●肖 鵬 王亞琪

2022年12月29日，全國財(cái)政工作視頻會議在北京召開。會議總結(jié)了2022年及黨的十九大以來的財(cái)政工作，研究部署2023年財(cái)政工作。會議認(rèn)為，2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，做好財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作意義重大；并強(qiáng)調(diào)，2023年積極的財(cái)政政策要加力提效，更直接更有效發(fā)揮積極財(cái)政政策作用。財(cái)政政策既要“加力”——加大擴(kuò)張力度，又要“提效”——提升政策效能，離不開現(xiàn)代預(yù)算制度的重要支撐和保障作用。黨的二十大報告指出，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展，健全現(xiàn)代預(yù)算制度。預(yù)算制度改革應(yīng)立足于新發(fā)展格局，不斷釋放制度優(yōu)勢，提高財(cái)政政策執(zhí)行力，提高財(cái)政資源配置能力，提高財(cái)政可持續(xù)性，更好地發(fā)揮財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、健全現(xiàn)代預(yù)算制度對于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重大意義

財(cái)政是國家治理之基，預(yù)算是財(cái)政管理之柱。預(yù)算作為黨執(zhí)政的重要資源，體現(xiàn)著黨和國家的意志，是政府施政和調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。面對新時代、新征程、新任務(wù)，健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要立足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要矛盾，貫徹新發(fā)展理念，在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中貢獻(xiàn)財(cái)政力量，助力中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）提高財(cái)政政策執(zhí)行力，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控能力

現(xiàn)代預(yù)算管理是一項(xiàng)涵蓋預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的系統(tǒng)工程，并且融入先進(jìn)理念和方法，嵌入運(yùn)行規(guī)則和銜接機(jī)制，提高信息化管理水平，系統(tǒng)把握并協(xié)同推進(jìn)各種管理要素，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理高質(zhì)量發(fā)展，充分釋放預(yù)算管理效能，提高財(cái)政政策的宏觀調(diào)控能力。此外，預(yù)算制度與財(cái)政制度、經(jīng)濟(jì)政治體制息息相關(guān)。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，對于完善民主政治制度具有重要意義，為高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供支撐，進(jìn)一步提高財(cái)政政策執(zhí)行力，推動經(jīng)濟(jì)、政治、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）為政府施政提供財(cái)力支持，保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施

當(dāng)前財(cái)稅體制改革要趟過 “深水區(qū)”，離不開現(xiàn)代預(yù)算對財(cái)政資源的統(tǒng)籌整合作用?，F(xiàn)代預(yù)算是一種重要的治理工具，通過對稀缺的財(cái)政資源進(jìn)行科學(xué)合理分配，提高財(cái)政支出的有效性，充分釋放經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，為高質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)力支持和制度保障，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段。

立足社會主要矛盾，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，優(yōu)化財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持科技創(chuàng)新、生態(tài)建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性；重點(diǎn)保障和改善民生，兜牢民生底線，打造完善的公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)更高層次的均等化；重點(diǎn)支持教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等民生事業(yè)的發(fā)展，讓人民群眾共享發(fā)展成果，滿足人民群眾對美好生活的需要；重點(diǎn)保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，服務(wù)于黨和國家事業(yè)大局。通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政資源高效配置于經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源提質(zhì)增效，充分釋放高質(zhì)量績效。

（三）防范化解風(fēng)險，提高財(cái)政可持續(xù)性

現(xiàn)代預(yù)算制度從全過程嚴(yán)防財(cái)政風(fēng)險，提高財(cái)政可持續(xù)性。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，科學(xué)合理地預(yù)測財(cái)政收支、確定財(cái)政赤字，從更長遠(yuǎn)的視角謀劃事業(yè)發(fā)展，對重大政策或者重大項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政承受能力評估，根據(jù)評估結(jié)果合理安排預(yù)算。預(yù)算制度的現(xiàn)代化關(guān)鍵在于規(guī)范和約束政府收支行為，核心在于“控權(quán)”，形成有力的監(jiān)督制約機(jī)制，規(guī)范政府行為，抑制財(cái)政支出規(guī)模的隨意擴(kuò)張和財(cái)政資源的隨意浪費(fèi)，提高財(cái)政資金的使用效率，加強(qiáng)地方債管理，提高財(cái)政可持續(xù)性。

二、健全現(xiàn)代預(yù)算制度面臨的挑戰(zhàn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，財(cái)稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠(yuǎn)機(jī)制的系統(tǒng)性重構(gòu)。黨的十八大以來，預(yù)算制度改革作為現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容率先啟動、率先突破，在全面實(shí)施預(yù)算績效管理、推進(jìn)預(yù)決算公開、實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財(cái)務(wù)報告制度等方面，密集推出了一系列重大改革舉措，取得了預(yù)算制度改革的階段性成效。盡管我國已經(jīng)初步搭建起現(xiàn)代預(yù)算制度的主體框架，但在財(cái)政資源統(tǒng)籌、增強(qiáng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障、強(qiáng)化預(yù)算約束、預(yù)算協(xié)同管理等方面還存在一些亟待解決的問題。

（一）財(cái)政資源統(tǒng)籌能力有限

經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加大規(guī)模減稅降費(fèi)，財(cái)政收入增長乏力，同時財(cái)政支出剛性增長，財(cái)政收支矛盾加劇，財(cái)政緊平衡常態(tài)化，財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了“積極的財(cái)政政策要加力提效”，來應(yīng)對我國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過程中面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)。而目前財(cái)政資源統(tǒng)籌能力有限，一定程度上制約著財(cái)政政策執(zhí)行力的提升。具體表現(xiàn)在：

1.制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性還有待提升。黨的十八大以來，我國密集推出了預(yù)算績效管理、中期財(cái)政規(guī)劃、財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化等重大改革舉措。但忽略了改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，尚未將各項(xiàng)改革統(tǒng)一于整體預(yù)算管理制度改革中，尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理一體化。

2.政府的財(cái)源挖掘能力還比較有限。同類用途的資金協(xié)同性不足，“碎片化”、交叉重復(fù)的現(xiàn)象較為普遍。財(cái)政資金沉淀問題尚未得到解決，盤活存量資金的積極性不高。國有股權(quán)、國企土地、行政事業(yè)單位資產(chǎn)等盤活周轉(zhuǎn)效率不高，未能形成有償使用和市場化變現(xiàn)的長效機(jī)制。

3.預(yù)算的跨周期管理機(jī)制有待完善。我國的中期財(cái)政規(guī)劃改革起步較晚，一定程度上存在法律效力不足、約束力不夠、與年度預(yù)算“脫節(jié)”等問題，還有提升完善空間。

（二）財(cái)政資源配置的效果還有待提升

“財(cái)”為“政”服務(wù)，通過配置財(cái)政資源，保障國家重大戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。但目前仍然存在財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)不夠合理、財(cái)政資源配置效率不高等問題，未能充分發(fā)揮績效導(dǎo)向作用，支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)較為滯后。

1.預(yù)算績效管理對于財(cái)政資源配置的導(dǎo)向作用還比較有限。我國的預(yù)算績效改革起始時間較晚，在實(shí)踐中仍然面臨著諸多困境和難題。一是缺乏法律支持，雖然已經(jīng)陸續(xù)制定了一些政策文件，但是至今尚未出臺一部系統(tǒng)完整的法律對預(yù)算績效改革進(jìn)行規(guī)范；二是預(yù)算績效管理還未能與中期財(cái)政規(guī)劃有機(jī)銜接，缺乏中期財(cái)政規(guī)劃的支撐；三是預(yù)算管理中的制度設(shè)計(jì)需要進(jìn)一步完善，績效問責(zé)機(jī)制還不健全，逆向激勵問題尚未有效解決；四是績效評價結(jié)果缺乏有效應(yīng)用，績效與預(yù)算“兩張皮”的現(xiàn)象較為普遍?？冃гu價結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理的落腳點(diǎn)，深刻影響著績效管理的政策效果。

2.財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)總體滯后。支出標(biāo)準(zhǔn)定額能夠充分發(fā)揮引導(dǎo)和控制作用，在財(cái)政資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。但是我國預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)尚未形成體系，財(cái)政專用定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)進(jìn)度緩慢，部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制有待進(jìn)一步完善，支出標(biāo)準(zhǔn)尚未真正落到實(shí)處，應(yīng)用機(jī)制不夠健全。

（三）預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制還不夠完善

一是從監(jiān)督主體來看，人大、財(cái)政審計(jì)、會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)等多元監(jiān)督主體之間的協(xié)同效應(yīng)有待提高，以形成預(yù)算監(jiān)督制約的合力；二是規(guī)則意識、主動監(jiān)督意識有待提高。長期歷史原因造成了公民被動接受，缺乏理性思考，導(dǎo)致社會監(jiān)督流于形式；三是人大預(yù)算監(jiān)督尚不盡如人意，人大監(jiān)督的約束力有待提高，監(jiān)督方式和監(jiān)督流程還需要繼續(xù)完善；四是預(yù)算信息公開程度不高，還未形成預(yù)算公開長效機(jī)制，公開意識不足，公開范圍和公開內(nèi)容尚未進(jìn)一步細(xì)化。

三、健全現(xiàn)代預(yù)算制度，助力經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

健全現(xiàn)代預(yù)算制度必須注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性。健全現(xiàn)代預(yù)算制度，要立足新發(fā)展格局，以提高財(cái)政資源統(tǒng)籌能力為抓手，以釋放財(cái)政政策宏觀調(diào)控效能為目標(biāo)，以優(yōu)化財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)，提高重點(diǎn)領(lǐng)域保障力度為重點(diǎn)，以完善預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制為保障，提高財(cái)政可持續(xù)性。

（一）提高財(cái)政資源統(tǒng)籌能力，釋放財(cái)政政策調(diào)控效能

1.強(qiáng)化全口徑預(yù)算統(tǒng)籌調(diào)配。加強(qiáng)“四本預(yù)算”和政府專項(xiàng)債券等收入的勾稽銜接，將依托行政權(quán)力、政府信用和國有資源獲得的各項(xiàng)收入以及特許經(jīng)營收入等全面納入預(yù)算管理。將收入納入“一個盤子”管理，統(tǒng)籌使用公共資源，在“四本預(yù)算”之間進(jìn)行調(diào)劑使用，將國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，根據(jù)實(shí)際需要，可以適當(dāng)用一般公共預(yù)算資金補(bǔ)充社會保險基金預(yù)算。

2.強(qiáng)化存量資源與增量資源統(tǒng)籌管理。解決財(cái)政資金沉淀固化問題，將存量資金與下年度的預(yù)算安排相掛鉤，存量資金與增量資金相掛鉤。盤活存量閑置資金，做好結(jié)余資金的收回使用，根據(jù)預(yù)算資金使用效益進(jìn)行調(diào)劑使用，將低效運(yùn)轉(zhuǎn)資金調(diào)劑到高效益領(lǐng)域，始終保持預(yù)算資金的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.強(qiáng)化跨期、跨部門統(tǒng)籌管理。逐步做實(shí)中期財(cái)政規(guī)劃，進(jìn)行跨期統(tǒng)籌管理，從更長遠(yuǎn)的視角謀劃事業(yè)發(fā)展。做好年度預(yù)算與中期財(cái)政規(guī)劃的銜接，完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。對于財(cái)政資金進(jìn)行跨部門統(tǒng)籌，探索資金項(xiàng)目申報“聯(lián)席聯(lián)審”，進(jìn)行系統(tǒng)管理。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌能力是提高預(yù)算能力的基礎(chǔ)，能夠更好地為黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略、高質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)力保障。

4.強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)支出資金的統(tǒng)籌力度。我國財(cái)政專項(xiàng)支出具有種類多、范圍廣的特點(diǎn)，對同類支出用途的資金進(jìn)行合并，避免資金使用“碎片化”，為重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展提供財(cái)力保障，提高財(cái)政資金使用效益，保障積極的財(cái)政政策加力增效。

（二）優(yōu)化財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)，提高重點(diǎn)領(lǐng)域保障力度

1.財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)的調(diào)整堅(jiān)持新發(fā)展理念的引領(lǐng)。適應(yīng)新時代提出的任務(wù)和要求，準(zhǔn)確把握新時代帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為高質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)力保障，為新階段現(xiàn)代化建設(shè)提供重要支撐。財(cái)政資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應(yīng)該堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，為保障基本民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕提供必要的財(cái)力保障，取之于民、用之于民，解決上學(xué)難、看病難等問題，推動人的全面發(fā)展。進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付體系，建立一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，平衡地區(qū)間財(cái)力差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；準(zhǔn)確把握專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，保障國家重大決策部署的實(shí)施；完善共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付，推動實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

2.強(qiáng)化績效管理，充分發(fā)揮績效在財(cái)政資源配置中的導(dǎo)向作用。首先，要對績效管理的本質(zhì)有正確的理解?？冃Ч芾聿粌H強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的使用效率，還是價值理性的重要體現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)預(yù)算的公共價值屬性；其次，要加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)，健全“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效問責(zé)機(jī)制，完善績效管理中的激勵機(jī)制，解決由于制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致的逆向激勵問題；第三，要加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，完善事前績效評估機(jī)制；第四，要加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，解決績效和預(yù)算“兩張皮”的問題，取消低效、無效的項(xiàng)目資金，盤活長期沉淀資金，保障重點(diǎn)領(lǐng)域的資金需求；最后，要建立績效信息公開機(jī)制，主動接受社會監(jiān)督。

（三）推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算法定約束

推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，一是要與績效管理協(xié)調(diào)推進(jìn)。將標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理中，提高標(biāo)準(zhǔn)制定的整體責(zé)任意識，并同步設(shè)置績效目標(biāo)，強(qiáng)化支出預(yù)算約束，提高財(cái)政資金使用效益。二是加強(qiáng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。加快建立分行業(yè)、分地區(qū)、分類分檔的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，將支出標(biāo)準(zhǔn)嵌入預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。加快構(gòu)建專用定額標(biāo)準(zhǔn)，將通用定額標(biāo)準(zhǔn)和專用定額標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，使標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)更加立體。標(biāo)準(zhǔn)制定充分結(jié)合預(yù)算評審結(jié)果，在預(yù)算評審和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)之間形成良性互動關(guān)系。把握建設(shè)重點(diǎn)，對于涉及面廣、資金量大、實(shí)施期限長、適合標(biāo)準(zhǔn)化管理的項(xiàng)目予以重點(diǎn)關(guān)注。三是完善支出標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。一方面要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)整；另一方面要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和財(cái)力保障能力進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，更加符合實(shí)際，保證支出標(biāo)準(zhǔn)的時效性。

（四）完善預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制，提高財(cái)政可持續(xù)性

1.在多種監(jiān)督方式中形成合力。在中國全過程人民民主的推進(jìn)進(jìn)程中，已經(jīng)形成了多元主體共同參與、互為補(bǔ)充、協(xié)同發(fā)展的預(yù)算監(jiān)督體系，涵蓋立法機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、第三方中介機(jī)構(gòu)、社會公眾等外部監(jiān)督以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，只有優(yōu)化監(jiān)督模式，加強(qiáng)不同監(jiān)督方式之間的協(xié)調(diào)性，在多方監(jiān)督力量中形成合力，才能控制政府權(quán)力、規(guī)范和約束政府行為，抑制低效的預(yù)算安排和隨意的支出擴(kuò)張，提高財(cái)政可持續(xù)性。

2.強(qiáng)化政府債務(wù)管理，防范化解政府債務(wù)風(fēng)險。對于地方隱性債堅(jiān)持“化解存量、遏制增量”的原則，加強(qiáng)監(jiān)管力度，對于違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅處理。對于法定政府債券資金的使用，堅(jiān)持“事前評估、風(fēng)險管控”的原則，完善事前財(cái)政承受能力評估機(jī)制，從源頭把控風(fēng)險，完善事中運(yùn)行監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，進(jìn)行風(fēng)險管控。打破政府兜底預(yù)期，規(guī)范管理地方政府融資平臺公司，推動其市場化轉(zhuǎn)型。

（五）推動數(shù)據(jù)共享，提高預(yù)算管理信息化水平“雙維度”

依托大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺，構(gòu)建“制度+技術(shù)”的管理機(jī)制，推進(jìn)預(yù)算管理一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息貫通共享，提高財(cái)政信息化水平。財(cái)政信息化的核心是財(cái)政數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對財(cái)政數(shù)據(jù)的整合共享，避免碎片化和部門化，才能夠?yàn)楹暧^科學(xué)決策提供支撐?？v向上，建立央地財(cái)政信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)央地財(cái)政信息貫通，保證財(cái)政數(shù)據(jù)的真實(shí)性，提高財(cái)政政策執(zhí)行力。橫向上，首先要推進(jìn)部門間預(yù)算信息互聯(lián)共享，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行信息反饋形成有機(jī)整體，提高財(cái)政資源配置效率；其次要加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)聯(lián)通，充分發(fā)揮人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督方式的協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)以數(shù)監(jiān)督，提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。