文/朱工宇

三十而立的浦東，要挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭，必須大膽試、大膽闖、自主改。如何讓首創(chuàng)性改革、引領(lǐng)性開放、開拓性創(chuàng)新得到最有力保障？“浦東新區(qū)法規(guī)”給出了響亮回答！這一全新立法形式的創(chuàng)制，是國家支持浦東高水平改革開放的重大舉措，也是上海40多年地方立法實踐和浦東30多年開發(fā)開放經(jīng)驗的重要結(jié)晶，具有里程碑意義。

2021年以來，上海市人大積極貫徹《中共中央 國務(wù)院關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱《引領(lǐng)區(qū)意見》），連續(xù)制定出臺了15部浦東新區(qū)法規(guī)，為打造引領(lǐng)區(qū)作出重要法治貢獻(xiàn)。

為進(jìn)一步推動法規(guī)實施，浦東人大對2021年出臺的首批6部浦東新區(qū)法規(guī)開展了立法成效評估工作，相關(guān)研究報告榮獲2022年度全面依法治市調(diào)研課題優(yōu)秀成果一等獎。從評估情況來看，首批法規(guī)的引領(lǐng)示范效應(yīng)、改革牽引效應(yīng)、創(chuàng)新帶動效應(yīng)正在不斷顯現(xiàn)，取得了良好經(jīng)濟社會成效。

立法驅(qū)動營商環(huán)境建設(shè)不斷優(yōu)化流程更優(yōu)、耗時更短、效率更高

《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》自2021年10月1日施行后，浦東新區(qū)已在餐飲、便利店、健身房等10個行業(yè)試點實行綜合許可單軌制和統(tǒng)一有效期制度，大大深化了浦東人大2019年《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境探索“一業(yè)一證”改革的決定》率先推行的市場準(zhǔn)入改革。截至2022年12月31日，新區(qū)共辦理行業(yè)綜合許可證1456張，包括單軌制行業(yè)綜合許可證559張。相較改革前，辦理時限從95個工作日壓縮至5個，壓減95%；申請材料從53份壓縮到10份，壓減81%；填報要素從313項壓縮到98項，壓減69%，辦證效率大幅提升。

《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》自2021年11月1日施行后，簡易注銷、承諾制注銷、強制除名、強制注銷4種創(chuàng)新制度運行良好，企業(yè)退出成本進(jìn)一步降低，市場出清效率得到提升。以簡易注銷制度為例，截至2022年12月31日，浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)分別有2702戶和1558戶企業(yè)通過該機制高效退出，其將有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的公告或公示期進(jìn)行變通并縮減為10日，平均辦理時限可較原先程序壓減近80%。

立法驅(qū)動創(chuàng)新發(fā)展活力不斷激發(fā)從農(nóng)產(chǎn)品到新產(chǎn)業(yè)，多方得益

《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》自2021年12月1日施行后，浦東新區(qū)成功入選“全國商業(yè)秘密保護(hù)創(chuàng)新試點地區(qū)”，“南匯水蜜桃”產(chǎn)區(qū)獲準(zhǔn)籌建為首批“國家地理標(biāo)志產(chǎn)品保護(hù)示范區(qū)”。從新規(guī)第7條創(chuàng)設(shè)地理標(biāo)志行政處罰的實施效果看，截至2022年年底，“南匯水蜜桃”地理標(biāo)志專用標(biāo)志使用者同比增加315%，線上監(jiān)測各大電商平臺涉嫌侵權(quán)線索同比下降57%，浦東地理標(biāo)志的品牌認(rèn)可度及種植企業(yè)維護(hù)品牌的自覺性明顯提升。同時，金融機構(gòu)積極響應(yīng)法規(guī)第15條，大力開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資和證券化業(yè)務(wù)，比如上海農(nóng)商銀行發(fā)布了“南匯水蜜桃”優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品金融服務(wù)方案，采取“銀行—經(jīng)營主體”直接授信模式，在實現(xiàn)地理標(biāo)志使用權(quán)直接“賦值”上跨出了一大步，以真金白銀實實在在地惠農(nóng)助企。

《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定》自2022年1月1日施行后，已成功吸引一批高能級企業(yè)在浦東選址入駐或加大投資。外資方面，羅氏制藥在浦東設(shè)立大企業(yè)開放創(chuàng)新中心，勃林格殷格翰生物加大“遠(yuǎn)東計劃”在浦東投資力度；內(nèi)資方面，齊魯制藥、東方基因等工業(yè)百強企業(yè)、細(xì)分領(lǐng)域頭部企業(yè)均選址在浦東設(shè)立研發(fā)中心和商業(yè)化總部。新規(guī)為上海三大先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一生物醫(yī)藥量身定制了從研發(fā)、臨床、生產(chǎn)制造到上市應(yīng)用全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新舉措，填補了相關(guān)短板。比如，推出建立進(jìn)口實驗猴隔離檢疫場、鼓勵引導(dǎo)社會資本參與等制度安排，多管齊下緩解創(chuàng)新研發(fā)的“用猴荒”；創(chuàng)設(shè)生物醫(yī)藥特殊物品出入境聯(lián)合監(jiān)管機制和研發(fā)用物品進(jìn)口聯(lián)合試點推進(jìn)機制，以通關(guān)提速支持研發(fā)加速，并被多個省市地區(qū)借鑒效仿；其他諸如進(jìn)口藥械特許使用、藥品上市許可持有人多點委托生產(chǎn)等新舉措，也都填補了相關(guān)空白，疏通了制約產(chǎn)業(yè)的高頻堵點。

立法驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展韌性不斷增強新理念新機制，助企業(yè)涅槃重生

《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》自2022年1月1日施行后，浦東法院成立了全國首個基層法院破產(chǎn)審判庭，截至2022年12月31日共受理破產(chǎn)清算、強制清算、衍生訴訟案件864件、審結(jié)520件，涉及債務(wù)人及被申請人注冊資本76.6億元，確認(rèn)債權(quán)總額138.9億元；依法適用簡易程序?qū)徖硇∥⑵髽I(yè)破產(chǎn)清算案件，破產(chǎn)費用最低為1.3萬元，審理周期最短為57天。“悠宜公司破產(chǎn)清算案”“生南實業(yè)公司破產(chǎn)重整案”等典型案例均在業(yè)內(nèi)產(chǎn)生重要影響和示范作用。新規(guī)深入貫徹“破產(chǎn)重整就是新一輪招商引資”的理念，系統(tǒng)性地優(yōu)化了“困境企業(yè)救治機制”，率先全面打造支持破產(chǎn)重整的全流程制度鏈條。在救治路徑上，開拓性地構(gòu)建了“庭外重組”“預(yù)重整”“破產(chǎn)重整”有效銜接配合的救治體系；在救治程序上，創(chuàng)新性地規(guī)定了“簡易重整”，降低危困企業(yè)尋求重整挽救的門檻；在救治保障上，首創(chuàng)性地推出了“重整保護(hù)期”和“惡意不申報債權(quán)失權(quán)制度”，從而更好地幫助重整企業(yè)順利恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營。

立法驅(qū)動現(xiàn)代治理效能不斷提升非現(xiàn)場勝現(xiàn)場，兼顧多重法益

《上海市浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定》自2021年12月1日施行后，截至2022年12月31日，對跨門經(jīng)營、占道設(shè)攤、工程渣土不規(guī)范運輸?shù)?個首批非現(xiàn)場執(zhí)法事項，有關(guān)部門共審核辦理非現(xiàn)場執(zhí)法案件7934件。非現(xiàn)場執(zhí)法依托“一網(wǎng)統(tǒng)管”平臺，各環(huán)節(jié)實行全方位電子化、線上化，辦事的時間、成本均大幅減少。過去，辦理一個傳統(tǒng)城管執(zhí)法案件平均需要27天；現(xiàn)在，非現(xiàn)場執(zhí)法案件從發(fā)現(xiàn)審核到履行完畢，平均耗時小于4天，街面實效有效提升，市容面貌持續(xù)向好。同時，因非現(xiàn)場執(zhí)法精確度普遍高于現(xiàn)場執(zhí)法，再加上執(zhí)法機關(guān)嚴(yán)格依法貫徹對于首次發(fā)現(xiàn)并及時改正的違法行為不予處罰，并開通線上線下相結(jié)合的陳述申辯通道，行政相對人的權(quán)益也得到了有力保障。目前，浦東“街面秩序智能管理”模式已列入國家發(fā)改委重點推廣的25項創(chuàng)新舉措和經(jīng)驗做法之一。

立法驅(qū)動改革發(fā)展模式不斷升級形成體系，完善機制，凝聚合力

在制定實施首批浦東新區(qū)法規(guī)的過程中，上海市和浦東新區(qū)全面系統(tǒng)地確立了以法治思維和法治方式推動浦東高水平改革開放的發(fā)展模式：一是浦東法治保障體系基本建立。為貫徹落實黨中央《引領(lǐng)區(qū)意見》和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，市人大常委會通過《關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》、市政府出臺《關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》、浦東人大常委會制定《關(guān)于打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》，推動立法授權(quán)進(jìn)一步落實落地落細(xì)。二是浦東立法工作機制初步形成。根據(jù)《關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定》，浦東新區(qū)制定了相應(yīng)的立法工作規(guī)程，對立項、起草、審議、表決、報送、宣傳、評估等環(huán)節(jié)作出細(xì)化安排，初步形成了一套全生命周期立法工作流程。三是浦東法治保障合力不斷凝聚。市、區(qū)兩個層面堅持完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作格局，浦東還專門成立了“推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)立法工作小組”。在市委、市人大、市政府、市高院、市檢察院的大力支持下，浦東區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府、區(qū)法院、區(qū)檢察院積極參與和推動了15部浦東新區(qū)法規(guī)的起草制定和貫徹實施，并堅持在此過程中積極全面踐行全過程人民民主，從而形成了加強浦東高水平改革開放法治保障的整體合力。