□ 蘇二威

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立的邏輯：提高立法質(zhì)量與發(fā)展全過程人民民主

黨的二十大報(bào)告首次將基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)寫入黨代會(huì)報(bào)告，指出要“健全吸納民意、匯集民智工作機(jī)制，建設(shè)好基層立法聯(lián)系點(diǎn)”?；仡櫥鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度的逐步確立過程，大致經(jīng)歷了“地方探索—中央試點(diǎn)—地方展開”這樣“自下而上、自上而下、功能擴(kuò)展”三個(gè)發(fā)展階段?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度作為民主立法制度的創(chuàng)新，始于2002年甘肅省人大常委會(huì)設(shè)立的“地方立法聯(lián)系點(diǎn)”探索[1]。2014年黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求，“健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化”。這意味著探索中的省一級(jí)向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制上升到國家層面。從功能上來看，設(shè)立初衷是為立法服務(wù)，推進(jìn)立法精細(xì)化。2015 年7 月，全國人大常委會(huì)法工委正式確定湖北襄陽、江西景德鎮(zhèn)、上海虹橋和甘肅臨洮等四個(gè)國家級(jí)別的基層立法聯(lián)系點(diǎn)[2]，國家最高立法機(jī)關(guān)通過該渠道直接吸收基層民意，標(biāo)志著基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度由地方實(shí)踐探索正式上升到全國布局。2019 年11月，習(xí)近平總書記考察全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海虹橋街道時(shí)，首次指出“人民民主是一種全過程民主”這一論斷，肯定了基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主意義和民主價(jià)值，指出中國的民主是“全過程民主”，這是中國特色社會(huì)主義民主的一個(gè)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑，要求總結(jié)推廣這一模式，使國家的重大決策更加有效、更接地氣[3]。至此基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能由單一的“服務(wù)立法、提高立法質(zhì)量”的服務(wù)立法上升到兼有“發(fā)展全過程人民民主”的踐行民主政治功能。此后，上海市著手開展基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的制度化構(gòu)建，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能由“立法中”向“立法前”“立法后”兩端延伸，進(jìn)而拓展到立法全過程，使其逐漸成為服務(wù)于“參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、普法守法、社會(huì)共治”的“建言站、直通車、助推器、宣傳臺(tái)”，也成為實(shí)踐和發(fā)展全過程人民民主的有效平臺(tái)[4]。在上海市人大常委會(huì)深入實(shí)踐下和全國人大常委會(huì)深入推動(dòng)下，習(xí)近平總書記提出的“全過程人民民主”重要理念迅速在基層立法聯(lián)系點(diǎn)落實(shí)落地，推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)不斷“擴(kuò)量提質(zhì)”[5]，一個(gè)立足于提高立法質(zhì)量，發(fā)展全過程人民民主的涵蓋“國家—省—市—縣”的四級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)體系正在逐步形成。截至2022 年1 月，國家層面的基層立法聯(lián)系點(diǎn)總數(shù)達(dá)到22個(gè)，覆蓋全國三分之二省份，帶動(dòng)全國省、市兩級(jí)人大常委會(huì)建立立法聯(lián)系點(diǎn)4700 余個(gè)[6]?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)制度，在不斷提高立法質(zhì)量的同時(shí)，也成為堅(jiān)持人民主體地位、實(shí)踐民主立法和踐行全過程人民民主的重要舉措。

二、中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐：成效、經(jīng)驗(yàn)與不足

（一）中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的定位

2020年7月重慶市人大常委會(huì)設(shè)立了首批5個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，沙坪壩區(qū)石井坡街道中心灣社區(qū)成為全市首批唯一一個(gè)社區(qū)型基層立法聯(lián)系點(diǎn)，主要承接與居民生活相關(guān)的立法征詢工作。2021年9月，全國人大常委會(huì)法工委明確沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)為重慶市唯一一個(gè)“國字號(hào)”基層立法聯(lián)系點(diǎn)[7]，形成了基層立法聯(lián)系點(diǎn)為核心、聯(lián)絡(luò)員單位和信息采集站為延伸的工作格局，中心灣社區(qū)是其核心聯(lián)系單位和信息采集點(diǎn)。與其他基層立法聯(lián)系點(diǎn)相比，中心灣社區(qū)這個(gè)基層“社群型”單位作為國家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的核心信息采集點(diǎn)，不僅承接省市一級(jí)的地方立法征詢工作，還承接了國家級(jí)立法征詢工作，成了名副其實(shí)的連接最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民群眾的“民意直通車”。

（二）核心工作

基層立法聯(lián)系點(diǎn)的核心工作是開展立法征詢工作。該立法聯(lián)系點(diǎn)開展立法征詢工作的模式是層層傳達(dá)、“線上+線下”相結(jié)合的雙征詢模式。借助QQ、微信、小程序、APP 等搭建了線上聯(lián)系點(diǎn)平臺(tái)，全時(shí)空推進(jìn)民主立法工作，并利用石井坡E 黨建小程序開通的立法留言板、法治專欄等進(jìn)行在線互動(dòng)。線下則以座談會(huì)、院壩會(huì)、茶話會(huì)、漫談會(huì)等多種形式開展征詢工作。截至2022 年7 月，中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)已完成19 部法律草案的立法征詢?nèi)蝿?wù)，累計(jì)上報(bào)意見建議294條，在已公布的法律案中，有37 條意見建議被國家或地方立法采納認(rèn)可，其中完全采納15條，部分采納12條，助推國家和地方立法取得顯著實(shí)效。基層立法聯(lián)系點(diǎn)能直接反映來自一線、來自基層的法治需求，打破了立法在群眾間的“神秘感”，提高了群眾參與立法的積極性，生動(dòng)踐行全過程人民民主，推進(jìn)立法工作高質(zhì)量發(fā)展。

（三）條件保障

在各級(jí)人大常委會(huì)、區(qū)政府和街道的大力支持下，在立法聯(lián)系點(diǎn)、信息采集站的聯(lián)絡(luò)員、信息采集員隊(duì)伍和廣大居民的共同努力下，該聯(lián)系點(diǎn)逐步探索形成了有制度、有機(jī)制、有經(jīng)費(fèi)、有陣地、有實(shí)效的“五有”工作格局。由于篇幅有限，下面重點(diǎn)就從該站點(diǎn)的陣地、隊(duì)伍和制度三個(gè)方面進(jìn)行介紹。

1.有陣地。相較其他類型的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，該點(diǎn)得到區(qū)政府更大支持，在區(qū)財(cái)政相當(dāng)緊張的情況下仍投入200 萬元，為中心灣社區(qū)打造了1000 平方米的民意會(huì)客廳，集中展現(xiàn)該立法聯(lián)系點(diǎn)工作成效，集中開展立法征詢工作。石井坡街道也大力支持，充分調(diào)動(dòng)基層力量，將立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)與人大代表家站建設(shè)進(jìn)行深度融合，與網(wǎng)格化管理相融合，與黨群服務(wù)站、紅巖市民調(diào)解站、公共法律服務(wù)站等基層治理單元相融合，實(shí)現(xiàn)了陣地共建、功能共融、品牌共創(chuàng)、活動(dòng)共推、信息共享。目前已在20 個(gè)居民區(qū)和轄區(qū)88家非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織設(shè)置了“信息采集點(diǎn)”，打造出一個(gè)涵蓋居委會(huì)、企業(yè)、機(jī)關(guān)部門、物業(yè)小區(qū)和群團(tuán)組織的“信息采集矩陣”。

2.有隊(duì)伍。該立法聯(lián)系點(diǎn)依托中心灣社區(qū)居委會(huì)，由居委會(huì)書記兼任立法聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人，一名居委會(huì)工作人員擔(dān)任立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)絡(luò)人，石井坡街道所轄所有居委會(huì)均指定一名聯(lián)絡(luò)員兼信息采集員負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)所在社區(qū)的信息采集員隊(duì)伍。信息采集員隊(duì)伍是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的核心力量，他們絕大多數(shù)來自本轄區(qū)的社區(qū)居民和在區(qū)工作的各界人士。信息采集員實(shí)行聘任制，建立了與社區(qū)志愿者積分獎(jiǎng)勵(lì)同等的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制以及激勵(lì)辦法，依據(jù)考核結(jié)果實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，保證信息員隊(duì)伍能有效發(fā)揮作用。該立法聯(lián)系點(diǎn)還多方鏈接資源，邀請(qǐng)高校法律院系和律師事務(wù)所進(jìn)行共建，成為重慶大學(xué)法學(xué)院教學(xué)基地和學(xué)生實(shí)習(xí)基地。

3.有制度。以《全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)劃》和《重慶市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作辦法》為指導(dǎo)，沙坪壩區(qū)先后制定了《關(guān)于支持和保障重慶市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的意見》《沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)關(guān)于支持和保障市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)（中心灣社區(qū)居民委員會(huì)）工作的意見》。2022 年5 月，石井坡街道探索制定了《中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)激勵(lì)辦法（試行）》，規(guī)定了信息采集員每次的上報(bào)、采納、普法、宣講、接受采訪、參會(huì)和參與志愿服務(wù)活動(dòng)等給予2～40元不等獎(jiǎng)勵(lì)，立法建議被國家、市人大采納和部分采納則給予200～1000元不等獎(jiǎng)勵(lì)。此外還通過寄送祝賀信、頒發(fā)紀(jì)念杯，提供相關(guān)資料、工作服，提供培訓(xùn)和外出考察機(jī)會(huì)等形式進(jìn)行綜合激勵(lì)。這一系列制度和規(guī)定進(jìn)一步保障了立法聯(lián)系點(diǎn)規(guī)范有序運(yùn)行。

（四）創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

依托沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)這一國家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，不斷探索完善獨(dú)具特色的創(chuàng)新工作機(jī)制，是該聯(lián)系點(diǎn)能夠保持在全市、全國有一定影響力的關(guān)鍵。一是及時(shí)總結(jié)立法征詢的工作方法，凝練成“三甄三譯”[8]六步工作法，為開展高效、專業(yè)的立法征詢工作提供了方法指引。二是創(chuàng)新實(shí)施“開放式漫談會(huì)”活動(dòng)，較好發(fā)揮了民主立法“直通車”作用。三是利用“網(wǎng)格化”管理，組織工作人員、黨員志愿者在網(wǎng)格中察民情、訪民意、解民憂、促和諧。四是整合現(xiàn)有司法資源，依托“三官一師”（法官、檢察官、警官、律師）和“法律明白人”進(jìn)社區(qū)制度，確保群眾更好理解法律法規(guī)內(nèi)容并能夠充分表達(dá)“原汁原味”意見建議。五是借助沙坪壩區(qū)人大常委會(huì)國家級(jí)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全市高校、科研院所、律師事務(wù)所、公檢法司等單位遴選聘請(qǐng)的36名立法咨詢專家和“專群結(jié)對(duì)”定點(diǎn)聯(lián)系鎮(zhèn)街工作機(jī)制，搭建了“法言法語”與“民言民語”的雙向轉(zhuǎn)化平臺(tái)。六是充分利用基層社會(huì)治理的創(chuàng)新載體，多方聯(lián)動(dòng)暢通民意溝通渠道。依托石井坡中心灣社區(qū)現(xiàn)有社會(huì)治理品牌“特鋼能人坊”，形成了特鋼能人議事苑、紓解角、和事佬“三坊聯(lián)動(dòng)”民意溝通互動(dòng)制度體系，廣泛收集民情民意，及時(shí)做好信息反饋。

（五）不足之處

中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)經(jīng)過兩年的運(yùn)行，在立法征詢工作上取得了豐碩的成效，但對(duì)比上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)推進(jìn)情況，依然存在不少困難和差距，具體表現(xiàn)在職能定位、人員配置、反饋機(jī)制和宣傳動(dòng)員等方面。

1.職能定位有待進(jìn)一步深化擴(kuò)展。受限于財(cái)力、人力和精力，中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)目前常態(tài)化開展的工作主要集中在立法征詢方面，同時(shí)兼顧一些普法宣傳，對(duì)人民參與全過程立法領(lǐng)域探索積淀尚淺，對(duì)發(fā)展全過程人民民主實(shí)踐的延伸力度還有待加強(qiáng)，工作主動(dòng)性不足，經(jīng)常是在上級(jí)要求和規(guī)劃下開展工作，與上?！叭δ苈?lián)系點(diǎn)”的定位存在一定差距?？紤]到該點(diǎn)在市區(qū)兩級(jí)的重要性以及當(dāng)下基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)不斷展開、全過程人民民主實(shí)踐不斷加強(qiáng)的新形勢和新要求下，若要繼續(xù)保持其在全市的探索先鋒和領(lǐng)頭羊地位，落實(shí)在全國“后來居上，勇爭一流”的建設(shè)目標(biāo)，在前瞻性、開創(chuàng)新、示范性上還有很大提升空間。從成立兩年的情況來看，該點(diǎn)精于立法征詢，打造民意征集平臺(tái)的前期定位是準(zhǔn)確和恰當(dāng)?shù)?，這也代表了當(dāng)?shù)卣畡?wù)實(shí)的工作作風(fēng)，但未來如何在守正基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新、拓寬功能，逐步將聯(lián)系點(diǎn)立法征詢工作拓展到立法全過程實(shí)踐中來，拓展到發(fā)展全過程人民民主實(shí)踐是值得探討的問題。

2.人員力量和專業(yè)化程度有待加強(qiáng)。面對(duì)越來越高的建設(shè)要求、越來越專業(yè)的全過程立法和全過程人民民主建設(shè)實(shí)踐，該站點(diǎn)隊(duì)伍建設(shè)存在明顯不足，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。

（1）專業(yè)背景欠缺。有學(xué)者認(rèn)為，立法工作有人大常委會(huì)法工委與立法專業(yè)聯(lián)系點(diǎn)的把關(guān)，社區(qū)型的基層立法聯(lián)系點(diǎn)只需要把最樸素的民意和群眾智慧收集到即可，沒有必要過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化信息員隊(duì)伍建設(shè)[9]。此觀點(diǎn)雖有一定道理，但在實(shí)踐中，如果缺乏一定的基本專業(yè)要求，會(huì)導(dǎo)致立法民意傳達(dá)失真失察，立法建議采納率過低，無法實(shí)現(xiàn)提高立法質(zhì)量的本意。實(shí)踐證明，一批高素質(zhì)的立法信息采集員隊(duì)伍確實(shí)是立法征詢工作專業(yè)性和立法嚴(yán)謹(jǐn)性的有效保障。信息采集員隊(duì)伍是立法聯(lián)系點(diǎn)團(tuán)隊(duì)核心，必須由一定規(guī)模的具有法學(xué)背景和從事法律工作的人員作為支撐，發(fā)揮必要的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，才能不斷滿足新形勢的需要。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的信息采集員隊(duì)伍中具有法學(xué)背景和從事法律、政策研究的不足10%。面對(duì)一些重要、緊迫、專業(yè)性和程序性很強(qiáng)的法律草案，多數(shù)信息采集員的知識(shí)儲(chǔ)備相形見絀，只有通過自學(xué)和托熟人來開展立法征詢工作。在運(yùn)用專業(yè)知識(shí)解釋法律的同時(shí)，信息采集員還需要對(duì)群眾意見進(jìn)行篩選、核實(shí)、完善，形成法律法規(guī)框架下可供參考的上報(bào)意見。這對(duì)信息采集員隊(duì)伍的責(zé)任感、耐心、鏈接資源能力和知識(shí)儲(chǔ)備都提出了較高要求。

（2）隊(duì)伍結(jié)構(gòu)單一，缺乏代表性。社區(qū)型基層立法聯(lián)系點(diǎn)重在“基層性”和“群眾性”，要能體現(xiàn)代表性和全面性，即使提不出實(shí)質(zhì)性建議，但能夠參與立法征詢工作，參與全過程人民民主實(shí)踐，群眾一樣能得到政治參與的獲得感。目前該聯(lián)系點(diǎn)的立法征詢工作開展還主要依托社區(qū)工作在進(jìn)行，沒有進(jìn)行統(tǒng)計(jì)學(xué)意義的樣本篩選和社會(huì)組織購買服務(wù)或者社會(huì)調(diào)查外包。在信息采集員的招募上采用志愿者的招募方式并進(jìn)行簡單篩選，由于主動(dòng)報(bào)名的信息員人數(shù)還不夠多，其結(jié)果就是篩選較為寬松，在性別、年齡、專業(yè)和職業(yè)背景上代表性不強(qiáng)，對(duì)受訪人員的選取也很少進(jìn)行指導(dǎo)和干涉。據(jù)統(tǒng)計(jì)，比較活躍的38名核心采集員里，社區(qū)工作者和社區(qū)退休人員占70%之多，在職的、中青年的、女性的信息采集員數(shù)量偏少，采集對(duì)象也相對(duì)固化，對(duì)弱勢群體的采集較少。要保障立法征詢工作具有充分的民主性，就必須擴(kuò)大采集員的代表性和采集對(duì)象的代表性。

（3）工作人員全員兼職，激勵(lì)欠缺。該立法聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人和一名工作人員均為社區(qū)工作者兼職?；鶎庸ぷ鞅旧砭蛷?fù)雜而煩瑣，他們在做好立法聯(lián)系點(diǎn)工作同時(shí)，還要肩負(fù)社區(qū)諸多工作，往往感覺分身乏術(shù)、力不從心，工作經(jīng)常處于被動(dòng)，導(dǎo)致立法征詢工作無法深層次、系統(tǒng)性地開展。同時(shí)有些地方出現(xiàn)將人大常委會(huì)的權(quán)力職責(zé)、街道辦事處的政府管理職責(zé)、相關(guān)部門的普法宣傳職責(zé)和居委會(huì)的職責(zé)旁落立法聯(lián)系點(diǎn)的情況[10]，也應(yīng)引起注意。

3.反饋機(jī)制有待完善。由于立法程序相對(duì)較長，目前大多數(shù)地方的人大常委會(huì)法工委以各基層立法聯(lián)系點(diǎn)為對(duì)象，將采納情況直接反饋到點(diǎn)，由點(diǎn)再反饋給個(gè)人，但往往是半年統(tǒng)計(jì)一次[11]，中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)也不例外。聯(lián)系點(diǎn)無法及時(shí)向參與群眾進(jìn)行信息反饋，也不能及時(shí)告知是否采納意見及未采納意見的原因，造成社區(qū)黨員群眾參與立法的積極性降低，信息采集員的熱情也受到嚴(yán)重影響。

4.宣傳力度、居民參與還有待加強(qiáng)。中心灣社區(qū)常住居民有1萬余人，整個(gè)石井坡街道常住居民6萬余人，但目前僅有500余人參與到立法工作中，占片區(qū)常住居民的0.8%。民眾參與立法的途徑和民主立法重要性均比較模糊，對(duì)意見建議是否真正能夠被法律采納是有疑慮的，導(dǎo)致居民參與立法的積極性不高。整體而言，目前社區(qū)立法參與還處在“動(dòng)員性”參與階段，尚未形成主動(dòng)參與立法、主動(dòng)接受普法的良好氛圍。

三、加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)的思考

（一）加強(qiáng)政策引領(lǐng)，打造全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)

基層立法聯(lián)系點(diǎn)因時(shí)因地隨政策而生，也必將隨著時(shí)間推移、形勢需要、實(shí)踐變化而不斷進(jìn)行政策調(diào)整、轉(zhuǎn)型并日臻成熟完善。自“全過程人民民主”理念提出以來，基層立法聯(lián)系點(diǎn)已經(jīng)做了深入調(diào)整?？梢灶A(yù)見，伴隨著全過程人民民主理念的逐步落實(shí)落地，人民當(dāng)家作主制度體系的不斷完善，基層立法聯(lián)系點(diǎn)還將具有很大的政策空間、成長空間。未來，可在開展民主立法的基礎(chǔ)上，不斷拓寬、加深這一全過程人民民主實(shí)踐平臺(tái)和民意平臺(tái)，使其真正成為探索創(chuàng)建全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)的橋頭堡，助力全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)建設(shè)。全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)建設(shè)，以人民有序政治參與、踐行全過程人民民主和健全人民當(dāng)家作主制度體系為基本理念，嘗試設(shè)立、整合民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等為一體的基層聯(lián)系點(diǎn)。通過不斷的整合各類政策、人力、物力、財(cái)力等資源，給予更多的人員、經(jīng)費(fèi)和政策支持，逐步破除因歷史原因、政策原因、人為的、區(qū)域的或部門等因素形成的現(xiàn)有的利益壁壘和政策藩籬，逐步整合和重構(gòu)現(xiàn)有歸口各部門的各種資源，做到目標(biāo)一致、共建共治、資源共享、互通有無，使全過程人民民主基層實(shí)踐點(diǎn)在民主立法、民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督上發(fā)揮出重要作用，不斷激發(fā)出人民群眾政治參與的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，使其成為群眾有序政治參與的綜合平臺(tái)和保障人民當(dāng)家作主有效的制度載體。

在發(fā)展全過程人民民主功能上，一是可以將基層立法聯(lián)系點(diǎn)與人大各項(xiàng)工作相結(jié)合。在人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)、人大行使監(jiān)督權(quán)上有些地方已經(jīng)開展了有益探索[12]，在服務(wù)立法的同時(shí)，服務(wù)好行政決策，保障好人民監(jiān)督權(quán)利，發(fā)揮“直通車”“發(fā)聲筒”“照妖鏡”“議事廳”等作用。二是要與選舉工作、代表工作相融合，與人大代表家站相融合，充分發(fā)揮代表作用。將人大代表“家、站、點(diǎn)”作為立法聯(lián)系點(diǎn)的運(yùn)作平臺(tái)，實(shí)行“場所共用、設(shè)備共配、人員共管、資源共享”的集約化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)場所、兩塊牌子、兩種職能”[13]，方便各級(jí)人大代表直接聯(lián)系人民群眾、開展立法意見征集座談、法規(guī)草案解讀等活動(dòng)。三是要與基層治理相互融合?；鶎又卫砗w的黨建引領(lǐng)、“五社聯(lián)動(dòng)”、網(wǎng)格化治理等對(duì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)發(fā)展全過程人民民主至關(guān)重要。這一點(diǎn)，社區(qū)型基層立法聯(lián)系點(diǎn)就很具有優(yōu)勢，也是中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的優(yōu)勢所在?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)一般會(huì)首先設(shè)立在基層治理、社區(qū)治理發(fā)展較好的基層單元，其可貴之處就在“基層”二字，意在將基層聲音傳遞到頂層立法，試圖通過廣開言路、開門立法，擺脫精英立法可能帶來的“立法謀私”“立法作秀”的弊端，破解群眾因“沉默的螺旋”導(dǎo)致的“基層失語”現(xiàn)象。這就要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)的征詢工作要開展到位，讓群眾信任，想方設(shè)法讓群眾張嘴說真話，不能浮于表面，這很考驗(yàn)前期基層治理狀況和群眾參與氛圍。而良好的立法征詢工作又能促進(jìn)基層治理，為此二者的融合是必要且緊要的。

（二）立足立法征詢工作核心，實(shí)事求是拓展職能

立足立法征詢工作，是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的核心職能。在條件有限的情況下，保證好立法征詢工作有序開展是第一任務(wù)。當(dāng)下，大多基層立法聯(lián)系點(diǎn)的主要任務(wù)還集中在立法征詢工作上，有的還未能有效開展好，有的已卓有成效，有一定基礎(chǔ)的地方已經(jīng)把基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法行政工作對(duì)象升級(jí)到法律的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、審議、評(píng)估、宣傳、實(shí)施等全過程、各環(huán)節(jié)。要根據(jù)各地自身狀況，實(shí)事求是的給予不同的支持和引導(dǎo)，適時(shí)拓展職能。筆者認(rèn)為，推動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能由“立法中”向“立法前”“立法后”兩端延伸是必要的。這就需要相關(guān)的政策支持，引導(dǎo)其有序參與立法規(guī)劃調(diào)研、立法計(jì)劃編制意見征集、法規(guī)草案意見征集以及法規(guī)通過后實(shí)施的征集意見建議、調(diào)查評(píng)估等工作[14]。

（三）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升專業(yè)水平

制度的執(zhí)行關(guān)鍵在人。人才是基層立法聯(lián)系點(diǎn)的第一資源，要把隊(duì)伍建設(shè)放在突出位置，加強(qiáng)配套服務(wù)保障。一是建立專兼結(jié)合的人才隊(duì)伍。要改變基層立法聯(lián)系點(diǎn)全員兼職的現(xiàn)狀，把聯(lián)系點(diǎn)當(dāng)成淬煉機(jī)關(guān)干部、社區(qū)工作者和法學(xué)專業(yè)學(xué)生基本功的“訓(xùn)練營”?！赌蠈幨腥舜蟪Ｎ瘯?huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》要求保證每個(gè)聯(lián)系點(diǎn)都有一名“點(diǎn)”的負(fù)責(zé)人和不少于一名的行政事務(wù)工作人員，負(fù)責(zé)承擔(dān)立法活動(dòng)的具體實(shí)施及相關(guān)工作[15]。以中心灣社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為例，一方面可以由公職人員補(bǔ)充，可抽調(diào)區(qū)人大常委會(huì)工作人員下沉到社區(qū)辦公，也可在街道工委層面抽調(diào)專職人員負(fù)責(zé)該立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)。另一方面可將社區(qū)兼職人員專職化，通過設(shè)置專崗、減負(fù)，給予一定工作經(jīng)費(fèi)保障，提升工作成效。如任命社區(qū)居委會(huì)班子成員副職擔(dān)任專職聯(lián)系點(diǎn)負(fù)責(zé)人、增設(shè)人大基層立法聯(lián)系點(diǎn)專職聯(lián)絡(luò)員等，還可以依托高校法學(xué)院系建立法學(xué)專業(yè)實(shí)習(xí)生常態(tài)化實(shí)習(xí)制度，以補(bǔ)充人手短缺問題。二是提升聯(lián)絡(luò)員和信息采集員隊(duì)伍專業(yè)化水平。立足本地志愿服務(wù)站，招募轄區(qū)內(nèi)具有一定法律知識(shí)、群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的黨員群眾，在原有志愿者隊(duì)伍基礎(chǔ)上不斷發(fā)現(xiàn)、吸引、培養(yǎng)人才。在激勵(lì)機(jī)制上，除了依托志愿者積分兌換獎(jiǎng)勵(lì)和榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)外，還要注重提供提升法律素養(yǎng)的培訓(xùn)實(shí)踐機(jī)會(huì)。要健全基層立法聯(lián)系點(diǎn)人員培訓(xùn)制度，實(shí)行崗前培訓(xùn)與定期培訓(xùn)相結(jié)合，理論培訓(xùn)與業(yè)務(wù)培訓(xùn)兩手抓?？赏ㄟ^邀請(qǐng)市人大常委會(huì)法工委備案審查處負(fù)責(zé)同志參與培訓(xùn)講授；聘請(qǐng)立法聯(lián)絡(luò)員和信息采集員擔(dān)任法院陪審員，通過組織參與相關(guān)領(lǐng)域案件的公開審判旁聽、組織立法現(xiàn)場考察交流等提升業(yè)務(wù)能力。還應(yīng)提供更多參與立法相關(guān)工作的機(jī)會(huì)，如推薦信息采集員、人大代表等參加市人大常委會(huì)的立法征詢座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)，列席市、區(qū)人大常委會(huì)會(huì)議等，以便深入了解地方立法工作進(jìn)程。三是加強(qiáng)信息采集員隊(duì)伍的評(píng)價(jià)考核。按照嚴(yán)進(jìn)寬出原則，加強(qiáng)入口關(guān)管理，側(cè)重考察信息采集員的政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、工作態(tài)度和工作能力，對(duì)不活躍的掛名采集員，應(yīng)及時(shí)提醒、督促和勸退。四是加強(qiáng)立法征詢顧問團(tuán)隊(duì)建設(shè)?？善刚?qǐng)法院、檢察院、司法局、法制辦的相關(guān)人員，高校法學(xué)院學(xué)者，律師事務(wù)所律師作為立法征詢顧問，負(fù)責(zé)對(duì)各自擅長領(lǐng)域的法律法規(guī)提出立法征詢意見和建議，從而形成上下聯(lián)動(dòng)，帶動(dòng)立法聯(lián)系點(diǎn)專業(yè)能力提升。五是充分發(fā)揮好人大代表作用。利用人大代表聯(lián)系選區(qū)選民機(jī)會(huì)，組織人大代表共建基層立法聯(lián)系點(diǎn)，探索建立了人大代表立法征詢資源信息庫，以人大代表家站為據(jù)點(diǎn)開展立法征詢工作。

（四）加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，建立有效的反饋、互動(dòng)機(jī)制

一是立法部門要注重立法征詢草案附帶說明和重點(diǎn)條文解讀。可以將附帶草案的相關(guān)說明，包括制定目的、重要條款的解讀、制定起草過程中重點(diǎn)條文的爭論等作為立法征詢參考材料，完整、準(zhǔn)確，通俗易懂的下發(fā)到各基層立法聯(lián)系點(diǎn)[16]，提高立法征詢的方向性，最大程度方便采集員和群眾參與立法征詢工作。二是加強(qiáng)立法征詢內(nèi)容和征詢對(duì)象的分級(jí)分類管理。對(duì)于國家級(jí)立法，應(yīng)啟動(dòng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)最高級(jí)的國家立法重大征詢工作程序，聯(lián)系點(diǎn)的所有資源都要啟動(dòng)起來。特別是一些涉及全民性的重要法律法規(guī)，如民商法、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法等。還要有效篩選不同群體，保證群體聲音能夠傳達(dá)到位。與民生相關(guān)的高質(zhì)量發(fā)展立法、惠民立法、環(huán)保立法、弘德立法、協(xié)同立法等地方立法重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｎ}開展“一線調(diào)研”。對(duì)一些地方性行業(yè)性政策法規(guī)要區(qū)別對(duì)待。一些數(shù)量較多、專業(yè)性強(qiáng)的地方行業(yè)性規(guī)章制度，可以向立法部門爭取資源，以小切口，通過線上線下等形式指導(dǎo)并引導(dǎo)采集員深入行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)從業(yè)人員收集意見建議。三是建立有效的反饋機(jī)制。建議得到采納或建議得到上級(jí)的明文反饋將為信息采集員和群眾參與立法征詢工作提供強(qiáng)大動(dòng)力。不同于一般的公開征求意見，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的征詢工作具有固定性、特定性，上報(bào)建議均可溯源，因此及時(shí)反饋就顯得十分必要和可行，這也是尊重民意的具體體現(xiàn)。如《東莞市公眾參與政府立法程序規(guī)定》第二十一條規(guī)定：“起草單位應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾意見進(jìn)行整理、歸納和分析，結(jié)合工作實(shí)際及論證情況作出是否采納的決定,并編制公眾意見采納情況說明。公眾意見采納情況說明應(yīng)當(dāng)包括公眾意見概述、公眾意見采納情況及理由等內(nèi)容?！盵17]對(duì)團(tuán)體或者個(gè)人無論是進(jìn)行直接回復(fù)還是整體回復(fù)，建立及時(shí)的自上而下的法規(guī)草案公眾意見采納情況反饋機(jī)制，都能激起聯(lián)系點(diǎn)和群眾參與立法的積極性。

（五）主動(dòng)宣傳、服務(wù)，增強(qiáng)群眾參與立法吸引力

一是主動(dòng)宣傳，提升公眾參與立法意識(shí)。依托基層立法聯(lián)系點(diǎn)，結(jié)合“法律三進(jìn)”、以案釋法等日常普法宣傳活動(dòng)，通過宣傳欄、宣傳冊、小視頻、微信公眾號(hào)、各種社區(qū)活動(dòng)等進(jìn)行立法工作宣傳、立法成果宣傳，讓廣大居民群眾在充分認(rèn)識(shí)、了解立法工作的基礎(chǔ)上，積極主動(dòng)參與到立法活動(dòng)中來，理解基層立法聯(lián)系點(diǎn)是保障人民群眾參與立法的有效途徑，是民主立法的重要制度安排，并在建言獻(xiàn)策中潛移默化地接受法律熏陶，提升學(xué)法尊法守法用法的意識(shí)和能力。二是主動(dòng)服務(wù)，營造良好的參與立法、守法氛圍?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)要將吸納的專業(yè)資源、培育的專業(yè)隊(duì)伍轉(zhuǎn)換為法治效能，在廣泛征求立法民意的同時(shí)，積極為居民群眾提供法律法規(guī)咨詢服務(wù)，為居民依法維權(quán)提供法律依據(jù)。對(duì)遵紀(jì)守法模范和積極參與立法征詢工作的居民可通過個(gè)人和單位致感謝信、社區(qū)張貼欄宣傳等方式加強(qiáng)榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)。三是主動(dòng)結(jié)合群眾焦點(diǎn)，做到民有所呼，法有所應(yīng)。立法需要回應(yīng)民生期盼。要在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上開展調(diào)查研究，摸清群眾最迫切需要解決的問題和關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，注重收集掌握群眾反映強(qiáng)烈的法律制度的空白和沖突，有的放矢地提出相應(yīng)的立法建議。

注釋：

[1][2]孫瑩：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)是民主立法的有效途徑》，載《人民之聲》2020年第7期。

[3][4][5]鄭輝、張明君：《踐行“全過程民主”的實(shí)踐探索與理論思考——以上海市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)為視角》，載《人大研究》2021年第4期。

[6]《2022 法治藍(lán)皮書：中國法治發(fā)展報(bào)告》，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2022年版。

[7]顏若雯：《以依法履職的實(shí)際行動(dòng) 做好新形勢下地方人大工作》，載《重慶日?qǐng)?bào)》2022年1月20日第7版。

[8]即：一甄，甄別法律草案征集意見范圍；一譯，解讀法規(guī)草案內(nèi)容及調(diào)研重點(diǎn)；二甄，甄別具體意見建議的針對(duì)性和可行性；二譯，給予建議必要的補(bǔ)充和闡釋；三甄，上報(bào)立法意見建議報(bào)告；三譯，宣講和解讀已出臺(tái)的正式法規(guī)。

[9][10][11]上海人大工作研究會(huì)辦公室：《落實(shí)全過程人民民主 推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展》，載《上海人大月刊》2021年第9期。

[12]胡健：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)要融入和助力人大工作——以昆山市為例》，載《人大研究》2022年第4期。

[13]李寶清：《建好用好基層立法聯(lián)系點(diǎn) 更好踐行發(fā)展全過程人民民主》，載《人大建設(shè)》2021年第11期。

[14][16][17]楊海濤、李夢婷：《基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法征詢工作的完善進(jìn)路——以上海市嘉定工業(yè)區(qū)管理委員會(huì)為例》，載《人大研究》2021年第9期。

[15]莫曉：《設(shè)區(qū)的市基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立規(guī)則及機(jī)制保障完善建議——以南寧市立法聯(lián)系點(diǎn)為例》，載《法制博覽》2019年第34期。