碼Kappa系數(shù)為0.9697，呈現(xiàn)出良好的一致性，編碼信度高。

(二)《農(nóng)村振興法》的政策內(nèi)容類(lèi)型分析(X軸)

從基本政策工具維度對(duì)所選年份的韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策文本進(jìn)行編碼，統(tǒng)計(jì)情況如圖4所示。在該維度框架下，編碼數(shù)共計(jì)261項(xiàng)，其中環(huán)境型政策工具使用最多，共151項(xiàng)，占編碼總數(shù)的57.85%；供給型政策工具占31.8%；需求型編碼數(shù)最少，共27項(xiàng)，占總體的10.35%?？傮w而言，《農(nóng)村振興法》在政策作用力的選擇中呈現(xiàn)出以環(huán)境型政策工具的使用為主、供給型和需求型政策工具為輔的分配模式。

圖4 《農(nóng)村振興法》X維度政策工具使用情況圖

具體而言，韓國(guó)政府在農(nóng)村振興工作中對(duì)環(huán)境型政策工具的選擇偏好，體現(xiàn)出通過(guò)間接影響的方式，將政府行政權(quán)力滲透到農(nóng)村振興事業(yè)各方面運(yùn)作之中。以“法律規(guī)章設(shè)置”作為鄉(xiāng)村振興的基石，表現(xiàn)為法規(guī)管制被頻繁使用于政策文本之中。從編碼占比來(lái)看，法規(guī)管制占該維度下總編碼的37.93%；“策略性措施”是指政府行政手段的優(yōu)化使用，對(duì)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)的多元化發(fā)展，以及產(chǎn)學(xué)研合作等事業(yè)釋放出積極信號(hào)，占總體編碼比為13.8%。此外，目標(biāo)規(guī)劃(13項(xiàng)，4.98%)與金融支持(3項(xiàng)，1.15%)則占比較少；供給型政策工具所含四類(lèi)具體項(xiàng)目則占比更為均衡，其中政府對(duì)科技研發(fā)與推廣(31項(xiàng)，11.88%)和人才機(jī)構(gòu)(25項(xiàng)，9.58%)設(shè)置方面的直接投入比重相對(duì)較大且重視程度相近，直接財(cái)政支持(14項(xiàng)，5.36%)和公共服務(wù)(13項(xiàng)，4.98%)則次之；需求型政策工具雖使用不多，但強(qiáng)調(diào)開(kāi)展農(nóng)村需求調(diào)查工作(12項(xiàng)，4.6%)，以彌補(bǔ)行政手段實(shí)施中可能出現(xiàn)的政策供需差異問(wèn)題。而對(duì)于振興事務(wù)外包(7項(xiàng)，2.68%)與海外交流(8項(xiàng)，3.07%)總體關(guān)注程度偏低。

在此基礎(chǔ)上，本研究從政策的歷時(shí)性視角出發(fā)，進(jìn)一步對(duì)《農(nóng)村振興法》中政策內(nèi)容類(lèi)型使用偏好轉(zhuǎn)變展開(kāi)觀察與分析。發(fā)現(xiàn)該法在修訂過(guò)程中得以不斷豐富和完善。其中，歷年使用頻次最高的環(huán)境型政策內(nèi)容呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。尤其是相較于1996年版本，2014年版修訂過(guò)程中發(fā)生翻2倍態(tài)勢(shì)激增，主要體現(xiàn)在法規(guī)管制方面，編碼頻次由19條漲至63條。原因在于2014年修訂的《農(nóng)村振興法》新增了一些內(nèi)容，例如針對(duì)參與農(nóng)業(yè)科技研發(fā)各類(lèi)參與主體的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)新設(shè)準(zhǔn)政府組織“農(nóng)業(yè)技術(shù)實(shí)用化財(cái)團(tuán)”的組織定位以及人員、業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)劃分等新增法規(guī)條文。同時(shí)，值得注意的是，策略性措施也對(duì)參與農(nóng)村振興事業(yè)的多元主體采取積極培育、鼓勵(lì)創(chuàng)造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建等具體手段，為“政府—社會(huì)”間合作營(yíng)造良好氛圍。這些舉措體現(xiàn)出韓國(guó)政府在順應(yīng)農(nóng)業(yè)振興行動(dòng)者多元化趨勢(shì)下，采取約束性法規(guī)與策略性政策相結(jié)合的方式，為農(nóng)村振興事業(yè)的開(kāi)展提供穩(wěn)定、適宜的市場(chǎng)環(huán)境。

此外，供給型政策內(nèi)容在《農(nóng)村振興法》的修訂過(guò)程中呈現(xiàn)出波動(dòng)態(tài)勢(shì)。1962年至1996年間，韓國(guó)政府在使用農(nóng)業(yè)科研開(kāi)發(fā)與推廣，以及直接財(cái)政支持等領(lǐng)域的政策內(nèi)容頻率明顯增長(zhǎng)。但同時(shí)，為順應(yīng)1973年韓國(guó)《政府組織法》修訂后的要求，《農(nóng)村振興法》刪去“城鄉(xiāng)振興院”“農(nóng)村指導(dǎo)分所”等與地方農(nóng)村振興機(jī)關(guān)設(shè)立相關(guān)的內(nèi)容[19]51-74，體現(xiàn)出供給型政策內(nèi)容中農(nóng)村管理人才及機(jī)構(gòu)設(shè)置中呈現(xiàn)出顯著下降趨勢(shì)，20世紀(jì)90年代韓國(guó)農(nóng)村振興事業(yè)相關(guān)國(guó)家公職人員人數(shù)也隨之減少。而1996年至2014年間，供給型政策在使用頻次與編碼占比上均略有下滑，體現(xiàn)為政府減少對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣的直接投入。但與此同時(shí)，政府在財(cái)政支持、公共服務(wù)及人才機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的直接供給均有增長(zhǎng)。

最后，需求型政策內(nèi)容在20世紀(jì)《農(nóng)村振興法》政策文本中僅出現(xiàn)少量對(duì)農(nóng)村需求調(diào)查的政策要求。進(jìn)入21世紀(jì)之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查領(lǐng)域逐年擴(kuò)大。但直到2014年，政策才明確將海外交流、事務(wù)外包等相關(guān)業(yè)務(wù)作為拉動(dòng)農(nóng)村振興事業(yè)進(jìn)步的動(dòng)力之一，將內(nèi)外需求激勵(lì)作為推動(dòng)韓國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。

(三)《農(nóng)村振興法》的央地關(guān)系分析(Y軸)

韓國(guó)政府的中央與地方關(guān)系并非一成不變。從國(guó)家體制層面來(lái)看，中央集權(quán)式政治管理的傳統(tǒng)已深刻于韓國(guó)公共機(jī)構(gòu)與公民的制度記憶之中[20]。直到20世紀(jì)80年代末軍事獨(dú)裁政府下臺(tái)以后，“文人政府”開(kāi)始嘗試向地方政府下放權(quán)力。該舉措既是一種對(duì)央地間權(quán)力分配狀態(tài)的調(diào)整，也被視為權(quán)力從中央向地方發(fā)生轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)性變化[21]。在此過(guò)程中，韓國(guó)鄉(xiāng)村的組織形式由“自上而下”的權(quán)威管理模式，向多元參與主體合作的協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變。因此，我們從韓國(guó)央地關(guān)系維度對(duì)《農(nóng)村振興法》展開(kāi)分析時(shí)，僅從編碼分布的整體性狀況入手是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)當(dāng)充分考慮所選政策文本修訂時(shí)所處的歷史時(shí)期，及其對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)權(quán)責(zé)分配的影響。

首先，央地關(guān)系維度中的《農(nóng)村振興法》總體編碼統(tǒng)計(jì)情況如圖5所示。其中，央地協(xié)作(77項(xiàng)，45.03%)與中央直轄(76項(xiàng)，44.44%)兩類(lèi)關(guān)系模式在農(nóng)村振興事務(wù)的分配中占據(jù)主流。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意的是，以中央為主導(dǎo)、地方為輔助的“央主地從”模式是央地協(xié)作的主流搭配，占77.92%，說(shuō)明中央政府依舊是多參與主體合作的中心。此外，地方自治的關(guān)系模式出現(xiàn)頻次較低，在該維度總編碼中僅占10.53%。由此可知，在央地關(guān)系的模式選擇中，韓國(guó)中央政府的決策和指導(dǎo)是農(nóng)村振興事業(yè)得以推進(jìn)的核心所在。地方自治團(tuán)體在國(guó)家法規(guī)框架約束下，遵循和貫徹宏觀政策方針，才能因地制宜地開(kāi)展特色化振興事業(yè)。

圖5 《農(nóng)村振興法》Y維度央地間關(guān)系示意圖

其次，筆者進(jìn)一步將央地權(quán)力在政治層面的動(dòng)態(tài)變化作為前提，對(duì)韓國(guó)農(nóng)村振興工作中事權(quán)分配策略的演進(jìn)特征展開(kāi)分析。伴隨著《農(nóng)村振興法》在修訂過(guò)程中涵蓋內(nèi)容的不斷豐富，央地間各類(lèi)型互動(dòng)模式的編碼頻次均呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)。其中，強(qiáng)調(diào)中央行政力量推動(dòng)農(nóng)村振興的中央直轄模式始終占據(jù)重要地位。盡管隨著韓國(guó)地方分權(quán)進(jìn)程的推進(jìn)，中央行政力量所占比例逐年出現(xiàn)下降，但仍能體現(xiàn)出韓國(guó)農(nóng)村振興領(lǐng)域事權(quán)與中央間的密切聯(lián)合未曾中斷的特點(diǎn)。在鄉(xiāng)村振興機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員安排、獎(jiǎng)懲機(jī)制確立等方面，中央政府始終掌握核心管理權(quán)限。此外，“央地協(xié)作”是農(nóng)村振興事業(yè)實(shí)踐中的重要模式。當(dāng)我們從協(xié)作主導(dǎo)者視角切入時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方自治團(tuán)體在農(nóng)村振興事業(yè)中承擔(dān)主導(dǎo)者或同級(jí)伙伴關(guān)系的頻次呈現(xiàn)逐年上升態(tài)勢(shì)，體現(xiàn)出中央政府有意識(shí)允許和引導(dǎo)地方自治團(tuán)體在政策框架內(nèi)發(fā)揮其主動(dòng)性和能動(dòng)性。

最后，韓國(guó)《農(nóng)村振興法》中對(duì)于地方自治事務(wù)的規(guī)劃體現(xiàn)出“從無(wú)到有”的轉(zhuǎn)變。其“無(wú)”始于樸正熙政權(quán)高度集權(quán)的獨(dú)裁統(tǒng)治模式，地方有“行政”而無(wú)“自治”，農(nóng)村振興也只有中央而無(wú)地方。1996年《農(nóng)村振興法》的修訂中開(kāi)始出現(xiàn)對(duì)地方自治團(tuán)體自主參與建設(shè)的要求，政策賦予地方采取行政、財(cái)政措施以及因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村指導(dǎo)、試驗(yàn)研究等振興事項(xiàng)的權(quán)力。2014年該法中進(jìn)一步增加了對(duì)中央政府所屬的準(zhǔn)政府組織在農(nóng)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化方面自主推進(jìn)的承諾，使農(nóng)村振興與市場(chǎng)化相結(jié)合，為地方內(nèi)生能動(dòng)性的發(fā)揮提供了充足的法規(guī)空間和良好的產(chǎn)業(yè)平臺(tái)。

(四)《農(nóng)村振興法》的政策內(nèi)容類(lèi)型與央地關(guān)系的交叉維度分析

筆者通過(guò)將政策內(nèi)容類(lèi)型和央地關(guān)系維度結(jié)合于所選《農(nóng)村振興法》的二維分析框架之中，從編碼的整體分布上可以直觀看出，中央政府始終是韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興事業(yè)推行中的核心。農(nóng)業(yè)市場(chǎng)和農(nóng)村發(fā)展環(huán)境的塑造是《農(nóng)村振興法》發(fā)揮其影響力的目的所在。該法始終強(qiáng)調(diào)和中央主體相結(jié)合，通過(guò)中央直轄式環(huán)境型政策，以法規(guī)條例設(shè)置等行政手段，由中央政府對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)環(huán)境進(jìn)行調(diào)節(jié)。同時(shí)，央地協(xié)作式環(huán)境型政策工具的使用頻率也較高，主要表現(xiàn)為地方自治團(tuán)體對(duì)于中央農(nóng)村發(fā)展政策的服從與配合。地方自治式環(huán)境工具的使用相對(duì)較少，表現(xiàn)為開(kāi)展地方主導(dǎo)下的需求調(diào)查，通過(guò)地方性行政約束及財(cái)政支持，在重視區(qū)域特征的前提下推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村振興事業(yè)的發(fā)展。

表3 《農(nóng)村振興法》政策工具與央地關(guān)系的維度交叉分析表(單位：項(xiàng))

筆者考慮到韓國(guó)農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)始終隨韓國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化進(jìn)行調(diào)整，從歷時(shí)性的視角對(duì)《農(nóng)村振興法》中政策工具使用及央地關(guān)系變化展開(kāi)研究時(shí)，分別將政策實(shí)踐主體與政策工具組合而成的9類(lèi)振興模式，以政策的修訂年限為區(qū)分，將之歸入韓國(guó)社會(huì)發(fā)展的三大階段，形成《農(nóng)村振興法》在歷時(shí)性維度中鄉(xiāng)村振興主體政策工具選擇的示意圖(如圖6所示)。

圖6 政策工具與央地關(guān)系的維度編碼歷時(shí)性示意圖 (單位：項(xiàng))

20世紀(jì)50年代至70年代，由于歷史與地理原因的雙重限制，韓國(guó)農(nóng)業(yè)政策主要目標(biāo)在于提升農(nóng)作物產(chǎn)量，保證本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品自給自足。在此階段中，1962年的《農(nóng)村振興法》強(qiáng)調(diào)中央在農(nóng)村振興工作中的主導(dǎo)性作用為通過(guò)中央直轄的形式，運(yùn)用環(huán)境型政策工具，對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)機(jī)構(gòu)及公務(wù)人員權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)定和解釋。同時(shí)，政府通過(guò)央地協(xié)作的形式，發(fā)揮中央領(lǐng)導(dǎo)職能，運(yùn)用供給型政策工具直接設(shè)立地方農(nóng)村振興管理及指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并分配國(guó)家公職人員承擔(dān)管理工作。同時(shí)，政府通過(guò)環(huán)境型政策工具對(duì)地方機(jī)構(gòu)的法律規(guī)章進(jìn)行規(guī)定，以保障振興事務(wù)的順利運(yùn)作。

20世紀(jì)70年代中期以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)以及全球國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)的整體向好發(fā)展，為應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷加大的風(fēng)險(xiǎn)，韓國(guó)政府開(kāi)始將農(nóng)業(yè)發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)區(qū)域的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與競(jìng)爭(zhēng)力提升方面，在大力推行“新村運(yùn)動(dòng)”激發(fā)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力的同時(shí)，也為在國(guó)際貿(mào)易中開(kāi)放農(nóng)業(yè)市場(chǎng)做前期準(zhǔn)備[22]171。在這一背景下，以中央統(tǒng)籌規(guī)劃為中心、地方輔助支持為助力的原有《農(nóng)村振興法》已然無(wú)法滿足農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。因此，在這一階段中，環(huán)境型政策工具的使用雖仍占據(jù)主流，但《農(nóng)村振興法》中刪去管理機(jī)構(gòu)、公職人員配備方面的條文，強(qiáng)調(diào)設(shè)定中央同級(jí)部門(mén)間、中央與地方間在農(nóng)村振興事務(wù)中的任務(wù)分配與協(xié)同規(guī)則。這種“央地協(xié)同，共同影響”的政策組合的典型代表，在“新村運(yùn)動(dòng)”的人才培養(yǎng)中得以貫徹落實(shí)。申言之，“新村運(yùn)動(dòng)”在尊重農(nóng)村當(dāng)?shù)毓逃薪M織及文化的基礎(chǔ)上，以村落為單位，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)貦?quán)威者或能人進(jìn)行推舉和選拔，任命“新村指導(dǎo)者”負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)和規(guī)劃其所在村落的相關(guān)振興事宜，形成了農(nóng)村內(nèi)部自力更生、外部協(xié)調(diào)輔助的良性協(xié)同模式，為滿足鄉(xiāng)村獨(dú)特發(fā)展需求、培育鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)力、提升鄉(xiāng)村活力與創(chuàng)造力提供了法律保障；供給型政策內(nèi)容類(lèi)型則依舊強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)下對(duì)于農(nóng)業(yè)科技研發(fā)與推廣方面的直接投入。得益于這一時(shí)期出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的大獲成功，韓國(guó)政府具備充足的財(cái)政資源投入到農(nóng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)中，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，單是1971年至1978年間，韓國(guó)政府在鄉(xiāng)村振興方面的財(cái)政投入就增長(zhǎng)了7倍，為韓國(guó)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的發(fā)展提供了穩(wěn)定的資金支持[23]。同時(shí)，在“新村運(yùn)動(dòng)”的蓬勃發(fā)展中，政府進(jìn)一步將全國(guó)3.5萬(wàn)余個(gè)自然村劃分為“基礎(chǔ)村”“自助村”和“自立村”三種類(lèi)型[24]，在改善鄉(xiāng)風(fēng)村貌的同時(shí)，極大地激發(fā)了當(dāng)?shù)卮迕裢渡磬l(xiāng)村振興事業(yè)的主人翁意識(shí)和營(yíng)造了鄉(xiāng)村集體榮譽(yù)感。此外，1995年韓國(guó)地方政府自治權(quán)的恢復(fù)，則進(jìn)一步使振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、提升農(nóng)民福祉等責(zé)任落在當(dāng)?shù)卣缟?，中央政府由振興事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者退居為協(xié)同者，地方政府則開(kāi)始掌控相關(guān)事務(wù)決定權(quán)，故而在這一階段中，央地間在振興事業(yè)的供給上呈現(xiàn)“中央逐步放開(kāi)，在地化供給初步顯現(xiàn)”的態(tài)勢(shì)。最后，與1962年《農(nóng)村振興法》相比，這一階段中韓國(guó)地方自治團(tuán)體也開(kāi)始通過(guò)供給型、環(huán)境型政策工具在農(nóng)村振興企劃、實(shí)踐等方面發(fā)揮積極作用。以上幾類(lèi)變化對(duì)應(yīng)于韓國(guó)農(nóng)村事務(wù)管理機(jī)制與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的要求，為韓國(guó)農(nóng)村振興自主性的發(fā)掘以及農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的提升奠定了良好基礎(chǔ)。

進(jìn)入21世紀(jì)后，面對(duì)日益嚴(yán)重的國(guó)內(nèi)地區(qū)之間不平衡現(xiàn)象和環(huán)境污染問(wèn)題，加之韓國(guó)人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步向老齡化、少子化趨勢(shì)演進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)更是呈現(xiàn)出適齡勞動(dòng)力數(shù)量不足和老年人口占比高的現(xiàn)實(shí)困境，因此這一階段中韓國(guó)鄉(xiāng)村振興的工作重點(diǎn)開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向與農(nóng)村地區(qū)生活質(zhì)量和環(huán)境改善有關(guān)的更廣泛的內(nèi)容[25]17。從政策工具與央地關(guān)系的二維分析圖中可以看出，中央政府對(duì)農(nóng)村振興事業(yè)的直接供給持續(xù)減少，轉(zhuǎn)而使用更為溫和的政策影響力和政策拉動(dòng)力工具，試圖通過(guò)法律規(guī)章和公共政策的完善化來(lái)規(guī)范參與農(nóng)村振興實(shí)踐的多元主體行為；同時(shí)，政府通過(guò)擴(kuò)大國(guó)際間、政企間在農(nóng)業(yè)科技交流、產(chǎn)學(xué)研平臺(tái)建設(shè)等方面的合作，為農(nóng)村市場(chǎng)注入活力。

值得一提的是，為促進(jìn)不同領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)業(yè)科研開(kāi)發(fā)成果在農(nóng)業(yè)實(shí)踐中的迅速轉(zhuǎn)化，2009年3月5日修訂頒布的《農(nóng)村振興法》在第14條第2款中設(shè)立“農(nóng)業(yè)技術(shù)實(shí)用化財(cái)團(tuán)設(shè)立和運(yùn)營(yíng)(FACT)”，這是首次在該法中涉及由中央農(nóng)村振興廳主導(dǎo)設(shè)立的公共機(jī)構(gòu)(委托執(zhí)行型準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu))[26]?！稗r(nóng)業(yè)技術(shù)實(shí)用化財(cái)團(tuán)”的建立既體現(xiàn)出韓國(guó)農(nóng)業(yè)振興事業(yè)參與主體多元化的特征，更是農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)換機(jī)制轉(zhuǎn)型的重要途徑。韓國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究與推廣事業(yè)的投資和消費(fèi)主體均是本國(guó)政府，雖形成了以研發(fā)為導(dǎo)向的特征，但隨著現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨與分權(quán)趨勢(shì)下全能型政府的淡出，要求農(nóng)業(yè)科技從研發(fā)到產(chǎn)出應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)這一新消費(fèi)群體，故以“創(chuàng)造農(nóng)業(yè)未來(lái)的實(shí)用化先導(dǎo)機(jī)構(gòu)”為目標(biāo)的“農(nóng)業(yè)技術(shù)實(shí)用化財(cái)團(tuán)”應(yīng)運(yùn)而生，其作為一支新興力量為農(nóng)業(yè)科技的可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

五、韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)及其對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村振興的啟示

韓國(guó)《農(nóng)村振興法》頒布至今已歷60年之久，面對(duì)韓國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的巨大變革，該法卻仍能在內(nèi)容的調(diào)適過(guò)程中，始終以國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與提升農(nóng)民福利為政策目標(biāo)，展現(xiàn)出其在應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變化與振興需求轉(zhuǎn)變時(shí)的內(nèi)固性(Robustness)特征，為韓國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)事業(yè)的推進(jìn)提供了穩(wěn)定的政策助力，也為應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了制度化保障?？梢?jiàn)，對(duì)于天然涵蓋多類(lèi)主體和復(fù)雜機(jī)制的鄉(xiāng)村振興事業(yè)而言，建構(gòu)出一個(gè)能夠靈活應(yīng)對(duì)和轉(zhuǎn)換宏觀結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)的堅(jiān)實(shí)制度基礎(chǔ)，同樣也是中國(guó)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，守好“三農(nóng)”基礎(chǔ)是應(yīng)變局、開(kāi)新局的“壓艙石”[27]；中共二十大報(bào)告中指出：法治社會(huì)是構(gòu)筑法治國(guó)家的基礎(chǔ)。因而，要弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，必須推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，提升社會(huì)治理法治化水平[3]42。中國(guó)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》作為一部全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的綜合性、基礎(chǔ)性法律，其頒布施行一年多以來(lái)，對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域全面升級(jí)、農(nóng)村全面進(jìn)步及農(nóng)民全面發(fā)展發(fā)揮了重要作用，為鄉(xiāng)村振興事業(yè)的全面推進(jìn)和深化提供了重要保障。盡管中韓在政策體系、土地所有制及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段上存在顯著差異，但兩國(guó)作為同屬東亞文化圈的近鄰，在農(nóng)村傳統(tǒng)價(jià)值觀念、村落構(gòu)成模式及鄉(xiāng)村振興目標(biāo)等方面仍存在較大相似性。故而，對(duì)韓國(guó)《農(nóng)村振興法》這一鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行考察的重要意義不僅在于借助Nvivo軟件對(duì)政策文本的內(nèi)容變更進(jìn)行數(shù)據(jù)化提煉和分析，更是在研究中將韓國(guó)鄉(xiāng)村振興的動(dòng)態(tài)過(guò)程置于社會(huì)環(huán)境變遷的大背景中加以考量，并從以《農(nóng)村振興法》的修訂作為管窺韓國(guó)鄉(xiāng)村在應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)鴻溝、人口過(guò)疏化及其他不確定性風(fēng)險(xiǎn)中的有利經(jīng)驗(yàn)及不足之處，以期給中國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入、全面發(fā)展帶來(lái)有價(jià)值的啟示。

(一)韓國(guó)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

第一，本研究所選三個(gè)時(shí)期韓國(guó)《農(nóng)村振興法》樣本均呈現(xiàn)政策工具結(jié)構(gòu)性失衡態(tài)，顯著表現(xiàn)為政策需求端的拉動(dòng)力過(guò)少而環(huán)境型政策工具使用過(guò)溢。雖然從歷時(shí)性視角來(lái)看，需求型政策工具整體匱乏與內(nèi)部不均衡狀況有所改善，尤其是烏拉圭回合談判等國(guó)際貿(mào)易協(xié)議的簽訂，標(biāo)志著在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代下，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅壁壘的打破迫使韓國(guó)政府開(kāi)始關(guān)注本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)力的提升，主動(dòng)參與到國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展交流中，但多關(guān)注于國(guó)外農(nóng)業(yè)科技的引入及對(duì)韓國(guó)農(nóng)業(yè)的扶持，未將國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)視為擴(kuò)大本國(guó)農(nóng)業(yè)內(nèi)需的有利機(jī)遇。

第二，韓國(guó)《農(nóng)村振興法》存在政策滯后性較為嚴(yán)重的問(wèn)題?！靶麓暹\(yùn)動(dòng)”作為在20世紀(jì)70年代初由國(guó)家層面“自上而下”鼓勵(lì)并積極推行的鄉(xiāng)村振興實(shí)踐，其成功開(kāi)展很大程度上推動(dòng)了韓國(guó)農(nóng)村在本土資源開(kāi)發(fā)、農(nóng)民自主性動(dòng)員、農(nóng)村團(tuán)體的組織化整合等方面的全面進(jìn)步，在實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量穩(wěn)步提升的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村生活得以有效改善。但《農(nóng)村振興法》政策的調(diào)適卻并未跟上農(nóng)村發(fā)展的步伐，尤其是在農(nóng)村內(nèi)生型人力資源配置方面，未能及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，延續(xù)“新村運(yùn)動(dòng)”中在地化能人領(lǐng)袖對(duì)鄉(xiāng)民、特別是適齡勞動(dòng)力群體的凝聚效應(yīng)，使得大量農(nóng)民在國(guó)家現(xiàn)代化過(guò)程中向城市集聚，造成農(nóng)村人口流失。伴隨著老齡社會(huì)的來(lái)臨，韓國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力資源嚴(yán)重短缺，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興事業(yè)缺乏足夠的實(shí)踐主體，甚至對(duì)韓國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)程產(chǎn)生負(fù)面影響。

第三，從建國(guó)至今，韓國(guó)央地間關(guān)系雖發(fā)生較大變化，在農(nóng)業(yè)振興工作中，中央角色實(shí)質(zhì)上只是由臺(tái)前的“主持人”轉(zhuǎn)為幕后“制作人”，并未真正實(shí)現(xiàn)由中央管理向多元參與主體的協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，中央直轄模式與央主地從型央地協(xié)作模式仍是農(nóng)村振興事權(quán)劃分的主要形式，地方自治的廣度與深度雖得到一定的提升，但總占比仍處于低位。這與韓國(guó)政府權(quán)力下放過(guò)程中地方財(cái)政自主權(quán)未予以地方自治團(tuán)體有密切關(guān)系，缺乏足夠資源的地方政府在政策的規(guī)劃和執(zhí)行過(guò)程中不得不繼續(xù)依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付；但同時(shí)，中央直轄模式占比降低的同時(shí)，也意味著中央向農(nóng)村振興事業(yè)中進(jìn)行直接資源供給的減少，其表現(xiàn)在人力資源分類(lèi)上的例子是1997年后農(nóng)村振興指導(dǎo)和研究機(jī)構(gòu)中國(guó)家公職人員減少，地方自治團(tuán)體中原有由國(guó)家指派、擔(dān)任國(guó)家公職的研究及指導(dǎo)類(lèi)公務(wù)員身份轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤铰殑?wù)[28]，這雖為中央政府減少了部分人力成本開(kāi)支，但易使農(nóng)村振興廳與地方自治團(tuán)體陷入雙重管轄的風(fēng)險(xiǎn)，需要府際間對(duì)事權(quán)劃分機(jī)制進(jìn)行進(jìn)一步協(xié)調(diào)與適應(yīng)。

第四，地方自治類(lèi)需求型政策的匱乏雖然隨《農(nóng)村振興法》的歷次修訂，得到一定程度的緩解，但總體的政策運(yùn)作模式中仍呈現(xiàn)出非平衡態(tài)，地方或其他團(tuán)體對(duì)農(nóng)村振興事務(wù)的介入范圍及深度仍受到一定限制。這與上文所提中央主導(dǎo)的央地關(guān)系及內(nèi)需拉動(dòng)手段的單一化均有直接關(guān)系。因此，如何在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量、質(zhì)量的同時(shí)，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制的激活，以減緩人口外流、產(chǎn)業(yè)衰敗等因素造成的農(nóng)村發(fā)展疲態(tài)，已成為韓國(guó)21世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村振興的重要目標(biāo)之一。

(二)韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村振興的啟示

盡管中韓兩國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)治理模式和歷史背景等方面存在一定差異，但作為以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)為起點(diǎn)的東亞社會(huì)文化圈中的重要成員，在鄉(xiāng)村振興的發(fā)展之路上以鄰為鏡，方可取其精華，避免蹈其覆轍?！叭娼ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，最廣泛最深厚的基礎(chǔ)依然在農(nóng)村。”[29]發(fā)展出一條中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路絕非一蹴而就，而是要始終堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興。因此，必須重視以中國(guó)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》作為中國(guó)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“基本法”的關(guān)鍵地位，積極主動(dòng)地吸取他國(guó)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，方能以更有力的舉措、匯聚更強(qiáng)大的力量來(lái)推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)。

第一，要以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為核心制度框架，在深入理解該法精神內(nèi)核的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善評(píng)估及監(jiān)督體系。地方政府要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，進(jìn)一步優(yōu)化政策工具使用結(jié)構(gòu)，防止非均衡化風(fēng)險(xiǎn)。前文分析中業(yè)已指出，韓國(guó)《農(nóng)村振興法》政策工具結(jié)構(gòu)性失衡狀態(tài)，由國(guó)家“自上而下”主導(dǎo)的政策供給過(guò)多而需求側(cè)的政策作用力拉動(dòng)效應(yīng)弱化，導(dǎo)致各地鄉(xiāng)村對(duì)自身發(fā)展需求定位模糊，加之地方組織在農(nóng)村振興運(yùn)動(dòng)開(kāi)展前期缺乏自治的合法性，導(dǎo)致韓國(guó)雖有“新村運(yùn)動(dòng)”激勵(lì)，卻始終未能成功彌合城鄉(xiāng)鴻溝的擴(kuò)大。鑒于此，對(duì)于中國(guó)而言，政府在對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和調(diào)整時(shí)，應(yīng)注意供給型、環(huán)境型、需求型政策作用力間的平衡，防止政策內(nèi)容出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。申言之，政策制定者要在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步構(gòu)建鄉(xiāng)村振興的法律體系，要明確該法作為“促進(jìn)法”，國(guó)家和各級(jí)人民政府應(yīng)承擔(dān)施政主體責(zé)任，就是要通過(guò)“自上而下”的手段從國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)科技、金融、文化等領(lǐng)域資本的有序下沉。同時(shí)，新發(fā)展時(shí)期多元共治的治理理念也強(qiáng)調(diào)，鄉(xiāng)村振興事業(yè)的推動(dòng)力決不能單純依靠政府供給，而要因地制宜，積極鼓勵(lì)鄉(xiāng)村地區(qū)在地化產(chǎn)業(yè)、人力等優(yōu)勢(shì)資源的成長(zhǎng)，充分發(fā)掘鄉(xiāng)村內(nèi)生活力。

第二，雖然農(nóng)村人口向城市區(qū)域的大量轉(zhuǎn)移是中韓現(xiàn)代化進(jìn)程中共同面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，但筆者認(rèn)為，農(nóng)村人口的減少不應(yīng)被視為鄉(xiāng)村衰敗的“罪魁禍?zhǔn)住薄７粗?，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)，使得以血緣宗族為紐帶的家庭式小農(nóng)生產(chǎn)模式得以向機(jī)械主導(dǎo)的連片耕作模式轉(zhuǎn)化。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提在于政府妥善設(shè)置供給型、環(huán)境型、需求型等政策內(nèi)容的比例，不僅要強(qiáng)調(diào)從政策的供給端通過(guò)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)科技和農(nóng)業(yè)機(jī)械在鄉(xiāng)村進(jìn)行全面普及，而且不能忽略環(huán)境型政策工具在法制約束、目標(biāo)規(guī)劃等方面的作用。健全的法制體系是農(nóng)村市場(chǎng)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的前提。同時(shí)，要發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)需求型政策工具對(duì)鄉(xiāng)村振興事業(yè)的拉動(dòng)作用，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、統(tǒng)一采購(gòu)等方式在農(nóng)村地區(qū)引導(dǎo)和培育多種類(lèi)型的農(nóng)業(yè)合作組織，整合碎片化的農(nóng)村土地和農(nóng)村生產(chǎn)力，以提升農(nóng)民參與建設(shè)、投身鄉(xiāng)村振興的積極性。

第三，頂層設(shè)計(jì)服務(wù)基層需求，基層實(shí)踐助力鄉(xiāng)村振興。具體而言，要明晰央地主體責(zé)任，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)外部雙重動(dòng)力。在前文對(duì)韓國(guó)《農(nóng)村振興法》中有關(guān)央地關(guān)系的考察中可以明顯看出，央地關(guān)系由中央集權(quán)向央地協(xié)同治理、再到地方掌握一定自治權(quán)力的轉(zhuǎn)變是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。這種政策的滯后性使得韓國(guó)在“新村運(yùn)動(dòng)”建設(shè)期間培育出的農(nóng)民主體意識(shí)和基礎(chǔ)的互助團(tuán)體未能有進(jìn)一步根據(jù)在地化需求實(shí)踐創(chuàng)新、扎根生長(zhǎng)的土壤。雖然此類(lèi)政策滯后性隨《農(nóng)村振興法》的多次修訂在一定程度上得到緩解，但總體的政策運(yùn)作模式仍呈現(xiàn)出作用力之間和央地關(guān)系之間的非平衡狀態(tài)。地方或其他團(tuán)體對(duì)農(nóng)村振興事務(wù)的介入范圍及深度仍受到一定限制。這與上文所提內(nèi)需拉動(dòng)手段的單一化有直接關(guān)系。因此，如何在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量的同時(shí)，激活農(nóng)村地區(qū)內(nèi)生動(dòng)力，以減緩人口外流、產(chǎn)業(yè)衰敗等因素造成的農(nóng)村發(fā)展疲態(tài)，已成為韓國(guó)21世紀(jì)以來(lái)農(nóng)村振興的重要目標(biāo)之一。從韓國(guó)《農(nóng)村振興法》歷年的調(diào)適過(guò)程來(lái)看，政府始終強(qiáng)調(diào)環(huán)境型政策，以法規(guī)管制為主要形式對(duì)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。但是在拉動(dòng)需求方面容易出現(xiàn)兩個(gè)極端：在20世紀(jì)90年代過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方自治的絕對(duì)性，過(guò)于削弱中央政府的力量；近幾年在法律制度頂層設(shè)計(jì)方面較少?gòu)?qiáng)調(diào)央地之間的平衡，推動(dòng)地區(qū)社會(huì)各類(lèi)需求的政策設(shè)計(jì)相對(duì)較少。

對(duì)于中國(guó)鄉(xiāng)村振興而言，一方面，政府要在法律制度的頂層設(shè)計(jì)方面強(qiáng)調(diào)環(huán)境型政策和供給型政策，始終堅(jiān)持中央政府作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的“掌舵人”角色，以國(guó)家宏觀調(diào)控方式為鄉(xiāng)村指明發(fā)展方向、規(guī)范振興環(huán)境。另一方面，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村振興事業(yè)實(shí)施有效干預(yù)的前提是要順應(yīng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，適當(dāng)將鄉(xiāng)村振興相關(guān)事權(quán)下放至地方政府及各類(lèi)農(nóng)村社會(huì)組織，使其得以在中央法規(guī)框架下因地制宜地推動(dòng)特色振興事項(xiàng)開(kāi)展，豐富鄉(xiāng)村業(yè)態(tài)，創(chuàng)新振興思路。如上海市就以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等法律和行政法規(guī)為依據(jù)，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村建設(shè)實(shí)際情況和需求，制定并經(jīng)由上海市第十五屆人大常委會(huì)第四十三次會(huì)議通過(guò)了《上海市鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，為上海全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、力求率先實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)提供了強(qiáng)有力的法治保障[30]。習(xí)近平總書(shū)記指出，要“舉全黨全社會(huì)之力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”[1]。鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)的落地，最終是在共建共享共治社會(huì)治理新格局中，由農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員各界社會(huì)力量參與，形成鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的政策落地。這就要求中國(guó)的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)也要注重從需求型政策的角度出發(fā)，合理引入和發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)政策調(diào)控手段，以強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)等方式，將農(nóng)村地區(qū)發(fā)展所需的各類(lèi)社會(huì)資源向鄉(xiāng)村集聚，以滿足鄉(xiāng)村社區(qū)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共福利服務(wù)的需求。