●陳紅燕

習(xí)近平總書記在第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全會(huì)上對健全黨和國家的監(jiān)督體系做出重大部署，首次將財(cái)會(huì)監(jiān)督納入黨和國家監(jiān)督體系，財(cái)會(huì)監(jiān)督被賦予全新歷史定位和豐富內(nèi)涵外延，成為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要抓手。在財(cái)會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)型升級的時(shí)代機(jī)遇下，財(cái)政部門要充分發(fā)揮對財(cái)會(huì)監(jiān)督的牽頭推動(dòng)作用，牢牢把握新時(shí)期財(cái)會(huì)監(jiān)督的職能定位和背景、特點(diǎn)積極探索實(shí)踐，在創(chuàng)新監(jiān)督路徑、健全監(jiān)督法規(guī)制度體系、優(yōu)化監(jiān)督結(jié)果跟蹤利用等方面組合發(fā)力，提升財(cái)會(huì)監(jiān)督工作質(zhì)效，擔(dān)負(fù)起財(cái)會(huì)監(jiān)督作為黨和國家監(jiān)督體系中一把利劍的歷史使命。

一、引入跟蹤評價(jià)模式對提升財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)效的重要意義

歷史和現(xiàn)實(shí)表明，構(gòu)筑全面覆蓋財(cái)政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)領(lǐng)域，貫通政府部門、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、單位內(nèi)部的三位一體財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算管理制度，和維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、保障黨和國家財(cái)經(jīng)工作方針政策及決策部署貫徹落實(shí)的內(nèi)在要求。然而，傳統(tǒng)財(cái)會(huì)監(jiān)督在全面性、即時(shí)性和結(jié)果利用等方面存在一定局限，具體體現(xiàn)在：一是受限于機(jī)構(gòu)改革后財(cái)政監(jiān)督力量配備不足且監(jiān)督對象、范圍不斷擴(kuò)大，財(cái)會(huì)監(jiān)督覆蓋面有限，難以起到全面監(jiān)督、防患于未然的作用；二是財(cái)會(huì)監(jiān)督信息化統(tǒng)建程度不高，跨部門及財(cái)政部門內(nèi)部專項(xiàng)、日常監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的信息共享率低、利用成本高，以手工核查會(huì)計(jì)憑證為主的專項(xiàng)監(jiān)督方式不能適應(yīng)監(jiān)督數(shù)據(jù)資料紛繁復(fù)雜和日常、專項(xiàng)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)換需求不斷擴(kuò)大的形勢發(fā)展；三是財(cái)會(huì)監(jiān)督的方式路徑側(cè)重于合法合規(guī)性的事后檢查，缺失以結(jié)果利用、過程跟蹤為導(dǎo)向的績效視角，難以為優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)、盤活財(cái)政存量資金運(yùn)作提供即時(shí)的監(jiān)督成果；四是成果利用不充分，介入時(shí)間晚，部分問題存在發(fā)現(xiàn)時(shí)已造成實(shí)質(zhì)損失且無法彌補(bǔ)的情況，問題整改只能以“下不為例”的方式推進(jìn)落實(shí)，可能存在整改工作流于形式的情況，監(jiān)督效能難以得到彰顯。針對傳統(tǒng)監(jiān)督的上述薄弱環(huán)節(jié)，財(cái)政部門理應(yīng)在新一輪財(cái)會(huì)監(jiān)督體系構(gòu)建中引入跟蹤評價(jià)模式，按照“強(qiáng)化原有職能，優(yōu)化新增職能”的原則推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)型升級。這一模式對推動(dòng)完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，提升財(cái)會(huì)監(jiān)督工作質(zhì)效，特別是在豐富監(jiān)督內(nèi)涵、擴(kuò)展監(jiān)督領(lǐng)域、建立以過程管控為導(dǎo)向的監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)化監(jiān)督指標(biāo)體系、突破監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用瓶頸等五個(gè)維度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）強(qiáng)化事中監(jiān)督，豐富財(cái)會(huì)監(jiān)督內(nèi)涵

雖然近年來全過程監(jiān)督的理念越來越受重視，但無論是在法規(guī)制度建設(shè)方面，還是在實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)方面，其發(fā)展仍然不夠完善。大部分高位階的法律、法規(guī)、規(guī)章僅適用于有規(guī)范化執(zhí)法流程的行政檢查，較少關(guān)注側(cè)重于日常管理的事中監(jiān)控，2012年財(cái)政部出臺的 《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》雖對財(cái)政部門實(shí)施“事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合”的監(jiān)督原則和采取“監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價(jià)”的監(jiān)督方法進(jìn)行了原則性規(guī)定，但對于事中監(jiān)督的具體運(yùn)用缺乏進(jìn)一步的銜接規(guī)范和程序依據(jù)，相較于成熟的專項(xiàng)檢查手段，地方財(cái)政部門往往較少采用事中監(jiān)督方式。而跟蹤評價(jià)模式有效實(shí)現(xiàn)了財(cái)會(huì)監(jiān)督在時(shí)間維度上的延伸，將監(jiān)督從事后拓展到了資金使用過程中，為事中監(jiān)控的實(shí)際操作提供了具體路徑指引，極大地豐富了財(cái)會(huì)監(jiān)督的方式和內(nèi)涵。

（二）融匯績效要求，拓展財(cái)會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域

2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，提出要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。自此，將績效理念和方法納入財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，成為財(cái)會(huì)監(jiān)督服務(wù)預(yù)算管理工作職能的內(nèi)生需求和必要舉措。具體運(yùn)用方面，跟蹤評價(jià)監(jiān)督模式與推進(jìn)重大政策、重點(diǎn)項(xiàng)目績效管理在工作內(nèi)容、方式方法以及具體要求上高度貼合，是對績效運(yùn)行情況實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的天然載體。一是時(shí)間維度同步，保證了各階段的績效管理信息都可以得到最大化、最優(yōu)化利用和評價(jià)監(jiān)督；二是跟蹤評價(jià)監(jiān)督可以對績效管理運(yùn)行過程中存在的資金使用效率不高、資金使用不規(guī)范、績效目標(biāo)偏離等問題，及時(shí)采取糾錯(cuò)糾偏的監(jiān)督手段；三是跟蹤評價(jià)的工作成果可以提供更為精準(zhǔn)、細(xì)化的全過程績效運(yùn)行分析數(shù)據(jù)，構(gòu)建財(cái)會(huì)監(jiān)督與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理的良性循環(huán)。

（三）重構(gòu)目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)監(jiān)督轉(zhuǎn)型

黨的十九屆四中全會(huì)對財(cái)會(huì)監(jiān)督明確新思路，履行新職能、奮發(fā)新作為賦予了重要的理論和政策指導(dǎo)，在此時(shí)代背景下財(cái)會(huì)監(jiān)督需進(jìn)一步優(yōu)化其保障財(cái)稅政策執(zhí)行、規(guī)范預(yù)算管理、提升績效管理水平的工作模式，進(jìn)而達(dá)到國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)要求。相對于“檢查型”監(jiān)督，跟蹤評價(jià)模式以過程管控為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)對財(cái)政運(yùn)行的同步評價(jià)與監(jiān)督，將監(jiān)督活動(dòng)滲透在財(cái)政活動(dòng)的所有業(yè)務(wù)及業(yè)務(wù)活動(dòng)的所有環(huán)節(jié)，所形成的監(jiān)督成果能夠?qū)崟r(shí)反映項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行信息。因此，通過跟蹤評價(jià)模式嵌入，建立貫穿財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)全生命周期的過程監(jiān)督并充分發(fā)揮其作為預(yù)算管理“預(yù)警器”“糾偏器”的功能作用，能夠?yàn)樨?cái)會(huì)監(jiān)督“從檢查向管理”轉(zhuǎn)型提供必要的路徑支撐。

（四）完善指標(biāo)體系，提高財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)量

實(shí)行跟蹤評價(jià)監(jiān)督，一方面推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督“從直線向立體”轉(zhuǎn)型，監(jiān)督指標(biāo)從原來對財(cái)政資金使用合規(guī)性的“對不對”單一維度轉(zhuǎn)化為“對不對”“好不好”“快不快”等多元、立體型監(jiān)督指標(biāo)體系；另一方面，推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督“從結(jié)果向過程”“從碎片化向系統(tǒng)化”轉(zhuǎn)型，監(jiān)督指標(biāo)從聚焦隨機(jī)抽取的個(gè)案結(jié)論向涵蓋多個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)、入庫、預(yù)算編制、執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算各階段的大數(shù)據(jù)監(jiān)督轉(zhuǎn)化，監(jiān)督方式上往往強(qiáng)調(diào)同一監(jiān)督指標(biāo)在差異化預(yù)算執(zhí)行模式下的數(shù)據(jù)采集、觀測追蹤、比對分析，從而促進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督結(jié)果更為全面、客觀、公正，監(jiān)督效率和質(zhì)量有效提高。

（五）突破利用瓶頸，提升財(cái)會(huì)監(jiān)督效能

在現(xiàn)行財(cái)會(huì)法制體系下，財(cái)會(huì)監(jiān)督在結(jié)果跟蹤落實(shí)方面缺乏強(qiáng)制性手段，甚至存在一些技術(shù)操作層面不具有整改意義的問題，監(jiān)督結(jié)果利用往往無法落到實(shí)處或產(chǎn)生效果。而跟蹤評價(jià)模式為這一痼疾提供了良好的解決思路，正所謂“亡羊補(bǔ)牢、為時(shí)未晚”，秉持著早發(fā)現(xiàn)、早介入、早解決的理念，跟蹤評價(jià)模式能夠在資金使用過程中積極化解財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，防微杜漸，寓發(fā)現(xiàn)問題與解決問題于一體，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控實(shí)施、問題整改和優(yōu)化預(yù)算管理的同步推進(jìn)。此外，跟蹤評價(jià)模式也有利于探索政策制度深層次的完善思路，事中介入、事中糾偏的特性讓直接跟進(jìn)實(shí)際發(fā)生的業(yè)務(wù)流程成為可能，財(cái)政部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)能夠更深入地參與到預(yù)算實(shí)施部門的各個(gè)環(huán)節(jié)，更易于發(fā)現(xiàn)和梳理、分析預(yù)算執(zhí)行方面反映出的具體問題，并從項(xiàng)目入庫儲(chǔ)備、預(yù)算編制、資金分配和統(tǒng)籌管理等源頭環(huán)節(jié)提出全鏈條的完善建議，從而充分發(fā)揮財(cái)會(huì)監(jiān)督服務(wù)預(yù)算管理的重要作用。

二、跟蹤評價(jià)模式應(yīng)用案例分析：廣州財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目“雙監(jiān)控”

跟蹤評價(jià)的概念較早見于環(huán)境影響領(lǐng)域，具體指規(guī)劃實(shí)施后對實(shí)際產(chǎn)生的環(huán)境影響及預(yù)防或減輕不良影響對策和措施的有效性進(jìn)行調(diào)查、分析、評估。將這一概念引入財(cái)會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域，前提建立在監(jiān)督項(xiàng)目的預(yù)算收支計(jì)劃、項(xiàng)目績效目標(biāo)等重要信息基本可量化、可拆解的支撐下，各級財(cái)政部門、主管部門及其所屬單位以此預(yù)設(shè)的執(zhí)行軌跡為錨定指標(biāo)，對項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等開展全過程監(jiān)督、控制和管理活動(dòng)。

自2021年起，廣州市財(cái)政局在廣東省制度建設(shè)、系統(tǒng)搭建和工作方式日臻完善的基礎(chǔ)條件下，探索開展以財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目“雙監(jiān)控”為具體應(yīng)用的財(cái)會(huì)監(jiān)督跟蹤評價(jià)模式實(shí)踐，并取得積極工作成效。

（一）工作模式

依托財(cái)政“雙監(jiān)控”系統(tǒng)，從預(yù)算執(zhí)行和績效運(yùn)行兩方面對選取的財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施全過程線上監(jiān)控，對監(jiān)控疑點(diǎn)輔以線下核查、處理，將監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的問題通過電話提醒、發(fā)函催告等方式及時(shí)向相關(guān)單位反饋，督促其強(qiáng)化資金使用監(jiān)管，切實(shí)提高資金使用效益。

（二）跟蹤評價(jià)情況

1.項(xiàng)目基本情況?！半p監(jiān)控”項(xiàng)目選取立足跟蹤評價(jià)的監(jiān)控目標(biāo)，由于日常經(jīng)費(fèi)類或支出即完成績效目標(biāo)的補(bǔ)貼類、一次性貨物服務(wù)采購類資金項(xiàng)目并不具備監(jiān)控意義，在剔除此類項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，廣州市財(cái)政局選取了資金規(guī)模較大、涉及部門和實(shí)施層級較多的工程和采購類重點(diǎn)資金項(xiàng)目。其中2021年選取了加快北部山區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展補(bǔ)助資金項(xiàng)目、北京路步行街改造提升項(xiàng)目和老舊小區(qū)改造項(xiàng)目開展監(jiān)控試點(diǎn)，包含二級項(xiàng)目22個(gè)，覆蓋項(xiàng)目資金共計(jì)5.45億元，涉及市級主管部門6個(gè)、區(qū)級主管部門15個(gè)、執(zhí)行單位32個(gè)；2022年除延續(xù)上一年度的北部山區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展補(bǔ)助資金項(xiàng)目和北京路步行街改造提升項(xiàng)目外，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，補(bǔ)充選取了大氣污染防治專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、水環(huán)境治理等4個(gè)項(xiàng)目開展“雙監(jiān)控”重點(diǎn)工作，覆蓋項(xiàng)目資金共計(jì)8.16億元。

2.跟蹤評價(jià)流程設(shè)置。第一步，分解績效目標(biāo)。對選取項(xiàng)目的年度或項(xiàng)目整體支出計(jì)劃和績效目標(biāo)化整為零，試點(diǎn)以季度作為階段單位確定事中監(jiān)控的參照標(biāo)的，按照“市級財(cái)政部門—市級主管部門—區(qū)級主管部門—實(shí)施單位”的序列，通過“雙監(jiān)控”系統(tǒng)層層分解、下發(fā)任務(wù)并組織填報(bào)，任務(wù)填報(bào)遵循總量控制原則，即每個(gè)季度的階段性目標(biāo)匯集后需與年度目標(biāo)或項(xiàng)目整體目標(biāo)相一致。

第二步，收集監(jiān)控信息。由實(shí)施單位按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求提供預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，并同步上傳項(xiàng)目實(shí)施相應(yīng)佐證材料，按照 “實(shí)施單位—區(qū)級主管部門—市級主管部門—市級財(cái)政部門”的序列分別對上傳資料進(jìn)行逐級審核，確保監(jiān)控信息真實(shí)、合規(guī)、合理。

第三步，線上動(dòng)態(tài)監(jiān)控。各級財(cái)政和主管部門對負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)行部門對照既定的分季度支出計(jì)劃和績效目標(biāo)，對項(xiàng)目資金支出進(jìn)度及績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并對監(jiān)控信息進(jìn)行綜合匯總和研究分析，如存在資金支出進(jìn)度慢、撥付和使用不規(guī)范、偏離績效目標(biāo)等問題，應(yīng)及時(shí)向?qū)嵤﹩挝涣私馇闆r、解決問題、糾正偏差，結(jié)合工作實(shí)際提出下一階段處理、調(diào)整、改進(jìn)的意見措施。

第四步，線下實(shí)地核查。依托線上監(jiān)控的數(shù)據(jù)分析成果，選取部分地區(qū)及部分項(xiàng)目，開展不定期線下核查，重點(diǎn)關(guān)注資金使用的規(guī)范性和有效性，確保線上監(jiān)控全面覆蓋、線下核查重點(diǎn)突出，著力編織橫向有廣度、縱向有深度的“雙監(jiān)控”網(wǎng)絡(luò)。

3.跟蹤評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題。區(qū)別于傳統(tǒng)事后監(jiān)督，“雙監(jiān)控”試點(diǎn)將監(jiān)督時(shí)點(diǎn)前置于項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行全過程，監(jiān)督評價(jià)指標(biāo)從“對不對”結(jié)論指標(biāo)向更關(guān)注于“好不好”“快不快”過程管理指標(biāo)轉(zhuǎn)化，從年底監(jiān)督結(jié)論來看，試點(diǎn)項(xiàng)目在糾偏調(diào)整后基本能達(dá)到年度績效目標(biāo)和支出進(jìn)度要求。同時(shí)，諸多在糾偏調(diào)整前“隱藏”的問題得以被重視并總結(jié)作為今后優(yōu)化項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行和資金管理方面的工作建議。如廣州市財(cái)政局在2021年監(jiān)控試點(diǎn)中關(guān)注到項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的以下問題并適時(shí)采取了整改措施：一是部分項(xiàng)目偏離年初目標(biāo)值較大或無法完成年度目標(biāo)，按照系統(tǒng)預(yù)警規(guī)則，項(xiàng)目支出計(jì)劃或績效目標(biāo)偏差大于等于20%、小于40%將觸發(fā)黃燈預(yù)警，偏差大于40%將觸發(fā)紅燈預(yù)警，2021年廣州財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目“雙監(jiān)控”項(xiàng)目共計(jì)觸發(fā)黃燈預(yù)警2次、紅燈預(yù)警109次；二是部分項(xiàng)目績效目標(biāo)未細(xì)化量化，且編制的產(chǎn)出質(zhì)量和數(shù)量指標(biāo)不準(zhǔn)確不完整，與項(xiàng)目實(shí)施情況不相符，個(gè)別項(xiàng)目第三季度仍未能確定具體的實(shí)施項(xiàng)目或績效目標(biāo)，存在“錢等項(xiàng)目”的情況；三是部分項(xiàng)目未合理編制項(xiàng)目運(yùn)行績效目標(biāo)，對預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控有待加強(qiáng)，個(gè)別項(xiàng)目執(zhí)行單位缺乏科學(xué)合理分解的階段績效目標(biāo)，或任務(wù)清單下達(dá)與項(xiàng)目審批不同步，大部分資金安排在第四季度支出，出現(xiàn)前三季度預(yù)算執(zhí)行率和績效目標(biāo)完成率為0的情況。

（三）跟蹤評價(jià)成效

首先，財(cái)會(huì)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用更有抓手。以2021年廣州財(cái)政資金重點(diǎn)項(xiàng)目“雙監(jiān)控”項(xiàng)目為例，針對跟蹤評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)組織線上線下兩輪數(shù)據(jù)核查分析，以問題導(dǎo)向采取了有效管控措施，一方面財(cái)政部門定期以通報(bào)形式督促業(yè)務(wù)主管部門對監(jiān)控過程中反饋的問題積極落實(shí)整改，提出強(qiáng)化預(yù)算編制的嚴(yán)謹(jǐn)性，做實(shí)做細(xì)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目儲(chǔ)備，優(yōu)化項(xiàng)目審批流程，合理編制項(xiàng)目運(yùn)行績效目標(biāo)和壓實(shí)各主體預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)等工作建議，并及時(shí)調(diào)減財(cái)政預(yù)算資金1.98億元；另一方面業(yè)務(wù)主管部門也能按照輕重緩急程度落實(shí)財(cái)政部門反饋意見，分別采取口頭提醒、書面提醒、阻斷、調(diào)整、收回等措施予以糾正，2021年對3個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目糾偏9次，占未完成年度績效目標(biāo)項(xiàng)目的100%，有效保障了財(cái)政資金使用的規(guī)范性、科學(xué)性和效益性。

其次，財(cái)會(huì)監(jiān)督治理效能進(jìn)一步提升。跟蹤評價(jià)監(jiān)督全流程介入模式為預(yù)算管理深度研究提供了大量、多維的數(shù)據(jù)資源，監(jiān)督結(jié)果強(qiáng)化作為深化預(yù)算管理改革、完善體制機(jī)制的有效參考，如廣州市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財(cái)政局以“雙監(jiān)控”整改工作為契機(jī)，制定出臺了《廣州市加快北部山區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展補(bǔ)助資金管理辦法（試行）》，有關(guān)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局也配套印發(fā)了補(bǔ)助資金實(shí)施方案，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)了問題整改成果向提升治理效能轉(zhuǎn)化，促進(jìn)完善標(biāo)本兼治、規(guī)范管理的監(jiān)控結(jié)果利用長效機(jī)制。

最后，財(cái)會(huì)監(jiān)督工作機(jī)制更為優(yōu)化，具體在常態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、智能化和聯(lián)動(dòng)化五個(gè)維度都有所體現(xiàn)和突破。

一是常態(tài)化，試點(diǎn)項(xiàng)目采取按季度分段設(shè)置監(jiān)督節(jié)點(diǎn)下發(fā)工作任務(wù)的方式，以后將逐步過渡到“實(shí)時(shí)+定點(diǎn)”的雙層次常態(tài)化機(jī)制，讓實(shí)施單位主動(dòng)作為和主管部門外部督促的效果同時(shí)作用于跟蹤評價(jià)監(jiān)督的常態(tài)化管理。

二是標(biāo)準(zhǔn)化，考慮到定量指標(biāo)相較于定性指標(biāo)更益于監(jiān)控且具有直觀性和可比性，確定了項(xiàng)目支出進(jìn)度和績效指標(biāo)完成情況等可量化的跟蹤評價(jià)指標(biāo)，如基建工程量、采購數(shù)量等，保證了跟蹤評價(jià)工作的客觀、科學(xué)。

三是信息化，依托“雙監(jiān)控”系統(tǒng)，建立了從資源分配上游的財(cái)政部門到資金使用下游的實(shí)施單位之間的直通通道，讓監(jiān)控部門能夠更快捷、及時(shí)、完整地獲取末端信息，暢順監(jiān)督工作流程。

四是智能化，“雙監(jiān)控”系統(tǒng)搭載有智能統(tǒng)計(jì)分析和預(yù)警機(jī)制，能夠較為高效地掌握總體運(yùn)行情況和發(fā)現(xiàn)存在問題，進(jìn)一步激發(fā)監(jiān)督活力、釋放監(jiān)督動(dòng)力。

五是聯(lián)動(dòng)化，“雙監(jiān)控”系統(tǒng)“百川入?！钡男畔⑹占绞剑环矫嫫平饬送瓿蛇M(jìn)度監(jiān)控信息采集難題，另一方面通過“下管一級”，進(jìn)一步壓實(shí)部門監(jiān)管職責(zé)。各級具有監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)行部門及主管部門（包括各級財(cái)政部門）實(shí)時(shí)監(jiān)控所轄項(xiàng)目管理及實(shí)施單位績效運(yùn)行情況，做好各項(xiàng)工作跟蹤、督促、指導(dǎo)，層層壓實(shí)各環(huán)節(jié)單位的主體責(zé)任，形成上下聯(lián)動(dòng)的良性機(jī)制。

（四）跟蹤評價(jià)推進(jìn)困難

從“雙監(jiān)控”工作試點(diǎn)情況看，各級業(yè)務(wù)主管部門、財(cái)政部門基本能按照工作要求，對項(xiàng)目的資金運(yùn)行狀況、實(shí)施進(jìn)展、產(chǎn)出效益等方面情況開展監(jiān)控，并對績效目標(biāo)偏離的項(xiàng)目采取糾偏調(diào)整措施，切實(shí)起到了提高預(yù)算執(zhí)行效率和資金使用效益的監(jiān)督效果。但在推進(jìn)過程中也不可避免存在一些困難，一是與預(yù)算績效管理的銜接上有待提高，年初批復(fù)的量化績效指標(biāo)有限，部分項(xiàng)目缺乏跟蹤評價(jià)的事中監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)；二是監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)平臺一體化建設(shè)暫時(shí)未能實(shí)現(xiàn)，各實(shí)施單位數(shù)據(jù)錄入和監(jiān)管部門比對、分析、利用數(shù)據(jù)的工作量大，系統(tǒng)智能監(jiān)控功能開發(fā)有限，導(dǎo)致“雙監(jiān)控”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)難以得到廣泛應(yīng)用。

三、進(jìn)一步完善財(cái)會(huì)監(jiān)督跟蹤評價(jià)模式的建議

（一）夯實(shí)制度基礎(chǔ)，逐步健全跟蹤評價(jià)監(jiān)督工作機(jī)制

財(cái)會(huì)監(jiān)督法規(guī)制度體系從《預(yù)算法》《會(huì)計(jì)法》到財(cái)政部門規(guī)章和規(guī)范性文件，涵蓋較為全面，但較少有筆墨細(xì)化提及跟蹤評價(jià)或事中監(jiān)控。法規(guī)制度建設(shè)是完善跟蹤評價(jià)模式的重要依托，具有固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的重要功能，亟需進(jìn)一步健全完善。2020年，廣東省財(cái)政廳印發(fā)了《廣東省省級財(cái)政資金“雙監(jiān)控”管理暫行辦法》，以“雙監(jiān)控”運(yùn)用視角為跟蹤評價(jià)工作機(jī)制在財(cái)會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域的具體應(yīng)用做出了創(chuàng)新性探索，也為深入預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革、加強(qiáng)財(cái)政資金全過程監(jiān)控管理提供了經(jīng)驗(yàn)樣本。下一步可以此制度為參考，進(jìn)一步積極探索研究各種跟蹤評價(jià)監(jiān)督方式的可行性和必要性，以明確工作模式、規(guī)范工作程序，強(qiáng)化跟蹤評價(jià)結(jié)果利用，厘清各級財(cái)政部門、主管部門以及實(shí)施部門之間的職責(zé)分工，不斷健全在跟蹤評價(jià)框架下的財(cái)會(huì)監(jiān)督制度體系。

（二）增強(qiáng)機(jī)構(gòu)力量，加強(qiáng)一線財(cái)會(huì)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

跟蹤評價(jià)模式的監(jiān)督時(shí)間跨度長，創(chuàng)新型工作舉措層出不窮，同時(shí)涉及的政策制度系統(tǒng)龐雜、工作內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督與預(yù)算管理、信息技術(shù)部門間更為緊密的聯(lián)系，這些特點(diǎn)對監(jiān)督隊(duì)伍的人員配置數(shù)量和監(jiān)督工作專業(yè)能力都提出更高要求。從人員配置層面來看，機(jī)構(gòu)改革后財(cái)政部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的編制半數(shù)轉(zhuǎn)移到審計(jì)部門，導(dǎo)致財(cái)監(jiān)力量一定程度上受到削減，多數(shù)縣區(qū)一級的財(cái)監(jiān)機(jī)構(gòu)人員配置十分有限，以廣州市各區(qū)財(cái)政局為例，大多僅配置2至3人，近半數(shù)未設(shè)專職財(cái)監(jiān)科室，與績效管理或會(huì)計(jì)事務(wù)合署辦公，且人員結(jié)構(gòu)存在老齡化趨勢，亟需配齊補(bǔ)強(qiáng)專職監(jiān)督人員。從監(jiān)督工作能力來看，監(jiān)督人才是提升財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)效的核心驅(qū)動(dòng)，要結(jié)合跟蹤評價(jià)的工作實(shí)際要求配備一支掌握預(yù)算管理全鏈條業(yè)務(wù)知識的高素質(zhì)專業(yè)化監(jiān)督隊(duì)伍，一是要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，監(jiān)督人員定期圍繞有關(guān)法律法規(guī)、工作方式方法、數(shù)字系統(tǒng)應(yīng)用操作等開展培訓(xùn)，總結(jié)分享工作經(jīng)驗(yàn)；二是要組織定期輪崗，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和預(yù)算、績效以及其他支出機(jī)構(gòu)之間的人員流動(dòng)，疏通業(yè)務(wù)隔閡，培養(yǎng)有預(yù)算管理相關(guān)知識儲(chǔ)備和工作經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)督人員，提升監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)。

（三）深化成果利用，在力度、深度、時(shí)效和分級應(yīng)用上下功夫

一是加大成果利用力度，將跟蹤評價(jià)結(jié)果作為以后年度預(yù)算安排的參考，對跟蹤評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的重大問題，結(jié)合工作實(shí)際對下一年度預(yù)算安排進(jìn)行扣減、調(diào)整、取消，探索將跟蹤評價(jià)結(jié)果納入地方和部門預(yù)算績效管理工作考核的重要內(nèi)容。二是挖掘成果利用深度，進(jìn)一步推動(dòng)源頭治理，對跟蹤評價(jià)發(fā)現(xiàn)的表層問題進(jìn)行分析研究，挖掘其深層次的管理或制度原因，探索可行的解決措施，把“當(dāng)下改”和“長久治”結(jié)合起來，深度推進(jìn)以查促建、以建促治，實(shí)現(xiàn)問題整改工作機(jī)制常態(tài)化、長效化。三是提升成果利用時(shí)效，通過加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)作進(jìn)一步提高成果利用的速度和效率，財(cái)政部門各職能機(jī)構(gòu)應(yīng)建立更為實(shí)質(zhì)有效的協(xié)作配合機(jī)制，摒棄單兵作戰(zhàn)的工作模式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理全過程和財(cái)會(huì)監(jiān)督工作的有效貫通融合，寓管理于監(jiān)督、寓監(jiān)督于管理，打通財(cái)政業(yè)務(wù)各個(gè)樞紐關(guān)節(jié)，讓監(jiān)督成果可以更及時(shí)、高效地反饋在財(cái)政管理工作上，進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)會(huì)監(jiān)督治理效能上新臺階。四是細(xì)化結(jié)果分類分級運(yùn)用方式，研判跟蹤評價(jià)發(fā)現(xiàn)問題和風(fēng)險(xiǎn)的具體類型和嚴(yán)重程度，及時(shí)采取分類處置措施予以糾正，如：對于臨近期限未達(dá)支出進(jìn)度目標(biāo)和績效目標(biāo)或因操作失誤、理解偏差導(dǎo)致錯(cuò)誤的情況，可采取口頭提醒或催告方式；對政策環(huán)境變化、突發(fā)事件等外部因素導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的，應(yīng)按程序調(diào)減預(yù)算和績效目標(biāo)；對存在重大違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)或預(yù)計(jì)造成重大損失浪費(fèi)的，可及時(shí)阻斷業(yè)務(wù)辦理、暫緩支付財(cái)政資金等。

（四）用活方式方法，依托技術(shù)平臺加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大趨勢下，以新一代信息技術(shù)為支撐的數(shù)字政府正在如火如荼建設(shè)過程中。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其數(shù)字化轉(zhuǎn)型是財(cái)政改革發(fā)展的空前機(jī)遇和必然的未來發(fā)展趨勢。雖然目前全國數(shù)字財(cái)政建設(shè)已卓有成效，但跟蹤評價(jià)模式在數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中仍有待進(jìn)一步突破發(fā)展。一是要提高大數(shù)據(jù)運(yùn)用水平，二是要加強(qiáng)監(jiān)督信息各獲取平臺的“一體化”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政內(nèi)部預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督等各部門之間和財(cái)政與審計(jì)、人大等監(jiān)督部門之間的信息貫通，保障財(cái)政監(jiān)督信息的完整性和及時(shí)性，建立起“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)來管理、用數(shù)據(jù)來決策、用數(shù)據(jù)來創(chuàng)新”的意識。當(dāng)前跟蹤評價(jià)模式的財(cái)會(huì)監(jiān)督客體，即預(yù)算管理全流程的業(yè)務(wù)信息數(shù)據(jù)，已經(jīng)或正在實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，如果不能將跟蹤評價(jià)工作任務(wù)有機(jī)高效融入數(shù)字財(cái)政建設(shè)進(jìn)程，則會(huì)導(dǎo)致監(jiān)督思維、模式、方法和工具的整體掉隊(duì)，無法有效利用信息化和數(shù)字化的創(chuàng)新平臺提高工作效率。所以在財(cái)政管理系統(tǒng)搭建和升級過程中應(yīng)充分考慮跟蹤評價(jià)模式的工作需求，如數(shù)據(jù)采集、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制、挖掘分析等功能開發(fā)，將財(cái)會(huì)監(jiān)督更深度地融入數(shù)字財(cái)政管理大局，消除財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督部門和其他具體業(yè)務(wù)部門之間的信息屏障，打破“信息孤島”，由各自為政向協(xié)同高效監(jiān)督轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步釋放監(jiān)督活力。

（五）完善協(xié)同機(jī)制，打好財(cái)會(huì)監(jiān)督“組合拳”

《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》明確指出，財(cái)會(huì)監(jiān)督方法包括“監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評價(jià)”等。各級財(cái)政部門在制定年度財(cái)會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)充分考慮不同監(jiān)督方式之間的適配度、互補(bǔ)性和不同監(jiān)督項(xiàng)目具體元素的交叉重疊情況。一方面，跟蹤評價(jià)在拓展財(cái)會(huì)監(jiān)督廣度和挖掘監(jiān)督深度方面存在優(yōu)勢，其事中監(jiān)控成果建立在對大量數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集、分析的基礎(chǔ)上，從中提煉出的頻發(fā)性問題可以為專項(xiàng)監(jiān)督檢查提供檢查思路和關(guān)注方向，監(jiān)控中反映出的偏離度較高的資金項(xiàng)目也可以成為下一年度專項(xiàng)監(jiān)督檢查的對象備選。另一方面，如前所述，跟蹤評價(jià)對日常人員公用經(jīng)費(fèi)類、支出即完成績效目標(biāo)的補(bǔ)貼類或一次性貨物服務(wù)采購類、缺乏可量化可拆解的跟蹤評價(jià)過程目標(biāo)等三類資金項(xiàng)目并不具備廣泛應(yīng)用的價(jià)值。故財(cái)會(huì)監(jiān)督工作應(yīng)關(guān)注跟蹤評價(jià)與其他監(jiān)督方式之間的協(xié)同配合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源的有效整合，增強(qiáng)監(jiān)督工作協(xié)調(diào)性、聯(lián)動(dòng)性、整體性，在提升監(jiān)督效能上做“乘法”，構(gòu)建分工明確、互為補(bǔ)充的有機(jī)監(jiān)督體系。