申宇冰 徐州全

(山西省財政稅務(wù)?？茖W(xué)校,山西 太原 030024)

一、研究縣域財政運行綜合績效評價的必然性

縣域作為地方政府財政體系的基礎(chǔ)單位,承擔(dān)著提供一系列公共產(chǎn)品和服務(wù)的重要責(zé)任。隨著財政預(yù)算績效管理的深入推進(jìn),國家對縣域財政運行綜合績效評價越來越關(guān)注。對縣域財政運行的綜合績效評價不僅深刻影響地方財政的健康和可持續(xù)性,也直接或間接地決定了該地區(qū)居民的生活質(zhì)量和社會福祉。為此,構(gòu)建一套科學(xué)、合理的縣域財政運行綜合績效評價體系顯得尤為重要。該體系將助力地方政府優(yōu)化財政綜合管理,實現(xiàn)更有效的資源分配,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會的平衡發(fā)展。

研究縣域財政運行綜合績效評價具有重要的理論和實踐意義。在理論層面,縣域財政運行綜合績效評價作為一個全新的評價模式,融合了項目、部門、政策等多個層面的績效評價,更加全面系統(tǒng)地反映了財政運行的實際情況,有助于加深對財政運行規(guī)律的認(rèn)識,推動財政理論的創(chuàng)新和發(fā)展。在實踐層面,通過縣域財政運行綜合績效評價,可以更精確地評估縣域財政資金的使用效率和效果,更科學(xué)地進(jìn)行財政決策和管理,更有效地提高財政運行的規(guī)范性和可持續(xù)性。此外,縣域財政運行綜合績效評價能夠提高財政透明度,增強公眾對財政運行的理解和信任,為社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展提供更有力的財政支持。因此,研究縣域財政運行綜合績效評價對于推動財政改革、提升財政管理效能、促進(jìn)社會公平公正具有重大價值。

二、縣域財政運行綜合績效評價的研究現(xiàn)狀

隨著縣域財政運行綜合績效評價理念的推廣,各地開始嘗試構(gòu)建自己的評價體系。但由于地域、經(jīng)濟(jì)、文化等差異,各地的實施現(xiàn)狀存在較大差異?？傮w來說,這些指標(biāo)體系都力圖從不同維度全面評價財政運行的績效。北京市以“五性”維度體系為代表,旨在通過一系列具體指標(biāo)回答財政運行的基本問題,如“錢是否夠用”“成本是否節(jié)約”“管理是否規(guī)范”等。山東省的指標(biāo)體系強調(diào)了財政可持續(xù)發(fā)展和全面“體檢”,并嘗試通過詳盡的評價指標(biāo)來推動預(yù)算管理規(guī)范、財政發(fā)展健康等目標(biāo)的實現(xiàn)。浙江省、江西省等地采用以“財政管理+政府履職”為導(dǎo)向的評價體系,注重政府履職狀況的量化,嘗試將財政管理和政府履職綜合起來評估?？偟膩碚f,各地的經(jīng)驗為構(gòu)建和優(yōu)化財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系提供了重要參考,但山西省仍需要根據(jù)地方特色和實際需求進(jìn)行調(diào)整和完善,以提高其適應(yīng)性和準(zhǔn)確性。

三、縣域財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建——以山西省A縣為例

(一)A縣財政運行基本情況

山西省A縣2022年全年常駐人口為260 081人,總面積為1 178平方公里。全縣地區(qū)生產(chǎn)總值為448.92億元,排名居所在市第二位;增速8.8%,排名居所在市第三位。全縣地區(qū)生產(chǎn)總值三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重為1.93∶81.55∶16.52。A縣2022年一般公共預(yù)算收入完成264 291萬元,占年初收入預(yù)算任務(wù)236 433萬元的111.78%,一般公共預(yù)算支出為352 690萬元,同比增加30.45%,增支82 336萬元。

(二)指標(biāo)體系設(shè)計的關(guān)鍵點

1.績效指標(biāo)框架設(shè)計理念。財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計理念汲取了來自不同地區(qū)的成功實踐經(jīng)驗,強調(diào)財政運行綜合績效評價與財政管理綜合績效考核的聯(lián)系與區(qū)別,關(guān)注社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境績效,使其更廣泛地反映地方政府的多元職能。按照“財政運行行為—政府預(yù)算實現(xiàn)的產(chǎn)出和結(jié)果”的分析框架,圍繞A縣2022年度預(yù)算管理工作重點、國家及山西省戰(zhàn)略任務(wù)、省直管縣財政體制改革目標(biāo)、山西省政府關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實施意見,突出政府財政運行在基本公共服務(wù)領(lǐng)域及其他戰(zhàn)略性支出方向上發(fā)揮的效益、財政可持續(xù)性、社會公眾及市場主體的滿意度,構(gòu)建A縣政府財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系。

此外,在設(shè)計過程中采用邏輯模型(LM)及相關(guān)方法以系統(tǒng)性的方式衡量政策和項目的效果,明確政策目標(biāo)和預(yù)期結(jié)果,提高財政資源的配置效率。綜合上述設(shè)計理念,A縣財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系旨在最大化利用公共資源,提升政府績效,推動地方高質(zhì)量發(fā)展,滿足市民需求,促進(jìn)社會全面進(jìn)步。

2.界定政府財政綜合運行成效維度與邊界。對于產(chǎn)出評價,應(yīng)結(jié)合A縣政府財政預(yù)算管理工作重心,深化預(yù)算管理制度改革實踐,重點評價重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大投資項目和重點民生項目完成情況。對于結(jié)果評價,要避免將財政運行結(jié)果等同于政府履職績效,不合理地擴大財政運行成效的傾向,要突出政府財政運行公共領(lǐng)域,尤其是基本公共服務(wù)領(lǐng)域及其他戰(zhàn)略性支出方向上發(fā)揮的效益。

3.強化成本控制理念。成本控制是財政運行綜合績效評價的核心。為實現(xiàn)高質(zhì)量的發(fā)展和避免不必要的浪費,應(yīng)深化對投入與產(chǎn)出比的重視,避免不計成本、鋪張浪費和好大喜功的行為。因此,現(xiàn)有的評價指標(biāo)增加了重大項目的成本控制以及落實過緊日子要求等評判標(biāo)準(zhǔn)。

4.評價標(biāo)準(zhǔn)的確定。確立評價標(biāo)準(zhǔn)是衡量財政運行狀況的關(guān)鍵。各地的差異性、開展績效評價時間短和缺乏經(jīng)驗,導(dǎo)致目前各地績效標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成共識,構(gòu)建A縣政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)困難重重。因此,在深入研究財政綜合績效評價基本規(guī)律的基礎(chǔ)上,本文認(rèn)為A縣績效評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從實證層面和規(guī)范層面制定。從實證層面的標(biāo)準(zhǔn)來看,對于那些已有明確標(biāo)桿值或目標(biāo)值的指標(biāo),如稅收收入占預(yù)算比重、資金支付進(jìn)度等,將直接采用現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)主要來源于相關(guān)法律法規(guī)、財政部的指導(dǎo)意見、省市政府的政策文件以及國際組織的正式文獻(xiàn)等。從規(guī)范層面的標(biāo)準(zhǔn)來看,對于難以找到行業(yè)或政策標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo),如財力保障的充分性或投入產(chǎn)出比,將采用動態(tài)分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法等方法確定這些指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)。

5.指標(biāo)分值權(quán)重分配辦法?？冃гu價中的一級、二級和三級指標(biāo)的權(quán)重是由評價小組在行業(yè)專家領(lǐng)導(dǎo)協(xié)助下確定的,以反映各指標(biāo)的重要性。設(shè)定指標(biāo)分值權(quán)重,采用了Delphi和AHP的組合方法。此外,為確保權(quán)重分配的合理性,還參考了財政部門的綜合管理績效評價指標(biāo)體系以及北京市、山東省、浙江省和江西省等地的績效評價指標(biāo)體系的權(quán)重分配辦法,并進(jìn)行了適當(dāng)?shù)男拚蛢?yōu)化。

(三)績效評價指標(biāo)體系

A縣財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系按照財政運行行為及運行績效設(shè)置財政收入組織、財政支出保障、預(yù)算規(guī)范管理、財政可持續(xù)性以及財政運行成效等5個一級指標(biāo)。二級指標(biāo)對行為進(jìn)行細(xì)化并反映相應(yīng)的預(yù)算管理目標(biāo),設(shè)置了收入完成情況、收入質(zhì)量、支出結(jié)構(gòu)、成本節(jié)約、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國庫管理等18個二級指標(biāo)。三級指標(biāo)反映財政運行及成效的關(guān)鍵要素、特征、目標(biāo)值、評分細(xì)則和數(shù)據(jù)來源,設(shè)置了預(yù)算收入目標(biāo)完成率、稅收收入占比、單位生產(chǎn)總值地方稅收貢獻(xiàn)率、收入真實性、國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財力保障、“三?！敝С霰Ｕ锨闆r、有關(guān)民生支出占比、剛性支出保障情況、重大項目成本管控、落實過緊日子要求等33個三級指標(biāo)。指標(biāo)體系框架見表1。

四、縣域財政運行綜合績效評價應(yīng)用與分析

通過對上述指標(biāo)體系的應(yīng)用,山西省A縣2022年政府財政運行綜合績效評價得分為91.55分,評定等級為“優(yōu)”。

(一)主要績效

A縣政府 2022 年度財政運行總體情況良好。收入預(yù)算執(zhí)行情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r總體匹配,收入質(zhì)量穩(wěn)定提高;支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,兜牢基本民生底線,保障重大戰(zhàn)略任務(wù)落地;預(yù)算管理水平不斷提升,預(yù)算管理比較規(guī)范,財政運行可持續(xù)性不斷提高,較好完成了2022年預(yù)定目標(biāo)任務(wù),實現(xiàn)了預(yù)期效益。

(二)存在問題

1.財源單一結(jié)構(gòu)未從根本上改變,財政收入持續(xù)增長面臨焦煤價格市場波動和煤炭資源枯竭雙重壓力。在 2022 年完成的21.2億元稅收收入中,煤焦行業(yè)貢獻(xiàn)的稅收高達(dá)16億元,占比76%,稅源結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀還在持續(xù),財政收入實現(xiàn)持續(xù)增長面臨煤焦價格市場波動和煤炭資源枯竭的雙重壓力。

2.2022年度“三公”經(jīng)費超標(biāo)嚴(yán)重。2022年,A縣“三公”經(jīng)費預(yù)算為1 168萬元,比2021年預(yù)算的563萬元增加了605萬元。其中,公務(wù)接待費用為457萬元,比上年增加了276萬元。

3.市場主體及群眾滿意度不高。通過滿意度調(diào)研,評價組發(fā)現(xiàn)A縣市場經(jīng)營主體對營商環(huán)境的滿意度和A縣城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)情況的滿意度均未達(dá)到90%。市場經(jīng)營主體的綜合滿意度為81.26%,其中對A縣融資環(huán)境滿意度較低,僅為79.71%。城鄉(xiāng)居民對A縣基本公共服務(wù)的綜合滿意度為87.24%,主要對A縣醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的滿意度較低,為85.51%。

(三)有關(guān)建議

1.加大招商引資政策力度,建立適度舉債機制,補齊短板,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。建議A縣借鑒山西省綜改區(qū)招商引資經(jīng)驗,以經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為建設(shè)重點,出臺補貼獎勵政策,引進(jìn)適合A縣發(fā)展的重大項目?？紤]到政府綜合債務(wù)率不高、舉債空間較大等事實,建議A縣政府向上級爭取政府債券資金,拓寬融資渠道,加大對基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)重大項目投資力度,支持第三產(chǎn)業(yè)尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。

2.完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系,控制“三公”經(jīng)費支出。一是進(jìn)一步完善預(yù)算管理,細(xì)化預(yù)算編制,強化預(yù)算執(zhí)行約束,對“三公”經(jīng)費嚴(yán)格控制調(diào)整追加,強化預(yù)算績效目標(biāo)管理。二是繼續(xù)推進(jìn)“三公”經(jīng)費支出制度建設(shè),完善“三公”經(jīng)費管理的支出標(biāo)準(zhǔn)體系和支出管理規(guī)范,明確開支標(biāo)準(zhǔn),從制度層面約束“三公”經(jīng)費支出行為。三是深化“三公”經(jīng)費公開,認(rèn)真做好“三公”經(jīng)費公開工作,細(xì)化“三公”經(jīng)費解釋說明,按照公開時間和要求扎實做好“三公”經(jīng)費公開工作。

3.持續(xù)優(yōu)化營商及融資環(huán)境,改善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu),繼續(xù)提高人民幸福指數(shù)。強化金融機構(gòu)融資主體職能,引導(dǎo)金融機構(gòu)制定符合A縣地方企業(yè)發(fā)展的、有針對性的專項信貸計劃和融資擔(dān)保計劃,豐富融資產(chǎn)品和服務(wù),暢通融資渠道,降低融資綜合成本,為A縣經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供動力。補齊民生短板,增加對城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的投入,增加服務(wù)供給,持續(xù)提高人民幸福感、獲得感。

五、縣域財政運行綜合績效評價的應(yīng)用效果

通過以A縣為例,構(gòu)建縣域財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系是對縣(市、區(qū))財政運行績效管理的一次探索。其指標(biāo)體系的應(yīng)用效果顯著,不僅在A縣實現(xiàn)了財政管理的提升和政府績效的改進(jìn),還具有廣泛推廣的價值。該指標(biāo)體系的應(yīng)用使地方政府能夠更有效地管理財政資源,提高公共服務(wù)質(zhì)量,滿足市民需求,同時也鼓勵政府部門制定高質(zhì)量政策,支持經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步。此外,該體系還強調(diào)財政管理和政府履職的結(jié)合,有助于地方政府更好地履行職責(zé),引導(dǎo)市場發(fā)展,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮。對其他縣域而言,這一績效評價指標(biāo)體系具有廣泛的推廣潛力,能夠適應(yīng)不同地方的需求,提高政府資源的有效利用,改善政府績效,并提供科學(xué)系統(tǒng)的評價方法,以更好地監(jiān)測政策和項目的效果?？傊?A縣的經(jīng)驗為其他地區(qū)提供了寶貴的啟示,可以促進(jìn)各地政府更好地履行職責(zé),提供高質(zhì)量的公共服務(wù),推動社會全面進(jìn)步,實現(xiàn)長期發(fā)展目標(biāo)。

通過對縣域財政運行綜合績效評價指標(biāo)體系的深入探索及實踐應(yīng)用,我們認(rèn)為一個有效的指標(biāo)體系應(yīng)具備綜合性與特定性,應(yīng)該考慮縣域財政的多維度特點,強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向,并持續(xù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。此外,完善的社會參與和反饋機制將使評價更加公正、公開和透明,為縣域財政管理提供有力決策支持,使其更加健康、高效地發(fā)展。