呂志祥,邵佳惠

(蘭州理工大學 法學院,甘肅 蘭州 730050)

黃河流域水環(huán)境協(xié)同治理是國家戰(zhàn)略布局的要求,事關(guān)民生福祉。如果說黃河流域生態(tài)環(huán)境治理已經(jīng)經(jīng)過很多環(huán)境法學專家的重點研究,那么,黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理還需要諸多環(huán)境法學者進一步研究?，F(xiàn)階段,黃河流域水環(huán)境問題突出,流域經(jīng)濟與流域水環(huán)境不協(xié)調(diào),黃河流域水環(huán)境急需府際協(xié)同治理。因此,健全黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理機制顯得尤為重要。

1 黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理的緊迫性

1.1 黃河流域水環(huán)境問題突出

1.1.1 對黃河流域水環(huán)境的界定

水環(huán)境是對各種水體的分布、轉(zhuǎn)化以及水體質(zhì)量狀況的總稱。黃河流域水環(huán)境是指流域內(nèi)江河湖泊的分布及其轉(zhuǎn)化所處的環(huán)境[1],具有流域性和區(qū)域性的特征。為了對黃河流域水環(huán)境的概念進行界定,厘清水環(huán)境、水資源以及水生態(tài)之間的關(guān)系十分必要。水資源是指可資利用或有可能被利用的水源。水生態(tài)主要是指水體的生態(tài)系統(tǒng)。水環(huán)境主要涉及水體的質(zhì)量保護,反映了人類對水資源的依賴和保護程度。水環(huán)境作為自然環(huán)境的基本構(gòu)成要素之一,既是人類社會賴以生存和發(fā)展的重要依托,又是受人類活動影響最為嚴重的自然環(huán)境。

1.1.2 黃河流域突出的水環(huán)境問題

1.1.2.1 水環(huán)境污染問題嚴重

首先,農(nóng)業(yè)污水灌溉和濫用農(nóng)業(yè)化學品是流域水環(huán)境問題產(chǎn)生的重要成因。由于中下游地區(qū)水資源短缺現(xiàn)象較為嚴重,部分地區(qū)利用污水進行農(nóng)業(yè)灌溉,給土壤、農(nóng)作物和地下水帶來了污染。除此之外,農(nóng)業(yè)耕作對化肥、農(nóng)藥的依賴性強。雖然農(nóng)藥、除草劑等農(nóng)業(yè)化學品的普遍使用可以增加農(nóng)作物產(chǎn)量、減少耕作成本,但同時也會加重對流域地區(qū)地表水的污染,從而造成大量的農(nóng)業(yè)污水和有限的水環(huán)境容量不協(xié)調(diào)。其次,重工業(yè)和高耗能的產(chǎn)業(yè)布局對黃河流域的水環(huán)境造成了破壞。黃河流域是我國重要的化工基地,流域沿岸分布著大量的化工企業(yè)和工業(yè)園區(qū)。沿河化工企業(yè)在產(chǎn)品加工制造的過程中通常會產(chǎn)生大量的污染物,但是流域污染物的防控水平與基礎(chǔ)的治理技術(shù)相對落后,而且工業(yè)廢水的排放量遠大于河流的自凈能力,長此以往,工業(yè)廢水可能無法及時得到處理,進而對流域水環(huán)境造成污染。

1.1.2.2 水環(huán)境承載力超負荷

黃河流域水資源總量缺乏,沿岸高耗水、高污染的重工業(yè)企業(yè)密集,導(dǎo)致流域污染物的排放總量遠超過了水環(huán)境的自凈能力,進而加劇了水環(huán)境的承載力負擔。流域部分地區(qū)受農(nóng)業(yè)污水、工業(yè)廢水不當排放的影響,使原本有限的水環(huán)境容量凈化壓力增大。由于流域城市群較多、人口密集,而水環(huán)境容量相對較少,即使農(nóng)業(yè)污水和工業(yè)廢水的排放達到國家標準,但排放的污染物總量也可能會超過水環(huán)境的自凈能力。受氣候變化和降水量的影響,流域的水環(huán)境容量在豐水期與枯水期差距明顯,在枯水期水環(huán)境容量相對較小,在豐水期水環(huán)境的自凈能力較強,污染問題較輕。

1.1.2.3 水環(huán)境質(zhì)量急劇下降

人類活動對黃河流域水環(huán)境質(zhì)量狀況的影響較大。隨著流域人口的增加和經(jīng)濟的發(fā)展,水環(huán)境的質(zhì)量問題十分突出。在人類對流域水環(huán)境的大量開發(fā)利用下,流域水環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。[2]雖然人類對水資源的開發(fā)利用越來越頻繁,但是對水資源的利用效率不高,故對流域的水環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了嚴重影響。此外,水資源短缺也是導(dǎo)致水環(huán)境質(zhì)量問題的重要成因。黃河流域本身水資源匱乏,近年來受氣候變化和極端天氣的影響,黃河流域水資源總量不斷減少。氣候變化引起降水的空間分布、強度、頻率等的改變,影響了流域降水量和降雨頻次,使水質(zhì)不斷惡化。

1.2 黃河流域水環(huán)境急需府際協(xié)同治理

1.2.1 流域水環(huán)境的流域性和區(qū)域性

要實現(xiàn)黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同治理,必須充分認識到水環(huán)境的流域性和區(qū)域性特征,做到水環(huán)境治理流域性和區(qū)域性的有機統(tǒng)一。水環(huán)境的治理工程十分龐雜,既涵蓋了流域性的治理要素,又包含了區(qū)域性的治理要素。

首先,流域上下游、左右岸的水環(huán)境各因素的變化是相互作用、相互制約的,具有不可分割的流域性特征。水作為一種流域性的自然資源,在流動的過程中,發(fā)生的各種水環(huán)境問題都有可能逐步演變成流域性的問題。水環(huán)境是自然環(huán)境中不可或缺的組成部分,因為自然環(huán)境本身具有整體性和系統(tǒng)性的特征,所以水環(huán)境具有流域性和整體性的特點。若流域某一河段的水文因素發(fā)生改變,則通常會給其他河段水文因素造成一定的影響。各行政區(qū)域在水環(huán)境的治理中不能獨善其身,而要著眼于流域的治理全局,這是由水環(huán)境的流域性特征所決定的。

其次,區(qū)域性是流域水環(huán)境的一個基本特征。不同地區(qū)的水環(huán)境容量、水環(huán)境污染程度和經(jīng)濟發(fā)展各不相同。流域各地區(qū)水環(huán)境污染程度差異顯著,同種類的污染物在不同的水環(huán)境下,造成的影響可能不同,具有明顯的區(qū)域性屬性。管理機構(gòu)若想?yún)f(xié)同治理流域的水環(huán)境問題,就不能采取單一的手段,而要針對各地區(qū)水環(huán)境污染的區(qū)域性特點,做到因地制宜。[3]流域水環(huán)境的區(qū)域性特征也進一步加大了府際協(xié)同治理的難度,若想解決黃河流域水環(huán)境的治理難題,必須考量水環(huán)境區(qū)域性的特征,歸納總結(jié)出相似點和不同點,為跨域協(xié)同治理提供科學合理的方法。

1.2.2 流域經(jīng)濟與流域水環(huán)境的不協(xié)調(diào)

黃河流域水環(huán)境的保護與經(jīng)濟的發(fā)展相互影響、相互制約。突出的水環(huán)境問題會約束經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展,經(jīng)濟社會的高速發(fā)展亦會加大水環(huán)境保護的難度。應(yīng)對流域的水環(huán)境保護和經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展問題,必須堅持水環(huán)境保護優(yōu)先,兼顧經(jīng)濟發(fā)展,協(xié)同推進流域水環(huán)境的治理。

黃河流域經(jīng)濟的發(fā)展需要依托水環(huán)境這個客觀存在。由于經(jīng)濟活動要在自然界、人類社會構(gòu)成的合集內(nèi)進行,只有當自然界和人類社會和諧相處,才更有利于經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。與此同時,經(jīng)濟活動的開展要遵循生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律,不能違背自然規(guī)律。良好的水環(huán)境是經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的前提和重要依托,因此,需要改變黃河流域超過環(huán)境承載力的經(jīng)濟發(fā)展模式,逐步向可持續(xù)的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?？梢?水環(huán)境保護的力度直接影響經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展,水環(huán)境保護是社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要依托和自然基礎(chǔ)。

黃河流域水環(huán)境的保護離不開大量資金的投入和技術(shù)的支持。隨著流域各省區(qū)整體收入水平的提高,越來越多的公眾形成了對生態(tài)產(chǎn)品的需求理念,不僅有助于保護水環(huán)境相關(guān)活動的開展,而且提升了生態(tài)文明建設(shè)質(zhì)量。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重工業(yè)發(fā)展模式,運用高新技術(shù)來解決黃河流域水環(huán)境的治理難題,可以有效治理黃河流域水環(huán)境的污染。

1.2.3 各省區(qū)唱響“大合唱”方能建好“幸福河”

現(xiàn)階段,黃河流域的水環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展問題趨向復(fù)雜化,由某一行政區(qū)域的水環(huán)境和經(jīng)濟問題逐步演變?yōu)榭缧姓^(qū)域的問題。而地方政府的管理權(quán)限大多局限于所在的行政轄區(qū)域內(nèi),這就造成流域生態(tài)環(huán)境問題的協(xié)同治理訴求與屬地環(huán)境管理權(quán)限碎片化之間的矛盾。由此可見,傳統(tǒng)的屬地化流域治理模式已經(jīng)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的流域水環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展問題,因此,要轉(zhuǎn)變流域單一的治理模式,強化九省區(qū)間經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展,結(jié)合流域水環(huán)境的區(qū)域性特征,由各省區(qū)的“獨唱”邁向“大合唱”,共建“幸福河”。

2 黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理機制之不足

2.1 法律條文的實踐操作性不強

黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理的實踐缺乏具體細致的法律條文作為指引。有關(guān)流域水環(huán)境協(xié)同治理的法律條文宏觀性和宣示性的色彩濃厚,而實踐性和具體性不夠,進而加大了地方政府探索水環(huán)境協(xié)同治理實踐的難度。流域各地區(qū)法律意識的高低與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)。各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異較大,所以針對同類型的水環(huán)境問題各地區(qū)政府制定的規(guī)章可能差異化大,甚至互相矛盾。[4]

目前,我國對于水環(huán)境治理的立法很多,但是關(guān)于黃河流域水環(huán)境協(xié)同治理的規(guī)定較為籠統(tǒng),缺乏細致性。關(guān)于中央層面的法律,《憲法》中規(guī)定應(yīng)當對自然資源合理開發(fā)利用,國家承擔環(huán)境保護的責任。即使在其中并沒有明確涉及黃河流域水環(huán)境問題的治理,但是作為我國的根本大法,《憲法》具有最高的法律效力,任何法律法規(guī)都要以《憲法》為依據(jù),當然黃河流域水環(huán)境的府際協(xié)同治理也不例外。因此,對于流域內(nèi)的水資源,任何個人和組織都可以合理使用,但也僅限于合理使用。政府應(yīng)積極履行對黃河流域水環(huán)境的治理任務(wù)?！董h(huán)境保護法》中提及跨區(qū)域的水污染治理應(yīng)當建立協(xié)同機制,相關(guān)的政府部門可以共同制定地方環(huán)境保護規(guī)劃。《黃河保護法》中雖然提及國家統(tǒng)籌構(gòu)建負責流域重大事項的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,但并未詳細劃分各省區(qū)的主要治理職責?！端廴痉乐畏ā诽峒包S河流域水環(huán)境問題治理的主體,規(guī)定了流域水環(huán)境的治理工作可以由縣級以上人民政府相關(guān)部門及流域水環(huán)境保護機構(gòu)一起實施。《水法》對跨區(qū)域水環(huán)境治理的爭端解決作出了指導(dǎo)性的說明。[5]

除上述國家層面的法律外,黃河流域水環(huán)境協(xié)同治理的法律還體現(xiàn)在地方性法規(guī)與規(guī)章中。黃河流域九省區(qū)制定了專門的水環(huán)境治理條例,這些條例包括水環(huán)境污染治理和協(xié)同治理的內(nèi)容。例如山西、河南、甘肅、山東、寧夏等省區(qū)的水污染防治條例中涉及的流域信息共享和監(jiān)督機制,有利于提高府際協(xié)同治理的效率。

由上述論述可以看出,通過分析目前我國法律的相關(guān)規(guī)定,黃河流域水環(huán)境治理工作主要還是由各地政府承擔,但還未形成完備的府際橫向協(xié)同治理機制。此外,相關(guān)條文懲罰力度不足,例如,在《黃河保護法》中規(guī)定對單位在流域內(nèi)的違法建設(shè)活動,罰款金額在兩萬元至二十萬元的幅度內(nèi)。行政處罰和違法所得差距懸殊,使得水環(huán)境的污染者更加肆無忌憚。跨部門協(xié)同治理是實現(xiàn)府際協(xié)同的基礎(chǔ),若沒有相關(guān)法律條文作為支撐,具體實施情況自然不理想。

2.2 府際協(xié)同共識難以達成

黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組全體會議可以為政府間協(xié)同共識的達成提供平臺。良好的府際協(xié)同治理機制,應(yīng)當是在“領(lǐng)導(dǎo)小組”統(tǒng)籌水利部、生態(tài)環(huán)境部及九省區(qū)政府,充分發(fā)揮各省區(qū)政府在流域協(xié)同治理過程中的主導(dǎo)作用。然而,從現(xiàn)實情況來看,各省區(qū)政府共同發(fā)展的意識不強,流域水環(huán)境的整體治理意識淡薄。具體包括以下三個方面:

首先,黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理意識不足。[6]水環(huán)境作為發(fā)展流域經(jīng)濟的重要依托和自然基礎(chǔ),發(fā)揮著紐帶作用。流域水環(huán)境的治理具有高度的跨域性,需要九省區(qū)之間通力合作,例如,可以通過簽訂各省區(qū)政府間行政協(xié)議的方式進行。黃河流域各省區(qū)面臨的水環(huán)境治理難題具有一定的共性,理應(yīng)聯(lián)合共同治理。但在水資源開發(fā)中,部分地方政府忽視了整體利益,過度開發(fā)本區(qū)域資源,對水環(huán)境造成了破壞,不利于凝聚各省區(qū)府際協(xié)同治理的共識。

其次,黃河流域水環(huán)境治理主體的共建意識不足。部分流域管理的主體缺少對自然資源的深入認識,同時也對周邊城市的發(fā)展情況和資源利用情況了解不足,所以難以形成府際協(xié)同治理的意識。

最后,統(tǒng)籌流域內(nèi)水環(huán)境府際協(xié)同治理工作與方案的小組會議召開的常態(tài)化程度不足,具有較強的隨機性,難以保證協(xié)同工作穩(wěn)定有序開展。此外,通過協(xié)議的方式整合流域內(nèi)各省區(qū)治理任務(wù)與目標,雖能平衡各方利益,但也具有一定的屬地治理色彩。

2.3 府際協(xié)同決策難

黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同決策形成的難度與行政壁壘、利益競爭以及信息共享不足等相關(guān),具體包括以下幾個方面的內(nèi)容:

首先,黃河流域各省區(qū)行政壁壘的存在加大了府際協(xié)同決策的難度。受行政壁壘的影響,在流域水環(huán)境治理的過程中,地方政府對中央的依賴性較強,在需要對流域水環(huán)境治理問題做出決策時,地方政府可能最先考慮的并不是與同級利益相關(guān)政府進行溝通、交流、磋商或者合作,而是寄希望于中央環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的指示。[7]同時,系統(tǒng)的信息共享機制尚不完備,零散化的信息傳遞方式以及信息更新的滯后性,導(dǎo)致行政壁壘很難完全消除。

其次,黃河流域水環(huán)境治理決策難的局面與政府間的利益競爭關(guān)系相關(guān),通常表現(xiàn)為同級地方政府在流域公共治理的過程中,過度重視自身的利益,在水環(huán)境治理、經(jīng)濟發(fā)展以及行政績效等方面形成了利益競爭關(guān)系。如果在經(jīng)濟利益和經(jīng)濟目標、環(huán)境利益和環(huán)境治理目標這兩對關(guān)系中尋找最佳方案,地方政府通常會優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展。追求本區(qū)域利益最大化既是政府間作出協(xié)同治理決策的內(nèi)在動力,又是府際協(xié)同治理決策形成的最大阻礙。流域治理本身具有長期性、復(fù)雜性、多變性和公共性,而地方政府在治理過程中往往把本地區(qū)的經(jīng)濟利益放在第一位,過度追求本區(qū)域經(jīng)濟利益最大化,而對流域整體環(huán)境利益的考量不夠。長此以往,容易產(chǎn)生搭便車的心理,難以形成政府間協(xié)同治理的決策。從理論上講,府際協(xié)同的決策是在彼此信任的基礎(chǔ)上形成的,只有加強流域各省區(qū)的合作信任度,才有可能為同級政府后序展開的合作奠定基礎(chǔ),從而拓寬流域各省區(qū)政府合作的深度與廣度。

最后,信息共享是黃河流域府際橫向協(xié)同治理決策形成過程中必不可少的一環(huán),流域各省區(qū)若能把自己掌握的關(guān)鍵信息及時與其他省區(qū)的治理主體溝通,便可以節(jié)省流域治理的時間成本,提高流域協(xié)同治理的效率。與此同時,也能夠加深流域政府之間的信任度。水環(huán)境治理的信息共享和及時溝通可以有效減少各部門職能交叉重復(fù)的問題。尤其是在府際協(xié)同決策形成初期,可以提高政府的公信力。但在黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同治理過程中,流域九省區(qū)政府之間尚未構(gòu)建完善的信息共享機制,溝通不暢的表征明顯,相互間的信任度缺乏,難以形成治理合力,進而引起了府際協(xié)同治理決策難以及決策效率低等諸多問題。

2.4 府際協(xié)同執(zhí)行難

構(gòu)建良好的黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理機制離不開監(jiān)督約束與評價考核機制的健全。[8]

2.4.1 監(jiān)督問責缺位使府際協(xié)同執(zhí)行難

黃河流域各省區(qū)之間的合作大多以較為松散的政府間協(xié)定或協(xié)議的形式進行,故缺乏強有力的監(jiān)督機制來促進對協(xié)議內(nèi)容的積極履行。各省區(qū)政府間形成的決策是否能夠及時執(zhí)行,關(guān)鍵在于監(jiān)督懲罰機制的保障作用。黃河流域城市群政府間簽署的合作協(xié)議缺乏強制執(zhí)行力,這給流域水環(huán)境協(xié)同治理帶來了很大的挑戰(zhàn)。

一方面,由流域行政區(qū)域水環(huán)境治理部門組成的聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法隊伍具有臨時性,而且強制力也不夠。倘若不建立體系化、常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)督機制,很可能使流域水環(huán)境的治理陷入治標不治本的尷尬境地,還可能會造成協(xié)議執(zhí)行拖延和不徹底的局面。我國的流域治理主要由河長對所在的區(qū)段進行監(jiān)督和管理,換句話說,即把流域各區(qū)段的管理權(quán)力和責任細化到河長個人,由河長承擔本河段的治理任務(wù),積極履行巡查職責。就河長的巡查責任而言,每月要對自己負責的河湖進行巡查,然后拍照上傳。拍照上傳的出發(fā)點是督促河長履行職責,但部分地方的河長在流域的監(jiān)管和義務(wù)的履行上流于表面,不利于水環(huán)境的治理。

另一方面,黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同問責機制不健全。流域府際橫向協(xié)同關(guān)系還不完善,部分地方政府之間的不良競爭愈演愈烈。由于監(jiān)督問責成本過高,不良競爭的成本過低,可能會形成無序的府際競爭環(huán)境,更不利于監(jiān)督問責的實施。[9]流域鄰近區(qū)域的產(chǎn)業(yè)模式和水環(huán)境污染源相似,但彼此之間對產(chǎn)業(yè)升級和水污染治理的溝通交流不夠深入。這些行為會間接導(dǎo)致信息閉塞、產(chǎn)業(yè)惡性競爭循環(huán),不利于流域整體的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展。

2.4.2 評價考核不健全使府際協(xié)同執(zhí)行難

不均衡的政績考核標準是流域府際協(xié)同執(zhí)行難的原因之一。在評價流域某一個區(qū)域的發(fā)展狀況時,往往是以經(jīng)濟發(fā)展為主要的衡量標準,具體表現(xiàn)在對區(qū)域經(jīng)濟總量和發(fā)展速度的衡量。[10]雖然《黃河保護法》中明確指出將水環(huán)境保護作為考核區(qū)域發(fā)展的標準之一,但在實踐中,對該條文的應(yīng)用不足。部分地方政府人員希望在任期將政績最大化,這就使得時間短、見效快的經(jīng)濟發(fā)展項目更受青睞,而見效慢、時間長的環(huán)境保護項目被暫時擱置。

3 黃河流域水環(huán)境府際橫向協(xié)同治理機制完善之路徑

3.1 加強法律條文的實踐操作性

一是平衡好黃河流域水環(huán)境治理現(xiàn)有法律之間的關(guān)系。流域水環(huán)境的治理主體包括水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等在內(nèi)的多個部門,而部門之間制定管理規(guī)章時缺少溝通,可能導(dǎo)致黃河流域水環(huán)境治理的規(guī)章實際操作性不強。所以更應(yīng)當梳理好水環(huán)境治理法律法規(guī)之間的關(guān)系,明確各部門之間的治理權(quán)責?，F(xiàn)階段,國家層面的法律關(guān)于構(gòu)建負責重大事項的國家級黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制的表述較為宏觀,容易使管理部門在主觀理解上產(chǎn)生偏差,從而做出不同的處理決定,形成不同的治理結(jié)果。所以,應(yīng)當細化國家層面法律對流域水環(huán)境治理的相關(guān)規(guī)定。與此同時,關(guān)于地方層面水環(huán)境的法規(guī)規(guī)章,可以對流域內(nèi)污染物排放標準、數(shù)量、種類、范圍等作出統(tǒng)一具體的規(guī)定,從而減少不同行政區(qū)劃之間的水環(huán)境治理糾紛,為黃河流域水環(huán)境協(xié)同治理提供法律指引。

二是規(guī)范協(xié)同協(xié)議的締結(jié)程序。首先,事關(guān)流域水環(huán)境治理及相關(guān)法律的修改完善問題,地方政府應(yīng)當盡最大可能完善協(xié)同協(xié)議的締結(jié)程序,組織環(huán)境法專家等相關(guān)人員參與到締結(jié)的過程中,以便形成統(tǒng)一的治理標準和規(guī)范。其次,還可以嘗試成立負責黃河流域水環(huán)境協(xié)同治理對接工作的機構(gòu),有利于簡化對接工作的流程,方便開展流域水環(huán)境的治理工作。最后,可以成立清理流域治理過期信息的機構(gòu)。隨著流域水環(huán)境治理問題的日趨復(fù)雜化,對于不適應(yīng)流域經(jīng)濟發(fā)展實際、限制水環(huán)境治理的信息及時清理,不斷完善,以適應(yīng)流域當前治理的現(xiàn)狀。

三是加強黃河流域各省區(qū)政府間協(xié)議的強制執(zhí)行力。黃河流域城市群地方政府間簽署的合作協(xié)議意思自治特征明顯,對雙方的約束力有限,可能面臨著履行不積極的問題。為加強協(xié)同協(xié)議的法律效力和約束力,流域地方政府在簽署合作協(xié)議時可以進一步細化協(xié)議的條款內(nèi)容,例如可以在協(xié)議中就爭議的解決約定管轄法院,以便糾紛發(fā)生時可以及時有效解決。

3.2 整合黃河流域府際協(xié)同治理的目標

一方面,樹立黃河流域協(xié)同治理與合作共贏的價值理念。流域各省區(qū)之間的共同利益是整合協(xié)同目標的驅(qū)動力。[11]所以,準備展開合作的地方政府應(yīng)樹立合作共贏的理念,認識到流域水環(huán)境治理中各方利益是互相牽連的,需要改變在流域水環(huán)境治理中的地方保護主義和競爭思想,針對流域水環(huán)境治理中涌現(xiàn)的新問題,盡可能做到地方利益和流域整體利益的協(xié)同,以便整合流域府際協(xié)同治理的目標。

另一方面,改變只以經(jīng)濟總量作為考察地區(qū)發(fā)展的標準,提升環(huán)境保護在地區(qū)發(fā)展考核中的分量。引導(dǎo)地方政府樹立綠色發(fā)展的理念,把經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護結(jié)合起來,實現(xiàn)共享共治、合作共贏。打破傳統(tǒng)的行政壁壘的枷鎖,個別地方政府要主動改變“搭便車”的思想,更多為流域整體的利益考量,主動承擔自己的責任,以便更高效地達成流域府際協(xié)同治理的共識。

3.3 優(yōu)化信息共享的綜合決策平臺

首先,要利用人工智能和大數(shù)據(jù)技術(shù),優(yōu)化黃河流域各部門水環(huán)境治理信息共享和綜合決策平臺。[12]

信息共享平臺的搭建可以加強流域水環(huán)境治理部門之間的信息共享,更快地將共享信息轉(zhuǎn)化為流域治理的效率,實現(xiàn)流域府際協(xié)同決策的科學化和公開化。與此同時,利用大數(shù)據(jù)技術(shù),對黃河流域水環(huán)境的治理情況進行全方位、多角度的綜合監(jiān)測,根據(jù)治理實踐的變化作出相應(yīng)的調(diào)整。

其次,搭建流域內(nèi)各行政區(qū)信息共享的平臺,可以最大程度了解流域治理概況,避免資源浪費,還可以緩解治理矛盾,提高流域治理的成效,避免司法資源的浪費。溝通交流平臺的缺乏,使得流域內(nèi)信息不互通的特征明顯,同時也增加了各部門之間的交流成本,不利于流域府際協(xié)同決策的作出。若想更好解決跨行政區(qū)流域協(xié)同治理的問題,流域各行政區(qū)需要把水環(huán)境污染和治理現(xiàn)狀及時公布,為其他行政區(qū)域在解決相似問題時提供參考。通過平臺公布的水環(huán)境治理方法,各行政區(qū)域可以針對同一問題的不同處理方案進行比對,既可發(fā)現(xiàn)最優(yōu)的決策方案,又可豐富信息交流平臺的資料庫。

3.4 強化黃河流域府際協(xié)同監(jiān)督工作

監(jiān)督問責機制的健全有助于規(guī)范黃河流域各行政區(qū)的競爭秩序,便于協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行與落實。若監(jiān)督問責機制不健全,可能會導(dǎo)致府際競爭成本低、秩序亂,無形之中增加了流域水環(huán)境治理的壓力。同樣,混亂無序的府際競爭環(huán)境,會直接影響到?jīng)Q策的執(zhí)行?？梢?健全制約惡性競爭的監(jiān)督機制十分關(guān)鍵。

對流域治理主體的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。[13]內(nèi)部監(jiān)督以利益相關(guān)者之間的監(jiān)督為主,要加強評估標準的一元化與監(jiān)督主體的多元化相呼應(yīng)。流域各行政區(qū)域內(nèi)部有效的監(jiān)督可以強化彼此之間的信任,為以后建立起長期穩(wěn)定的合作治理關(guān)系打下基礎(chǔ)。流域治理外部監(jiān)督主要是指法律監(jiān)督與社會公眾的監(jiān)督。通過法律的形式進一步加強政府間的合作協(xié)議的效力,對于違反約定或消極履行的地方政府予以法律懲處。公眾作為流域治理外部監(jiān)督的有力主體之一,有必要確保公眾知情權(quán),比如,可以通過明確獎勵金額的幅度調(diào)動公眾監(jiān)督的積極性。政府支持、引導(dǎo)社會公眾參與流域水環(huán)境治理的監(jiān)督,充分發(fā)揮社會民眾的作用,讓公眾參與流域治理的監(jiān)督過程中。

轉(zhuǎn)變考核評價機制,增加環(huán)境保護在考核體系中的權(quán)重,避免經(jīng)濟發(fā)展作為唯一衡量指標的失衡局面出現(xiàn)。一方面,從公共利益的角度建立考核評價體系,將環(huán)境、民生等指標納入其中;另一方面,加大對流域環(huán)境保護的考核比重,在對跨行政區(qū)域共同治理的行為予以肯定的同時,也要對“搭便車”、只關(guān)心本河段治理情況的行為給予懲罰。健全黃河流域地區(qū)發(fā)展的考核評價工作,有助于實現(xiàn)黃河流域協(xié)同治理的長遠目標。

綜上所述,監(jiān)督問責機制是黃河流域府際協(xié)同協(xié)議執(zhí)行的重要保障。若想實現(xiàn)流域地方政府間協(xié)議的充分實施和執(zhí)行,監(jiān)督約束機制的健全不可或缺。監(jiān)督約束機制既可以規(guī)范流域地方政府行為合法性,又可以提高決策執(zhí)行的效率。水環(huán)境的流域性特點決定了流域各省區(qū)地方政府必須攜手治理水環(huán)境問題。但是,在流域水環(huán)境治理的實踐中,部分地方政府存在隱瞞本河段水污染狀況和推卸責任的行為。即在流域水環(huán)境治理中,不遵守流域治理的政府間合作協(xié)議,造成合作另一方政府利益受損,產(chǎn)生協(xié)議執(zhí)行的糾紛,最終導(dǎo)致整個流域的共同利益受損。這就需要充分發(fā)揮監(jiān)督問責機制在流域府際協(xié)同中的約束作用。通過對流域地方政府違約行為的約束,加強政府間協(xié)議的執(zhí)行力,最終實現(xiàn)流域水環(huán)境的府際協(xié)同治理。

4 結(jié)語

黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同治理機制是在水環(huán)境治理過程中形成的,協(xié)同和監(jiān)督流域治理主體的治理活動,著眼于流域協(xié)同治理全局的規(guī)則體系。水環(huán)境治理和經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)是加強流域府際協(xié)同治理的現(xiàn)實需求。由于黃河流域水環(huán)境自凈能力有限,因此,黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同治理機制的健全需要依靠一種互惠共贏的府際關(guān)系,強化政府在流域水環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用,為實現(xiàn)流域協(xié)同治理而努力。流域協(xié)同治理當然也是黃河國家戰(zhàn)略的要求,是實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的動力?？傊?黃河流域水環(huán)境府際協(xié)同治理的效果事關(guān)民生福祉,具有重要意義。