胡文濤 陳佳怡

“民主援助”（Democracy Assistance）是美國外交政策中的重要手段之一。蒙古國在蘇聯(lián)解體后，選擇西方憲政民主模式，受到復雜的國際國內(nèi)因素影響，其中美國在促成蒙古國民主化過程中扮演特殊和重要的角色。作為冷戰(zhàn)后唯一的超級大國，美國愈加堅定地對外進行民主輸出，蒙古國①根據(jù)1992年1月13日通過的《蒙古國憲法》規(guī)定，自1992年2月12日起，原“蒙古人民共和國”改為“蒙古國”，故本文采用蒙古國的稱呼進行研究。因其特殊地理位置和戰(zhàn)略意義受到美國的特別關注。在美國以“民主同盟”力量打壓自己所謂“戰(zhàn)略競爭者”的特殊時期，揭示冷戰(zhàn)后美國對蒙古國進行“民主援助”的行動邏輯和路徑走勢，對認識美國“民主援助”的本質(zhì)特征、戰(zhàn)略意圖具有一定的理論價值；對于預防美國推行“民主援助”可能在區(qū)域內(nèi)“外溢”負面影響，具有現(xiàn)實緊迫性。

一、研究狀況及問題的緣起

“民主援助”是國際關系研究中較新的概念，雖然近年來國內(nèi)相關研究成果已經(jīng)逐步呈現(xiàn)，但是對于“民主援助”的概念界定仍未明晰，主流觀點是將“民主援助”劃定為對外援助的范疇，是對外援助的重要形式之一。②趙緒生：《試析民主援助》，《現(xiàn)代國際關系》2008年第3期。有學者進一步對此做出劃分，認為“民主援助” 屬于政治援助的范疇，但又不同于傳統(tǒng)的政治援助，針對的更多的是在意識形態(tài)和政治制度上與美國不一致甚至是敵對的國家。③劉國柱：《當代美國“民主援助”解析》，《美國研究》2010年第3期。然而，該定義并未對政治援助的內(nèi)涵、特征做出清晰的闡釋。

“民主”在對外援助中，既可看作手段也可視作目標。從目的上看，“民主推廣”（Demovracy Promotion）問題研究學者卡羅瑟斯（Thomas Carothers）認為，“在拉丁美洲和東歐，民主援助作為一種政治利益，以建立民主作為一種普遍的政治規(guī)范……在非洲和亞洲，民主援助則是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的途徑之一?！雹賂homas Carothers, “Democracy Assistance: The Question of Strategy”, Democratization, vol.4, no.3, 1997.從手段上看，“民主援助是政府和非政府行為者為加強民主規(guī)則和準則提供貨幣和技術支持的一套外交政策工具”。②L.C.Russell Hsiao, “Democracy Assistance in Asia and The Role of China”, International Journal, vol.65, no.3, 2010.在本文中，民主援助是指西方國家針對民主轉(zhuǎn)型國家的政治領域建設的援助行為，通過對政治行為主體（如公民、政黨、政治社團）、政治機構（如選舉委員會、司法機構）對其政治行為（如選舉行為、立法行為、司法行為等）提供資金支持、技術培訓、策略咨詢等援助手段，從而推動受援國進行體現(xiàn)西方價值觀的政治體制演變。相較于發(fā)展援助、人道主義援助等其他領域的援助，“民主援助”最大區(qū)別是以選舉援助、政黨援助、政府機構建設援助、非政府組織發(fā)展援助為實施路徑，聚焦受援國的政治環(huán)境塑造。此外，學界對“民主援助”的緣起已有探討?！懊裰髟钡呐d起與20世紀 70 年代末人權、民主成為美國外交政策的重要議題密不可分。③趙緒生：《試析民主援助》，《現(xiàn)代國際關系》2008年第3期。此外，學界不乏針對美國在海外開展“民主援助”的具體案例研究，然而均沒有輔之以一個清晰完整的案例。

美國對蒙古國的民主援助始于20世紀90年代初。蘇聯(lián)解體后，美國“民主援助”活動擴展到東歐、前蘇聯(lián)和撒哈拉以南的非洲地區(qū)，90 年代中期已遍及發(fā)展中國家和后共產(chǎn)主義國家。盡管蒙古國是歐亞大陸內(nèi)陸小國，但由于跟隨東歐國家放棄社會主義道路，進行政治制度轉(zhuǎn)型，因此受到了美國的關注和支持?！?·11”事件后，“民主援助”與反恐戰(zhàn)爭緊密聯(lián)系，在美國對外援助中的地位和作用不斷提升。反恐戰(zhàn)爭成為蒙美關系不斷升溫的契機，美國對蒙古國“民主援助”的外延不斷擴大。作為支持美國的反恐戰(zhàn)爭的“回報”，蒙古國獲得了“千年挑戰(zhàn)賬戶”（Millennium Challenge Account，簡稱MCA）援助的資格。表面上這是促進受援國社會經(jīng)濟發(fā)展和基礎設施建設，但實則是將援助的標準與“民主人權”掛鉤，以對受援國植入西方民主政治制度的標準。

二、美蒙間“民主援助”動因：相互借重、各取所需

（一）美方動因：尋找歐亞大陸縱深立足點，滲透軟實力

1.重塑蒙古國意識形態(tài)，拓展價值觀聯(lián)盟。20世紀90年代，在“歷史終結(jié)論”引導下，美國主導下的國際“民主推廣”理念變得更為自信堅定。這一時期西方社會雄心勃勃地對“民主推廣”進行概念建構，試圖使之成為“普世性”“永恒性”的“元敘事”（Meta-narrative），這一“元敘事”具有強烈意識形態(tài)色彩，后來成為西方社會向“后共產(chǎn)主義國家”開展包括“民主援助”在內(nèi)的公共政策議題之一。克林頓政府把“民主推廣”做為其外交政策三大支柱之一，并稱其為“接觸與擴張的國家安全戰(zhàn)略”（National Security Strategy of Engagement and Enlargement），其中包括“新太平洋共同體”構想（A New Pacific Community），美國據(jù)此推進亞太地區(qū)民主化計劃。蒙古國曾于2006年加入由美國與波蘭共同倡議下成立的“民主國家共同體”（COD），并成為 2011—2013年的輪值主席國，主要負責管理該組織在亞太和世界范圍內(nèi)推行西方民主和價值觀念。蒙古國這些“積極作為”的外交行動增添了其成為美國對亞太地區(qū)進行意識形態(tài)滲透的戰(zhàn)略支點分量。

2.培植“民主典范”，抗衡中國影響力。美國不僅希望在政治、軍事領域上發(fā)揮作為“第三鄰國”在東北亞、亞太地區(qū)的作用，更希望在意識形態(tài)領域上發(fā)揮其在此區(qū)域的影響力，服務其戰(zhàn)略利益。除中東歐之外，蒙古國被西方認為是后共產(chǎn)主義世界中唯一的“鞏固型民主國家”（consolidated democracy），④Verena Fritz, “Mongolia: Dependent Democratization”, Journal of Communist Studies and Transition Politics, vol.18,no.4, 2002.若蒙古國能成為美國民主價值觀的伙伴，那便能成為美國在東北亞地區(qū)的“民主崗哨”。1995年時任第一夫人的希拉里·克林頓在訪問蒙古國期間，在贊賞蒙古國的民主進步的同時，譴責中國“侵犯人權”的行為，此舉無疑是美國借著蒙古國“民主樣板”的旗號，起到對中國施加“政治壓力”的作用。近年來美國傾力打造“印太戰(zhàn)略”，其中也有對蒙古國的“角色”安排。此前，特朗普政府的原國家安全顧問奧布萊恩（Robert O’Brien）提前公布了一份“印太戰(zhàn)略”秘密文件，該文件中明確提及“讓蒙古國和其他地區(qū)的民主伙伴展示民主的成功和益處”，從而“推動美國價值觀和影響力來抗衡中國”。①“Statement from National Security Advisor Robert C.O’Brien”，https://campaignzee.us20.list-manage.com/track/click?u=7a3dfd47f448eaf2236f28925&id=f5226dde62&e=e0eb1b4c42，2021年10月7日。上述諸多行動，均顯示著美國重視蒙古國對中國的“窗口作用”。

（二）蒙方動因：穩(wěn)定社會發(fā)展，突破地緣外交困境

1.保證國家生存，穩(wěn)定社會經(jīng)濟發(fā)展。蒙古國接受西方“民主援助”，表明了蒙古國向政治體制民主化轉(zhuǎn)變的“決心”，而這將讓西方重拾對其的信任感，認為蒙古國民主化將有助于東亞地區(qū)的和平與穩(wěn)定，從而積極援助民主化的蒙古國。自20世紀80年代以來，蒙古國一直努力尋求第三大國的援助。1999—2002年，蒙古國連續(xù)3年遭遇極端自然災害，美國向蒙古國提供價值超過13.6萬美元的小麥和2.5萬美元捐款金額。②“United Nations Inter-Agency Appeal for Mongolia ‘DZUD 2000’: An Evolving Disaster”， https://reliefweb.int/report/mongolia/united-nations-inter-agency-appeal-mongolia-dzud-2000-evolving-disaster，2021年12月10日。2007年和2018年蒙古國依次獲得了美國千年挑戰(zhàn)公司兩項援助計劃，獲得援助金額共計約達6.3億美元，③Kerry Dumbaugh and Wayne M.Morrison, “Mongolia and US Policy: Political and Economic Relations”, Congressional Research Service, June 2007.用于集中改善國內(nèi)鐵路運輸、職業(yè)教育和醫(yī)療保健、能源環(huán)境來減少貧困和解決供水危機。此外，美國還力促日本與蒙古國之間“價值觀外交”。2013—2014年，日本共資助蒙古國490萬美元，對蒙古國官僚體系進行行政培訓以鞏固民主轉(zhuǎn)型，繼續(xù)支持蒙古國民主化。④“Supporting Democracy Abroad Japan”, https://www.refworld.org/docid/5497f82a9.html#_ftn7，2021年10月8日。而這些資金正好能夠給蒙古國提供所急需的經(jīng)濟援助和社會救濟，一定程度上能夠緩解蒙古國脫離蘇聯(lián)后貧困人口劇增、民眾生活困苦、失業(yè)率居高不下等社會問題。

2.打破地緣政治困境，推進政治制度轉(zhuǎn)型。擺脫前蘇聯(lián)控制下獲得真正獨立后的蒙古國，需要面臨地緣戰(zhàn)略發(fā)展方向的選擇。蒙古國與中俄兩大鄰國國力對比懸殊，為平衡與中俄兩國的關系，以“第三鄰國”外交政策為基點，接受美國的“民主援助”，意味著有更多獨立生存與發(fā)展的空間和機會。盡管蒙古國對第三大國的依賴受到其地理隔離和彼此缺乏歷史、文化和經(jīng)濟聯(lián)系的限制，但其仍采取“軟平衡戰(zhàn)略”（soft-balancing strategy），與遙遠的大國，即美國、日本、德國和印度密切接觸。⑤Mendee Jargalsaikhan, “Mongolia’s Dilemma: A Politically Linked, Economically Isolated Small Power”, https://theasanforum.org/mongolias-dilemma-a-politically-linked-economically-isolated-small-power/，2022年7月20日。美國學者瓦赫曼在研究蒙古國內(nèi)部文件“外交政策構想”（The Concept of Foreign Policy）中發(fā)現(xiàn)，烏蘭巴托有意“與美利堅合眾國、日本和德意志聯(lián)邦共和國等西方和東方高度發(fā)達國家建立友好關系……促進與印度、大韓民國、泰國、新加坡、土耳其、瑞士等國家的友好關系的政策，創(chuàng)造機會將它們在蒙古的經(jīng)濟和其他利益推進到適當?shù)乃健！雹轆llen Wagner, “Growth, Democracy, and Two Wary Neighbors Interview with Alan M.Wachman”，https://www.nbr.org/publication/mongolia-growth-democracy-and-two-wary-neighbors/Mongolia，2022年7月20日。

三、美蒙間“民主援助”的運作： 主體多元、路徑多樣

美國對蒙古國“民主援助”的運作由多元主體構成，主要牽頭組織是美國國際開發(fā)署（U.S.Agency for International Development，簡稱USAID）和美國國家民主基金會（National Endowment for Democracy，簡稱NED），二者相互配合，負責政策制定、項目規(guī)劃與資金撥款。其他美國政府機構或具有政府背景的國際非政府組織，如亞洲基金會（The Asia Foundation）、國際共和研究所（The International Republican Institute，簡稱為IRI）等，是援助項目的具體執(zhí)行者與合作伙伴，與當?shù)孛耖g社會機構進行密切配合，共同開展對蒙古國政治制度建設等一系列援助活動。

（一）援助主體及資金來源

在“民主援助”過程中，美國非政府組織和私人基金會扮演著關鍵性角色。自1990年以來，亞洲基金會和國際共和研究所便積極介入蒙古國政黨選舉、政黨組建、選民投票選舉等活動之中。雖然這些私人基金會對外聲稱自己是無黨派、非盈利的民間非政府組織，但實際上其大部分資金都來自于美國國際開發(fā)署和美國國家民主基金會的撥款。美國國際開發(fā)署作為“民主援助”資金撥款占比最大的對外援助機構，占美國對外“民主援助”資金的95% 至 99%。①Luiza Rodrigues Mateo, “The Changing Nature and Architecture of U.S.Democracy Assistance”, Brazilian Journal of International Politics, vol.63, no.1, 2020.2012年美國國際開發(fā)署成立民主、人權和治理中心（Democracy, Human Rights and Governance，簡稱DRG），作為其促進民主的樞紐。其中，針對從2006—2021年的“民主援助”具體金額作如右統(tǒng)計（表1）。

表1 對蒙“民主援助”的撥款金額（萬美元）

（二）“民主援助”的主要路徑

1.政治選舉援助。美國對蒙古國的選舉援助主要以美國國際開發(fā)署為主要撥款對象，以非政府組織為運作主體，聯(lián)合公民個體，通過選舉前期對各地進行黨派選舉觀察員培訓、開展選民教育；選舉期間進行選舉觀察、監(jiān)督等活動；選舉后進行民意調(diào)查、發(fā)表選舉研究報告等方式，建立一整套可操作化的援助機制。以2000年議會選舉為例，在美國國際開發(fā)署的資助下，國際共和研究所派遣了一支選舉觀察團，對當年7月份議會選舉，尤其對全國投票站的選舉計票等整個選舉過程進行觀察，并提出管理建議。此外，國際共和研究所與蒙古國大選委員會合作制定選舉監(jiān)督員的規(guī)則和條例，大力支持選舉監(jiān)督機構的制度與能力建設，并開展深入、細致的民意調(diào)查。在與美國國際開發(fā)署密切聯(lián)系下，選舉和政治進程加強聯(lián)盟（CEPPS）、國家民主研究所（NDI）等非政府組織在蒙古國選舉期間也呈積極介入態(tài)勢，與民間社會組織、政府官員和換屆選舉委員會合作，為缺少類似經(jīng)驗的蒙古國提供經(jīng)驗指導。

2.政黨援助。政黨援助往往能夠幫助受援國的各個政黨采取更有效的競選方法，從而增大受援政黨獲得議會多數(shù)黨地位的機率。美國對蒙古國的政黨援助往往圍繞著大選展開，在 20世紀90年代蒙古國的三次國家大呼拉爾選舉中，美國積極為蒙古國執(zhí)政黨的反對黨——民主黨派助選。1992—1996年，亞洲民主基金會共向美國國際共和研究所撥款逾48萬美元，僅1996年就有近16萬美元用于資助蒙古國反對黨聯(lián)盟勝選。②《關于美國國家民主基金會的一些事實清單》，中國外交部官網(wǎng)：https://www.mfa.gov.cn/zyxw/202205/t20220507_10683088.shtml，2022年9月9日。1992 年議會選舉民主黨慘敗于人民革命黨之后，國際共和研究所開始重視對蒙古國內(nèi)八個民主黨派競選方法的技術支持：如開展關于選舉等相關知識和經(jīng)驗培訓，建議民主黨將多個民主黨派合并為民主聯(lián)盟，以此獲得更多的議會席位，并向其民主黨派介紹“與美國簽訂契約”（Contract with America）的概念，建議采取“與蒙古國簽訂契約”的競選口號，以贏得選民信任。美國在這一領域的援助已開始產(chǎn)生效益，1996年，蒙古民族民主黨和蒙古社會民主黨等共四個民主黨派組成“蒙古社會民主黨民主聯(lián)盟”（簡稱民主聯(lián)盟），最終以獲得 50 個議會席位的壓倒性優(yōu)勢贏得該次選舉，結(jié)束了蒙古人民革命黨 75 年的連續(xù)執(zhí)政歷史。

3.國家機構建設援助。國家機構建設援助主要側(cè)重司法、立法部門及地方政府等相關領域的建設和改革。美國亞洲基金會在援助蒙古國司法建設和改革中扮演著關鍵角色。亞洲基金會首先為蒙古國司法部門提供一系列法律教育和培訓項目，加強法律專業(yè)人才的能力建設以解決司法部門效率總體偏低、決策過程缺乏透明度和問責制等問題。在國務院資助下，美國亞洲基金會與蒙古律師協(xié)會（MBA）、總檢察長辦公室（GPO）和司法總理事會（JGC）進行一個長達 4 年的項目合作，①“Strengthening Mongolia’s Justice System”，https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2021/02/Strengthening-Mongolias-Justice-System_2021.pdf，2021年7月12日。為蒙古國提供法律教育和培訓。在立法領域，亞洲基金會向蒙古國立法機構提供長期且全面的技術咨詢，包括為起草《1992年憲法》《非政府組織法》以及《媒體自由法》提供咨詢意見。在對蒙古國國家司法和立法機構援助的同時，美國也通過對其地方政府官員和機構的培訓與技術援助、鼓勵其公民與地方政府合作等方式促進對其地方政府援助。2014年在美國國家民主基金會資助下，國際共和研究所還為蒙古國地方行政區(qū)官員和政府撰寫《改善公民參與和反饋：市政廳手冊》（Improving Citizen Participation and Feedback in Your Bagh: a Manual on Town Halls），②“New IRI Manual Helps Local Officials in Mongolia Engage Citizens”，https://www.iri.org/web-story/new-iri-manualhelps-local-officials-mongolia-engage-citizens，2021年7月12日。提供關于選民外聯(lián)的實際指導，提高蒙古國公民參政議政的能力。

4.非政府組織發(fā)展援助。非政府組織發(fā)展援助，通常是指為受援國當?shù)孛耖g社會組織提供培訓和咨詢或提供資金、設備等援助，援助領域涉及到公共利益的社會政治問題，如反腐敗、婦女權利、人權、環(huán)境保護等，旨在強調(diào)積極的民間社會力量對于促進、鞏固民主的作用。據(jù)統(tǒng)計，蒙古國在轉(zhuǎn)型后國內(nèi)非政治組織的數(shù)量急劇增加，到2000年已超過1800個非政府組織正式登記注冊，③Todd Landman, et al., State of Democracy in Mongolia: A Desk Study, Ulaan Baatar: UNDP Press, 2006, p.38.其中，婦女非政府組織在蒙古國公民社會中占據(jù)主導地位，④Tsetsegjargal Tseden, “Women’s NGOs in Mongolia and Their Role in Democratization”, VNU Journal of Science:Social Sciences and Humanities, vol.28, no.5E, 2012.其數(shù)量和活躍度遠超過其他非政府組織。

亞洲基金會和全國民主基金會不僅向蒙古國婦女非政府組織提供資金援助，也通過各種形式促進婦女參與政治進程，達到推動蒙古國民主化目的。例如，在亞洲基金會支持下，婦女律師協(xié)會（Women Lawyers’ Association）制定了一項司法宣傳方案，通過提供一系列反歧視領域的關鍵性案例提高婦女權益。同時，亞洲基金會的婦女經(jīng)濟賦權項目（Women’s Economic Empowerment）還與民間社會組織（Civil Society Organizations，簡稱CSOs）合作，為女性全面參與蒙古國經(jīng)濟建設提供培訓和指導機會。⑤“Economically Empowering Women in Mongolia”, https://asiafoundation.org/publication/economically-empoweringwomen-in-mongolia/，2021年10月10日。此外，美國通過與蒙古國非政府組織合作開展公民教育培訓、圓桌論壇等活動，致力于解決涉及公共利益的社會與政治問題。

四、美國對蒙古國實施“民主援助”的成效與走勢

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國迅速瞄準蒙古國政治經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的契機，借助與蒙古國“第三鄰國”關系，對其進行立體式滲透，蒙美保持穩(wěn)定良好的雙邊關系并上升戰(zhàn)略伙伴關系?！懊裰髟笔敲绹H具“亮點”的手段和工具，發(fā)揮了重要作用。美國視對蒙“民主援助”為其對外開展“民主推廣”的“得意之作”，其成效主要表現(xiàn)在兩個方面。一是培育政治精英對西方民主價值認同，加快蒙古國政治制度轉(zhuǎn)型。美國國際開發(fā)署認為，通過培養(yǎng)個體領導者成為積極的變革推動者，能夠推動集體層面對民主、善治原則和價值觀認同。⑥“Request for Quotation LEAD Mongolia.LPW”，https://www.usaid.gov/sites/default/files/documents/Request_for_Quotation-LEAD_Mongolia.LPW_.pdf，2022年9月16日。LEAD Mongolia是一項由美國國際開發(fā)署資助，國際非盈利性組織World Learning實施并運行的國際化項目。在該項目的運作下，美國政府和非政府組織對蒙古國青年頻繁開展雙邊、多邊國際交流活動，此舉正潛移默化地影響著蒙古國人民對于西方文化的認同感，使得西方式民主政治理念逐漸占據(jù)蒙古國國內(nèi)政治主流思想地位。經(jīng)過美國培訓過的政治精英以美國的民主制度為標準，加速了蒙古國政治制度轉(zhuǎn)型，將“促進民主”形成一套制度化、可操作化的援助框架。二是“以小博大”，增添美國對東北亞地區(qū)進行意識形態(tài)滲透的戰(zhàn)略支點分量。當“威權”政治體制進入復雜曲折的社會政治轉(zhuǎn)型時期，民主政治發(fā)展往往是不穩(wěn)定的。但針對蒙古國這類“小而美”的“鞏固型民主國家”開展援助活動，若受援國的政治精英和社會民眾與美國政策制定者達成一定程度的共識時，美國便能以最小的精力和代價，發(fā)揮民主援助效果的最大化，對中俄施加“政治壓力”。

從長遠來看，美國將蒙古國作為其東北亞地區(qū)民主“前哨”和戰(zhàn)略支點的戰(zhàn)略不會改變，“民主援助”作為一種花費不大但頗有“效果”的政策工具，美國仍會延用。如今美國正將中國視為戰(zhàn)略競爭者國家和意識形態(tài)對手，希望組建民主聯(lián)盟來獲得在意識形態(tài)領域的對華競爭優(yōu)勢。①“Interim National Security Strategic Guidance”, https://www.whitehouse.gov/briefnig-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/，2021年11月2日。美國在中俄的戰(zhàn)略腹地推動蒙古國“民主化”，不僅給中國帶來地緣政治風險，更是從政治文化、民族心理等方面對中國構成長期、潛在的隱憂。因此，在考慮推進中蒙雙邊關系健康發(fā)展的同時，中國還應及時研判美國在對蒙古國進行“民主援助”過程中給本區(qū)域內(nèi)國家“外溢”意識形態(tài)風險，并做好必要防范和應對。