董媛媛

全過程人民民主源于全過程民主。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海考察時(shí)首次提出“人民民主是一種全過程的民主”1《習(xí)近平：中國的民主是一種全過程的民主》，求是網(wǎng)（http://www.qstheory.cn/yaowen/2019-11/03/c_1125186727.htm.）。2021年7月1日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上首次完整地、創(chuàng)新性地提出“全過程人民民主”這一概念2習(xí)近平：《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話》，人民出版社2021年版，第12頁。。2022年10月16日，在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)“人民民主是社會主義的生命，是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的應(yīng)有之義。全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主”3習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第37頁。。作為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求之一的全過程人民民主，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是對中國特色的人民民主理論的發(fā)展，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要創(chuàng)新成果，是新時(shí)代中國特色社會主義民主政治理論發(fā)展的最新成果，是馬克思主義民主思想中國化、時(shí)代化的理論成果，也是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要指導(dǎo)思想。當(dāng)前，對全過程人民民主的研究大體從全過程人民民主的優(yōu)勢與意義，即全過程人民民主治理效能及治理優(yōu)勢4李笑宇：《全過程人民民主的治理效能與優(yōu)化路徑》，載于《科學(xué)社會主義》2022年第5期；徐淑芳：《全過程人民民主的顯著優(yōu)勢》，載于《求索》2022年第5期。、對西式民主的超越1徐偉明：《全過程人民民主對西方自由式民主的三重超越》，載于《社會主義研究》2022年第4期。、人類政治文明新形態(tài)2王宗禮：《全過程人民民主：人類政治文明新形態(tài)》，載于《西北師大學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2022年第6期。等方面展開研究；從全過程人民民主的基礎(chǔ)理論及制度互動，即全過程人民民主的內(nèi)涵3李洋：《全過程人民民主內(nèi)涵的多維展開》，載于《社會主義研究》2022年第4期。及理論邏輯4趙永紅：《全過程人民民主：理論邏輯與制度路徑》，載于《行政論壇》2022年第1期。、與中國新型政黨制度的互動5韓慧、臧秀玲：《中國新型政黨制度與全過程人民民主的契合互動》，載于《社會主義研究》2022年第4期。、與人民代表大會制度的互動6孫劍綱：《新時(shí)代全過程人民民主的人大實(shí)踐》，載于《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第6期。、與人民政協(xié)制度的互動7周淑真：《人民政協(xié)：全過程人民民主重要制度載體——?dú)v史邏輯、方位體現(xiàn)與職能機(jī)制考察》，載于《當(dāng)代世界與社會主義》2022年第2期。、與人權(quán)的關(guān)系8高長見：《“人民幸福生活是最大的人權(quán)”的理論定位及實(shí)踐要求》，載于《政治與法律》2022年第10期。、與法治的關(guān)系9胡玉鴻：《全過程人民民主的法治向度闡析》，載于《法學(xué)研究》2022年第3期；莫紀(jì)宏：《論民主、法治與人權(quán)三位一體的治理方式》，載于《中國法律評論》2022年第5期。等方面展開論述。從理論邏輯層面對全過程人民民主進(jìn)行探討固然重要，但全過程人民民主不是“空中樓閣”，而是中國特色社會主義實(shí)踐的偉大成果，是對中國特色社會主義實(shí)踐的理論提煉和隨實(shí)踐不斷豐富的理論成果。因此，回歸具體實(shí)踐，從城市治理語境中探討全過程人民民主的內(nèi)涵發(fā)展與運(yùn)行邏輯顯得尤為重要。

北京接訴即辦改革中“未訴先辦”治理模式是實(shí)踐和發(fā)展全過程人民民主的重要探索，是理解和把握全過程人民民主深刻內(nèi)涵的重要窗口。探尋“未訴先辦”治理模式所蘊(yùn)含的全過程人民民主的內(nèi)在規(guī)律，是鞏固改革成果、豐富全過程人民民主理念的重要步驟?；诖?，本文意在探討北京接訴即辦改革中的“未訴先辦”治理模式對全過程人民民主內(nèi)涵的豐富和發(fā)展，以說明“未訴先辦”治理模式實(shí)際找到了全過程人民民主的一條新路，為豐富全過程人民民主理論貢獻(xiàn)了力量。

一、全鏈條：源頭治理+閉環(huán)管理機(jī)制

通常認(rèn)為，“全鏈條”人民民主主要強(qiáng)調(diào)包括民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督在內(nèi)民主程序的復(fù)合性10佟德志、王旭：《全過程人民民主的要素與結(jié)構(gòu)》，載于《探索》2022年第3期。，即民主程序的完整性。北京接訴即辦改革中的“未訴先辦”治理模式在城市治理層面豐富了“全鏈條”人民民主的內(nèi)涵，即從程序完整性與動態(tài)連續(xù)性角度理解“全鏈條”人民民主，認(rèn)為城市治理應(yīng)將人民群眾的利益貫穿于治理的全過程，突出人民群眾參與城市治理的完整性及連續(xù)性。其區(qū)別于西方的一次性、狹隘的民主，是貫穿治理始終的民主。同時(shí)，“未訴先辦”治理模式實(shí)現(xiàn)了由靜態(tài)的民主程序向動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的民主程序設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，即全過程人民民主不僅是目的，也是手段和方式。

（一）治理端口前移推動“全鏈條”

“未訴先辦”治理模式改變了以往“接訴即辦”被動反應(yīng)模式，其核心是“未訴”，即在民眾未提出訴求之前，政府通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析群眾訴求、采取用戶訪談等方式，主動了解群眾需求，對社會普遍關(guān)注的共性問題通過制定主動治理項(xiàng)目清單，將治理端口前移，超前性主動回應(yīng)市民需求，增強(qiáng)基層治理的靶向性和精準(zhǔn)性?！拔丛V先辦”治理模式改變了傳統(tǒng)城市治理中過于注重瑣碎事情并以形式為主導(dǎo)的治理模式，是以問題為導(dǎo)向、以公民真實(shí)存在的訴求為導(dǎo)向的治理模式。其通過治理端口前移，為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主所追求的“滿足人民群眾對美好生活的需要”目標(biāo)而努力。該目標(biāo)的關(guān)鍵在于雖然民眾“未訴”，但其“先辦”事項(xiàng)來源于對大量民眾訴求的分析和提煉。如2021年，基于市民3000萬通來電，政府通過歸類、梳理和總結(jié)來電訴求的方式，明確了包括房產(chǎn)證辦理難、預(yù)付費(fèi)行業(yè)監(jiān)管等12類大問題和27類小問題，并針對問題進(jìn)行治理；2022年，政府主要聚焦于老樓加裝電梯、下水管道堵塞等17個(gè)問題的治理?！拔丛V先辦”治理模式形成了基于市民訴求發(fā)現(xiàn)和解決問題的完整鏈條，該模式不同于傳統(tǒng)以民主選舉作為開端的對全過程人民民主的普遍認(rèn)知，而強(qiáng)調(diào)將人民群眾對美好生活的需要貫穿于民主的全過程，體現(xiàn)城市治理的“人民性”。

（二）構(gòu)建全流程問題流轉(zhuǎn)處置閉環(huán)管理機(jī)制

“發(fā)現(xiàn)問題—信息匯集—權(quán)責(zé)匹配—派單辦理—吹哨解決—報(bào)到處置—結(jié)果反饋—考核評價(jià)”全流程問題流轉(zhuǎn)處置閉環(huán)管理機(jī)制體現(xiàn)了城市治理過程中人民民主的動態(tài)性，是“未訴先辦”治理模式堅(jiān)持“以人民為中心”的生動體現(xiàn)。例如，2021年7月2日，12345市民服務(wù)熱線朝陽分中心利用大數(shù)據(jù)技術(shù)及時(shí)監(jiān)測到“全星時(shí)空公司購買樸燦烈周邊產(chǎn)品卻遲遲不發(fā)貨”這一群體性訴求，同時(shí)推動訴求處置前移，第一時(shí)間與處置部門溝通響應(yīng)，形成“實(shí)時(shí)監(jiān)測響應(yīng)—部門高效聯(lián)動處置—回應(yīng)公眾訴求”的群體性訴求及時(shí)響應(yīng)管理機(jī)制，在1500多個(gè)訴求爆發(fā)的時(shí)候控制住了其背后可能引發(fā)的30000個(gè)訴求（涉及全國三萬多名消費(fèi)者）的輿情風(fēng)險(xiǎn)，避免了更大規(guī)模的群體性訴求產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)了“未訴先辦”。1注：來自課題調(diào)研資料。全流程問題流轉(zhuǎn)處置閉環(huán)管理機(jī)制背后的全流程性、閉環(huán)性實(shí)質(zhì)正是全過程人民民主在治理領(lǐng)域“全鏈條”的體現(xiàn)。

二、全方位：保障民主廣泛性

全方位的民主強(qiáng)調(diào)對民主廣泛性的保障，即保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)民主權(quán)利，充分發(fā)揮人民群眾的主體作用，激發(fā)人民群眾的活力，鼓勵人民群眾通過行使民主權(quán)利積極參與到城市治理之中，形成由下而上的民意表達(dá)、問題解決機(jī)制和由上而下的決策機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)全過程人民民主所要求的“保障人民意愿的真實(shí)性”2張樹華：《人民是全過程人民民主的底色和特質(zhì)》，載于《吉林人大》2022年第2期。。

（一）知情權(quán)：及時(shí)公布“未訴先辦”實(shí)施情況

知情權(quán)較早在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)，即提倡個(gè)人有權(quán)知道自身可能面臨哪些環(huán)境威脅，之后逐漸發(fā)展為廣義的基本權(quán)利。知情權(quán)作為公民知悉和獲取信息的權(quán)利，在“未訴先辦”治理模式中可通過以下兩個(gè)方面予以實(shí)現(xiàn)。一方面，通過充分發(fā)揮媒體宣傳的作用，對“未訴先辦”治理模式及實(shí)施成效進(jìn)行廣泛報(bào)道，充分保障公民的知情權(quán)。例如，截至2022年1月1日，中央媒體及市屬媒體圍繞“每月一題”刊發(fā)了近3000 余篇文章，全網(wǎng)發(fā)布相關(guān)報(bào)道、消息近5000 余條。3注：來自課題調(diào)研資料。另一方面，在“未訴先辦”治理模式中，通過搭建民主協(xié)商議事平臺，及時(shí)向民眾介紹治理情況，并了解民眾的需求，以保障民眾知情權(quán)。例如，市規(guī)劃和自然資源委員會為破解“房產(chǎn)證辦理難”問題，通過12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺的工單數(shù)據(jù)線索，倒查項(xiàng)目問題，以居民議事平臺為媒介，及時(shí)向公眾公布治理進(jìn)展，同時(shí)共同商議破解治理難題。

（二）參與權(quán)：打造共建共治共享機(jī)制

“未訴先辦”治理模式并非“政府大包大攬”的治理模式，而是以充分調(diào)動公民參與積極性、落實(shí)包括公民在內(nèi)的各方責(zé)任、以政府與公民協(xié)同治理為主導(dǎo)的共建共治共享治理模式。在實(shí)踐中，為充分發(fā)揮人民群眾的主體作用和保障公民的參與權(quán)，采取了以下措施：其一，通過建立“網(wǎng)格巡查”機(jī)制、創(chuàng)新工作方法拓寬民眾參與城市治理的渠道。如組建包括領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員志愿者、協(xié)管員等在內(nèi)的網(wǎng)格員隊(duì)伍，不定期對所在轄區(qū)進(jìn)行巡查。同時(shí)，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)乩相l(xiāng)賢、老黨員、街巷長的作用，組建宣傳隊(duì)伍，進(jìn)行政策宣傳。其中，開展社區(qū)“圓桌上”的協(xié)同共治，創(chuàng)造性提出“見現(xiàn)場、見問題、見群眾、見成效”的“四見工作法”等一系列基層治理實(shí)踐，充分調(diào)動了基層群眾治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其二，通過法治保障公民參與權(quán)。通過在《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡稱《條例》）中規(guī)定和規(guī)范公眾參與，為公眾參與城市治理提供了依據(jù)；通過合理化規(guī)范法律設(shè)置，為公眾有序參與城市治理提供法律保障；通過預(yù)期制度設(shè)計(jì)為公眾參與城市治理提供動力。

（三）表達(dá)權(quán)：由“征求意見”政府主導(dǎo)式表達(dá)向“訴求提出”公民主導(dǎo)式表達(dá)跨越

公眾能否暢通地表達(dá)自身的利益訴求、能否實(shí)現(xiàn)自身合理訴求，是衡量民主質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)?！拔丛V先辦”治理模式通過分析公民訴求、實(shí)現(xiàn)源頭治理，改變了傳統(tǒng)城市治理過程中公眾通過政府主導(dǎo)式表達(dá)的“征求意見”參與治理的方式，推動城市治理向公民主導(dǎo)式表達(dá)的“訴求提出”方式跨越，一定程度上解決了“民眾訴求表達(dá)和集中”這一全過程人民民主應(yīng)當(dāng)首要解決的問題，深化了全過程人民民主在城市治理中的探索和實(shí)踐。北京接訴即辦改革中的“全面接訴、不設(shè)門檻”的工作方式，即全渠道、全方位受理群眾訴求，不預(yù)先剔除“不合理訴求”，所有訴求均予以受理，使公民的訴求能夠及時(shí)傳遞至政府相關(guān)職能部門。“未訴先辦”改革將公民的相關(guān)訴求作為設(shè)置“每月一題”的重要考量因素，其本質(zhì)是將公民參與城市治理、行使表達(dá)權(quán)的時(shí)間點(diǎn)和流程點(diǎn)向前移動，為公眾暢通表達(dá)利益訴求和實(shí)現(xiàn)自身合理訴求提供了路徑。

（四）監(jiān)督權(quán)：群眾“三率”納入考評

在監(jiān)督權(quán)保障層面，一方面，“未訴先辦”治理模式通過充分利用自上而下的科層制優(yōu)勢，完善市區(qū)兩級聯(lián)合督辦和聯(lián)動督查機(jī)制，高效推進(jìn)政府有效治理，形成“一把手”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系，從側(cè)面為公民行使監(jiān)督權(quán)提供組織保障；另一方面，12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺不僅是公民反映訴求的渠道，也是公民監(jiān)督城市治理的渠道。《2022年度接訴即辦考評實(shí)施辦法》將群眾評價(jià)“響應(yīng)率”“解決率”“滿意率”由原來分別占比20%、40%、40%調(diào)整為分別占比10%、50%、40%。形成以響應(yīng)率、解決率、滿意率為核心的考核監(jiān)督機(jī)制，以充分保障公民行使監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，《條例》為公民行使監(jiān)督權(quán)提供了法治保障。

三、全覆蓋：“先辦”事項(xiàng)涵蓋人民生活各方面

全覆蓋的民主表明，民主不僅局限于政治領(lǐng)域，還涉及與人民群眾切身利益相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會生活等方面，既包括宏觀層面的城市治理，同時(shí)包括微觀層面的公民權(quán)利保護(hù)1李靜、王君儀：《全過程人民民主的制度優(yōu)勢及其特征分析》，載于《學(xué)習(xí)與探索》2022年第9期。。“未訴先辦”治理模式以公民訴求為驅(qū)動，以一個(gè)訴求解決一類城市治理問題為工作態(tài)度，開展“共性問題專項(xiàng)治理”、“區(qū)域問題綜合治理”、“預(yù)測問題前瞻治理”，不僅推動了城市治理的高效化，而且對公民的權(quán)利實(shí)現(xiàn)了最大化保護(hù)，在基層治理過程中提高民主質(zhì)效。

（一）共性問題專項(xiàng)治理

“每月一題”機(jī)制聚焦超大城市治理過程中市民訴求量大的高頻難點(diǎn)問題，通過對共性問題實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)治理的方式，提高解決問題的靶向性和有效性。2021年，“每月一題”機(jī)制聚焦房產(chǎn)證辦理難、預(yù)付費(fèi)行業(yè)監(jiān)管、老舊小區(qū)改造等12大類27個(gè)問題；2022年則聚焦老樓加裝電梯、下水管道堵塞、農(nóng)村污水治理等17個(gè)問題，并對上述共性問題抽調(diào)專門力量，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)治理。此外，《條例》通過規(guī)定“對社會普遍關(guān)注的共性問題主動治理”2《北京市接訴即辦工作條例》，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫（https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yzc5MzQ5Y zAxN2M4MzIzZGQ4NjM4MWU.），以地方性法規(guī)的形式為“共性問題專項(xiàng)治理”提供了法治保障。

（二）區(qū)域問題綜合治理

“未訴先辦”治理模式將街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）作為民眾參與城市治理的“最初一公里”和實(shí)現(xiàn)公民訴求的“最后一公里”，通過每年選取訴求最集中、基層治理基礎(chǔ)最薄弱的街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為治理類街鄉(xiāng)鎮(zhèn)，進(jìn)行重點(diǎn)優(yōu)先治理，以打通公民訴求表達(dá)的“最初一公里”；通過街鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域問題綜合治理，將街鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為全過程人民民主的起點(diǎn)，建立“事前有約談、事中有監(jiān)測、事后有幫扶”的閉環(huán)管理機(jī)制，全面滿足公民生活的各項(xiàng)需求，真正在基層治理中堅(jiān)持群眾路線。例如，北京市西城區(qū)廣外街道因基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、群眾訴求量大等原因，被納入市級督導(dǎo)后，由市級部門督促整改和協(xié)調(diào)，通過市區(qū)兩級部門牽頭“認(rèn)領(lǐng)”55個(gè)項(xiàng)目，解決了老樓加裝電梯、綠化公園建設(shè)等涉及民生的問題，解決率從40.1%上升到94.7%，有效解決了民眾訴求。

（三）預(yù)測問題前瞻治理

“未訴先辦”治理模式通過定期研判和分析公民訴求的類型特征、演變規(guī)律和時(shí)空規(guī)律，創(chuàng)造性提出“冬病夏治”、“全面體檢”等工作方法，對可能涉及公民的重大民生問題開展前瞻性治理。例如，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委為防范和應(yīng)對城鎮(zhèn)住宅房屋發(fā)生漏雨，但維修責(zé)任人無力維修而影響公民切身利益的問題，建立了“先應(yīng)急后掏錢”制度，即明確了街鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急維修的主體責(zé)任。再比如，門頭溝區(qū)王平鎮(zhèn)結(jié)合城市治理工作及民意收集，提前對季節(jié)性、周期性問題進(jìn)行梳理，建立未訴先辦臺賬，對涉及民生的供水、供電、供暖等問題提前預(yù)判，并有針對地對這些問題進(jìn)行解決，真正將“人民建”與“為人民”有機(jī)結(jié)合起來。

四、最廣泛：主體廣泛與過程廣泛兼?zhèn)?/h2>

我國公民對民主的認(rèn)知與西方并不相同。西方層面的民主認(rèn)為選舉和制衡政府是民主的應(yīng)有之義，而我國民主則認(rèn)為民主是政府應(yīng)當(dāng)以人民為中心，政府決策應(yīng)當(dāng)保障人民群眾的民主權(quán)益，征求和聽取公民意見?；诖耍覈娜^程人民民主實(shí)際突破了西方民主主體與過程有限的缺陷，實(shí)現(xiàn)了主體與過程的兼?zhèn)?李洋：《全過程人民民主內(nèi)涵的多維展開》，載于《社會主義研究》2022年第4期。。

（一）主體廣泛

“未訴先辦”治理模式重在突出人民群眾的主體地位，是多主體共同參與的治理。在“未訴先辦”治理實(shí)踐中，市場、企業(yè)、社會組織積極參與治理，央地聯(lián)動、多元參與、居民自治等機(jī)制不斷健全，充分發(fā)揮了人民群眾的主體作用。例如，各地區(qū)將“全員參與、共享共辦”作為“未訴先辦”治理模式的發(fā)展方向。再比如，石景山區(qū)探索建立了“商戶單位自治、街巷管家共治、綜合執(zhí)法法治”的“三步走”治理方式，即由商戶自治到以群眾組成的街巷管家共治，再到政府法治，充分發(fā)揮企業(yè)、個(gè)人等社會主體的自治作用，激發(fā)社會各主體的共治活力，提升基層治理效能。平谷區(qū)則將“吹哨報(bào)到”運(yùn)用至“未訴先辦”治理模式，通過拓展吹哨主體、報(bào)到主體，將群眾、企業(yè)、村居、街鄉(xiāng)、部門、媒體、代表委員等納入吹哨主體、報(bào)到主體之中，充分發(fā)揮全過程人民民主主體廣泛性優(yōu)勢，使復(fù)雜疑難問題得以快速高效解決。

（二）過程廣泛

在全過程人民民主視域下的城市治理過程中，人民群眾扮演著多重角色。人民群眾不再局限于通過民主選舉的方式行使民主權(quán)利，還可以通過“未訴先辦”治理模式參與到城市治理的全過程。具體表現(xiàn)如下：其一，人民群眾是治理問題的發(fā)起者。北京市政府通過建立“每月一題”機(jī)制，以大數(shù)據(jù)匯聚分析市民反映最為集中的民生問題為依托開展治理?？梢?，其治理的問題均回應(yīng)了人民群眾的訴求和呼聲。其二，人民群眾是治理過程的參與者?！拔丛V先辦”治理模式是推行共建共治共享機(jī)制的治理模式。人民群眾作為社會的主體，是治理過程的參與者。例如，市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委創(chuàng)新性地提出由居民、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)單位、補(bǔ)建設(shè)施收益、政府共同承擔(dān)的老舊小區(qū)改造資金分擔(dān)機(jī)制，助推了社會資本參與到城市治理過程中。再比如,小關(guān)街道充分激發(fā)居民參與意識，調(diào)動門樓院長、居民志愿者、雙報(bào)到黨員等多方力量，以居民議事廳為抓手，協(xié)調(diào)解決快遞車占道、美國白蛾防治等切實(shí)關(guān)系民生的難點(diǎn)問題。其三，人民群眾是治理成效的受益者。通過“未訴先辦”治理模式，社區(qū)街道中亂搭亂建、亂停車等人民群眾最為關(guān)心的事情被解決，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感得到進(jìn)一步增強(qiáng)。民主不再僅是口號，而是“摸得著”的民主。其四，人民群眾是治理情況的監(jiān)督者。通過12345市民服務(wù)熱線及其網(wǎng)絡(luò)平臺，民眾不僅能表達(dá)自身訴求，而且能夠?qū)χ卫砬闆r進(jìn)行監(jiān)督。

五、最真實(shí)：工具理性與價(jià)值理性的雙重疊加

人民民主并非“空中樓閣”，也并非口號，而應(yīng)當(dāng)是能夠被民眾切實(shí)感受到的“民主”，是能夠“普惠”人民的民主，是以發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量民主，是以人民群眾為主角的民主，是切實(shí)提高民眾幸福感、獲得感、滿意感的民主。

（一）工具理性：以發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量民主

以發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量民主是“未訴先辦”治理模式對全過程人民民主工具理性的豐富和發(fā)展。一方面，“未訴先辦”治理模式堅(jiān)持改革創(chuàng)新與標(biāo)本兼治相結(jié)合，力圖破除痼疾頑癥，實(shí)現(xiàn)以發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量民主。例如，針對房產(chǎn)證辦理難問題，“未訴先辦”治理模式創(chuàng)新性提出“尊重歷史、無錯(cuò)優(yōu)先、違法必究”原則，將購房人與開發(fā)建設(shè)單位的責(zé)任分開，為無過錯(cuò)的合法購房人辦理房產(chǎn)證，并對開發(fā)建設(shè)單位的違法行為進(jìn)行追究。這一創(chuàng)新性的原則，實(shí)際是以發(fā)展為理念和導(dǎo)向，用發(fā)展的眼光看待歷史遺留問題，并在合理范圍內(nèi)運(yùn)用合法手段解決歷史遺留問題的嘗試。其最終目的是推動民主的高質(zhì)量發(fā)展，真正為人民群眾解決問題。另一方面，以發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量民主是“數(shù)據(jù)、科技賦能+創(chuàng)新治理策略”的民主?！拔丛V先辦”治理模式通過對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市治理過程中關(guān)乎公民切身利益的“堵點(diǎn)”“難點(diǎn)”“痛點(diǎn)”，并充分發(fā)揮基層治理智慧，創(chuàng)新治理策略，以解決城市治理問題，提高城市治理的精準(zhǔn)性和治理效能。即圍繞群眾訴求，采取“日監(jiān)測、周調(diào)度、月分析、年評估”方式，每日實(shí)時(shí)監(jiān)測訴求數(shù)據(jù)和項(xiàng)目進(jìn)展；每周梳理熱點(diǎn)問題、高頻點(diǎn)位，形成周分析報(bào)告；每月跟蹤分析訴求量，針對性開展督導(dǎo)治理。再比如，豐臺區(qū)建立了改善社區(qū)醫(yī)院服務(wù)的“健康大腦”智能監(jiān)測平臺，利用“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”技術(shù)，為簽約居民提供精準(zhǔn)服務(wù)。

（二）價(jià)值理性：“人民在場”、“協(xié)同共生”提升幸福感

全過程人民民主應(yīng)當(dāng)從“人民”視角解讀，是“人民民主”的發(fā)展，是“解決人民需要解決的問題”、“人民在場”和“協(xié)同共生”價(jià)值理念的體現(xiàn)。一方面，人民的“在場”是“全過程民主”的核心要義1莫紀(jì)宏：《“全過程民主”的民主特征與法律界限》，載于《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第1期。?！拔丛V先辦”治理模式體現(xiàn)了以人民為中心的治理理念和全過程人民民主的價(jià)值理念，通過在城市治理體系中主動融入人民群眾，從人民群眾的立場出發(fā)，充分發(fā)揮人民群眾的積極性和主體作用，提高服務(wù)質(zhì)量，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。另一方面，“未訴先辦”治理模式蘊(yùn)含著豐富的人本精神，即強(qiáng)調(diào)人的主體性，重視人的生命和尊嚴(yán)?！蔽丛V先辦“治理模式時(shí)刻以人民群眾的利益作為治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，重視發(fā)揮人民群眾的主體作用。同時(shí)，“未訴先辦”治理模式蘊(yùn)含“以身載道”的精神，強(qiáng)調(diào)知行合一；蘊(yùn)含“和合”精神，強(qiáng)調(diào)協(xié)同共生?！昂秃稀本袷侵浮疤臁⒌?、人、物、我的相互感通、整體和諧與動態(tài)圓融”2郭齊勇、王晨光：《論中國文化精神》，《北京日報(bào)》，2020年11月23日。，其強(qiáng)調(diào)人與天地萬物是一體的?！拔丛V先辦”治理模式創(chuàng)新性提出“冬病夏治”工作方法，將自然規(guī)律運(yùn)用至城市治理之中，實(shí)現(xiàn)城市治理與自然的協(xié)同共生。

六、最管用：實(shí)現(xiàn)“五贏”

最管用的民主主要強(qiáng)調(diào)民主實(shí)踐是有效的實(shí)踐，即從質(zhì)效層面評價(jià)人民民主的質(zhì)量。

（一）公民訴求是起點(diǎn)亦是終點(diǎn)

一方面，“未訴先辦”治理模式利用數(shù)字技術(shù)，基于海量的市民訴求數(shù)據(jù)，以市民訴求為城市治理的起點(diǎn)，打通了民眾訴求與政府決策相結(jié)合的渠道。另一方面，在城市治理過程中，始終貫徹以“人民為中心”的發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)人民群眾在治理過程中的廣泛參與，創(chuàng)新制度機(jī)制和工作流程，通過對治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性改革，提升政府回應(yīng)效率和質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)公民訴求為終點(diǎn)，充分體現(xiàn)了全過程人民民主“人民至上”的價(jià)值理念。例如，廣外街道小馬廠西社區(qū)通過研判和分析老舊樓房加裝電梯這一群眾訴求，將公民訴求作為推動基層治理的起點(diǎn)。為有效回應(yīng)居民需求，社區(qū)通過成立臨時(shí)聯(lián)合黨支部、建立群眾工作組等方式，充分發(fā)揮人民群眾的主人翁作用，以“議事廳+”平臺推動民主協(xié)商，現(xiàn)場討論改造方案，最終破解了老舊小區(qū)加裝電梯的難題，有效提升了人民群眾的幸福感。

（二）推動政府流程再造、整體政府建設(shè)和政府服務(wù)供給側(cè)改革

“未訴先辦”治理模式是政府流程再造、打造整體政府、政府服務(wù)供給側(cè)改革的推動器。一方面，“未訴先辦”治理模式改變了“接訴即辦”治理模式的被動性，主動研判公民訴求和問題。通過專班治理、整體攻堅(jiān)的方式，深化政府體制機(jī)制改革創(chuàng)新；通過利用大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)對政府各級職能部門職責(zé)進(jìn)行梳理，打破了傳統(tǒng)科層制的管理碎片化、條塊分割等壁壘，推動了政府流程再造和整體政府建設(shè)?！懊吭乱活}”機(jī)制由一個(gè)市級部門牽頭負(fù)責(zé)某一問題，相關(guān)單位協(xié)同配合，形成市、區(qū)、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同抓落實(shí)的各司其職的三級協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，同時(shí)制定“一方案三清單”（解決方案、任務(wù)清單、責(zé)任清單、政策清單）、“每月一題”《工作職責(zé)建議清單》，進(jìn)一步厘清政府職能部門邊界，推動整體政府建設(shè)。另一方面，“未訴先辦”治理模式通過優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，推動政府服務(wù)供給側(cè)改革。各政府職能部門以問題為起點(diǎn)，分析問題實(shí)質(zhì)，堅(jiān)持日常監(jiān)管與集中整治相結(jié)合，以提高政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，“未訴先辦”治理模式還建立了以群眾和企業(yè)需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)資源配置新模式，實(shí)現(xiàn)了從政府“端菜”到群眾“點(diǎn)菜”、從“大水漫灌”到“精準(zhǔn)滴灌”的工作轉(zhuǎn)變。

（三）黨建引領(lǐng)基層治理：實(shí)現(xiàn)黨性與人民性相結(jié)合

全過程人民民主要求實(shí)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。作為全過程人民民主法治化根本保證的中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，其要求是黨依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政。黨性與人民性相結(jié)合，是全過程人民民主堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)的要求。“未訴先辦”治理模式將黨的政治、組織和密切聯(lián)系群眾等優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成治理優(yōu)勢，發(fā)揮黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，將黨的組織體系與基層治理體系有機(jī)融合。一方面，在基層治理過程中，充分發(fā)動黨員的引領(lǐng)作用。例如，諸多街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過全體黨員干部下沉基層一線，全面了解和解決人民群眾的訴求，拉近黨員與人民群眾之間的距離。另一方面，“未訴先辦”治理模式選擇“書記掛帥、組織部門直接介入”的全新治理方式，以黨建引領(lǐng)基層治理，真正實(shí)現(xiàn)黨性與人民性的結(jié)合。

（四）推動實(shí)現(xiàn)全過程人民民主法治化

若全過程人民民主失去限度則會導(dǎo)致民主的無限擴(kuò)張和濫用1張愛軍：《全過程民主的范圍與限度》，載于《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。，這是由于全過程人民民主無法擺脫民主價(jià)值本身的天然缺陷。習(xí)近平總書記提出，必須堅(jiān)持用制度體系保障人民當(dāng)家作主，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主2《習(xí)近平談治國理政》第4卷，外文出版社2022年版，第250頁。。因此，全過程人民民主的發(fā)展和全面推進(jìn)，離不開法治和制度的保障3莫紀(jì)宏：《在法治軌道上有序推進(jìn)“全過程人民民主”》，載于《中國法學(xué)》2021年第6期。。習(xí)近平總書記在黨的二十大上提出：“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家。”4習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2022年版，第40頁。中國共產(chǎn)黨通過“建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”這一橋梁和紐帶，將全過程人民民主與全面依法治國緊密地聯(lián)系起來。全過程人民民主與全面依法治國是鳥之兩翼、車之兩輪，若民主離開法治，則會陷入無序與混亂中，淪為“假民主”；若法治離開民主，則會陷入專斷中，淪為權(quán)力專制的工具5許身?。骸吨袊矫裰鞯姆ㄖ伪Ｕ稀罚d于《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2022年第5期。。全過程人民民主法治化是依法治國賦予全過程人民民主的剛性保障，也是區(qū)別于西方注重形式合法性而忽視實(shí)質(zhì)合法性及社會正義的重要標(biāo)志6王巖、馬超：《全過程人民民主的實(shí)踐邏輯》，載于《思想理論教育》2022年第9期。。由此可見，全過程人民民主法治化是集民主與法治于一體的制度理念。其內(nèi)涵在于，在法治的軌道上推進(jìn)全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，實(shí)現(xiàn)各層次、各領(lǐng)域的全過程人民民主，實(shí)現(xiàn)全過程人民民主與全面依法治國互嵌與驅(qū)動。北京接訴即辦改革中的“未訴先辦”治理模式是全過程人民民主法治化賦能城市治理的生動實(shí)踐，是民主與法治的融合，是價(jià)值與工具的整合，是程序與實(shí)體的結(jié)合，旨在通過制度設(shè)計(jì)、規(guī)范制定深入挖掘民主背后的工具性和價(jià)值性，最終實(shí)現(xiàn)城市治理所要求的“人民至上”。其工具性表現(xiàn)為運(yùn)用全過程人民民主法治化推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治理。其價(jià)值性表現(xiàn)在廣泛參與、整體治理、高效治理、依法治理。城市治理首先是全過程人民民主的“民主治理”，其中“全過程”強(qiáng)調(diào)了人民民主運(yùn)行范圍的全覆蓋性和廣泛性，強(qiáng)調(diào)了運(yùn)行階段、時(shí)間和空間的持續(xù)性，強(qiáng)調(diào)了人民民主運(yùn)行的高效性。綜上而言，人民民主的“全過程”需要制度保障和規(guī)范保障7參見莫紀(jì)宏：《論民主、法治與人權(quán)三位一體的治理方式》，載于《中國法律評論》2022年第5期。。

2021年9月24日《條例》的制定，以地方性法規(guī)的形式鞏固接訴即辦改革中“未訴先辦”治理模式的實(shí)踐成果，用法治解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，用法治保障人民群眾安居樂業(yè)，使“未訴先辦”治理模式在法治的軌道上得以運(yùn)行?！稐l例》的制定通過法治增強(qiáng)民主治理效能，是全過程人民民主法治化程序性的生動實(shí)踐和深化發(fā)展。一方面，《條例》專門設(shè)置了“主動治理”一章，通過地方性法規(guī)鞏固“每月一題”機(jī)制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，如規(guī)定源頭治理、區(qū)域治理，建立三級協(xié)同聯(lián)動機(jī)制等內(nèi)容。另一方面，《條例》以破解涉及群眾利益的問題為導(dǎo)向，集中回應(yīng)了“未訴先辦”治理模式中所面臨的問題，規(guī)范了未訴先辦全流程機(jī)制，明確了“接”、“辦”的行政主體，同時(shí)對“訴”的市民主體依法賦權(quán)和約束，為全過程人民民主法治化提供了法律保障。2021年11月，北京市委深改委通過了《關(guān)于推動主動治理未訴先辦的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步以規(guī)范性文件的形式保障“未訴先辦”治理模式，如規(guī)定對集中區(qū)域、高頻難點(diǎn)問題進(jìn)行主動治理，“每月一題”實(shí)行年度動態(tài)調(diào)整，推進(jìn)治理從“有一辦一”向“主動治理”轉(zhuǎn)變等。

（五）為超大城市基層治理提供“北京樣板”

“未訴先辦”治理模式作為“接訴即辦”的升級版，其主動治理的形式實(shí)際蘊(yùn)含著整體治理、協(xié)同治理的內(nèi)涵。該模式試圖從源頭解決當(dāng)前基層治理單向化、濫提不合理訴求、12345 市民便民服務(wù)熱線訴求量大、治理效能與資源投入不匹配1劉巧蘭、王叢虎：《從“民呼政應(yīng)”走向“未呼先應(yīng)”——基于“接訴即辦”實(shí)踐樣態(tài)及其優(yōu)化轉(zhuǎn)型的探討》，載于《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2022年第3期。等問題，主動治理，服務(wù)群眾，打造回應(yīng)型政府。該模式通過推進(jìn)基層黨建機(jī)制創(chuàng)新、積極探索基層治理經(jīng)驗(yàn)，形成了具有北京特色的超大城市基層治理“樣板”。同時(shí)，《條例》的制定和實(shí)施，實(shí)際也在踐行全過程人民民主過程中形成了“北京樣板”：一方面為地方立法工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)，另一方面通過地方性法規(guī)形式將“北京樣板”固定下來，推動城市治理的精細(xì)化和法治化。

七、結(jié)語

北京接訴即辦改革是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“堅(jiān)持人民城市為人民”重要囑托的生動實(shí)踐，是以北京實(shí)際為落腳點(diǎn)，破解超大城市治理難題、增強(qiáng)群眾幸福感、獲得感、滿意感的重要舉措?！拔丛V先辦”治理模式豐富和發(fā)展了全過程人民民主的內(nèi)涵，是全過程人民民主在治理語境下的實(shí)踐探索。與此相關(guān)的未來的研究應(yīng)繼續(xù)深入挖掘北京接訴即辦改革中創(chuàng)新性的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持實(shí)踐與理論相結(jié)合，在實(shí)踐中豐富和發(fā)展理論。