楊云君,盧桂玲
(惠州學(xué)院 政法學(xué)院,廣東 惠州 516007)
目前,對(duì)于失信聯(lián)合懲戒,無論是在行政執(zhí)法實(shí)踐上,還是理論研究上都尚未有清晰、統(tǒng)一的定義?!笆怕?lián)合懲戒”一詞,最早可見于2007 年國(guó)務(wù)院頒布的行政規(guī)范性文件,該文件首次提及通過建設(shè)“實(shí)名制信息共享平臺(tái)體系,形成失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制”①。此后,公權(quán)力機(jī)關(guān)在相關(guān)政策文件中多直接沿用這一概念。
2014 年,隨著我國(guó)首部國(guó)家級(jí)社會(huì)信用體系建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃②的出臺(tái),失信聯(lián)合懲戒的具體實(shí)踐措施紛紛落地。同年10月,最高人民法院國(guó)家工商行政管理總局局長(zhǎng)聯(lián)合下發(fā)通知,明確提出對(duì)失信被執(zhí)行人實(shí)行聯(lián)合信用懲戒③;同時(shí),最高人民法院和原中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)工作意見,對(duì)各級(jí)人民法院與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控和聯(lián)合信用懲戒工作進(jìn)行指導(dǎo)。至此,司法協(xié)助執(zhí)行領(lǐng)域的失信聯(lián)合懲戒機(jī)制初步形成。同年12月,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家稅務(wù)總局等21 個(gè)部門共同簽署合作備忘錄④,對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)公布的重大稅收違法案件當(dāng)事人實(shí)施18 項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施,為往后各部門間以“合作備忘錄”為載體實(shí)現(xiàn)聯(lián)合懲戒奠定了基礎(chǔ),失信聯(lián)合懲戒也不再局限于司法協(xié)助執(zhí)行領(lǐng)域。這幾次大膽的嘗試,開創(chuàng)了獨(dú)具中國(guó)特色的社會(huì)治理模式,失信聯(lián)合懲戒制度已具雛形。
近年來,失信聯(lián)合懲戒方興未艾,出臺(tái)文件的數(shù)量、涉及的領(lǐng)域范圍以及懲戒措施的種類等都有明顯的擴(kuò)增趨勢(shì)。首先,在文件數(shù)量上,除卻地方層面出臺(tái)的大量規(guī)范,中央部門也簽署了許多失信聯(lián)合懲戒合作備忘錄[1]48。據(jù)筆者檢索統(tǒng)計(jì),僅2017 年就新增了14個(gè)國(guó)家級(jí)備忘錄⑤。其次,在措施范圍上,失信聯(lián)合懲戒制度所涉及的領(lǐng)域,從司法協(xié)助執(zhí)行向外延伸,不斷擴(kuò)大,涵蓋了稅收征管、市場(chǎng)主體監(jiān)管、安全生產(chǎn)、交通運(yùn)輸行業(yè)、農(nóng)民工工資、環(huán)境保護(hù)等眾多領(lǐng)域,呈現(xiàn)出“跨領(lǐng)域、跨行業(yè)”的特征。同時(shí),失信聯(lián)合懲戒措施的種類也不斷豐富,囊括了限制政策支持、限制從業(yè)資格、限制獲得榮譽(yù)稱號(hào)、限制出境等,呈現(xiàn)出日益多樣化的態(tài)勢(shì)。
綜上,盡管當(dāng)前失信聯(lián)合懲戒仍是一個(gè)模糊的法律概念[2]97,但通過梳理該制度的歷史發(fā)展脈絡(luò),可以窺見其基本內(nèi)涵:失信聯(lián)合懲戒是社會(huì)治理領(lǐng)域中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,指多部門以規(guī)范性文件或合作備忘錄為聯(lián)合基礎(chǔ),在多重領(lǐng)域中通過信息共享對(duì)所認(rèn)定的失信行為人共同施加不利影響。
失信聯(lián)合懲戒作為一種在實(shí)踐中創(chuàng)新的社會(huì)治理模式,有其賴以存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需求,在理論和實(shí)踐層面具有正當(dāng)性。
在理論層面,權(quán)利義務(wù)的一致性、法本身的秩序價(jià)值和共建共治共享的社會(huì)治理理論都夯實(shí)了失信聯(lián)合懲戒的理論基礎(chǔ)。
1.沒有無義務(wù)的權(quán)利。在權(quán)利和義務(wù)二者的關(guān)系上,馬克思曾旗幟鮮明地提出:“沒有無義務(wù)的權(quán)利,也沒有無權(quán)利的義務(wù)”[3]137。即在具體的法律關(guān)系中,公民個(gè)體的權(quán)利和義務(wù)具有一致性,權(quán)利所體現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)須由義務(wù)的履行來保障[4]135。倘若個(gè)體只享受權(quán)利而不履行相應(yīng)的義務(wù),勢(shì)必超出應(yīng)有的權(quán)利邊界,在侵害相對(duì)方權(quán)利的同時(shí),還可能影響相對(duì)方的義務(wù)承擔(dān)。
失信聯(lián)合懲戒體現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的一致性理論,失信人因失信行為而不當(dāng)獲益,是行使權(quán)利超過邊界的表現(xiàn),其權(quán)利越界損害了他人乃至社會(huì)的正當(dāng)利益,因此,需對(duì)其施加必要的強(qiáng)制手段,以恢復(fù)由失信行為引起的權(quán)利和義務(wù)的失衡狀態(tài)。在傳統(tǒng)的治理模式下,單一懲罰存在著領(lǐng)域的局限性,在矯正失信行為時(shí)仍存留著大量的余地。治理手段的匱乏不僅難以保障最終的矯正效果,而且存在誘發(fā)潛在的違法行為的風(fēng)險(xiǎn)[5]61。失信聯(lián)合懲戒制度通過多重領(lǐng)域的限制,構(gòu)建起“一處失信,處處受限”的社會(huì)信用格局,利用多管齊下的“懲”,以期引起失信人的“戒”。通過警示、監(jiān)督、懲罰、引導(dǎo)四大主要功能的發(fā)揮,限制失信行為人的越權(quán)行為,督促其注重信用的價(jià)值,自覺接受執(zhí)行,積極履行法律義務(wù),從而促進(jìn)權(quán)利與義務(wù)的平衡,達(dá)到較好的社會(huì)治理效果。由此來看,失信聯(lián)合懲戒制度有利于保障權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一性。
2.法的秩序價(jià)值。在法的基本價(jià)值中,秩序作為基礎(chǔ)價(jià)值,位于價(jià)值層次結(jié)構(gòu)的最低層,也是其他價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。法與社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序息息相關(guān),法從多數(shù)人認(rèn)可的共同規(guī)則中誕生,使商品的生產(chǎn)和交換得到有序的約束,從而保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在正常的秩序下運(yùn)行。近代以來,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,信用的地位日益突出,誠(chéng)實(shí)守信逐漸成為最低限度的道德要求,被列為法律的一項(xiàng)基本原則,甚至某些法律條款中也明文規(guī)定了違反誠(chéng)信原則的處罰形式和標(biāo)準(zhǔn)[6]83。但現(xiàn)實(shí)中,市場(chǎng)主體的失信問題依然比較嚴(yán)峻。泛濫的失信行為顯然危及了交易安全,極易造成經(jīng)濟(jì)秩序的混亂,影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。因此,誠(chéng)信治理的開展迫在眉睫。
失信聯(lián)合懲戒制度以多處受限的方式在外部放大失信成本,使得市場(chǎng)主體在兩相權(quán)衡之下不愿輕易失信,反向培養(yǎng)市場(chǎng)主體誠(chéng)實(shí)守信的意識(shí),進(jìn)而促使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)恢復(fù)正常秩序,回歸法治軌道之上。從該角度而言,失信聯(lián)合懲戒本質(zhì)上是依托社會(huì)信用體系對(duì)失信行為開展的聯(lián)合懲戒,能夠有力地維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序,更好地促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展,因而充分體現(xiàn)了法應(yīng)有的秩序價(jià)值。
3.共建共治共享的社會(huì)治理理論。共建共治共享,是立足于中國(guó)國(guó)情,在繼承和發(fā)展馬克思主義國(guó)家—社會(huì)學(xué)說理論的基礎(chǔ)上所提出的社會(huì)治理愿景[7]70?!肮步ā敝该髁酥卫砹x務(wù)的主體,要求“人人有責(zé)”,即社會(huì)各方都應(yīng)依照角色定位承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,充分發(fā)揮積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,共同參與社會(huì)治理?!肮仓巍备赜谏鐣?huì)治理的方式,尋求政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、市場(chǎng)主體和公民個(gè)人的協(xié)同合作,通過建立完善的共治機(jī)制來實(shí)現(xiàn)多元主體的良性互動(dòng)?!肮蚕怼眲t是最終目標(biāo)所在,期待共建共治的成果能惠及全體社會(huì)成員,不斷滿足社會(huì)共同體的需求,保障獨(dú)立個(gè)體的共享權(quán)利,進(jìn)而推動(dòng)人類社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。
失信聯(lián)合懲戒本身就是共建共治共享理念的生動(dòng)實(shí)踐。在公權(quán)力機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下,獨(dú)立的個(gè)體之間達(dá)成了捍衛(wèi)誠(chéng)信的共識(shí),逐步走向社會(huì)共同體,形成了堅(jiān)實(shí)的聯(lián)合基礎(chǔ)。當(dāng)社會(huì)各方積極承擔(dān)誠(chéng)信治理責(zé)任并合力構(gòu)建社會(huì)信用體系時(shí),失信懲戒真正地落到實(shí)處,失信者將受到多重限制,甚至處處難行,久而久之,輕視誠(chéng)信的不良風(fēng)氣勢(shì)必有所改善。在共建共治的社會(huì)格局中,社會(huì)共同體對(duì)公平、誠(chéng)信的向往得以滿足,所營(yíng)造的良好社會(huì)氛圍也將由全體社會(huì)成員共享,進(jìn)一步提升社會(huì)的滿意度和幸福感??傮w而言,失信聯(lián)合懲戒是共建共治共享理念在社會(huì)誠(chéng)信治理領(lǐng)域的折射,以共建意識(shí)推進(jìn)誠(chéng)信共治,由共治形式實(shí)現(xiàn)成果共享,全面提升社會(huì)治理效能。
在現(xiàn)實(shí)層面,亟待解決的執(zhí)行難題不斷尋求新的破解思路,營(yíng)造公平誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境的呼聲也日漸高漲,為失信聯(lián)合懲戒制度提供了成長(zhǎng)空間。
1.破解“執(zhí)行難”的問題?!皥?zhí)行難”一直以來都是困擾法院工作的難題,但本質(zhì)上卻是一個(gè)社會(huì)問題。倘若生效的法律文書無法有效執(zhí)行,不僅當(dāng)事人合法權(quán)益難以得到維護(hù),法的公正性和權(quán)威性也備受質(zhì)疑,社會(huì)秩序的穩(wěn)定也將面臨巨大挑戰(zhàn)。如何從源頭上化解“執(zhí)行難”的問題,考驗(yàn)著公權(quán)力機(jī)關(guān)的智慧。
究其根本,拒不履行判決是失信人權(quán)衡利弊后做出的選擇。當(dāng)失信獲益大于守信損失時(shí),行為人容易在利益驅(qū)動(dòng)下選擇“繼續(xù)失信”。因而,欲從根本上破解執(zhí)行難題,就必須提高行為人的失信成本,迫使其不愿失信。但在傳統(tǒng)模式中,執(zhí)行部門采取的劃撥存款、提取收入、查封不動(dòng)產(chǎn)等措施,對(duì)于故意隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的失信人而言收效甚微,甚至“打而不痛”,無法發(fā)揮懲戒應(yīng)有的成效。這種錯(cuò)位不僅導(dǎo)致有關(guān)部門在強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)處于被動(dòng)局面,而且可能誘導(dǎo)潛在投機(jī)者提前隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn),致使單一懲戒的模式在實(shí)踐中難見成效。
因此,在縱深推進(jìn)司法體制改革的過程中,失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生。在新型模式下,多部門聯(lián)合懲戒能夠突破單一懲戒的局限性,針對(duì)執(zhí)行難題的癥結(jié),從消費(fèi)、行業(yè)準(zhǔn)入、優(yōu)惠政策的享受等多方面限制失信人,進(jìn)而增加其失信成本。如,在限制高消費(fèi)的懲戒措施下,對(duì)失信人乘坐飛機(jī)、高鐵和購(gòu)買火車軟臥票進(jìn)行限制,從而擴(kuò)大其失信行為帶來的損失。面對(duì)多領(lǐng)域大幅上升的失信成本,行為人在權(quán)衡之下對(duì)于失信一事或能有所改觀,不敢再輕易失信。由此,失信聯(lián)合懲戒制度能夠形成有效的外力管束,從根源上破解“執(zhí)行難”的問題。
2.營(yíng)造公平誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境。多部門的聯(lián)合不僅有利于提升失信懲戒的成效,還起到了共同呼吁全社會(huì)誠(chéng)實(shí)守信的作用,有助于營(yíng)造公平誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境。
一方面,失信聯(lián)合懲戒制度的運(yùn)用在督促失信行為人積極履行義務(wù)、修復(fù)社會(huì)秩序方面具有重要價(jià)值。它有利于強(qiáng)化個(gè)體的規(guī)則意識(shí),在人與人之間建立起良性的互動(dòng)關(guān)系,在全社會(huì)倡導(dǎo)誠(chéng)信、懲罰失信,鼓勵(lì)公眾自覺誠(chéng)信守法。另一方面,對(duì)失信行為的聯(lián)合懲戒最大限度地威懾了潛在的失信行為,在社會(huì)中產(chǎn)生以儆效尤的作用,迫使?jié)撛诘氖耪卟桓沂?,倒逼其自覺守信,從而培養(yǎng)其不能失信的誠(chéng)信意識(shí),有效避免危害社會(huì)的失信行為發(fā)生[8]110。由此,從正面激勵(lì)和反面威懾兩方面共同構(gòu)建和維護(hù)公平誠(chéng)信體系。
誠(chéng)然,構(gòu)建社會(huì)誠(chéng)實(shí)信用體系并非單一依靠失信聯(lián)合懲戒制度就能完成,營(yíng)造公平誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境也絕非一日之功。但失信聯(lián)合懲戒筑起的牢壁,卻能引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)誠(chéng)信之失的思考,對(duì)于失信一事更加審慎,從而逐步樹立全體社會(huì)成員的誠(chéng)信意識(shí),鼓勵(lì)公民積極參與到社會(huì)信用建設(shè)當(dāng)中,最終通過漫長(zhǎng)的時(shí)間沉淀,來實(shí)現(xiàn)一代人整體的觀念轉(zhuǎn)變。
聯(lián)合懲戒對(duì)于失信的治理成效顯著,具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義,但需要在正當(dāng)性框架下依照合理限度展開。若在多重權(quán)力聯(lián)合情況下一味追求成效,也容易造成濫權(quán)等失控現(xiàn)象,過猶不及,反而對(duì)社會(huì)誠(chéng)信體系的構(gòu)建產(chǎn)生消極影響。因而在落實(shí)失信聯(lián)合懲戒的過程中,應(yīng)當(dāng)保持高度警惕,探究失信聯(lián)合懲戒的必要限度,明確其邊界。
失信聯(lián)合懲戒作為一種社會(huì)治理的新手段,其實(shí)施必然要遵循一定的原則。
1.比例原則。作為公法上的一項(xiàng)基本原則,比例原則又被稱為“皇冠原則”,其地位可見一斑。比例原則要求手段所保護(hù)的公共利益與手段所造成的權(quán)益損害之間成比例,強(qiáng)調(diào)過罰相當(dāng),著重于審查權(quán)力行使的合理性,本質(zhì)是對(duì)權(quán)利限制的限制[9]61。
對(duì)于公權(quán)力主體所實(shí)施的某一行為是否符合比例,應(yīng)從合目的性、適當(dāng)性、必要性和均衡性這四個(gè)維度進(jìn)行審查。首先,從合目的性的角度來說,正當(dāng)?shù)哪康氖呛侠硎侄蔚钠瘘c(diǎn),倘若其目的不具備正當(dāng)性,則可以直接否決手段,而無須分析手段是否正當(dāng)。因此,公權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)合采取具體的失信懲戒措施必須是出于維護(hù)社會(huì)公共利益的考量,即營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境。其次,從適當(dāng)性的角度考察,手段與目的之間必須存在關(guān)聯(lián)性,公權(quán)力機(jī)關(guān)所選擇的失信懲戒措施應(yīng)為法律所必需的,至少應(yīng)有助于營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的社會(huì)環(huán)境這一目的的實(shí)現(xiàn)。再次,從必要性方面看,如果公權(quán)力對(duì)公民權(quán)益的減損是必須的,那么應(yīng)選擇損害最小的方式。失信聯(lián)合懲戒主體在仍有選擇余地時(shí),應(yīng)采取更加輕微的懲戒措施,以求減少對(duì)失信人的不利影響[10]32。最后,從均衡性的角度來說,若懲戒手段所取得的社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于耗費(fèi)的成本時(shí),該手段并不經(jīng)濟(jì),無助于社會(huì)整體福利的增加,那么對(duì)個(gè)體權(quán)益的損害也就不具有正當(dāng)性[11]105。
由此可見,失信聯(lián)合懲戒措施的設(shè)定和實(shí)施嚴(yán)格遵循比例原則,即為合理限度的一項(xiàng)基本要求,有利于維護(hù)失信聯(lián)合懲戒的正當(dāng)性。聯(lián)合懲戒主體應(yīng)當(dāng)選擇有效、經(jīng)濟(jì)并且損害最小的懲戒措施來實(shí)現(xiàn)營(yíng)造守信環(huán)境這一社會(huì)目標(biāo),以規(guī)范聯(lián)合懲戒行為,平衡公共利益和個(gè)人權(quán)利,避免濫權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生,從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)懲戒。
2.禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。盡管我國(guó)尚未明確將禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)作為一項(xiàng)基本的法律原則,但法律法定中卻存在諸多相關(guān)表述,司法實(shí)踐中也有所體現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為,禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則是禁止連坐和責(zé)任自負(fù)的演化成果[12]。其中,“連坐”制度在我國(guó)有著較為悠久的歷史淵源⑥,而體現(xiàn)法治文明進(jìn)步的罪責(zé)自負(fù)原則自近代以來早已深入人心。無可否認(rèn),禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則在公法領(lǐng)域具有普遍的約束力。
禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則強(qiáng)調(diào),不能強(qiáng)行將不具備實(shí)質(zhì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的行為與對(duì)象,或者手段與目的進(jìn)行捆綁,否則不符合正當(dāng)性的要求。具體到失信聯(lián)合懲戒中,一方面,受懲戒行為與失信之間應(yīng)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。由于失信聯(lián)合懲戒本身存在較大的裁量空間,肆意聯(lián)結(jié)非失信行為,極易導(dǎo)致聯(lián)合懲戒出現(xiàn)不合理的擴(kuò)大化傾向。另一方面,具體懲戒措施與懲戒對(duì)象之間應(yīng)具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)。即使未失信主體與真正的懲戒對(duì)象之間存在某種特殊關(guān)系,也不應(yīng)移嫁責(zé)任,哪怕懲戒措施本身是針對(duì)失信主體,只要可能對(duì)未失信人產(chǎn)生不利影響,懲戒主體都應(yīng)當(dāng)審慎實(shí)施[13]14。肆意聯(lián)結(jié)未失信主體,導(dǎo)致無辜者為他人的行為買單,顯然有悖于責(zé)任自負(fù)原則。
因此,禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則指引失信聯(lián)合懲戒走向規(guī)范化,既要求其懲戒的應(yīng)當(dāng)是失信行為,又要求其懲戒的是應(yīng)當(dāng)受懲戒的對(duì)象。失信聯(lián)合懲戒應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則,真正做到精準(zhǔn)懲戒。
3.保障人權(quán)原則。隨著2014 年“尊重和保障人權(quán)”正式寫入我國(guó)憲法,保障人權(quán)在法治層面提高到前所未有的高度,進(jìn)一步推動(dòng)了民眾權(quán)利意識(shí)的覺醒。此后,保障人權(quán)開始以基本原則的形式貫穿于中國(guó)特色社會(huì)主義法治進(jìn)程。該原則強(qiáng)調(diào)保障每個(gè)人生存和發(fā)展所必需的平等與自由,保障人之所以為人的基本權(quán)利,包括生命權(quán)、自由權(quán)、尊嚴(yán)權(quán)和發(fā)展權(quán)等。
失信聯(lián)合懲戒力圖構(gòu)建“處處受限”格局,在實(shí)踐中具體懲戒措施的實(shí)施易產(chǎn)生侵犯失信行為人基本人權(quán)的問題。為保障其正當(dāng)性,應(yīng)立足于保障人權(quán)原則,從以下三個(gè)層面來把控失信聯(lián)合懲戒的邊界。
第一,由于生存發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán),保留個(gè)人生存和發(fā)展的空間,應(yīng)當(dāng)成為失信聯(lián)合懲戒的第一底線。聯(lián)合懲戒主體在制定懲戒措施時(shí),不能過度追求手段的嚴(yán)厲性而忽視失信人的基本生活需要,否則很可能觸發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾。
第二,尊嚴(yán)是人本能的社會(huì)性需求,其內(nèi)容包括不受外界干擾的私密空間和其他社會(huì)成員的尊重。因而,失信聯(lián)合懲戒不得踐踏失信人的尊嚴(yán),做出貶損其人格的懲戒措施,更不得隨意公開其隱私,侵?jǐn)_其私生活安寧。
第三,無救濟(jì)則無權(quán)利,保障人權(quán)原則所涉及的基本權(quán)利應(yīng)有配套的救濟(jì)途徑,否則人權(quán)保障難以落到實(shí)處。失信聯(lián)合懲戒作為一種損益性的治理方式[14]82,應(yīng)當(dāng)有完善的程序規(guī)制,進(jìn)而在聯(lián)合懲戒不當(dāng)侵犯基本人權(quán)時(shí),失信人仍有權(quán)利救濟(jì)的余地。
基本原則具有約束和指導(dǎo)功能,為制度實(shí)施劃定了底線,但在具體實(shí)踐中,失信聯(lián)合懲戒卻屢屢越界,存在諸多問題。
1.懲戒標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化。根據(jù)比例原則,對(duì)失信聯(lián)合懲戒中“懲戒”的邊界范圍和“聯(lián)合”的方式都應(yīng)當(dāng)適當(dāng),聯(lián)合懲戒主體在保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況下,應(yīng)當(dāng)充分考慮懲戒措施的必要性,選擇更適當(dāng)?shù)氖侄?,以免?duì)受懲戒主體的權(quán)益造成更大的損害,使懲戒目的的實(shí)現(xiàn)與懲戒行為對(duì)失信人造成的影響二者處于適度均衡的狀態(tài)。但在具體實(shí)踐中,由于懲戒標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化,并未嚴(yán)格針對(duì)失信人的主觀惡劣程度、失信行為的嚴(yán)重程度等實(shí)現(xiàn)責(zé)罰對(duì)應(yīng),導(dǎo)致聯(lián)合懲戒主體在實(shí)施懲戒措施時(shí),很少將必要性作為考慮因素,在追求成效的趨勢(shì)下,失信個(gè)體的差異常常被忽視,從而出現(xiàn)懲戒方式的嚴(yán)厲性與失信行為的嚴(yán)重程度之間、懲戒手段與懲戒目標(biāo)之間的關(guān)系失衡的問題,違背了比例原則的基本要求。
例如,在司法執(zhí)行領(lǐng)域,進(jìn)入執(zhí)行程序的民商事案件中約有18%的案件屬于確無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的“執(zhí)行不能”的案件⑦。這類案件對(duì)應(yīng)的失信執(zhí)行人主觀上并非都無履行意愿,而是基于客觀財(cái)產(chǎn)情況而無法清償債務(wù),將這部分主體納入失信聯(lián)合懲戒的范疇,無異于雪上加霜。特別是對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的法定代表人或直接責(zé)任人而言,出行、消費(fèi)、任職資格、從業(yè)資格等諸多發(fā)展限制,反而使其清償債務(wù)能力的恢復(fù)變得遙遙無期,對(duì)于債權(quán)人債權(quán)的實(shí)現(xiàn)也極為不利。
又如,在安全生產(chǎn)領(lǐng)域,涉及嚴(yán)重失信行為的行政處罰信息公示期限為3 年,且公示期間不予信用修復(fù)⑧。不區(qū)分行政處罰的程度,將企業(yè)因安全標(biāo)識(shí)不全受罰的信息與發(fā)生重大安全事故受罰的信息同等對(duì)待,一律公示3年,顯然不符合比例原則中必要性的要求。過長(zhǎng)的公示期限將嚴(yán)重影響企業(yè)的商事活動(dòng),限制企業(yè)的正常發(fā)展。因此,實(shí)行失信聯(lián)合懲戒有必要細(xì)化懲戒標(biāo)準(zhǔn),綜合考慮失信人主觀上的故意與過失、行為的嚴(yán)重性等不同情況,通過區(qū)別性的懲戒措施實(shí)現(xiàn)責(zé)罰對(duì)等。
2.懲戒對(duì)象泛化。根據(jù)禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則,失信聯(lián)合懲戒的懲處對(duì)象應(yīng)當(dāng)為失信主體,不得隨意聯(lián)結(jié)非失信主體。然而,在現(xiàn)實(shí)中對(duì)于“失信”行為的界定和“懲戒”措施的范圍則存在邊界模糊的問題,出現(xiàn)了懲戒對(duì)象泛化的趨勢(shì),有悖于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面:
其一,將非失信行為納入聯(lián)合懲戒范疇。對(duì)于何為聯(lián)合懲戒針對(duì)的“失信”行為,根據(jù)國(guó)務(wù)院2016年出臺(tái)的《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》規(guī)定,應(yīng)為嚴(yán)重失信行為。在實(shí)踐中,雖然各地對(duì)嚴(yán)重失信行為與一般失信行為、較重失信行為的界分存在標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)象,但毋庸置疑的是,無論是何種失信行為,其區(qū)分依據(jù)在于失信的程度不同,而本質(zhì)上仍都屬于失信行為,與違法行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)迥然不同。因而,任意將違法行為與失信行為混同在一起,明顯違反了禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。譬如,在醫(yī)療秩序領(lǐng)域,依據(jù)備忘錄⑨的規(guī)定,侮辱恐嚇醫(yī)療人員或故意傷害醫(yī)療人員的行為人都被列為失信聯(lián)合懲戒的對(duì)象。又如,2021年11月一名女幼師因在網(wǎng)上發(fā)表了“希望疫情增加越多越好,希望園里的30名孩子都感染新冠”的不當(dāng)言論亦被列為失信懲戒對(duì)象⑩。然而,從社會(huì)一般觀念的角度來說,很難將這些行為認(rèn)定為失信行為。失信聯(lián)合懲戒意在懲戒危害社會(huì)公共利益的失信行為,而超過失信范疇的違法行為,應(yīng)當(dāng)由相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制,絕不能為了威懾效果,強(qiáng)行將其納入失信聯(lián)合懲戒機(jī)制之中。
其二,懲戒措施設(shè)定不當(dāng)牽連非失信主體。聯(lián)合懲戒措施本身的范圍,理應(yīng)屬于失信聯(lián)合懲戒邊界界定的范疇。當(dāng)前,由于各地、各部門對(duì)懲戒措施的設(shè)定主要通過規(guī)范性文件加以列舉式的規(guī)定,較易產(chǎn)生列舉不全面、列舉不明確等問題,從而產(chǎn)生執(zhí)行上的偏差,違背禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)的要求。其中最為常見的,即針對(duì)家長(zhǎng)的失信懲戒措施不當(dāng)牽連子女。比如,作為失信被執(zhí)行人的子女不得就讀高收費(fèi)私立學(xué)校。該懲戒措施本意為限制失信人的高消費(fèi)行為,督促其盡快履行義務(wù),相關(guān)部門也解釋了失信人子女可以就讀公立學(xué)校并不影響受教育權(quán)。但是,該規(guī)定仍存在諸多問題。倘若子女就讀私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)并不來源于失信父母,不屬于失信人的高消費(fèi)行為,是否仍不得就讀私立學(xué)校?私立學(xué)校的學(xué)費(fèi)如何界定是否屬于高收費(fèi)?對(duì)于正在就讀私立學(xué)校的失信被執(zhí)行人子女是否強(qiáng)制中途轉(zhuǎn)學(xué)?對(duì)于這些問題并未解決。無可否認(rèn),客觀上該項(xiàng)懲戒措施的指向?qū)ο蠹礊楸粓?zhí)行人的子女,懲戒措施真正落地之后的結(jié)果難免會(huì)對(duì)被執(zhí)行人子女的身心健康產(chǎn)生影響。因而,這類措施的設(shè)定有悖于禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則中的責(zé)任自負(fù)。
3.懲戒措施侵權(quán)。嚴(yán)厲的懲戒措施固然有利于矯正失信行為,但卻存在侵犯人權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),特別是在司法執(zhí)行領(lǐng)域,各地為了進(jìn)一步增加被執(zhí)行人的心理壓力,在實(shí)踐中履出奇招。諸如在公共場(chǎng)所設(shè)置LED大屏滾動(dòng)播放失信被執(zhí)行人的拒執(zhí)信息?,與三大通信運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合為被執(zhí)行人定制專屬失信彩鈴?,啟用“村村響”廣播在鄉(xiāng)村內(nèi)播放被執(zhí)行人的拒執(zhí)信息?,使用廣告車在被執(zhí)行人家門口公示拒執(zhí)信息?等。從結(jié)果上看,這些措施成效顯著,但卻容易涉及對(duì)被執(zhí)行人權(quán)利的侵犯。
首先,LED 屏上公布的被執(zhí)行人信息通常包括姓名、肖像、出生年月、家庭住址、隱去4位數(shù)字的身份證號(hào)碼等,十分詳盡,極易造成失信被執(zhí)行人個(gè)人信息的泄露,為某些犯罪行為提供可乘之機(jī)。即使相關(guān)部門進(jìn)行公示懲戒時(shí)具有“合理使用”的阻卻事由,無須經(jīng)過被執(zhí)行人的同意,但也應(yīng)當(dāng)慎重考慮其公開行為是否屬于合理范圍。比如將具體到門牌號(hào)的個(gè)人住址進(jìn)行公開是否合理,倘若不能論證其合理性,則仍有侵權(quán)之嫌。其次,設(shè)置專屬失信彩鈴的懲戒措施顯然侵入了失信被執(zhí)行人的私生活,侵犯了個(gè)人自由。“彩鈴”一詞實(shí)際上是“個(gè)性化多彩回鈴音業(yè)務(wù)”的簡(jiǎn)稱,而“個(gè)性化”本身蘊(yùn)含著濃厚的個(gè)人自由意味,是否設(shè)置彩鈴,設(shè)置何種彩鈴,都應(yīng)當(dāng)由失信被執(zhí)行人自行決定,強(qiáng)行設(shè)置失信彩鈴忽視了對(duì)失信人人格權(quán)的保護(hù)。再次,以村廣播和廣告車的形式進(jìn)行公示,將導(dǎo)致失信被執(zhí)行人面臨近距離的巨大社會(huì)壓力,即使之后失信被執(zhí)行人履行了應(yīng)盡的義務(wù),有關(guān)部門撤銷了信息公示,但失信人在周邊群眾的記憶中仍是“老賴”形象,難以抹去。這類措施對(duì)被執(zhí)行人此后的正常生活將產(chǎn)生難以估量的消極影響,侵犯了其人格尊嚴(yán)。
失信聯(lián)合懲戒作為一種新興的社會(huì)治理方式,遵循事物發(fā)展的自然規(guī)律,將從應(yīng)需產(chǎn)生到過度擴(kuò)張,再由理性收斂進(jìn)入有序規(guī)范。盡管目前失信聯(lián)合懲戒相關(guān)的法律規(guī)范缺位,標(biāo)準(zhǔn)模糊,但從事物發(fā)展角度而言,失信聯(lián)合懲戒勢(shì)必會(huì)回歸理性,最終回歸到法治軌道之上。因此,有必要探尋規(guī)范失信聯(lián)合懲戒的具體路徑,推進(jìn)失信聯(lián)合懲戒的良性發(fā)展。
針對(duì)懲戒標(biāo)準(zhǔn)未細(xì)化導(dǎo)致懲戒手段與懲戒目標(biāo)之間關(guān)系失衡的問題,實(shí)踐中較為常見的分級(jí)懲戒方法是依情節(jié)輕重設(shè)置不同的期限?,但僅以此區(qū)分仍有所不足,應(yīng)當(dāng)建立健全分級(jí)懲戒機(jī)制,增設(shè)評(píng)估流程,細(xì)化分級(jí)標(biāo)準(zhǔn),確保懲戒措施的設(shè)定適當(dāng)、合理,符合比例原則的要求。
首先,根據(jù)行為的嚴(yán)重性對(duì)失信行為分級(jí),區(qū)分輕微失信行為、較重失信行為和嚴(yán)重失信行為,并制定三種不同等級(jí)的失信行為的具體界定標(biāo)準(zhǔn)。其次,可以根據(jù)懲戒措施的嚴(yán)厲程度進(jìn)行區(qū)分,設(shè)置輕度懲戒措施、中度懲戒措施和重度懲戒措施,同時(shí)細(xì)化三種不同程度懲戒措施的具體界分標(biāo)準(zhǔn)和行使方式。最后,綜合考慮行為人的主觀惡性,區(qū)分高履行意愿、低履行意愿和無履行意愿。在此基礎(chǔ)上,可以探索建立三級(jí)懲戒制度,并依失信人的具體情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第一級(jí)懲戒對(duì)應(yīng)輕微失信行為。可以將主觀上有較高履行意愿,客觀上有符合實(shí)際情況的具體分期履行計(jì)劃的失信人,列入一級(jí)失信名單,采取公示失信名單、限制參與相關(guān)行業(yè)評(píng)優(yōu)等輕度懲戒措施。第二級(jí)懲戒對(duì)應(yīng)較重失信行為。可以將主觀上履行意愿不高,或客觀上未按期完成履行計(jì)劃的失信人,列入二級(jí)失信名單,進(jìn)一步采取限制高消費(fèi)、限制獲得補(bǔ)貼性資金支持等中度懲戒措施。第三級(jí)懲戒則對(duì)應(yīng)嚴(yán)重失信行為。將主觀上無履行意愿,或客觀上故意隱匿、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)的失信人納入其中,并針對(duì)性地采取限制從業(yè)資格、限制報(bào)考公務(wù)員、限制作為政府采購(gòu)供應(yīng)商、限制出境等重度懲戒措施。
從多重因素入手評(píng)估定級(jí),逐步加大對(duì)失信人的懲戒力度,促進(jìn)懲戒手段與目的之間的正當(dāng)聯(lián)結(jié),實(shí)現(xiàn)二者之間關(guān)系的平衡,不僅能給予失信人更寬裕的悔改空間,而且能使懲戒更符合比例原則,在足以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的前提下降低懲戒措施對(duì)失信人的影響,實(shí)現(xiàn)懲戒的精細(xì)化。
針對(duì)實(shí)踐中懲戒對(duì)象泛化的趨勢(shì),可以從失信行為和受懲主體兩方面,合理限定失信聯(lián)合懲戒對(duì)象的范圍。
一方面,嚴(yán)格把控“失信行為”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。首先,須明確失信行為與違法犯罪行為之間的界限,不宜將違法行為統(tǒng)統(tǒng)裝進(jìn)失信聯(lián)合懲戒的口袋。失信行為,顧名思義就是喪失誠(chéng)實(shí)信用、違背承諾的不文明行為。盡管某些違法犯罪行為也涉及失信,比如合同詐騙,但在法律未有明文規(guī)定時(shí),其與失信行為有著本質(zhì)上的區(qū)別,前者屬于法律范疇,后者仍歸屬于道德范疇。實(shí)踐中,如醫(yī)鬧、多次堵塞消防通道等行為,盡管也違反了社會(huì)公德,但由于已有法定的責(zé)任承擔(dān)方式,不宜為了威懾效果再將其納入失信聯(lián)合懲戒機(jī)制的規(guī)制范疇。其次,失德行為與失信行為之間不能完全畫等號(hào)。失信行為只是失德行為中的一種,失德行為的內(nèi)涵和外延顯然更廣。二者的區(qū)分關(guān)鍵在于當(dāng)事人是否存在先前承諾行為。實(shí)踐中,如頻繁更換工作、拒絕無償獻(xiàn)血等行為并不存在事先承諾,屬于非失信的失德行為。倘若對(duì)其也實(shí)施聯(lián)合懲戒,顯然擴(kuò)大了應(yīng)有的范圍。因此,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)已出臺(tái)的合作備忘錄進(jìn)行規(guī)范性審查,將違法行為嚴(yán)格排除在失信聯(lián)合懲戒機(jī)制之外,在落實(shí)制度的過程中也要仔細(xì)區(qū)分失信與失德、信譽(yù)與聲譽(yù),嚴(yán)格認(rèn)定“失信行為”。
另一方面,嚴(yán)格限定“受懲主體”,絕不能牽涉無辜者。失信聯(lián)合懲戒措施理應(yīng)指向違背承諾之人,不能對(duì)未失信人隨意處罰,否則,懲戒會(huì)成為一種巨大的不公,也背離了失信聯(lián)合懲戒所追求的公平誠(chéng)信。基于此,失信人是自然人的,懲戒措施的指向?qū)ο髴?yīng)是其本人,而不宜牽涉父母、子女等近親屬;倘若失信行為人是法人,懲戒對(duì)象應(yīng)是其本身或法定代表人、直接責(zé)任人,而不宜牽涉員工、商事交易對(duì)象等其他主體。盡管實(shí)踐中限制失信人子女報(bào)考公務(wù)員的做法屢見不鮮,但須明確,列入失信名單的結(jié)果只能評(píng)價(jià)失信人本身的品德狀況,并不能評(píng)價(jià)其子女的個(gè)人能力與品行,限制失信人本人報(bào)考公務(wù)員仍有可取之處,但限制其子女報(bào)考公務(wù)員的懲戒措施極為不妥,違反了禁止不當(dāng)聯(lián)結(jié)原則。因而在實(shí)行失信聯(lián)合懲戒時(shí),應(yīng)當(dāng)減少在受懲主體認(rèn)定上的自由裁量空間,清理不當(dāng)聯(lián)結(jié)的懲戒措施,將受懲主體嚴(yán)格限縮于失信行為人本人。
對(duì)失信人的聯(lián)合懲戒,本質(zhì)上涉及對(duì)公民基本權(quán)利的限制和克減。為了避免懲戒措施侵犯失信人的基本人權(quán),保護(hù)權(quán)利主體的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)配備完善的程序控制,這既是程序保障的內(nèi)在要求,又是規(guī)范失信聯(lián)合懲戒運(yùn)行的必要措施。
首先,通過出臺(tái)具體規(guī)定,限定失信名單中可公示的個(gè)人信息?;诠拘畔㈩惖膽徒浯胧┍旧砭哂休^大的侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn),可公示的個(gè)人信息范圍大小應(yīng)與目的相關(guān),有關(guān)部門不能公示超越懲戒目的以外的個(gè)人信息。從目的上考量,公示失信名單是為了督促失信人盡快履行義務(wù),同時(shí)警示潛在的投機(jī)者切莫以身試法?;诖耍镜膫€(gè)人信息只需達(dá)到能使失信人生活圈內(nèi)的公民基本識(shí)別的程度即可,即限于姓名、性別、肖像、戶籍、出生年份和隱去后八位的身份證號(hào)碼,超出此范圍的個(gè)人信息,如手機(jī)號(hào)碼、家庭詳細(xì)住址、具體出生日期等均不可公示。在程序上,建議以正面清單的方式明確可公示信息的最大范圍,允許在清單內(nèi)有選擇地適用,而清單之外的個(gè)人信息則不納入失信名單的公示范圍,以免損害失信人的權(quán)益。
其次,通過規(guī)范失信信息的公布渠道,實(shí)現(xiàn)程序的正當(dāng)性和對(duì)行為人合法權(quán)利的保護(hù)??赏ㄟ^如下四種方式:第一,建立一個(gè)具有公信力的失信信息共享平臺(tái),對(duì)外發(fā)布各領(lǐng)域各行業(yè)的失信信息并通過信息共享提供一鍵查詢,如通過公民姓名與個(gè)人身份證號(hào)碼,或企業(yè)名稱與社會(huì)信用統(tǒng)一代碼即可查詢特定主體的所有失信記錄。目前,“信用中國(guó)”網(wǎng)站?承擔(dān)著類似職能,但各領(lǐng)域的失信信息散見于網(wǎng)頁(yè)中的“個(gè)人信用”“信用公示”“信用服務(wù)”板塊,在查詢上也尚未實(shí)現(xiàn)信息的共享,仍有待完善。第二,加強(qiáng)失信信息的動(dòng)態(tài)管理。對(duì)失信信息定期進(jìn)行更新,實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理,特別是對(duì)于已完成信用修復(fù)或已過公示期的失信人信息,應(yīng)當(dāng)及時(shí)刪除。第三,嚴(yán)格限制失信信息的擴(kuò)散。對(duì)失信信息的轉(zhuǎn)載進(jìn)行限制,有利于信息公開義務(wù)主體準(zhǔn)確把控信息擴(kuò)散渠道,規(guī)范對(duì)失信信息的管理,避免侵犯失信人的人格尊嚴(yán)。第四,限定失信信息的公開方式。在公示失信的形式上,應(yīng)當(dāng)有“度”的要求,即對(duì)失信人的評(píng)價(jià)應(yīng)限于理性的指責(zé),而非感性的羞辱。前者是對(duì)個(gè)人某件事情做得不好的客觀陳述,后者則是對(duì)個(gè)人的人格貶低。實(shí)踐中,大眾常稱失信人為“老賴”,但該詞易與“欺騙”“無賴”相掛鉤,有明顯的貶義,因而在公示時(shí)應(yīng)規(guī)范用語(yǔ),不宜如此稱呼失信人。又如,在集市公告欄上公示失信人的姓名和肖像,與通緝罪犯的做法極為相似;在廣告車的LED 屏上公示失信人的肖像和姓名,又似“變相”的游街示眾,不免有貶損失信人之嫌。因而在特定場(chǎng)所中,須注意隱去肖像,不宜使用令失信人感到羞辱的方式進(jìn)行公示,避免侵犯其人格尊嚴(yán)。
最后,通過建立健全失信人的權(quán)利救濟(jì)途徑,完善權(quán)利保護(hù)的法律屏障。一方面,要加強(qiáng)對(duì)失信人知情權(quán)的保護(hù)。由于知情權(quán)是維護(hù)基本權(quán)利的前提,應(yīng)明文規(guī)定有關(guān)部門的告知義務(wù)。在落實(shí)懲戒措施之前,應(yīng)告知失信人懲戒的事由、事項(xiàng)、具體時(shí)間等內(nèi)容,使其獲取充足的信息,預(yù)判懲戒對(duì)其自身影響的大小,并做出相對(duì)的回應(yīng)。另一方面,應(yīng)建立完備的異議機(jī)制。針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的失信公示信息錯(cuò)漏、公示的個(gè)人信息范圍不當(dāng)、懲戒措施侵犯人格尊嚴(yán)等問題,給予失信人救濟(jì)權(quán)利的途徑。一是通過設(shè)置一定時(shí)間的異議期,允許失信人在異議期內(nèi)提出異議申請(qǐng)[15]131。二是通過設(shè)立專門的異議處理機(jī)構(gòu),對(duì)當(dāng)事人提出的異議申請(qǐng)進(jìn)行細(xì)致審查。對(duì)于異議成立的,根據(jù)實(shí)際情況更正錯(cuò)誤的公示信息,或作出撤銷或變更懲戒措施的決定;對(duì)于異議不成立的,則駁回申請(qǐng)并作出書面說明,確保當(dāng)失信人的正當(dāng)權(quán)利不受侵害。