侯彩虹 路江林 徐 健

發(fā)展是我國的長期基本國策,改革與對外開放是推動我國發(fā)展的根本動力,安全是社會穩(wěn)定與發(fā)展的基石。統(tǒng)籌發(fā)展與安全是國家實現(xiàn)長治久安的內在邏輯。(1)王悅、黃時進:《走好統(tǒng)籌發(fā)展和安全的創(chuàng)新之路:理論邏輯與實踐路徑》,《理論導刊》2023年第2期。全球化在加速社會發(fā)展的同時也提高了社會的風險水平,風險管理作為一種有效的管理工具被廣泛應用。我國海關歷來高度重視安全,在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的主題下推進著貿易安全與貿易便利。隨著“總體國家安全觀”的提出,“新海關”在“新職能”上全面踐行總體國家安全觀的各項要求。在數(shù)字化政府建設浪潮中,海關推進智慧海關發(fā)展戰(zhàn)略,提出智慧風控理念,構建智慧化的風險防控新模式,進一步維護國門安全。

一、研究背景

當前我國面臨的國家安全風險和挑戰(zhàn)更加復雜。傳統(tǒng)的國家安全主要指保衛(wèi)國家不受侵略,維護祖國和平統(tǒng)一。當今世界,經濟安全、信息安全、網絡安全、生態(tài)安全和環(huán)境安全等非傳統(tǒng)國家安全問題日益凸顯,黨和政府越來越關注非傳統(tǒng)安全。黨的二十大報告指出“國家安全是民族復興的根基”。黨的十八大報告指出,要高度重視我國面臨的生存安全問題和發(fā)展安全問題。黨的十八屆三中全會更是突出強調要健全公共安全體系,創(chuàng)新社會治理體制,并建立了國家安全委員會,在國家安全委員會第一次會議上提出,要樹立總體國家安全觀,強調成立國家安全委員會是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,實現(xiàn)國家長治久安的迫切要求。雖然總體國家安全觀主要是針對中國國內安全構建所提出的,但只有從歷史與現(xiàn)實、國內和全球兩個視域進行雙向解讀和分析,才能整體認知總體國家安全觀的馬克思主義世界觀和方法論的本色。(2)李志斐:《總體國家安全觀與全球安全治理的中國方向》,《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2022年第1期。

2015年海關出臺了《全面深化改革總體方案》,方案中明確提出“安全準入”,并建立風險防控與稅收征管兩個中心,以推進“中心”+“現(xiàn)場”工作模式的建立,由基于風險管理為核心的安全與稅收職能并重的“新職能”履行。(3)侯彩虹:《海關兩個中心建設背景下對“安全準入”基本問題的思考》,《海關與經貿研究》2017年第4期。2018年,海關機構改革,原檢驗檢疫(職責與隊伍)并入海關,在監(jiān)管、增稅、統(tǒng)計、緝私這四大傳統(tǒng)職能的基礎上海關新增了原檢中的安全職能。

2021年,習近平總書記提出“智慧海關、智能邊境、智享聯(lián)通”理念,2022年6月世界海關組織新版《戰(zhàn)略規(guī)劃》,強調推進海關數(shù)字化建設。海關總署明確提出“以智慧海關為抓手全面推進社會主義現(xiàn)代化海關建設”?！笆奈濉焙ｊP發(fā)展指導方針和主要目標明確將“以改革創(chuàng)新為根本動力,以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的,統(tǒng)籌發(fā)展和安全”作為指導思想。(4)《“十四五”海關發(fā)展規(guī)劃》。海關全面踐行總體國家安全觀,緊扣“智關強國”行動和智慧海關建設,落實“防范化解重大風險海關必上心”重點工作。(5)李永:《總體國家安全觀視閾下提升海關風險防控能力研究》,《海關與經貿研究》2022年第3期。面對更加復合多元的新要求,風險防控推進數(shù)智化“智慧風控”建設,通過協(xié)同整合各領域、各條線、各環(huán)節(jié)風險防控職能優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢、資源優(yōu)勢,共同構建“大風控”管理體系。(6)海關總署風險防控局(青島)課題組:《以數(shù)字化轉型助推現(xiàn)代化海關風險管理高質量發(fā)展研究》,《海關與經貿研究》2023年第3期。

國家的穩(wěn)定與發(fā)展對海關提出了新的要求,海關需要在現(xiàn)有管理體制的基礎上,明確管理目標,優(yōu)化管理職能,并在現(xiàn)有風險管理模式的基礎上持續(xù)創(chuàng)新管理手段與方法,打造以海關風險管理為基礎的具有國際競爭力的海關監(jiān)管新體制。

二、總體國家安全觀、公共安全與海關風險的理論溯源

(一)公共安全與總體國家安全觀

從公共性的角度來研究安全,公共的安全即公眾的安全,公眾安全是國家安全的人民基礎、公共安全是國家發(fā)展的重要保障,公共安全連接著經濟社會發(fā)展與千家萬戶,是最基本的民生。(7)公共安全在英文中分別對應兩個詞語:public security和public safety。前者主要指社會安全,即軟安全,如公安部就被翻譯為Department of Public Security;后者主要指物理安全,即硬安全,如“安全生產”就被翻譯成safety production。依據《國家安全法》(8)2015年7月1日,第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過,中華人民共和國主席令第29號公布《中華人民共和國國家安全法》,自公布之日起施行。對國家安全的界定,公共安全即公眾的生命、健康與財產處于客觀無危險、主觀無威脅的狀態(tài)和確保這種狀態(tài)持續(xù)的能力。公共安全基于公眾群體,圍繞公眾利益密切相關的方面,生命、健康與財產,從客觀條件、主觀原因等多個角度防控風險,以此確保公共的安全。

總體國家安全觀基于國家層面的安全,字面上并沒有直接提到公共安全。(9)總體國家安全觀包括政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等11類安全。雖然國家安全與公共安全的分類不在同一維度上,但是在公共利益層面上國家安全與公共安全存在著巨大交疊。(10)劉躍進:《中國官方非傳統(tǒng)安全觀的歷史演進與邏輯構成》,《國際安全研究》2014年第2期。從主體范圍來看,社會安全涵蓋公共安全。從社會學的角度來看,人是社會存在的基礎,社會活動圍繞著人而開展。從政治學來看,公眾是國家的基本組成要素,國家安全源于公共安全,且國家安全及其包括的各項安全最終服務于公共安全,因此公共安全既是所有其他安全的基礎,也是其他安全的邏輯回歸。當任何一類安全積累到一定程度,并影響到社會公眾安全時其都可以被納入到公共安全范疇中。同時公共安全與國家安全又是相互關聯(lián)的。當公共安全問題沒有得到有效控制且演化為影響到國家利益的程度時,公共安全問題就可能上升為國家安全問題。(11)張海波:《中國總體國家安全觀下的安全治理與應急管理》,《中國行政管理》2016年第4期。

結構思考力[1]是指以結構的視角，從多個側面全面而清晰地強調“先總后分”的分析事物的一種方法，強調對工作事項采用全方位、多維度的分析方法，思想源自金字塔結構工具[2]，綜合了橫向和縱向2種思維，構成立體思維。

沿著歷史發(fā)展的軌跡,國家安全在內、外維度的側重點發(fā)生了變化。過去國家安全基于國家對外整體安全程度,公共安全則側重安全的對內維度。但是,隨著經濟全球化進程的加快和我國對外開放程度的加深,內外關聯(lián)度日趨緊密,對內安全與對外安全的界限則日漸模糊化。(12)BARRY B,LINA H,The Evolution of International Security Studies,Cambridge University Press,2009.總體國家安全觀的提出是整體、全面、協(xié)同的構建國家安全防控體系的新突破,是一項全面兼顧、重點突出、齊抓共管、協(xié)同治理的系統(tǒng)化工程。

黨的二十大報告指出“必須堅定不移貫徹總體國家安全觀,把維護國家安全貫穿黨和國家工作各方面全過程,確保國家安全和社會穩(wěn)定”?！秶野踩ā返?9條規(guī)定健全公共安全體系是國家安全工作的重要內容。(13)《國家安全法》第29條規(guī)定:“國家健全有效預防和化解社會矛盾的體制機制,健全公共安全體系,積極預防、減少和化解社會矛盾,妥善處置公共衛(wèi)生、社會安全等影響國家安全和社會穩(wěn)定的突發(fā)事件,促進社會和諧,維護公共安全和社會安定?！?/p>

(二)公共安全框架下的風險管理與海關風險管理

公共安全風險會對公共利益產生較大的影響,如危及公共安全、損害公共利益和廣大民眾的私有財產,甚至嚴重破壞正常的社會秩序、危及社會的基本價值。當公共安全危險需要公權力介入時公共安全就具有了公共性。公共部門依職權對公共安全風險開展管理時,管理的內容、手段、方式應管理的環(huán)境和管理的手段而調整變化。

全球化浪潮下,各個國家彼此依賴的程度隨著國家間的合作與交流日益深化,信息網絡技術的廣泛應用更顯著加速了人、財、物、信息等資源的跨區(qū)域流動,也帶來了以此為載體的風險跨界傳播?！盃恳话l(fā)而動全身”的“蝴蝶效應”增強了風險的傳播性與隱蔽性。地區(qū)安全、國際安全、全球安全作為國家安全的外部環(huán)境,在一定程度上不可避免地與國家內部安全相互影響。地區(qū)安全、國際安全、全球安全在涉及各種社會要素的同時,還會涉及各種非社會性的自然條件,比如生態(tài)環(huán)境及其安全,衛(wèi)生健康安全等。(14)余瀟楓、趙振拴、廖丹子:《從“國門安全”到“場域安全”》,中國社會科學出版社2015年版。國門安全防護是每個國家安全防控的第一道環(huán)節(jié)。國門非傳統(tǒng)安全威脅涵蓋五個類別:生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、產品質量、進口食品、核生化風險。(15)廖丹子:《中國國門非傳統(tǒng)安全威脅:生成、識別與治理》,《中國行政管理》2018年第5期。一般來說,世界各國的國門生物安全管理措施都可以分為入境前、入境時和入境后三類。維護國門生物安全是一種預防性工作,與危險性生物因子造成危害后再去控制相比,其效益是最高的。(16)李尉民:《國門生物安全——過去、現(xiàn)在與未來》,《植物檢疫》2020年第5期。

從系統(tǒng)管理的角度來說,國家安全是一個開放系統(tǒng),而非封閉系統(tǒng)。國家安全既包括內部的國民安全、經濟安全、政治安全、軍事安全、文化安全、科技安全等內容,又包括因為其他國家的地區(qū)安全、國際安全、全球安全,甚至社會之外的自然環(huán)境安全而蔓延波及到的安全。國家安全具有整體性、潛伏性、關聯(lián)性、傳遞性,因此一個國家的安全不可能通過人為地封閉控制達到,而必然是不同程度下的開放系統(tǒng)。在開放系統(tǒng)的條件下,一國的安全很大程度上取決于國家安全防控系統(tǒng)的有效性。

保護人民生命與財產安全、維護社會穩(wěn)定與促進經濟持續(xù)協(xié)調發(fā)展是政府履行社會管理和公共服務職能的一個重要問題。當前,風險管理是解決公共安全問題最為經濟有效的手段,風險管理的全流程始于風險信息與情報的收集,風險的識別為發(fā)現(xiàn)、評估風險奠定了良好的基礎,風險處置為控制風險提供了有效手段。(17)薛瀾、周玲、朱琴:《風險治理:完善與提升國家公共安全管理的基石》,《江蘇社會科學》2008年第6期。

《國家安全法》第11條第1款提出中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量等都有維護國家安全的責任和義務。國門安全是國家安全的重要組成部分,其內涵包括:(場地、區(qū)域)還包括生物、衛(wèi)生安全等相關主題。(18)《國家安全法》第11條第1款提出:“中華人民共和國公民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各人民團體、企事業(yè)單位和其他社會組織,都有維護國家安全的責任和義務?！蔽C管理是國門安全中重要的一個部分,其內涵包括場地、區(qū)域,還包括生物、衛(wèi)生安全等相關主題。《國家安全法》特別重視風險管理在國家安全防控中的作用。專門列節(jié)對風險預防、評估和預警工作進行了說明。特別強調要建立國家安全風險的評估機制,并定期開展安全風險調查評估。另外,國家要健全國家安全風險監(jiān)測預警制度,根據國家安全風險程度及時發(fā)布相應風險預警,以利于風險預防、評估和預警。(19)《國家安全法》第三節(jié)第55條到第57條。其中第55條規(guī)定:“國家制定完善應對各領域國家安全風險預案”;第56條規(guī)定:“國家建立國家安全風險評估機制,定期開展各領域國家安全風險調查評估。有關部門應當定期向中央國家安全領導機構提交國家安全風險評估報告”;第57條規(guī)定:“國家健全國家安全風險監(jiān)測預警制度,根據國家安全風險程度,及時發(fā)布相應風險預警?！?/p>

海關作為國家行政管理部門中獨特性的重要體現(xiàn),也是國家參與全球經貿合作的重要管理部門。推進貿易便利與維護貿易安全是跨境貿易監(jiān)管的一體兩面。貿易便利,在于簡化審核程序,加快貿易流通;貿易安全,在于強化審核,減少風險,維護貿易安全。二者既相互牽制又有機統(tǒng)一。對于處在不同社會階段的國家,依據國家發(fā)展的內在要求和國際環(huán)境會動態(tài)平衡貿易便利與貿易安全的關系,并調整為適合于本國當時的發(fā)展戰(zhàn)略。

2001年“9·11”事件的爆發(fā)促使美國重新思考貿易便利與貿易安全的邏輯關系,并明確將其調整為“貿易安全與貿易便利”的國家戰(zhàn)略,同時成立了國土安全部負責綜合協(xié)調國家安全事務,形成整體的安全管理體系。國際上,加拿大、歐盟、日本等國家也積極推進國家安全戰(zhàn)略,并在國際范圍內以國際協(xié)議為載體推行貿易安全與貿易便利戰(zhàn)略。

風險管理為貿易安全與貿易便利提供了有效的管理手段。世界海關組織(WCO)制定的《經修訂的京都公約》將海關風險定義為:“潛在的不遵守海關法律的行為”,也就是說一切可能違反海關法律法規(guī)及侵害國際利益的因素管理。(20)世界海關組織:《經修訂的京都公約》總附約指南第六章(海關監(jiān)管),1999年6月。世界海關組織《海關風險管理綱要》(WCO Customs Risk Management Compendium)引用了國際標準化組織關于風險的定義“不確定性對目標的影響”。(21)ISO 31000: 2009風險管理?！俄f氏大詞典》中將風險(Risk)定義為遭受損失、傷害、不利或毀滅的可能性,風險管理是研究風險發(fā)生規(guī)律和風險控制技術的一門新興管理學科。各經濟單位通過風險識別、風險衡量、評價,并在此基礎上優(yōu)化組合各種風險管理技術,對風險實施有效地控制和妥善處理風險所致的后果,期望達到以最小的成本獲得最大安全保障的目標。在安全視域下的風險管理是對安全風險識別、分析、預警、評估、處置等開展了科學管理。

三、總體國家安全觀對國門安全風險防控的要求

(一)在統(tǒng)籌“發(fā)展與安全”中進一步平衡“貿易安全與貿易便利”

海關開展風險管理首先要服務于國家政治經濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標,其次要基于海關作為跨境貿易監(jiān)管主要部門的職責定位。在我國,海關風險的管理對象、范圍和手段隨著風險的內涵、海關的職責與定位逐漸調整,并服從于國家整體戰(zhàn)略發(fā)展需求。無論是貿易便利與貿易安全、貿易安全與貿易便利,還是總體安全觀下的國門安全,海關風險管理已經為海關業(yè)務開展的核心環(huán)節(jié)。

回顧海關風險管理的發(fā)展歷史,從上世紀八十年代開始,海關風險管理的發(fā)展經歷了學習研究理論階段、探索實踐風險管理技術階段。當前,海關風險管理已經進入了全面推進風險管理機制建設階段。在整個發(fā)展歷程中,從風險管理的理念學習、業(yè)務中成熟經驗的摸索到各業(yè)務系統(tǒng)的搭建、專門的海關風險管理部門建立、完整的風險管理系統(tǒng)、統(tǒng)一的平臺搭建、有序的中心-現(xiàn)場模式,中國海關的風險管理已經建立了穩(wěn)定且成熟的運行體系。以風險管理為核心的業(yè)務組織運行模式,也為整體上確立現(xiàn)代海關制度,有效推行國家整體安全奠定了良好的基礎。

中國海關現(xiàn)代化的建設離不開風險管理的發(fā)展。風險管理既是原海關、原檢應對兩對矛盾的有效方式,也是新海關創(chuàng)新發(fā)展的神經中樞,更是總體安全觀下國門安全防控的動力內核。在不同的歷史階段、不同的背景要求之下,以海關風險管理為基礎手段的國門安全防控體系不單單要實現(xiàn)安全風險情報的提早搜集與管理,而且要解決入境風險的識別與分析,更要梳理風險管理理論在海關國門安全領域與海關危機管理中的邏輯作用,為公共安全問題的解決提供更多的路徑選擇。

(二)健全“安全準入”式國門安全風險防控體制

2014年,海關總署出臺《海關全面深化改革總體方案》進行通關流程再造和機構重組,以一體化通關格局打造在國際上最具競爭力的海關監(jiān)管機制,通過進一步優(yōu)化制度來平衡貿易安全與便利,推進海關治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。改革以“兩中心三制度”(22)“兩中心”即建立風險防控中心和稅收征管中心;“三制度”即實施貨物通關“一次申報、分步處置”的管理模式、改革稅收征管方式、創(chuàng)新協(xié)同監(jiān)管制度。為結構支撐,以海關風險管理為動力內核。改革的目的就在于設立一個全國海關的風險防控中心和全國海關的稅收征管中心,通過實現(xiàn)集中的風險防控和稅收的集中統(tǒng)一作業(yè),使企業(yè)在不同的海關面對統(tǒng)一的海關監(jiān)管政策和要求,享受統(tǒng)一的通關便利待遇。2018年新海關成立后,海關總署設立海關風險管理司,并組建了總署風險防控局和各直屬海關風險防控分局(或風險防控機構),形成“1+3+42”風險管理組織架構。(23)“1”即海關總署風險管理司;“3”即在上海、青島、黃埔三地設立總署直管的副廳級風險防控局,分別承擔空運、海運、陸運全國安全準入風險防控工作;“42”即在全國42個直屬海關設立風險防控分局,負責本關區(qū)全領域、全過程風險防控。在此架構基礎上形成了海關總署風險管理司統(tǒng)管,兩級海關風險防控局職責錯位、優(yōu)勢互補的風險防控體系。2019年,海關總署牽頭33部委建立口岸安全風險聯(lián)合防控機制。海關對國門安全的防護和統(tǒng)一國門安全防控體系的整體構建是通過進一步加強海關總署的頂層設計,加強現(xiàn)場的即時處置能力,通過搭建點、線、面立體防控體系,應對國家口岸安全風險防控的各類風險要素,以口岸安全為基點,以供應鏈、傳染鏈、信息鏈為監(jiān)控單位將安全的防控時空前推后移,以各類高風險要素的跨境流動為重點,從而在各個角度拓展防控時空。

聯(lián)合防控體系的源頭起于“安全準入”?！鞍踩珳嗜搿痹醋杂诤ｊP,從語義上上可以理解為基于“安全”的準入審核,是海關國門安全防控系統(tǒng)最為基礎和核心的環(huán)節(jié)?！鞍踩珳嗜搿笔呛ｊP對安全職能理論在海關的創(chuàng)新性探索,是基于時空管理的角度對風險管理的延展,是綜合運用風險管理理論與方法解決安全防控的有效探索。(24)侯彩虹:《海關兩個中心建設背景下對“安全準入”基本問題的思考》,《海關與經貿研究》2017年第4期。在對安全的“前置式管理”模式下,安全準入成功的借助于風險管理將安全審核前置,確?？诎兑痪€防好國門安全。安全準入的流程起于對安全威脅的情報和信息的搜集,在此基礎上對安全風險可能的發(fā)生概率及其影響程度進行分析和評價,結合國門關口安全要求給出準入、不予準入等幾種處置結果,在國門一線完成了入境前的安全風險處置策略形成。

新的“兩中心三制度”結構改革源于風險管理的體制優(yōu)化?！帮L控中心”與“稅管中心”分別基于安全準入下與稅收風險開展集中管理,中心配備有專職管理人員開展風險的職能型管理,風險管理部門對其他業(yè)務單位只有業(yè)務上的指導權,是風險主體高級管理層的參謀和咨詢機構。同時,風險防控中心與稅收征管中心是支撐海關安全風險與稅收風險防控的信息中樞,其核心都是采用風險管理技術建立集中決策中心,以中心決策引導各業(yè)務環(huán)節(jié)圍繞風險管理開展有序協(xié)作。將風險管理嵌入安全準入,將風險管理放在公共安全問題發(fā)生之前這種模式改變了傳統(tǒng)公共安全問題“事件發(fā)生后”的事后處理模式。關口前置模式下,“發(fā)現(xiàn)安全風險于早,御安全風險于前,阻安全風險于外”,充分發(fā)揮出了風險管理的主動性,把公共安全問題消滅在萌芽狀態(tài)。建立在現(xiàn)代信息技術基礎上的風險管理具有信息化管理與數(shù)據治理的典型特點,數(shù)字治理、整體性治理等現(xiàn)代治理模式有助于推進風險管理集約、智慧化運作,進一步完善對海關資源的優(yōu)化配置。

(三)構建全時空多要素的國門安全防控體系

全球化加速了國際貿易交往和人員交流,也擴大了安全風險的傳播空間和力度。國門是維護國家安全的前沿和要塞,海關依法對出入境交通工具、人員、物品(包括貨物、行李、郵包)等進行監(jiān)管。同時,世界范圍內疫情疫病發(fā)展呈現(xiàn)新趨勢、新特點。疫情疫病的新增、多發(fā)和廣傳,進境貨物、物品、旅客及寄遞應檢物的來源、種類、形式復雜多變,由此使得疫病全球傳播擴散速度快、影響遠、危害深,顯著增加國門安全防控難度。中國作為全球最大的市場,進出口食品與商品貿易總量高,產品供應鏈不斷延伸,中國由“世界工廠”向“世界市場”轉變,要求口岸通關效率不斷提高,也加大了對進出口食品與商品的監(jiān)管難度。在這一背景下,我國國門安全的內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富,時空領域比歷史上任何時候都要寬廣,內外因素比歷史上任何時候都要復雜。

2018年,根據國務院機構改革方案,出入境檢驗檢疫的職能和隊伍劃入海關。與原有傳統(tǒng)四大職責相比,海關又增加了口岸公共衛(wèi)生、動植物檢疫、進出口商品檢驗和食品安全等監(jiān)管領域,涉及領域更多、責任更大。隨著關檢深度融合,國門安全內涵與要素發(fā)生了新的變化。因此,如何構筑整體的、聯(lián)動的、動態(tài)響應的國門安全治理體系,增強海關風險預警與研判能力,做好海關國門安全治理,已成為“總體安全觀”戰(zhàn)略引領下新海關建設的首要研究課題。

從空間治理來看,國門安全治理體系這一有機系統(tǒng),覆蓋海、陸、空、鐵口岸;從要素組成來看,囊括出入境人員、動植物及其產品、進出口商品、國際郵件快件和國際交通工具;從業(yè)務領域來看,國門安全防控體系包括口岸公共衛(wèi)生體系、國門生物安全體系、進出口食品安全體系與進出口商品檢驗安全監(jiān)管體系?？诎豆残l(wèi)生防控體系,建立包括國境口岸疾病預防控制、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理、口岸衛(wèi)生監(jiān)督管理、國際旅行健康服務和口岸核生化反恐的多層次、梯階型工作體系,不斷提高傳染病口岸截獲率;國門生物安全體系,對疫病疫情開展風險分析,完善技術法規(guī)與應急預警為一體的國門生物安全業(yè)務監(jiān)測預警體系,并進一步完善后續(xù)監(jiān)管技術和方法。比如,進一步強化進出境動植物疫情截獲監(jiān)測、外來有害生物監(jiān)測和安全風險監(jiān)控工作,有效防范物種資源喪失和外來物種入侵;進出口食品安全治理體系,基于供應鏈風險的全流程監(jiān)管,完善溯源管理、過程管理、后續(xù)管理,落實食品供應鏈各方責任,強化相關制度、技術和能力基礎;進出口商品檢驗監(jiān)管體系,完善進出口商品風險預警監(jiān)管體系,搭建質量安全監(jiān)測、信息收集、風險預警、快速反應的防護網絡。

四、總體國家安全觀視域下國門安全風險防控路徑

(一)維護總體國家安全觀,落實海關國門安全總戰(zhàn)略

總體國家安全觀是應對當下復雜的內外形勢,為國家長治久安、穩(wěn)步發(fā)展而提出的戰(zhàn)略新思路,是關乎于國家未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略要求,是在國家層面上的總設計,是國家主導的總統(tǒng)領。但同時,總體國家安全觀不是單一領域、某一地域、某個空間的單維安全,而是全領域、全地域、全時空、全要素的整體多維綜合效應。每個領域有對應重點問題,不同地域、領域、區(qū)域、空間既在特定范圍內各司其職,承擔對應于職責內安全管理問題,同時又要兼顧和配合相關域內安全管理問題。不同安全領域相互支撐,相互補充,協(xié)作提升整體效應,共同構筑起國家安全整體效應。

國門安全是總體國家安全觀對海關的戰(zhàn)略分配和要求。海關新變革的邏輯脈絡中既有國家戰(zhàn)略上的調整,即對貿易安全與貿易便利的邏輯關系優(yōu)化,又有海關“安全”職能內涵的進一步豐富。海關維護的“國門安全”除了包括傳統(tǒng)職能下的貿易管制安全,又新增了國門生物、衛(wèi)生、食品等職能;既有傳統(tǒng)上對減少國家經濟利益損失的稅收風險管理,又有因為口岸業(yè)務風險蔓延至國境內而帶來國家公共安全利益嚴重危害,以及因為突發(fā)事件的處置不當帶來的輿情風險。

海關貫徹落實總體國家安全觀,首先,從思想上堅定國家安全主導地位并強化“一夫當關”的責任意識;其次,深刻理解“關口一線”的特殊地位與作用,主動發(fā)揮國門安全防護作用,積極融入“國家整體安全體系”中;再次,理順國門安全、危機管理與風險管理的相互邏輯關系,進一步完善風險管理手段,推進危機管理效果,進一步將“關口”和口岸打造成為防控進出境安全威脅的主陣地作用。

(二)堅定落實國門安全,充分發(fā)揮關口防守聯(lián)通功能

改革開放以來我國的對外交流日益頻繁,由此帶來的國家之間的安全邊界正在逐漸消隱并深度勾連,這對國門安全的深層次威脅愈加突顯。由于經濟要素的跨域流動引發(fā)了安全要素的跨界流動,進一步促發(fā)了跨越時間、空間、地域、部門的國門安全風險,同時也引發(fā)了國家安全總體防控機制。

隨著國家安全的內在需求上升為國家戰(zhàn)略發(fā)展的需求,安全的范圍進一步擴大,安全的要義進一步豐富,以共同安全、全面安全、整體安全為統(tǒng)領的全面安全體系正在構建之中。當前全球經濟不確定性增加,中國經濟高質量發(fā)展是我們內在的根本需求,中國積極構建以內循環(huán)為動力內核、以內循環(huán)帶動外循環(huán)的鏈式聯(lián)動雙循環(huán)的新運行體系,這既是新階段中國維護國家經濟安全、推進世界經濟發(fā)展的客觀需要,也是有效應對世界經濟不確定性、風險性的戰(zhàn)略選擇,是中國持續(xù)推進對外開放基本國策創(chuàng)新策略。發(fā)展要繼續(xù)對外開放,安全是發(fā)展的定海神針,前進的道路上風險不斷,安全防控首當其沖。

無論是從安全風險的內部削減,還是安全威脅的外部防控而言,海關在口岸安全監(jiān)管中都發(fā)揮著“關口要塞”作用。從通關流程來看,口岸是國門安全的第一道防線,各海關單位在一線作業(yè)時,必須識別出各式各類的國門安全威脅要素,對可能的安全危險進行科學評估,綜合協(xié)調海關人力、物力、財力、信息資源,充分整合海關內部并協(xié)作口岸其他部門的集體智慧,才能有效地發(fā)揮國家安全第一道防線的重要作用,并為海關國門安全治理應對打好基礎。

(三)“主動識變,應變求變”,統(tǒng)籌“發(fā)展與安全”

公共安全的一系列特征適用于風險管理。公共安全問題具有隱藏性、擴散性、不確定性,一旦發(fā)生破壞性極強。在維護國家安全方面,風險管理已經是并將繼續(xù)作為一種有效的手段。海關風險管理基于風險構建了跨越海關監(jiān)管時空的體系,將監(jiān)管延伸到國門之前,通過提前式信息情報搜集、提早的風險識別與分析來識別潛在安全風險,對由于擴散而帶來的安全危害進行科學的評價和估測,在此基礎上提前優(yōu)化資源配置并選擇最佳處置方式來最大限度地化解公共安全問題。

總體國家安全觀為國門安全、海關風險管理與危機管理體系的演進提供了自上而下的動力。在總體國家安全觀的要求下,海關風險管理的海關業(yè)務核心作用更加凸顯,海關風險管理不僅需要平衡好稅收與安全,還需要融合檢驗檢疫風險,完成貿易管制風險防范,并銜接危機管理以打造更全面、高效、科學的國門安全風險防控體系。

五、結語

《國家安全法》從立法的角度確立了風險管理在支撐總體國家安全觀中的地位與作用?？傮w國家安全觀的理念已經深刻融入海關系統(tǒng)的思想體系中,海關安全準入監(jiān)管模式已經開啟了風險在國門安全防控系統(tǒng)的應用探索,在海關風險管理的持續(xù)發(fā)展下,國門安全防控具備了良好的制度、程序、方法基礎?？傮w而言,海關風險管理已經具備了應用于國門安全防控體系的各項基礎,在戰(zhàn)略總綱、立法保障、制度完整、程序科學、方法有效的海關風險管理基礎上的國門安全防控體系逐步穩(wěn)定。風險管理已經被成功用于海關貿易安全與貿易便利化戰(zhàn)略中,并顯示出了效率和效果。基于“安全準入”的安全風險管理模式已經成功地在國門安全防控中發(fā)揮了重要作用,隨著總體國家安全觀的逐步推進,風險管理將繼續(xù)在國門安全體系中發(fā)揮核心手段。