胡克宏 葉 蕓 王立凱 梁思思

2023年7月5日—6日,習近平總書記在江蘇調研蘇州工業(yè)園區(qū)時指出,要繼續(xù)擴大國際合作,努力打造開放創(chuàng)新的世界一流高科技園區(qū)。綜合保稅區(qū)(以下簡稱“綜保區(qū)”)作為我國對外開放的重要平臺,在承接國際制造業(yè)轉移、融入全球產業(yè)鏈方面發(fā)揮了重要作用,是建設高科技園區(qū)的重要載體。蘇州工業(yè)園綜保區(qū)獲批成立于2006年12月,是全國首家綜合保稅區(qū),近年來區(qū)內保稅研發(fā)、保稅維修、“保稅+”等業(yè)態(tài)持續(xù)發(fā)展壯大,但受國際經貿競爭、地緣政治局勢持續(xù)緊張等多重因素沖擊,經濟全球化深度調整、產能外遷等影響,“兩頭在外”的蘇州工業(yè)園綜保區(qū)發(fā)展壓力重重,亟待突圍。

一、綜保區(qū)面臨的發(fā)展形勢

(一)國際經貿競爭新格局對綜保區(qū)發(fā)展構成較大壓力

綜保區(qū)建立以來,以引進外資、“兩頭在外”的生產貿易模式為主,尤其在我國電子產品零部件進口非零稅率、電子成品進口零稅率的情況下,尤其適合發(fā)展電子產品的加工貿易制造業(yè)。隨著企業(yè)生產成本增加,低端產業(yè)面臨“存量轉移”“增量流失”壓力。以手機、筆記本電腦、集成電路等為代表的電子產品是綜保區(qū)進出口的絕對主力,目前相關產業(yè)日益遭受東南亞地區(qū)的沖擊。越來越多的電子制造大廠在越南等地投資建廠,不僅是三星、蘋果、OPPO、VIVO、小米等重要品牌手機,伯恩光學、藍思科技等上游零部件廠商也在越南設廠生產。綜保區(qū)進出口業(yè)務面臨較大競爭壓力,2023年1—10月,蘇州工業(yè)園綜保區(qū)集成電路出口231.1億元,同比下降56%。

(二)國內國際雙循環(huán)對綜保區(qū)定位提出新的命題

一方面,中國成為世界經濟增長引擎,中國市場、中國訂單成為全球貿易的重要組成部分。綜保區(qū)作為訂單式生產基地,需要融入這個巨大的消費市場。另一方面,隨著綜保區(qū)的發(fā)展,“龍頭企業(yè)帶動周邊配套”的產業(yè)群日益成熟,綜保區(qū)內企業(yè)從以往“兩頭在外”V字型,逐漸變?yōu)椤皟深^內外兼有”的X型。綜保區(qū)自身的政策設計等需要重新考量功能定位和監(jiān)管模式,由一線進出便利的“單向閥門”,向一線二線自由便利的“雙向閥門”轉變,實現功能升級、效能升級,更好融入國內統(tǒng)一大市場。

(三)新技術革命對綜保區(qū)監(jiān)管提供了新的手段

近年來,以新智能技術、新生物技術、新材料技術為代表的第四次工業(yè)革命正加速演進,各類技術創(chuàng)新、應用創(chuàng)新、模式創(chuàng)新的新型經濟形態(tài)蓬勃發(fā)展,成為經濟社會發(fā)展的新引擎。一方面,對海關監(jiān)管模式帶來了新挑戰(zhàn)。海關現行的監(jiān)管對象以大宗的、一般性工業(yè)品為主要考量,通過限制貿易商品通關過程中的流動等舉措,對進出口貿易進行管控,完成海關監(jiān)管手續(xù)解除限制措施。如具體的項目審批、直接的備案核銷、微觀的單耗管理模式等。此種監(jiān)管方式越來越難以適應小批量、大流量、高科技的商品貿易。另一方面,數字技術、智能技術的發(fā)展為引入多方數據,實現大數據基礎上的智能監(jiān)管、自動監(jiān)管提供了可能。政府可以通過構建數字監(jiān)管新模式,在防好風險、嚴密監(jiān)管的基礎上,進一步優(yōu)化服務、促進發(fā)展。

二、綜保區(qū)發(fā)展存在的問題

我國綜保區(qū)主要源于國外自由貿易園區(qū)制度(FTZ),(1)《商務部、海關總署關于規(guī)范“自由貿易區(qū)”表述的函》(商國際函[2008]15號):FTZ為FREE TRADE ZONE縮寫(自由貿易園區(qū)),指在某一國家或地區(qū)境內設立的實行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域,類似于世界海關組織的前身——海關合作理事會所解釋的“自由區(qū)”。……我國的經濟特區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港、經濟技術開發(fā)區(qū)等特殊經濟功能區(qū)都具有“自由貿易園區(qū)”(FTZ)的某些特征,但目前我國尚無與“自由貿易園區(qū)”完全對應的區(qū)域。著眼出口導向、兩頭在外、大進大出,以稅收優(yōu)惠吸引、承接國際產業(yè)分工的轉移(以簡單加工、簡單裝配等制造業(yè)為主)。隨著經濟全球化的發(fā)展,世界關稅水平大幅降低,加之近年來我國大力推進自由貿易區(qū)戰(zhàn)略,與東盟、日韓等國的關稅優(yōu)惠力度進一步加大,傳統(tǒng)降低關稅、海關保稅帶來的政策效果的邊際效益越來越小。與此同時,綜保區(qū)純外向型的功能設計與企業(yè)多維發(fā)展需求之間的不適應,使得綜保區(qū)國內貿易的障礙愈發(fā)凸顯。2019年1月,國務院發(fā)布了《關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》,共計21條促進措施,業(yè)界簡稱“綜保區(qū)21條”(2)《國務院關于促進綜合保稅區(qū)高水平開放高質量發(fā)展的若干意見》(國發(fā)〔2019〕3號),https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-01/25/content_5361158.htm。,雖然其相關措施已著手推動相關制度創(chuàng)新和改革,但仍然集中于具體點上的突破(3)如內銷便利,僅明確了綜保區(qū)內生產制造的手機、汽車零部件等重點產品,可從自動進口許可證管理貨物目錄中剔除。、缺少系統(tǒng)設計,由于發(fā)展理念、功能定位尚未轉變,再制造業(yè)務等實施細則至今尚未落地。

(一)功能定位上,“境內關外”的理念亟待轉變

過去,為追求降低國際貿易壁壘,綜保區(qū)提出了“境內關外”的定位,雖然契合了融入國際市場的要求,但也極大地妨礙了其對接國內市場;而且“境內關外”的程度越高,對接國內產業(yè)鏈、融入國內大市場的阻力就越大。

1.“境內關外”導致各部門“依法共管”變?yōu)楹ｊP“專屬管轄”。政府各部門受“境內關外”理念的影響,認為監(jiān)管責任歸于海關,不愿過多干預特殊區(qū)域內事務。事實上,無論從特殊區(qū)域相關法律法規(guī)、文件規(guī)定看,還是從各部門的實際管理現狀看,特殊區(qū)域都不是海關“專屬管轄”,而是相關部門“依法共管”。海關并不能代替其他政府部門對綜保區(qū)內企業(yè)實施監(jiān)管,尤其是與國土、安全等緊密相關的事項,僅依靠海關自身職責、專業(yè)能力,容易造成監(jiān)管真空。對上述事項,自然資源、公安、環(huán)保、應急管理(消防)、市場監(jiān)管、安全生產等部門負有當然之責。

2.“境內關外”增加國內監(jiān)管的制度性成本。從促進內外貿一體化、減少監(jiān)管難度、降低制度性成本等方面考慮,按照國內企業(yè)的標準,對綜保區(qū)企業(yè)許可、認證、安全等實施監(jiān)管,更有利于其產品在國內銷售。例如,我國《食品安全法》規(guī)定由市場監(jiān)管部門對境內食品生產經營實行許可和監(jiān)督管理,綜保區(qū)內企業(yè)生產的內銷食品,生產和流通環(huán)節(jié)都在境內,由市場監(jiān)管部門實施統(tǒng)一監(jiān)管更為便捷。

(二)區(qū)內外優(yōu)惠程度出現“倒掛”

綜保區(qū)是特殊區(qū)域“功能整合、政策疊加”改革的產物,設立之初被定位為國內政策最優(yōu)、功能最全、通關最便捷的特殊區(qū)域。但隨著國內貿易的發(fā)展,其綜合稅收負擔和貿易管制程度反而比區(qū)外更重。

1.稅收負擔方面。隨著國家稅收改革,相比于區(qū)外的國內企業(yè),相關優(yōu)惠已被“拉平”,甚至在國內貿易方面出現了一定程度的稅負倒掛。一是“營改增”后,區(qū)外企業(yè)進口設備的增值稅可以抵扣,區(qū)內企業(yè)進口設備免稅的優(yōu)惠基本喪失殆盡。二是財稅部門對于增值稅一般納稅人資格試點,要求企業(yè)需在一般納稅人資格和傳統(tǒng)的區(qū)內加工貿易企業(yè)身份之間二選一,企業(yè)無法共同享受兩個政策的優(yōu)勢。比如傳統(tǒng)的加工貿易企業(yè)在所得稅方面,被當作“境內關內”,全部征收所得稅;但區(qū)內企業(yè)無法開具國內增值稅發(fā)票,與區(qū)外企業(yè)稅負不同,有悖公平原則。三是近年來施行的選擇性征稅措施僅限于關稅領域,增值稅、消費稅等仍需要按照二線出區(qū)的商品和實際價格征收,優(yōu)惠度極其有限。相較于國內區(qū)外加工貿易企業(yè)只按進口料件的價格征稅,區(qū)內企業(yè)的綜合稅負已經高于區(qū)外企業(yè)。

2.貿易管制方面。目前區(qū)內企業(yè)進口配額和許可證貨物的具體管理項目,和區(qū)外企業(yè)差別不大。但在國內貿易環(huán)節(jié),綜保區(qū)二線貨物進出區(qū)嚴格實施進出境證件管理,貿易管制存在落差。如區(qū)內企業(yè)從國內采購用于零星使用的尿素、柴油等,即使采購量不大,也須辦理入區(qū)柴油出口許可證等證件。

(三)監(jiān)管流程手續(xù)繁瑣

雖然基于“境內關外”“兩頭在外”的理念,“一線放開、二線管住、區(qū)內自由”是順理成章之事,但綜保區(qū)監(jiān)管至今仍未做到“一線放開、區(qū)內自由”。

1.“一線沒有真正放開”。海關對一線進出口仍實施實質上的報關管理,雖然海南自由貿易港、上海洋山特殊綜合保稅區(qū)探索了取消一線進出境報關、區(qū)內不再設立海關賬冊管理等創(chuàng)新舉措,屬于真正意義上的“一線放開、區(qū)內自由”,但相關舉措僅基于海南和上海的特殊地位而實施,其他綜保區(qū)難以復制。

2.“二線管住”增加了不必要的繁瑣手續(xù)。綜保區(qū)政策設計中,除小額辦公用品、基建物資外,國內其它貨物進出區(qū)均應辦理報關手續(xù),給企業(yè)造成了對接國內產業(yè)鏈的兩個物流“卡點”,增加了不必要的制度性通關成本、內貿成本。例如,企業(yè)從國內購買入區(qū)的免稅設備,使用后再出區(qū)時,會遭遇商品檢驗指令,該商品并不是從境外進口,已在區(qū)內使用多年,出區(qū)時已經不是入境狀態(tài),不應按照一般貿易進口貨物實施商品檢驗。

3.監(jiān)管模式呈現強度效率的“內外倒掛”。當前,海關對綜保區(qū)采取“圍網卡口+電子賬冊”的管理形式,與區(qū)外加工貿易管理形成了“兩個倒掛”。一是監(jiān)管強度倒掛,除與區(qū)外加工貿易同樣實施賬冊管理、后續(xù)稽核查之外,區(qū)內還存在報關單查驗、核放單檢查等卡口實貨監(jiān)管措施;二是通關效率倒掛,目前卡口管理不具備有效的分類監(jiān)管制度和高效的物流配套系統(tǒng),導致國內貨物入區(qū)難、物流成本高,相比區(qū)外加工貿易零通關效率,劣勢異常明顯。

4.檢驗檢疫尚未納入一體化通關流程。一方面,有可能導致一線二線漏檢或重復檢?，F有的新一代H2018系統(tǒng)針對進出綜保區(qū)貨物的參數,沒有區(qū)分一線、二線。新一代風控系統(tǒng)、查管系統(tǒng)的指令和檢驗檢疫部門,未考慮綜保區(qū)兩線通關的情況;檢驗檢疫的作業(yè)表單也不區(qū)分一線、二線,貨物進出區(qū)容易造成漏檢。現行海關新一代查驗管理系統(tǒng)設定的邏輯判斷中,入區(qū)和出區(qū)的貨物無法通過報關單對應起來,容易造成重復檢驗。另一方面,關檢兩方面的便利措施也需要整合。機構改革前檢驗檢疫探索的“分線監(jiān)督管理制度”,根據一線進出境和二線進出區(qū)環(huán)節(jié)的監(jiān)管重點,對貨物實行不同的檢驗檢疫監(jiān)管。除廢物原料、放射性檢測外,其他貨物免于一線的檢驗監(jiān)管,在進出區(qū)二線設計了“預檢驗及核銷”“登記核銷管理”等,但目前因機構改革后業(yè)務系統(tǒng)的調整,該項便利措施的落地實施受到影響。例如,檢驗檢疫指令和報關單綁定,只有生成報關單后才可能根據布控條件生成查驗指令,實施抽檢和監(jiān)管。對于“預檢驗”而言,由于未能生成報關單,因而無法形成查驗指令。

5.傳統(tǒng)的貨物監(jiān)管模式對生產性服務業(yè)等新業(yè)態(tài)“不友好”。海關目前對區(qū)內研發(fā)設計、檢測等生產性服務業(yè)的耗料和成品按照貨物貿易進行管理。企業(yè)在開展保稅研發(fā)、保稅檢測的過程中還要考慮是否符合海關賬冊管理要求。由于研發(fā)、檢測相關料件批次多、數量少、時間要求高,海關的監(jiān)管要求致使企業(yè)的管理成本較高。企業(yè)寧可多交點稅(研發(fā)用材料的進口數量一般不多、繳稅較少),也要采用一般貿易方式開展相關業(yè)務,以避開綜保區(qū)的制度性成本。此外,生物醫(yī)藥等新興產業(yè)在研發(fā)試劑的進口上,也存在按照貨物進口要求進行管理、需要提供醫(yī)療器械等證明的情況,對于小批量、多批次的研發(fā)用物料,制度性成本極高,一些證明開具往往耗時數月。

6.監(jiān)管信息化亟待升級。海關方面,信息過于碎片化,企業(yè)需要切換多個系統(tǒng)才能完成整個通關流程,系統(tǒng)的邏輯和實際業(yè)務場景存在差距,且系統(tǒng)間聯(lián)動欠佳,影響貨物正常流轉。政府部門方面,對區(qū)內企業(yè)缺乏統(tǒng)一的信息監(jiān)管平臺,稅務、藥食監(jiān)、環(huán)保等部門難以通過數據獲取和數據共享,對區(qū)內企業(yè)實施有效監(jiān)管;企業(yè)辦理進出口業(yè)務、國內業(yè)務時,各部門缺乏保稅、非保稅貨物基礎信息數據,難以開展聯(lián)合監(jiān)管。例如,非保稅貨物入區(qū)后的信息沒有有效利用,相關部門未實施有效的分類監(jiān)管,企業(yè)采購國內料件的增值稅部分難以抵扣。

(四)制度體系不夠完善

1.法律制度體系落后于實際發(fā)展需要。一是現行行政法規(guī)施行時間較長?，F行有效的特殊監(jiān)管區(qū)域3部行政法規(guī)(4)1997年實施的《保稅區(qū)海關監(jiān)管辦法》、2000年實施的《海關對出口加工區(qū)監(jiān)管的暫行辦法》、2005年實施的《進出口商品檢驗法實施條例》。是2000年前后開始施行的,規(guī)定內容已跟不上特殊區(qū)域發(fā)展新形勢;除2022年4月1日實施的《海關綜合保稅區(qū)管理辦法》作為綜合性依據外,缺少綜合性行政法規(guī)。二是特殊監(jiān)管區(qū)域檢驗檢疫相關內容的立法滯后。《海關綜合保稅區(qū)管理辦法》對檢疫監(jiān)管僅作了原則性規(guī)定,對檢驗監(jiān)管只作了授權性規(guī)定。目前,特殊區(qū)域檢驗檢疫監(jiān)管的主要依據是2005年實施的《保稅區(qū)檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》,機構改革后在“關檢融合”進程中,檢驗檢疫等職能與傳統(tǒng)監(jiān)管模式仍存在對接不夠深入的問題。三是相關配套制度尚不完善?！逗ｊP綜合保稅區(qū)管理辦法》出臺后,配套制度尚未跟上,因涉及海關與地方政府部門的職責銜接,后續(xù)如何落實還需要進一步協(xié)調。此外,涉及檢驗檢疫的主要文件,機構改革后未予修訂,相關內容有滯后性,基層執(zhí)法過程中對其效力問題也存在分歧。

2.部分優(yōu)惠政策缺乏操作細則導致政策無法落地?！熬C保區(qū)21條”中有12條由海關總署牽頭,其余則由其他部委牽頭,操作細則的出臺速度較慢。目前海關總署牽頭的政策基本已出臺操作細則,大部分可落地實施;國家稅務總局牽頭的推廣增值稅一般納稅人政策進展較快,基本實現一般納稅人試點政策在全國綜保區(qū)的落地(但仍屬“試點”);其他部委牽頭的措施還沒有具體的實施細則,企業(yè)空有想法無法落實。比如,電子醫(yī)療器械生產項目如何落戶綜保區(qū),仍懸而未決。

三、綜保區(qū)高質量發(fā)展的對策建議

基于綜保區(qū)的歷史開放基因以及圍網管理現狀,建議將綜保區(qū)建設目標設定為適應制度型開放、推進系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新、打造對外開放新高地:聚焦建設具有世界聚合力的雙向開放樞紐,從立足于免稅、保稅、退稅等稅收優(yōu)惠的發(fā)展模式,升級為國內國際雙循環(huán)的改革先行區(qū),按照“只檢一次、前推后移、特例豁免、國內便捷”的原則,探索更加符合當前制度型開放和產業(yè)發(fā)展環(huán)境的監(jiān)管服務模式,支持企業(yè)建立既適應國際經貿規(guī)則又適應國內監(jiān)管規(guī)范的新型企業(yè)制度,聯(lián)通國際國內兩個市場,推動綜保區(qū)企業(yè)更好地融入國內統(tǒng)一大市場以及世界開放型經濟格局。

(一)功能定位上,建立國內國際雙向便利的貿易制度體系

1.發(fā)展理念上,將綜保區(qū)作為新時代企業(yè)國際化發(fā)展的改革試驗田、特殊功能區(qū)。允許在風險可控的前提下進行制度創(chuàng)新和探索,根據不同產業(yè)鏈、供應鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈特點,精細化設計配套制度體系,分級、分類、分層釋放制度供給,進一步降低制度性交易成本,加快建立適應高端制造業(yè)和研發(fā)、維修等生產性服務業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境、營商環(huán)境,增強區(qū)內外產業(yè)聯(lián)動,同步實現業(yè)態(tài)聚集發(fā)展和改革效應溢出,打造具有國際競爭力和創(chuàng)新力的綜保區(qū)。

2.定位認知上,從“境內關外”向“境內關內”轉變。統(tǒng)籌考慮綜保區(qū)一線二線貨物進出、保稅非保稅貨物性質等,設計出符合監(jiān)管服務需求的綜合管理制度。治理主體層面上,由海關專屬管理向以地方政府負主責、國務院有關部門協(xié)同共治轉變。加強商務、海關、稅務、銀行、外管、安監(jiān)以及地方政府等部門間協(xié)作配合,構建部門協(xié)同的聯(lián)合管理機制,提升綜合治理能力。治理模式層面上,由政府監(jiān)管為主向企業(yè)誠信自管為主轉變,構建以信用管理為基礎、全業(yè)務領域數字化監(jiān)管為手段的事中事后監(jiān)管體系,形成協(xié)同監(jiān)管格局,防止部門縫隙帶來“避管天堂”。

(二)政策供給上,建立適應高端產業(yè)和新興業(yè)態(tài)發(fā)展的制度環(huán)境

1.產業(yè)政策實施清單化管理。一是建立健全產業(yè)負面清單,明確“兩高一資”等禁止、不鼓勵入區(qū)的產業(yè),負面清單之外的均可入區(qū)發(fā)展。二是建立健全產業(yè)正面清單,將招商投資和產業(yè)建設結合起來,明確符合國家發(fā)展方向、鼓勵入區(qū)的產業(yè)和業(yè)態(tài),如“綜保區(qū)21條”中提及的航天制造等高端制造業(yè)以及研發(fā)設計等生產性服務業(yè)等,作為推薦綜保區(qū)重點招商目標和引入的項目。三是穩(wěn)步調整中間清單產業(yè),對介于正面、負面清單之間的產業(yè),綜合運用區(qū)間轉移、轉到區(qū)外等方式,保住體量、騰籠換鳥。

2.稅收政策在保持外貿稅收優(yōu)惠度的同時,“拉平”與國內企業(yè)稅負。圍繞國內稅負公平、兼顧外貿優(yōu)惠的目標,統(tǒng)籌優(yōu)化對區(qū)內企業(yè)的稅收管理政策。在稅收征管方面,實施企業(yè)選擇性征稅、選擇性退稅模式,企業(yè)進口時自主選擇在一線進境或二線出區(qū)繳稅,自主選擇按照料件或成品的狀態(tài)繳納關稅;企業(yè)出口時自主選擇在一線離境退稅或二線出境退稅,按照料件或成品的狀態(tài)退稅。在企業(yè)管理方面,在企業(yè)自愿基礎上,全面實施增值稅一般納稅人資格,視同國內企業(yè)實施免、抵、退,優(yōu)化現行區(qū)外加工貿易深加工結轉業(yè)務國內采購原材料退稅模式。同時,不干涉企業(yè)的經營自主權,允許開設加工、物流等各類保稅賬冊,支持區(qū)內國內國際貿易、各類保稅業(yè)態(tài)充分發(fā)展。

3.貿易管制上便利一線進口、二線進區(qū)。一線按現行做法,國內貨物二線入區(qū)貨物免于提交許可證件,一線出境貨物屬許可證件管理的應提交許可證件。

(三)海關監(jiān)管模式上,優(yōu)化賬冊管理、便利卡口進出

1.強化賬冊管理、卡口便利進出。由全天候實時卡口監(jiān)管向強化安全準入監(jiān)管、提升貿易便利水平轉變。一線“以備代報”,簡化備案項目和流程環(huán)節(jié)。區(qū)內“以查代銷”,海關在規(guī)定時間段進行核查盤庫,重點查看實際庫存和電子底賬數據是否相符。

2.實施一線檢疫、二線檢驗。檢疫方面,對涉及生態(tài)、環(huán)保的固體廢物、外來物種、特殊物品等實施一線檢疫。檢驗方面,總體實施二線檢驗,對區(qū)內貨物、少數“安衛(wèi)環(huán)”項目以及區(qū)內自用商品實施一線法檢。

3.建立綜保區(qū)一體化監(jiān)管新模式。業(yè)務模式上,建立特殊區(qū)域集中作業(yè)中心。參照部分直屬海關的加貿集中作業(yè)中心模式,建立全國海關統(tǒng)一的特殊區(qū)域監(jiān)管信息化系統(tǒng),對接全國通關一體化,提供“一站式”服務。信息系統(tǒng)上,建設特殊區(qū)域監(jiān)管平臺(或相關功能模塊)。對接H2018新一代風控系統(tǒng)、查四系統(tǒng)等,管理進出區(qū)貨物“進出存”。推進區(qū)內貨物狀態(tài)分類監(jiān)管,實現報關貨物(保稅貨物)和非報關貨物(非保稅貨物)分類管理、區(qū)內共存。允許企業(yè)設立非保稅貨物賬冊,對傳統(tǒng)的保稅加工和原料消耗的保稅研發(fā)、保稅檢測等,分賬冊進行管理。檢驗檢疫參數上,根據一線二線、保稅非保稅、各類檢驗檢疫商品以及業(yè)務類型(一日游、轉口貿易等),以備案清單為基礎精準設定參數,一線二線相互聯(lián)動,防止漏檢、重復檢。

(四)政府聯(lián)合監(jiān)管上,探索信息化聯(lián)合監(jiān)管

依托國際貿易“單一窗口”建設特殊區(qū)域的綜合管理服務的信息化平臺,將相關管理部門整合形成一個整體,建立起特殊區(qū)域監(jiān)管服務新模式。一是推進各部門合理監(jiān)管、協(xié)同治理。匯集綜保區(qū)監(jiān)管職責的各部門、企業(yè)、第三方運營方等數據信息,建設全領域全流程的數據化管理平臺,實現各監(jiān)管部門單位的信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。二是強化事中事后監(jiān)管。通過共享數據,探索建立大數據分析模型進行風險分析,將企業(yè)內部管理鏈的上下游部門,產業(yè)鏈的上下游企業(yè)間數據進行互相印證,一體管理,控制風險。逐步探索完善信用管理機制,對區(qū)內誠信企業(yè)采取企業(yè)自助通關、自動放行、自核自報等監(jiān)管模式。此外,通過特殊區(qū)域的綜合管理服務平臺,可探索將數字貿易和無形商品等納入管理,有利于規(guī)范監(jiān)管,增長統(tǒng)計額和財源,在更大的范圍內支持服務貿易發(fā)展。

(五)法律體系上,提升依法治理水平

1.完善現有法律法規(guī)體系。以《海關法》修訂為契機,將《海關法》第三十四條關于特殊監(jiān)管區(qū)域由“海關按照國家有關規(guī)定實施監(jiān)管”修訂為:“海關會同有關部門,按照國家有關規(guī)定實施管理”,并與《進口商品檢驗法》及其他幾部法律實現有效銜接。完善配套行政法規(guī),推動出臺《綜合保稅區(qū)管理條例》,明晰海關、地方政府及各部門的職責分工。協(xié)調國務院各部門聯(lián)合出臺規(guī)章或公告,分階段分類型對區(qū)內生產經營許可、產品質量監(jiān)督抽查、認證認可監(jiān)管、安全生產監(jiān)督、環(huán)境保護等方面的監(jiān)管職能進行細化完善。

2.聚焦需求導向、創(chuàng)新導向,探索改革放權機制、創(chuàng)新容錯機制。賦予綜合保稅區(qū)“自動創(chuàng)新”模式:對上級已經明確可以實施的改革項目或創(chuàng)新措施,一定時間內(如一年內)相關部委未出臺實施細則的,或者上級部門明確授權的,綜保區(qū)可結合自身實際開展創(chuàng)新探索,自行制訂細則上報備案、同步開展試點,上下聯(lián)動加大創(chuàng)新探索力度。

3.完善綜保區(qū)分區(qū)機制。美國對外貿易區(qū)的主要功能與我國特殊區(qū)域相關功能類似,可在區(qū)內開展儲存、出售、展示、分割、改包裝、組裝、分銷、分類、分級、清理、混裝、加工、銷毀等活動。設立分區(qū)(Subzone)是美國對外貿易區(qū)的一大特色,目前美國對外貿易區(qū)分區(qū)數量超過500個,經濟活動超過總區(qū)。我國不少綜保區(qū)實施片區(qū)制度(如蘇州工業(yè)園綜保區(qū)即分為A區(qū)、B區(qū)),建議在此基礎上,借鑒美國對外貿易區(qū)設立分區(qū)的制度,完善綜保區(qū)的片區(qū)機制,對目前在區(qū)外的產業(yè)聚集區(qū),通過設立分區(qū)等方式整體入區(qū),賦予綜保區(qū)功能。

四、推動綜保區(qū)高質量發(fā)展綜合改革的具體舉措

2023年8月,海關總署加快推進智慧海關建設,高標準、高質量實施“智關強國”行動,印發(fā)了《推動綜合保稅區(qū)高質量發(fā)展綜合改革實施方案》(以下簡稱“23條措施”),提出涉及海關事權的五方面23條具體改革措施,并呈現出5個方面的特點。一是定位優(yōu)化。由以往的“一線放開、二線管住、區(qū)內自由”,轉變?yōu)椤爸粰z一次、前推后移、特例豁免、國內自由”,真正變?yōu)椤半p向閥門”,服務國內國際雙循環(huán)。二是功能拓展?！氨６?”業(yè)態(tài)由加工制造、研發(fā)設計、物流分撥、檢測維修、銷售服務“五個中心”,向支持保稅培訓、免稅保稅退稅銜接等新業(yè)態(tài)拓展,同時明確了定期調整保稅維修產業(yè)的正面清單。三是監(jiān)管簡化。明確了設置報關、非報關通道,分類通行等措施,進一步簡化進出區(qū)管理。四是特區(qū)更特。對區(qū)內貨物優(yōu)化布控查驗比例;先行先試AEO企業(yè)擴大免擔保范圍;支持建設特色型綜保區(qū),如研發(fā)型綜保區(qū)等。五是智慧監(jiān)管。明確了優(yōu)化賬冊管理,推動企業(yè)的倉庫管理系統(tǒng)(WMS)與海關聯(lián)網;優(yōu)化分類貨物監(jiān)管,非保稅貨物轉為保稅貨物的,直接核增核減底賬,不再要求貨物進出區(qū);推動建立公共服務平臺,推動監(jiān)管部門、第三方機構和企業(yè)數據匯聚融合、開放共享。

蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)在前期研究的基礎上,結合產業(yè)特點、企業(yè)需求,有序推動落實23條措施。其中調整檢驗檢疫作業(yè)模式、優(yōu)化賬冊管理模式、實施卡口分類分級管理、擴大高級認證企業(yè)(AEO)免除擔保范圍、優(yōu)化分類監(jiān)管貨物管理、優(yōu)化境外退運貨物監(jiān)管、支持保稅維修提質升級、優(yōu)化賬冊核銷作業(yè)、規(guī)范綜合保稅區(qū)企業(yè)賦碼優(yōu)化統(tǒng)計規(guī)則、積極推進智慧綜合保稅區(qū)建設、健全運行協(xié)調保障機制等11條措施已基本落地實施。優(yōu)化核放單驗放邏輯、優(yōu)化“一票多車”貨物進出區(qū)流程、保稅培訓新業(yè)態(tài)、免稅保稅銜接及設立生產性配套服務設施、調整重點商品管理措施等6項業(yè)務也已具備落地條件。下一步建議圍繞6個方面加快組織推動落地。

(一)簡化生產用設備解除監(jiān)管手續(xù)

進一步簡化綜合保稅區(qū)內設備解除監(jiān)管出區(qū)手續(xù),優(yōu)化系統(tǒng)設置,對于監(jiān)管年限屆滿的,免除企業(yè)申報手續(xù),由系統(tǒng)自動解除監(jiān)管。對于有出區(qū)使用需求的進口設備,允許設備由境外進入綜合保稅區(qū)時即完成許可證件驗核,待設備由綜合保稅區(qū)出區(qū)進入境內區(qū)外時,不再驗核許可證件。

(二)實施差異化風險防控

強化綜合保稅區(qū)以企業(yè)為單元的管理理念,優(yōu)化綜合保稅區(qū)布控查驗比例,單獨設置查驗查獲指標,強化人工精準分析,風險防控措施前推后移,減少貨物的卡口攔截,提升監(jiān)管效能和企業(yè)獲得感。

(三)支持跨關區(qū)保稅展示交易

在風險可控的前提下,支持有需求的企業(yè)開展跨關區(qū)保稅展示交易業(yè)務,進一步降低企業(yè)運營成本,促進區(qū)內保稅展示交易業(yè)務發(fā)展。

(四)支持綜合保稅區(qū)與口岸聯(lián)動發(fā)展

積極與毗鄰的無錫機場、上海虹橋機場等溝通聯(lián)系,設立航空前置貨站,開展航空貨物出口前打板、進口拆板理貨等業(yè)務,減少作業(yè)環(huán)節(jié)、降低運營成本,實現綜合保稅區(qū)與口岸物流功能的高效疊加、拓展功能。

(五)支持建設特色型綜合保稅區(qū)

鼓勵地方政府依托區(qū)域資源和區(qū)位優(yōu)勢,打造以生物醫(yī)藥和信息技術為代表的國際分撥中心,推動產業(yè)鏈價值鏈創(chuàng)新鏈深度融合,促進綜合保稅區(qū)產業(yè)轉型升級和多元化發(fā)展。

(六)完善法規(guī)和規(guī)章制度體系

積極向上反映綜合保稅區(qū)準入、規(guī)劃調整、退出、績效評估等配套制度的修訂建議,主動參與《綜合保稅區(qū)管理條例》制定,重點圍繞降低績效評估中規(guī)模效益指標權重、適當放寬企業(yè)科技創(chuàng)新加分標準等方面,壓實地方政府在綜合保稅區(qū)運行發(fā)展、安全監(jiān)管中的主體責任。