高 爽，秦麗娜，田海濤

（北京市供水管理事務中心，北京 100195）

1994年，國務院發(fā)布的《城市供水條例》將自建設施供水限定于城市供水范疇。2007年施行的《北京市自建設施供水管理辦法》，明確北京市自建設施供水是以自行建設的地下水取水設施、供水管道及其附屬設施向本單位或者附帶向周邊單位、城鎮(zhèn)居民提供生活、生產(chǎn)用水和其他各項建設用水。本文討論的自建設施供水，即為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)用于生活、生產(chǎn)的水源井及附屬設施供水一系列過程，區(qū)別于村域內(nèi)、其他用途水源井供水。

自建設施供水是北京城市供水的重要方式之一，20 世紀70年代市政公共供水覆蓋率較低，一些單位和居民小區(qū)以自行打井的方式來滿足企業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水，為保障當時北京城市供水安全發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著公共供水管網(wǎng)的逐步覆蓋，加之自建設施供水能力的局限，自建設施供水范圍逐漸縮小。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)仍使用自建設施水源井供水的單位中，水質(zhì)超標、水壓不足、管理水平低下等問題長期影響著市民用水安全。本文以北京市自建設施供水管理為例，分析供水管理存在的問題并提出解決對策，為自建設施供水管理決策提供參考。

1 基本情況

1.1 自建設施供水管理體制機制現(xiàn)狀

自建設施供水單位是運行管理主體，主要負責所屬設施設備運行及維護管理，包括水源防護、設施運行、水質(zhì)檢測、日常管理等。

北京市的市、區(qū)兩級水務部門按照職責分工，落實行業(yè)監(jiān)管責任。具體而言，自建設施供水監(jiān)管，按《取水許可和水資源費征收管理條例》相關規(guī)定，并根據(jù)供用水單位級別、用水量多少、水源類型及所處行政區(qū)，劃分為“市管戶”和“區(qū)管戶”，采取分類分級、分區(qū)管理模式。市、區(qū)兩級水務部門負責對應“管戶”的鑿井許可審批、取水指標審批、設施運行監(jiān)管及節(jié)約用水指導等。此外，衛(wèi)生主管部門負責供水水質(zhì)及運行設施的衛(wèi)生監(jiān)督、管理工作。環(huán)境保護、規(guī)劃、建設等有關行政主管部門按職責分工做好自建設施供水的相關工作。

1.2 以“市管戶”為例介紹北京市自建設施供水現(xiàn)狀

北京市目前自建設施供水單位共470 余家，所屬水源井約730 眼，分布于全市除東城區(qū)外的15 個區(qū)。其中，“市管戶”共有240 余家，占全市總數(shù)的51.6%；涉及機井約380 眼，占全市總數(shù)的52.1%。按供水量統(tǒng)計，“市管戶”自建設施供水量占全市自建設施全年供水總量的80.5%。按服務人口初步統(tǒng)計，“市管戶”占62.2%[1]?！笆泄軕簟比课挥诮裰行某菂^(qū)，主要分布于海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺區(qū)的四環(huán)以外區(qū)域，這些區(qū)域由于早年市政管網(wǎng)水覆蓋率低，自建設施供水方式較為普遍。因歷史原因，“市管戶”中部隊、醫(yī)院、高校、國家行政機關、國企事業(yè)單位占有較高比例，這也反映了特定歷史階段北京城市供水特點。

在240 余家“市管戶”自建設施供水單位中，提供生活用水的單位近170 家，占比約71%。其中，110 余家安裝了消毒設備，配備率約68%；能夠定期開展水質(zhì)檢測的單位110 余家，占比約70%；辦理衛(wèi)生許可證的單位70 余家，占比約45%。整體來看，提供生活飲用水的單位在消毒設備安裝及水質(zhì)檢測方面與之前相比有了較明顯進步，但衛(wèi)生許可證辦理方面仍存在明顯短板。

1.3 工作開展現(xiàn)狀

圍繞供水安全，市水務部門牽頭對自建設施供水單位在加強監(jiān)督管理、推進所屬水源井置換等方面開展了一系列工作。

1.3.1 加強和完善自建設施供水管理

為保障供水水質(zhì)安全，北京市支持安裝了一批凈化消毒設備，一定程度上減少了水質(zhì)安全隱患；“取用水管理專項整治行動”以來，對存在未經(jīng)批準擅自取水、監(jiān)測計量不規(guī)范、未按規(guī)定取水等問題的自建設施供水單位緊抓整改，補辦了一批取水許可證，重新安裝了一批遠程計量水表；印發(fā)了《北京市水務局關于進一步加強和完善自建設施供水安全監(jiān)管工作的通知》等文件，并以其為統(tǒng)領，強化監(jiān)管工作，促進了自建設施供水管理規(guī)范化；創(chuàng)新監(jiān)管手段，通過開展聯(lián)合檢查、下發(fā)整改告知單等方式，督促問題單位消除安全隱患。

1.3.2 推動自建設施所屬水源井置換

“南水”進京后，為涵養(yǎng)地下水源、加快城市供水能力建設，同時解決自建設施供水水質(zhì)不達標等問題，2015年北京市全面啟動了所屬自備水源井置換，2017年北京市政府辦公廳印發(fā)了《加快推進自備井置換和老舊小區(qū)內(nèi)部供水管網(wǎng)改造工作方案》[2]，明確了置換任務并在供水管網(wǎng)改造、運行費用支持、項目審批等方面出臺了資金及政策支持。根據(jù)自來水集團數(shù)據(jù)，截至2021年4月，已累計完成1200 個單位（小區(qū)）自備井置換，停用自備井480余眼，日置換水量32萬m3[3]。

2 存在問題及分析

2.1 供水情況復雜，歷史遺留問題多

經(jīng)查閱資料及調(diào)研，部分自建設施供水單位除自用外，還對周邊地區(qū)居民及附帶企業(yè)供水，承擔了部分公益供水責任[4]。部分單位因供水年代久遠、基礎資料缺失，對管網(wǎng)分布、供水范圍及人口信息均不掌握，增加了供水管理難度，同時存在水資源浪費、供水水質(zhì)風險等，對周邊用戶的供水積極性不高。此外，一些國企事業(yè)單位因改革、破產(chǎn)等原因，無力投入資金，只能維持簡單的供水，用水戶對水壓不足、水質(zhì)條件差等供水服務不滿，市民投訴事件時有發(fā)生，水費收繳難度大，進一步加劇了運營困難。

2.2 體制機制不健全

2.2.1 監(jiān)管基礎薄弱

依據(jù)《城市供水條例》《北京市自建設施供水管理辦法》等規(guī)定，區(qū)水行政主管部門要做好本行政區(qū)域內(nèi)自建設施供水的監(jiān)督管理工作，負直接監(jiān)督責任。現(xiàn)狀情況是由于歷史原因，“市管戶”目前仍存在區(qū)級屬地監(jiān)管缺位、市級統(tǒng)籌不到位的問題。從監(jiān)管內(nèi)容看，事業(yè)單位改革前，自建設施供水管理重點是取水許可證辦理和用水指標下達，對供水設施安全運行關注不夠，供水管理基礎較薄弱。

2.2.2 監(jiān)管部門聯(lián)動協(xié)調(diào)機制不足

（1）監(jiān)管涉及環(huán)保、水務、衛(wèi)建等多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制不健全。從水源保護、供水設施運行到飲用水衛(wèi)生安全，自建設施供水涉及的多部門監(jiān)管工作機制待完善。如，按照《北京市自建設施供水管理辦法》規(guī)定，衛(wèi)生行政主管部門應當對自建設施供生活飲用水進行定期檢測，并將有關檢測結果與水行政主管部門共享，據(jù)了解，目前自建設施供水水質(zhì)共享工作機制尚未建立。

（2）水務部門內(nèi)部“取供用排”水管理鏈條仍不暢通。少部分單位未辦理取水許可或取水許可過期，“取”是源頭依據(jù)，若監(jiān)管不嚴，會使下游環(huán)節(jié)的管理工作缺少支撐；此外，部分已接入市政管網(wǎng)的自建設施供水單位水源井仍在使用或停用后未作進一步處置，存在擅自啟用等隱患，易成為自建設施供水監(jiān)管盲區(qū)。

2.3 部分自建設施供水單位管理運行不規(guī)范

2.3.1 供水設施建設標準偏低

部分自建設施供水工程由于建設年代較早，建設標準偏低，基礎相對薄弱，主要表現(xiàn)在井口設置不規(guī)范、供水設施老化銹蝕、井房地面和墻面未貼瓷磚、消毒間設置不規(guī)范等。部分自建設施供水單位自備水源井存在安全隱患，如井口及取水設施位于地下密閉空間，操作不便且極易發(fā)生有限空間安全事故；因建設審批手續(xù)問題，部分井口無法加蓋井房，仍處于裸露狀態(tài)，夏季易發(fā)生雨水倒灌，存在極大安全隱患。部分單位采用水塔二次加壓方式供水，限于操作困難，無法按要求開展消毒和定期維護，水質(zhì)安全風險高。

2.3.2 設施設備運行情況差

以消毒設施配備和運行為例，部分因建設年代較早，建設時尚無參照標準，管理單位仍在使用已淘汰或消毒效果不佳的消毒設備；有的管理單位在后期運行中對供水工作關注度不夠、資金投入少，未配備消毒設備；有的后期維護資金不能保證，存在消毒設施核心部件損壞未修、人為關閉消毒設施等情況。

2.3.3 有關證件辦理率低

就取水許可證來說，有的管理單位不清楚需要辦理取水許可證的要求，或取水許可證已過期未及時辦理換證。就衛(wèi)生許可證來說，有的管理單位不清楚提供生活飲用水的自建設施供水管理單位需要依法取得衛(wèi)生許可證，有的由于不符合辦理衛(wèi)生許可證的辦理標準無法辦證。就從業(yè)人員健康證明辦理情況看，部分管理人員雖持有健康證，但早已超過有效期限，沒有及時辦理新證件。

2.3.4 管理手段落后，管理人員工作能力不足

部分管理單位對提升管理手段、保障供水安全的重要意義認識不到位，存在忽視供水設施日常運行管理、管理松懈等問題，智能化管理手段較少，人工抄表計量方式仍存在；部分管理人員工作能力不足、責任心差，日常安全檢查發(fā)現(xiàn)隱患整改的及時性、有效性和針對性等方面還存在差距。

2.3.5 居民用水知情權難以保障

按照供水信息公開制度規(guī)定，供水單位要對取水許可證、衛(wèi)生許可證、人員健康證、日常巡檢記錄臺賬、水質(zhì)檢測報告、應急預案、運行管理責任人信息、監(jiān)督電話等進行公示。根據(jù)實際調(diào)研情況，北京市大部分自建設施供水單位對相關要求落實較差，用水戶對所用水生產(chǎn)、管理情況缺乏了解，居民用水知情權難以保障。

2.4 所屬自備水源井置換推動難度大

限于政策法規(guī)規(guī)定、取水用途復雜、規(guī)劃管線進展緩慢、置換用戶意愿不強、資金落實不到位等原因[5]，所屬水源井置換工作推動難度大。從用戶角度分析，取水用途為非居民用水時，自建設施供水成本低于市政水水價，從經(jīng)濟利益及實際需要考慮，其置換積極性不高；部分單位水源取自基巖，屬相對優(yōu)質(zhì)的礦物質(zhì)水，對置換市政水持抵觸態(tài)度。另外，一些已經(jīng)接入市政水單位，本應退出自建設施供水管理序列，卻仍保留水源井，既增加了供水管理工作難度，也造成了地下水資源的浪費。

2.5 缺乏標準規(guī)范或適用性不強

目前，北京市自建設施供水管理參考的現(xiàn)行政府規(guī)章及標準有《北京城市公共供水管理辦法》（頒布實施30 a）《北京市自建設施供水管理辦法》（頒布實施15 a）等法規(guī)規(guī)章，與水質(zhì)相關的有《城市供水水質(zhì)標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》等，或是頒布實施時間較久，或是對自建設施供水針對性不強，不能適應當前社會經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)階段供水管理需求[6]。如，《北京市自建設施供水管理辦法》關于違規(guī)用水行為的處罰，與同類法規(guī)規(guī)章相比，約定的罰款金額明顯偏小，不能起到震懾效果；水質(zhì)檢測要求也有不合理之處，北京市自建設施供水對象一般僅限于本單位或周邊有限的供水范圍，水源分散、規(guī)模小，且部分實際不飲用，按照《城市供水水質(zhì)標準》《生活飲用水衛(wèi)生標準》等現(xiàn)有的水質(zhì)檢測及管理要求，對大部分供水單位來講必要性不大，且過高頻次水質(zhì)檢測產(chǎn)生的經(jīng)濟負擔過重，幾乎不可實現(xiàn)。在滿足供水需求的前提下，適當調(diào)整管理規(guī)定，研究制定適合北京市自建設施供水管理需求的政策規(guī)章是目前管理工作考慮的方向之一。

3 對策建議

總體來看，北京市自建設施供水管理方面近年來取得了一定成績，但在管理體制機制、管理水平和能力建設、法規(guī)規(guī)章建立等方面仍存在不足。針對以上問題，從4個方面提出如下建議。

3.1 完善管理體制機制

（1）實行屬地監(jiān)管、市級統(tǒng)籌。隨著對全市自建設施供水單位的逐步梳理，市區(qū)兩級水務部門針對“市管戶”做好監(jiān)管權移交，區(qū)水務局負責做好行政區(qū)域內(nèi)自建設施供水的監(jiān)督管理和用戶置換工作，市水務局監(jiān)管全市自建設施供水工作，督促指導各區(qū)落實屬地監(jiān)管責任。

（2）加強部門聯(lián)動，建立工作機制。自建設施供水監(jiān)管涉及“取、供、用、排”全鏈條，建立取水、供水、節(jié)水、排水水務系統(tǒng)各部門溝通機制，在取水許可發(fā)放、用水指標下達、運行管理監(jiān)督檢查、水源井置換、封井銷號、監(jiān)督執(zhí)法等工作中加強聯(lián)系、資源共享，推動建立安全保障長效機制，切實提高管理效能。同時，健全水務與環(huán)保、衛(wèi)生等職能部門溝通機制，在水源保護、水質(zhì)信息等方面做好職責分工、相互配合，從而避免政策與措施上的沖突與矛盾。

3.2 加強自建設施供水管理

（1）探索分類管理，提高管理效能。北京市自建設施供水情況復雜，針對不同供水類型、用水需求，制定相應的管理標準，分類施策、分類管理，減輕供水單位負擔，提升管理效能。如，核對取水許可與實際取水用途，劃分生活飲用、辦公、生產(chǎn)用水等多種類型，在與供水單位確認后，分類提出管理措施，無必要開展水質(zhì)檢測、安裝消毒設備的單位可以剔除相應的管理要求。根據(jù)用水對象不同，劃分學校、醫(yī)院、部隊、生產(chǎn)企業(yè)等多種類型，再根據(jù)取水量多少，劃分重點供水單位、日常監(jiān)管單位等，對重點供水單位在管理制度、水質(zhì)檢測、設備運行等方面適當提高標準，確保供水安全；對供水需求不高、無安全隱患的單位，適當降低管理要求，充分體現(xiàn)靈活性和可適用性。

（2）加強供水單位日常管理。按照北京市水務局《進一步加強和完善自建設施供水安全監(jiān)管工作的通知》要求，明確供水單位的主體責任，進一步做好資料管理、信息公示、源頭管控、消毒設備配備、水質(zhì)檢測等工作；各級監(jiān)管部門加強監(jiān)督檢查，依法履行監(jiān)管職責，提升監(jiān)管效能。

3.3 積極推動自備水源井置換

（1）公共供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)，具備置換條件但置換意愿不強的用戶，從取供用全鏈條管理出發(fā)，建議采取嚴控取水許可證辦理、調(diào)整用水指標、原有水源井按有關規(guī)定逐步進行封存或封填等綜合措施，推動置換工作。

（2）限于政策法規(guī)規(guī)定，導致自備水源井置換無法開展的，考慮由北京市政府出臺政策明確由各區(qū)結合拆違工作予以認定，按只要認定為非違章建筑即可接入市政自來水的原則予以推進，或由區(qū)政府組織相關部門出具置換意見，同意置換的由供水企業(yè)按照區(qū)政府意見實施所屬水源井置換。

（3）分類研究，探索自備水源井置換新思路。針對部隊、醫(yī)院、高校及科研院所等重點自建設施供水單位，充分考慮其特殊性，在置換市政水時，需保留自備水源井的應急備用功能，保障供水安全，以備不時之需；從供水成本考慮，對于僅提供綠化、沖廁、生產(chǎn)等用水的自備水源井，具備條件的可用中水替代，提高不同類型水資源利用效率。

3.4 研究出臺配套法規(guī)政策

針對北京市自建設施供水特點，研究制定符合實際的運行管理標準規(guī)范，明確管理職責，嚴格管理要求，強化管理標準，提升供水保障水平。據(jù)悉，住建部正在組織對《城市供水條例》修訂，《北京市供水管理辦法》也正在立項論證，出臺后將為北京市自建設施供水管理提供更全面、適用的制度支撐。政策支持方面，對自建設施供水存在運維困難的單位，在所屬水源井置換、基礎設施建設及改造資金扶持、維護管理等方面爭取有關部門政策支持。

4 結語

通過完善管理體制機制、出臺配套法規(guī)政策、加強日常管理、推動所屬自備水源井置換等多種措施，切實提升北京市自建設施供水運行管理水平、建立安全保障長效機制，以期實現(xiàn)供水高質(zhì)量發(fā)展。