□ 魏小雨 李 帥

經(jīng)過(guò)四十余年的發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)在實(shí)踐中不斷成熟完善，但是受開(kāi)發(fā)區(qū)特殊行政體制影響，人大在開(kāi)發(fā)區(qū)中的監(jiān)督職能卻尚未充分落實(shí)，二者之間的結(jié)合還未達(dá)到理想狀態(tài)。為進(jìn)一步理順開(kāi)發(fā)區(qū)人大的體制機(jī)制，發(fā)揮人大在開(kāi)發(fā)區(qū)的特殊監(jiān)督職能，必須站在新發(fā)展階段這一新的歷史起點(diǎn)上，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，創(chuàng)新開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作模式，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)人大履職向規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。

一、當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置及監(jiān)督職能履行現(xiàn)狀

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)的歷史沿革

開(kāi)發(fā)區(qū)是經(jīng)上級(jí)政府授權(quán)后脫離原行政區(qū)的，可以進(jìn)行單獨(dú)管轄的地域空間，設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的目的是為了提升行政效率、凝聚資源優(yōu)勢(shì)、發(fā)掘經(jīng)濟(jì)潛力，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化。1984 年，我國(guó)正式開(kāi)放大連、天津、青島、上海等14個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，隨后又逐步開(kāi)放了內(nèi)地的部分地區(qū)，有力地促進(jìn)了開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)。根據(jù)最新數(shù)據(jù)，我國(guó)進(jìn)入公告目錄的開(kāi)發(fā)區(qū)有2543家，其中國(guó)家級(jí)552家，省級(jí)1991家[1]。開(kāi)發(fā)區(qū)人大是中國(guó)特色社會(huì)主義民主法治建設(shè)的必然結(jié)果，也是地方人大制度和開(kāi)發(fā)區(qū)制度相互融合的積極探索。上海浦東新區(qū)是較早設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)，其人大工作委員會(huì)成立于1993年1 月，并于2001 年8 月召開(kāi)了第一屆浦東新區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議，標(biāo)志著浦東新區(qū)人大工作委員會(huì)完成了向浦東新區(qū)人大常委會(huì)的過(guò)渡。此后，一些地方人大常委會(huì)也積極進(jìn)行開(kāi)發(fā)區(qū)人大制度探索，如：遼寧省撫順市人大常委會(huì)于2000年通過(guò)了關(guān)于設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)的決議，授權(quán)該工作委員會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作開(kāi)展情況進(jìn)行監(jiān)督；洛陽(yáng)市于2003 年成立了高新區(qū)人大工作聯(lián)絡(luò)處；鎮(zhèn)江市于2003年設(shè)置了新區(qū)人大工作委員會(huì)；鞍山市于2009年設(shè)立了開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)；西安市于2016年設(shè)立了市內(nèi)所屬的7 個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)，等等。

（二）當(dāng)前開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和履職情況

當(dāng)前我國(guó)法律規(guī)范體系尚無(wú)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作機(jī)構(gòu)、制度的統(tǒng)一規(guī)定，各地在開(kāi)發(fā)區(qū)人大建設(shè)過(guò)程中開(kāi)展工作的思路方法也各不相同，概括起來(lái)主要有派駐設(shè)立、臨時(shí)機(jī)構(gòu)、合署辦公等模式[2]。

1.派駐設(shè)立模式

該模式中開(kāi)發(fā)區(qū)人大是根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)的決定設(shè)立的，屬于上級(jí)人大常委會(huì)在開(kāi)發(fā)區(qū)派駐的工作機(jī)構(gòu)，通常以“準(zhǔn)人大常委會(huì)”的方式開(kāi)展工作，即在設(shè)立之初就具備地方人大常委會(huì)的基本架構(gòu)[3]。這種模式普遍適用于將要過(guò)渡成為正式行政區(qū)的開(kāi)發(fā)區(qū)，以使“準(zhǔn)人大常委會(huì)”區(qū)域變更后能順利轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)。如上海市浦東新區(qū)人大常委會(huì)，在浦東新區(qū)正式設(shè)立之前即根據(jù)上海市人大常委會(huì)的決定以人大工作委員會(huì)的身份開(kāi)展工作，在浦東新區(qū)管委會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎叫姓^(qū)后，浦東新區(qū)人大工作委員會(huì)即變更為浦東新區(qū)人大常委會(huì)。因此，這一類型的開(kāi)發(fā)區(qū)人大從設(shè)立之始就被賦予了開(kāi)展工作監(jiān)督、決定重大事項(xiàng)、組織聯(lián)系代表和選舉任免國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員等實(shí)質(zhì)權(quán)力，其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也較為健全，能夠獨(dú)立開(kāi)展工作，有專門的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和人員編制等。這種根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)決定設(shè)立的模式，在國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)用的較多，省級(jí)以下應(yīng)用的較少。

2.臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式

由于不同的開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)著不同的社會(huì)需求和發(fā)展任務(wù)，不同的人大機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作重點(diǎn)也存在著較大差異，為滿足工作需求，一些地方人大常委會(huì)常常根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)工作實(shí)際設(shè)立臨時(shí)性質(zhì)的人大機(jī)構(gòu)。雖然這樣的臨時(shí)機(jī)構(gòu)也承擔(dān)了一些人大職能，但與上述模式相比，其本質(zhì)上并不具備“準(zhǔn)人大常委會(huì)”這一功能，其職責(zé)也受到較大限制，只能開(kāi)展一些一般性的工作和閉會(huì)期間的代表聯(lián)絡(luò)工作，沒(méi)有被賦予監(jiān)督、任免、重大事項(xiàng)決定等職權(quán)。這種模式在省級(jí)以下開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)用較多，也被一少部分國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)采用。臨時(shí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的開(kāi)發(fā)區(qū)人大雖然也是上級(jí)人大常委會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，但在權(quán)限上不完全等同于派駐設(shè)立模式，需要在上級(jí)人大常委會(huì)有限授權(quán)的范圍內(nèi)開(kāi)展工作，不能成為真正的獨(dú)立個(gè)體或“準(zhǔn)獨(dú)立個(gè)體”，缺乏監(jiān)督的主觀能動(dòng)性。

3.合署辦公模式

如果說(shuō)派駐設(shè)立模式是“準(zhǔn)正式工”，臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式是“合同工”，那么合署辦公模式就是“鐘點(diǎn)工”。所謂合署辦公模式，就是根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)要求和開(kāi)發(fā)區(qū)自身工作需要，由開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)在其內(nèi)部調(diào)劑經(jīng)費(fèi)與人員，成立一個(gè)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)人大工作的內(nèi)設(shè)部門，通常以“人大工作聯(lián)絡(luò)處”或“人大工作室”的名義開(kāi)展工作，甚至有的地方稱之為“人大代表工作站”或“人大政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)辦公室”[4]。因此，合署辦公模式不僅沒(méi)有上級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)，也不具有獨(dú)立開(kāi)展工作的條件，更不可能監(jiān)督開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自身，只能作為聯(lián)系上級(jí)人大常委會(huì)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)人大常委會(huì)交辦的任務(wù)，被動(dòng)地開(kāi)展工作。因這類機(jī)構(gòu)的設(shè)立較為靈活，所以在各類開(kāi)發(fā)區(qū)比較常見(jiàn)，如濟(jì)寧市高新區(qū)人大工作室、萍鄉(xiāng)市經(jīng)開(kāi)區(qū)人大政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)處等。這一模式與其他兩種模式最大的區(qū)別在于發(fā)起主體不同：其他兩種模式的發(fā)起主體是上級(jí)人大常委會(huì)，人財(cái)物等要素由上級(jí)人大常委會(huì)保障，能夠在一定的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)工作開(kāi)展監(jiān)督；而這種模式的發(fā)起主體是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)自身，人財(cái)物等要素由開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)，管理權(quán)也歸開(kāi)發(fā)區(qū)所有，因此，其對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的監(jiān)督職能十分微弱。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的現(xiàn)實(shí)障礙

盡管地方人大制度和開(kāi)發(fā)區(qū)制度已經(jīng)并行四十余年，但二者的重合交集并不豐富，尤其是在頂層設(shè)計(jì)上，缺乏明確的法律法規(guī)和制度章程，嚴(yán)重制約了開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的開(kāi)展。截至目前，不僅有相當(dāng)比例的地方人大還沒(méi)有在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立工作機(jī)構(gòu)，即便是已經(jīng)設(shè)立了人大機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)，在履職過(guò)程中仍然存在重重障礙。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的主體正當(dāng)性障礙

1.開(kāi)發(fā)區(qū)人大法律地位缺失明確法律依據(jù)

《憲法》中規(guī)定人大是“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)”，是各級(jí)人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的根本依據(jù)。但對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大來(lái)說(shuō)，目前其設(shè)立的主要依據(jù)是《地方組織法》第三十五條，“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)工作需要，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”，即開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置主體是正規(guī)建制行政區(qū)的地方人大常委會(huì)，設(shè)置目的是監(jiān)督正規(guī)建制行政區(qū)的“一府一委兩院”。然而，從開(kāi)發(fā)區(qū)的性質(zhì)來(lái)看，其既不屬于正規(guī)建制行政區(qū)的“一府一委兩院”，也不屬于正規(guī)建制行政區(qū)“一府一委兩院”的組成部門，而是“一府一委兩院”的派出機(jī)構(gòu)。因此，開(kāi)發(fā)區(qū)能否納入地方人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象，尚無(wú)明確的法律依據(jù)。即使是《地方組織法》第三十五條，也沒(méi)有對(duì)“設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)和其他工作機(jī)構(gòu)”的概念和相應(yīng)職權(quán)作出明確規(guī)定，這從根本上制約了開(kāi)發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的行使。比如，省轄市人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)通常包括農(nóng)村工作委員會(huì)、教育工作委員會(huì)、財(cái)經(jīng)工作委員會(huì)等，這些機(jī)構(gòu)根據(jù)《地方組織法》和相關(guān)法律法規(guī)開(kāi)展工作，由對(duì)應(yīng)的政府組成部門負(fù)責(zé)承辦。而開(kāi)發(fā)區(qū)人大的監(jiān)督工作劃分板塊更細(xì)致具體，分別由開(kāi)發(fā)區(qū)所屬部門承辦，難以與普通建制行政區(qū)的工作及部門劃分一一對(duì)應(yīng)，無(wú)法直接適用于現(xiàn)有人大的工作規(guī)范依據(jù)。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的履責(zé)范圍有待廓清

《地方組織法》對(duì)縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)作出了規(guī)定，并明確了縣級(jí)以上地方人大及其常委會(huì)與縣級(jí)以上地方人民政府的關(guān)系。但因受開(kāi)發(fā)區(qū)行政體制和管理體制的特性所限，導(dǎo)致地方人大及其常委會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)不能在此落地。比如，地方人大具有選舉地方行政首長(zhǎng)的職能，而開(kāi)發(fā)區(qū)的行政負(fù)責(zé)人（通常被稱為管委會(huì)主任）不屬于地方行政首長(zhǎng)，可以不經(jīng)地方人大選舉產(chǎn)生而由地方政府直接任命。再如，地方人大可以撤銷本級(jí)政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，但不屬于本級(jí)政府的開(kāi)發(fā)區(qū)作出的決定和命令能否由地方人大撤銷缺乏明確的法律依據(jù)。此外，開(kāi)發(fā)區(qū)人大在獲得法律支持和上級(jí)人大常委會(huì)授權(quán)前，其職能是“為地方人大常委會(huì)、各專門委員會(huì)、常委會(huì)組成人員及人大代表行使職權(quán)、履行義務(wù)、發(fā)揮作用提供服務(wù)”[5]，即目前開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的主要功能是“服務(wù)”或以“提供服務(wù)”為主。

對(duì)此現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，部分開(kāi)發(fā)區(qū)選擇通過(guò)地方人大及其常委會(huì)制定《開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作條例》的方式厘清監(jiān)督職權(quán)范圍，比如江蘇省人大于2018 年1 月頒布了《江蘇省開(kāi)發(fā)區(qū)條例》，對(duì)本省轄區(qū)內(nèi)的開(kāi)發(fā)區(qū)工作作出規(guī)定，河南省人大常委會(huì)于2020 年7 月頒布了《鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)條例》。但這些條例均未涉及開(kāi)發(fā)區(qū)人大如何駐區(qū)開(kāi)展工作。作出較大探索的是太原市，其于2001 年7 月出臺(tái)《太原市區(qū)（市）人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)街道工作委員會(huì)工作條例》，對(duì)街道人大如何開(kāi)展工作作出了較為詳細(xì)具體的規(guī)定，但這個(gè)規(guī)定也只限于“街道”這個(gè)層面，沒(méi)有作出更大突破。

3.上級(jí)人大常委會(huì)對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大的授權(quán)模糊

目前，開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能還未厘清“授權(quán)給誰(shuí)”和“授何權(quán)限”的問(wèn)題。首先，無(wú)論是派駐設(shè)立模式，還是臨時(shí)機(jī)構(gòu)模式（合署辦公模式不具備授權(quán)條件），其開(kāi)展工作的依據(jù)都來(lái)自上級(jí)人大常委會(huì)的授權(quán)。但是，無(wú)論是《憲法》《地方組織法》，還是《監(jiān)督法》《代表法》，都沒(méi)有對(duì)地方人大常委會(huì)如何向開(kāi)發(fā)區(qū)人大授權(quán)作出明確規(guī)定，能夠參考使用的只有《地方組織法》第五十三條關(guān)于“街道”的有關(guān)內(nèi)容，但顯然開(kāi)發(fā)區(qū)和“街道”在地域范圍、設(shè)置目的、發(fā)展方向上等均存在較大差異，有的開(kāi)發(fā)區(qū)還代管街道，是街道的上級(jí)部門。同時(shí)，上級(jí)人大常委會(huì)能夠授予開(kāi)發(fā)區(qū)人大的權(quán)限也沒(méi)有明確，如果參照關(guān)于“街道”的有關(guān)規(guī)定，則只能從事“辦理常務(wù)委員會(huì)交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作”，換言之，開(kāi)發(fā)區(qū)人大非經(jīng)常委會(huì)交辦無(wú)權(quán)辦理或自行發(fā)起監(jiān)督、選舉以及其他工作。比如，地方人大常委會(huì)可以監(jiān)督同級(jí)政府及其組成部門的工作開(kāi)展情況，那么開(kāi)發(fā)區(qū)人大的監(jiān)督層級(jí)僅限于開(kāi)發(fā)區(qū)本級(jí)還是開(kāi)發(fā)區(qū)所屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)？?jī)?nèi)部機(jī)構(gòu)中哪些屬于監(jiān)督對(duì)象，哪些不屬于監(jiān)督對(duì)象？這都需要具體的操作規(guī)則予以明確。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的組織關(guān)系障礙

1.開(kāi)發(fā)區(qū)人大與開(kāi)發(fā)區(qū)黨委的關(guān)系亟待理順

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大工作的首要政治原則，但在人大的具體工作中，常常會(huì)發(fā)生以黨委領(lǐng)導(dǎo)介入人大具體業(yè)務(wù)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。尤其是對(duì)于開(kāi)發(fā)區(qū)人大而言，其受行政體制、干部任命、編制經(jīng)費(fèi)等因素制約，在開(kāi)展工作時(shí)受開(kāi)發(fā)區(qū)黨委的影響較大，既要對(duì)上級(jí)人大負(fù)責(zé)，又要對(duì)所在地黨委負(fù)責(zé)，不得不“雙向協(xié)調(diào)”“兩頭兼顧”。此外，有相當(dāng)數(shù)量的開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有配齊“四大班子”而只有黨政兩套班子，缺乏權(quán)責(zé)清晰、職級(jí)明確的規(guī)范架構(gòu)，且采用的是黨政合署辦公的形式。領(lǐng)導(dǎo)干部通常具有行政職務(wù)和黨內(nèi)職務(wù)兩種身份，既是人大工作的領(lǐng)導(dǎo)者，又是人大工作的監(jiān)督對(duì)象，造成開(kāi)發(fā)區(qū)人大在開(kāi)展監(jiān)督時(shí)面臨兩難局面。改變這一狀況，必須健全理順開(kāi)發(fā)區(qū)黨委對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制，保障開(kāi)發(fā)區(qū)人大在開(kāi)展工作時(shí)不受過(guò)多干擾。

2.開(kāi)發(fā)區(qū)人大與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的關(guān)系不明

《地方組織法》中對(duì)街道人大工作有詳細(xì)規(guī)定，實(shí)踐中開(kāi)發(fā)區(qū)人大常常類比于街道人大劃定并行使職權(quán)。但即便如此，開(kāi)發(fā)區(qū)人大也存在著對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)“一府一委兩院”進(jìn)行監(jiān)督的障礙。例如，A 縣是原有的行政區(qū)，成立開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)從中劃撥出一部分成立了與其行政職級(jí)相等的B 開(kāi)發(fā)區(qū)，但因B 開(kāi)發(fā)區(qū)是管委會(huì)性質(zhì)，不是正規(guī)建制的行政區(qū)，通常也不會(huì)配套設(shè)立法檢兩院，而仍由原來(lái)A 縣的法檢兩院或其派出庭室在此行使職權(quán)，這導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)許多問(wèn)題。如B 開(kāi)發(fā)區(qū)成立了人大工作機(jī)構(gòu)，那么該工作機(jī)構(gòu)能否對(duì)在B開(kāi)發(fā)區(qū)行使職權(quán)的A縣法檢兩院或其派出庭室開(kāi)展監(jiān)督？如果B開(kāi)發(fā)區(qū)人大行使監(jiān)督權(quán)，A 縣人大常委會(huì)還能不能對(duì)A 縣的法檢兩院或其派出庭室進(jìn)行雙重監(jiān)督？如果兩者都行使監(jiān)督權(quán)，A 縣法檢兩院及其派出庭室優(yōu)先接受誰(shuí)的監(jiān)督？除這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題外，由于開(kāi)發(fā)區(qū)人大與法檢兩院派出庭室之間的行政職級(jí)不對(duì)等，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中常常產(chǎn)生監(jiān)督棚架，導(dǎo)致監(jiān)督效力大打折扣。對(duì)此有的地方采取上級(jí)部門統(tǒng)一在開(kāi)發(fā)區(qū)派駐工作機(jī)構(gòu)的做法，即地方黨委派出開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委成員，地方政府派出開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)成員，同級(jí)監(jiān)察委和法檢兩院也派出相關(guān)庭室等。但這一做法仍然會(huì)產(chǎn)生監(jiān)督瓶頸。如B開(kāi)發(fā)區(qū)人大對(duì)A縣法院的派出法庭開(kāi)展監(jiān)督時(shí)，因二者都不是獨(dú)立個(gè)體，B開(kāi)發(fā)區(qū)人大只能向上級(jí)人大常委會(huì)匯報(bào)情況，由上級(jí)人大常委會(huì)交辦同級(jí)法院進(jìn)行辦理，同級(jí)法院反饋到A縣法院，A 縣法院再反饋到駐B 開(kāi)發(fā)區(qū)法庭，這樣的監(jiān)督流程程序過(guò)多、運(yùn)轉(zhuǎn)緩慢，嚴(yán)重制約了監(jiān)督工作的效率。特別是在開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、監(jiān)察委、法檢兩院派出機(jī)構(gòu)的主要領(lǐng)導(dǎo)無(wú)需人大任免的情況下，人大對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督就更難以操作實(shí)施了[6]。再如，《監(jiān)察法》第十二條及第十三條規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)可以向有關(guān)組織和單位派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察員，并授權(quán)開(kāi)展監(jiān)督，依法進(jìn)行調(diào)查、處置。但作為上級(jí)人大常委會(huì)派出機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)區(qū)人大，卻沒(méi)有得到明確的法律授權(quán)，出現(xiàn)以“無(wú)授權(quán)”監(jiān)督“有授權(quán)”的尷尬現(xiàn)象。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的保障機(jī)制障礙

根據(jù)《監(jiān)督法》規(guī)定，地方人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督的主要形式包括聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、詢問(wèn)和質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等。其中聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、審查和批準(zhǔn)決算、規(guī)范性文件備案審查、執(zhí)法檢查、詢問(wèn)等屬于柔性手段，質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、撤職案的審議和決定等屬于剛性手段。這些規(guī)定在開(kāi)發(fā)區(qū)適用時(shí)缺少必要的強(qiáng)制性保障。例如，特定問(wèn)題調(diào)查中，在調(diào)查結(jié)果公布后，地方人大不能直接處理，只能就調(diào)查結(jié)果提出處理意見(jiàn)，然后轉(zhuǎn)交有處置權(quán)的部門進(jìn)行辦理而不能自身直接辦理，這使人大對(duì)特定問(wèn)題調(diào)查的權(quán)威大打折扣。再如，地方人大雖然具有罷免權(quán)，但人事權(quán)的行使主要由黨委組織部門負(fù)責(zé)，地方人大負(fù)責(zé)落實(shí)地方黨委意圖，實(shí)際少有行使罷免權(quán)的機(jī)會(huì)，加之開(kāi)發(fā)區(qū)行政負(fù)責(zé)人并不在地方人大任免范圍之內(nèi)，這些因素綜合起來(lái)，造成事實(shí)上的監(jiān)督缺位，監(jiān)督工作的效力受到了嚴(yán)重的影響和制約。

再如，當(dāng)某行政區(qū)劃撥出開(kāi)發(fā)區(qū)，因開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有得到法律授權(quán)，不能選舉產(chǎn)生開(kāi)發(fā)區(qū)本級(jí)及上一級(jí)人大代表，則只能由原行政區(qū)人大選舉產(chǎn)生。這就造成駐開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表與開(kāi)發(fā)區(qū)人大之間缺乏直接性法律關(guān)系，也就難以銜接之后的負(fù)責(zé)問(wèn)題，只能實(shí)際上承擔(dān)原行政區(qū)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間的代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)功能。此外，還有不少代表存在著“跨區(qū)作業(yè)”現(xiàn)象，造成某區(qū)域人大代表必須參加另一區(qū)域的代表大會(huì)，卻又在參會(huì)時(shí)無(wú)言可發(fā)、無(wú)案可提，即便另一區(qū)域人大接到了代表提出的工作意見(jiàn)，也不能直接將意見(jiàn)在代表真正所屬區(qū)域落實(shí)，導(dǎo)致出現(xiàn)人大代表意見(jiàn)建議無(wú)法交辦處理的現(xiàn)象。再如，某些行政區(qū)域進(jìn)行調(diào)整后，一些地方分別被劃分給多區(qū)，相應(yīng)的人大代表也被分散，造成某區(qū)在召開(kāi)代表大會(huì)時(shí)面臨著“一會(huì)多區(qū)”現(xiàn)象。目前大多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)都存在這樣的情況，且隨著開(kāi)發(fā)區(qū)面積的擴(kuò)張和人口的增長(zhǎng)，由開(kāi)發(fā)區(qū)主導(dǎo)的征地拆遷、就業(yè)安置、醫(yī)療社保、住房交通等民生問(wèn)題頻頻發(fā)生，居民對(duì)公共服務(wù)質(zhì)量的需求明顯提升，而作為人民群眾的代言人，人大代表的權(quán)利得不到有效保障，就會(huì)導(dǎo)致群眾訴求找不到入口，不僅嚴(yán)重影響地方人大的權(quán)威，還會(huì)加劇各種不穩(wěn)定因素的滋生，從而造成更大的隱患和問(wèn)題。

三、設(shè)立地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的必要性及可行性

一直以來(lái)，開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)立都是以“工作委員會(huì)”的模式進(jìn)行的，無(wú)論是由地方人大常委會(huì)自主發(fā)起，還是由地方人大和開(kāi)發(fā)區(qū)共同建立，其性質(zhì)都是設(shè)立單位的下設(shè)機(jī)構(gòu)，都不能像正規(guī)建制行政區(qū)人大常委會(huì)那樣名言正順地開(kāi)展工作，特別是在缺乏法律明確授權(quán)的情況下，總是存在著“底氣不足”的現(xiàn)象。要想從根本上解決這一問(wèn)題，需要從開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式上下功夫，變過(guò)去的“工作委員會(huì)”為“專門委員會(huì)”，以此克服開(kāi)發(fā)區(qū)人大履行監(jiān)督職能的現(xiàn)實(shí)障礙，更加科學(xué)有力地推動(dòng)開(kāi)發(fā)區(qū)人大監(jiān)督職能的履行和實(shí)現(xiàn)。

（一）設(shè)立地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的必要性

作為地方政府著力建設(shè)的專項(xiàng)功能區(qū)，開(kāi)發(fā)區(qū)與正規(guī)建制行政區(qū)相比具有專屬性和獨(dú)立性，而地方人大專門委員會(huì)就是為了強(qiáng)化對(duì)專業(yè)領(lǐng)域、專項(xiàng)工作和重點(diǎn)問(wèn)題的處理能力而設(shè)立的，不僅能夠更有針對(duì)性地開(kāi)展工作，同時(shí)也有利于完善人民代表大會(huì)的組織機(jī)構(gòu)，是進(jìn)一步提升人民代表大會(huì)專業(yè)化水平的重要舉措，是對(duì)地方人大和開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)雙向有益的舉措。在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立人大專門委員會(huì)，能夠從根本上破解開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)與上級(jí)人大之間隸屬關(guān)系不明、與同級(jí)地方人大之間權(quán)力范疇不對(duì)等、與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)之間法律關(guān)系存疑等問(wèn)題。

從上下級(jí)之間的隸屬關(guān)系來(lái)說(shuō)，工作委員會(huì)是人大常委會(huì)的下設(shè)部門，但如果設(shè)立在開(kāi)發(fā)區(qū)，則在事實(shí)上承擔(dān)了下一級(jí)人大常委會(huì)的職能，二者之間就形成了兩個(gè)不同層級(jí)的地方人大常委會(huì)，那么他們之間就不能構(gòu)成上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。從可行使的權(quán)力范圍來(lái)說(shuō)，工作委員會(huì)是上級(jí)人大常委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有法律上的明確賦權(quán)，只能根據(jù)常委會(huì)的授權(quán)或委托開(kāi)展工作，不能以自己的名義自行開(kāi)展工作，而與其同級(jí)的地方人大常委會(huì)則可以按照憲法和法律賦權(quán)開(kāi)展工作。從與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的法律關(guān)系來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)都不是獨(dú)立個(gè)體，都有自己的上級(jí)管理部門，開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)能否直接向“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)發(fā)起監(jiān)督缺乏明確的法律依據(jù)。

在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立人大專門委員會(huì)，其功能、性質(zhì)、作用等更近似于“準(zhǔn)地方人大常委會(huì)”，并且在相關(guān)法律的規(guī)范下，專門委員會(huì)設(shè)立主體只能是地方人民代表大會(huì)，在閉會(huì)期間對(duì)地方人大常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。這樣設(shè)置能夠在法律的賦權(quán)下保持監(jiān)督工作的獨(dú)立性，并與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)的行政職級(jí)形成對(duì)等，有利于平行開(kāi)展監(jiān)督。以省轄市為例，市人大及其常委會(huì)對(duì)應(yīng)監(jiān)督的是同級(jí)“一府一委兩院”，那么市人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)就可以對(duì)應(yīng)監(jiān)督“一府一委兩院”在開(kāi)發(fā)區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，即開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、駐區(qū)監(jiān)察工委、法院派出法庭、檢察院派出檢察室等，包括開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)下設(shè)的工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，也可以與開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)所屬部門開(kāi)展協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)，這樣更加符合現(xiàn)實(shí)工作的需要，也能夠更加有力地提升監(jiān)督工作的效率。

（二）設(shè)立地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的可行性

1.地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的設(shè)立依據(jù)

《地方組織法》第三十條對(duì)省、市、縣三級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立專門委員會(huì)作出了具體規(guī)定，而關(guān)于工作委員會(huì)則僅在省、縣兩級(jí)作出規(guī)定。專門委員會(huì)的設(shè)立主體是人民代表大會(huì)，而工作委員會(huì)的設(shè)立主體是常務(wù)委員會(huì)。通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，關(guān)于工作委員會(huì)的設(shè)立規(guī)定存在兩個(gè)方面的弊端：一是設(shè)立主體是常務(wù)委員會(huì)而非人民代表大會(huì)，這就導(dǎo)致其權(quán)威性不如專門委員會(huì)；二是沒(méi)有對(duì)省轄市這一級(jí)進(jìn)行賦權(quán)，造成了在省轄市級(jí)別的斷層。由此可進(jìn)一步推斷：一是工作委員會(huì)是通過(guò)人大常委會(huì)行使行政職權(quán)而設(shè)立的部門，與人大常委會(huì)之間是行政上的上下級(jí)關(guān)系，而專門委員會(huì)是通過(guò)人民代表大會(huì)的選舉表決產(chǎn)生的，與地方人大常委會(huì)之間是負(fù)責(zé)與被負(fù)責(zé)關(guān)系。二是省轄市人大常委會(huì)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作委員會(huì)于法無(wú)據(jù)，是沒(méi)有法律身份的工作機(jī)構(gòu)。綜上所述，無(wú)論是設(shè)立層級(jí)上，還是法律規(guī)定上，抑或是設(shè)立主體上，專門委員會(huì)都要比工作委員會(huì)有章可循，且更加具有權(quán)威性。

2.地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的履職形式

與工作委員會(huì)相比，法律對(duì)專門委員會(huì)履職保障的規(guī)定比較詳盡，除包含工作委員會(huì)具有的履職形式外，還在多個(gè)方面作出較為具體的規(guī)定。如在召開(kāi)人民代表大會(huì)期間，專門委員會(huì)可以向大會(huì)提出議案、承辦主席團(tuán)交辦的議案和質(zhì)詢案、代表參加專門委員會(huì)會(huì)議、承辦代表所提議案建議批評(píng)意見(jiàn)等。除此之外，專門委員會(huì)還被賦予了監(jiān)督權(quán)以外的職權(quán)，如在立法方面為立法工作提供較為專業(yè)的意見(jiàn)建議；在重大事項(xiàng)決定方面，專門委員會(huì)還可以就自己職權(quán)范圍內(nèi)的有關(guān)事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查、作出答復(fù)、提出意見(jiàn)等；在任免方面，專門委員會(huì)組成人員本身就是人大代表，有權(quán)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員任職情況開(kāi)展監(jiān)督，也可以向常務(wù)委員會(huì)或國(guó)家機(jī)關(guān)提出相關(guān)工作人員的任職意見(jiàn)。因此，無(wú)論是法律保障的健全程度，還是履職形式的全面多樣，以及代表參與工作的有效途徑，專門委員會(huì)都比工作委員會(huì)更加豐富完善。

3.地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的監(jiān)督成效

工作委員會(huì)是常務(wù)委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，只能受常務(wù)委員會(huì)的委托開(kāi)展工作，在代表履職過(guò)程中，承擔(dān)的是代表服務(wù)保障職能。專門委員會(huì)是人民代表大會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于法律授權(quán)的議事機(jī)構(gòu)，加上其組成人員是由人大代表構(gòu)成的，除了受常務(wù)委員會(huì)的委托外，還可以以自身為主體自行召開(kāi)相關(guān)會(huì)議、開(kāi)展代表活動(dòng)、履行監(jiān)督職能、聽(tīng)取和辦理代表所提意見(jiàn)建議，并就其職權(quán)范圍內(nèi)的事宜提出議案、作出決定、進(jìn)行答復(fù)等。因此，專門委員會(huì)比工作委員會(huì)更加具有主動(dòng)性，同時(shí)也能夠吸納代表直接參與到工作中去，這對(duì)于工作效率的提升具有保障和促進(jìn)作用。

四、地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)制度的法治進(jìn)路

地方人民代表大會(huì)已經(jīng)成立四十余年，專門委員會(huì)建設(shè)也經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的探索實(shí)踐，這都為開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的設(shè)立積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，無(wú)論是其產(chǎn)生途徑和履職保障，還是其人員組成和議事規(guī)則，都有明確的法律依據(jù)、現(xiàn)成的組織規(guī)則和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可供使用，可考慮從以下法治進(jìn)路保障地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)充分、合法地履行監(jiān)督職能：

（一）建立完善地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的履職規(guī)范

1.專門委員會(huì)的議事規(guī)則

與工作委員會(huì)的工作制度相比，專門委員會(huì)的議事規(guī)則更具有規(guī)范性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性。工作委員會(huì)的工作制度主要針對(duì)自身內(nèi)部作出相關(guān)規(guī)范，而專門委員會(huì)的議事規(guī)則除了具有規(guī)范自身功能外，還對(duì)監(jiān)督對(duì)象具有一定的約束性，甚至在一定程度上具有強(qiáng)制性，具有“準(zhǔn)法律效力”。這里需要加以區(qū)別和強(qiáng)調(diào)的是，一是開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)要在召開(kāi)代表大會(huì)時(shí)向大會(huì)報(bào)告工作，這既是對(duì)大會(huì)負(fù)責(zé)的體現(xiàn)，也能夠使全體代表和社會(huì)各界更加全面地了解開(kāi)發(fā)區(qū)工作開(kāi)展情況。二是在召開(kāi)代表大會(huì)時(shí)，可以向大會(huì)主席團(tuán)提出設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)代表團(tuán)的建議，以便于代表能夠更好地參與大會(huì)有關(guān)工作報(bào)告的討論審議，提出符合開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際的議案、建議、批評(píng)和意見(jiàn)。三是可以參照地方人大的會(huì)議組織形式，設(shè)立三級(jí)會(huì)議議事機(jī)制，即主任委員會(huì)議、全體委員會(huì)議和駐區(qū)全體代表會(huì)議，通過(guò)完善三級(jí)會(huì)議議事機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)有關(guān)工作的推動(dòng)落實(shí)。四是結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)際，制定年度監(jiān)督議題，并根據(jù)人大常委會(huì)交辦或自主研究決定，組織開(kāi)展代表視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查等活動(dòng)，辦理代表所提議案、建議和意見(jiàn)，聽(tīng)取開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)及其組成部門和監(jiān)察委、法院、檢察院的派出機(jī)構(gòu)相關(guān)工作匯報(bào)，指導(dǎo)聯(lián)系開(kāi)發(fā)區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)（街道人大工委）工作，推動(dòng)轄區(qū)代表聯(lián)絡(luò)站建設(shè)，對(duì)工作中遇到的困難問(wèn)題，可以報(bào)市人大常委會(huì)會(huì)議審議，或邀請(qǐng)市人大常委會(huì)其他機(jī)構(gòu)共同辦理。

2.專門委員會(huì)的監(jiān)督職責(zé)

“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的監(jiān)督，主動(dòng)報(bào)告工作，并根據(jù)人大所提意見(jiàn)建議加強(qiáng)和改進(jìn)自身工作。需要注意的是，在地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)開(kāi)展監(jiān)督時(shí)必須合理把握其中的尺度，既不能影響對(duì)“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)的正常工作，也不能讓監(jiān)督工作流于形式。同時(shí)，“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)也要在工作中抓好自身建設(shè)，提升思想認(rèn)識(shí)和法治教育，強(qiáng)化主動(dòng)接受監(jiān)督的意識(shí)，必要時(shí)，還可以建立地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)與“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)席會(huì)議制度，確保監(jiān)督工作能夠及時(shí)有效開(kāi)展。

3.專門委員會(huì)人大代表工作條例

從立法層面上保障代表權(quán)利、明確代表義務(wù)的做法是最為有效的手段。對(duì)此，《代表法》及各地均根據(jù)本地實(shí)際，出臺(tái)了一些相關(guān)工作條例，如《浙江省人大代表工作條例》《湖南省人大代表工作條例》等，但是這些條例都是只針對(duì)本級(jí)人大代表作出的規(guī)定，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)各級(jí)人大代表的全覆蓋。黑龍江省曾于2008年出臺(tái)《黑龍江省地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表工作條例》，明確規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是依法選舉產(chǎn)生的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使憲法和法律賦予的各項(xiàng)權(quán)力”。即便如此，到目前為止，尚未有地方出臺(tái)《開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表工作條例》將開(kāi)發(fā)區(qū)代表工作納入更加具體的法治保障范疇。圍繞開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表工作開(kāi)展立法，能夠從根本上解決代表“跨區(qū)作業(yè)”和代表議案、建議、批評(píng)、意見(jiàn)得不到有效辦理的問(wèn)題，也能夠解決現(xiàn)有開(kāi)發(fā)區(qū)人大“名不副實(shí)”、人大代表的各項(xiàng)權(quán)利得不到真正保障的問(wèn)題。

（二）建立完善地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的組織基礎(chǔ)

1.專門委員會(huì)的組成人員

在組成人員方面，通過(guò)召開(kāi)人民代表大會(huì)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)，開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)組成人員的構(gòu)成應(yīng)區(qū)別于其他專門委員會(huì)，其他專門委員會(huì)組成人員人選主要側(cè)重于選取與本部門、本領(lǐng)域業(yè)務(wù)聯(lián)系較為密切的代表，而開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)組成人員人選主要傾向于在駐開(kāi)發(fā)區(qū)的人大代表中產(chǎn)生。在行政職級(jí)方面，開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)與其他專門委員會(huì)是等同的。比如，地市人民代表大會(huì)開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)，行政級(jí)別應(yīng)確定為正處級(jí)，其委員會(huì)會(huì)議全體成員人數(shù)應(yīng)為單數(shù)，主任委員和副主任委員的數(shù)量按一正兩副配置，其他委員可根據(jù)駐區(qū)代表總數(shù)進(jìn)行核定。

2.專門委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

依法設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)后，其已具備了“準(zhǔn)地方人大常委會(huì)”職能，為保障其各項(xiàng)工作正常開(kāi)展，需要成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，即專門委員會(huì)所屬的工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)。至于如何配置這些機(jī)構(gòu)要視具體情況而定，如果開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)較為單一，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響不大，駐區(qū)代表人數(shù)也不多，那么專門委員會(huì)所屬的工作機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)就可以少設(shè)一些，僅成立辦公室、代表聯(lián)絡(luò)室等部門即可；如果開(kāi)發(fā)區(qū)承擔(dān)的任務(wù)較重，區(qū)域規(guī)模較大，駐區(qū)代表人數(shù)較多，就需要在專門委員會(huì)下設(shè)辦公室、代表聯(lián)絡(luò)室、財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作室、城建環(huán)保工作室等部門，以及視實(shí)際情況及時(shí)設(shè)立、調(diào)整或變更所屬工作機(jī)構(gòu)。如何科學(xué)配置下設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)專門委員會(huì)工作的開(kāi)展具有較大的幫助作用，同時(shí)也有利于“準(zhǔn)地方人大常委會(huì)”向正規(guī)建制區(qū)地方人大常委會(huì)的過(guò)渡。

（三）建立完善地方人大開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的履職保障

1.全方位建立人大代表工作制度

在開(kāi)發(fā)區(qū)人大代表工作制度建設(shè)方面，各地進(jìn)行了豐富多樣的實(shí)踐探索，綜合起來(lái)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是聯(lián)系代表制度，即經(jīng)常性地聯(lián)系代表、走訪代表，暢通與駐區(qū)人大代表的溝通渠道，廣泛征求代表的意見(jiàn)建議；二是代表公示制度，在顯著位置公布人大代表的基本情況和聯(lián)系方式，印發(fā)代表聯(lián)絡(luò)卡，接受選民反映意見(jiàn)和建議；三是收集反饋制度，人大代表定期走訪選民，現(xiàn)場(chǎng)了解民意，對(duì)群眾反映的問(wèn)題進(jìn)行集中反饋、跟蹤辦理及辦理情況公示等；四是視察調(diào)研制度，組織代表圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究，必要時(shí)組織開(kāi)展工作評(píng)議和專題詢問(wèn)等；五是參與決策制度，組織召開(kāi)代表會(huì)議，對(duì)事關(guān)轄區(qū)發(fā)展穩(wěn)定的重大事項(xiàng)進(jìn)行討論，廣泛聽(tīng)取吸納代表的意見(jiàn)建議，確保重大事項(xiàng)的決策更加科學(xué)合理；六是選舉任免制度，選舉產(chǎn)生本地區(qū)的人大代表和選舉任免駐區(qū)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。除上述制度外，還可以結(jié)合本地情況進(jìn)行創(chuàng)新，為駐區(qū)人大代表依法履職提供堅(jiān)強(qiáng)保障[7]。

2.落實(shí)人大代表意見(jiàn)辦理成效

代表意見(jiàn)建議辦理質(zhì)量是檢驗(yàn)代表權(quán)利是否得到充分保障的重要標(biāo)志，《代表法》第三條對(duì)代表享有的權(quán)利作出了明確規(guī)定。跟進(jìn)落實(shí)代表意見(jiàn)建議辦理，既是開(kāi)發(fā)區(qū)人大必須承擔(dān)的責(zé)任，更是“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)必須履行的義務(wù)。對(duì)此，各地人大出臺(tái)的有地方條例和規(guī)章制度，如吉林省、北京市、寧波市等地專門以立法的形式作出規(guī)定，如北京市人大常委會(huì)早在1995年就對(duì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出、交辦、辦理和監(jiān)督檢查等全流程作出了明確規(guī)定，內(nèi)蒙古自治區(qū)、江蘇省啟東市等均出臺(tái)有人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理辦法等。此外，應(yīng)運(yùn)用剛性監(jiān)督手段提升辦理實(shí)效。例如可以組織駐區(qū)人大代表對(duì)“一府一委兩院”派出機(jī)構(gòu)辦理情況開(kāi)展工作評(píng)議和滿意度測(cè)評(píng)，并將評(píng)議和測(cè)評(píng)結(jié)果及時(shí)對(duì)外公布或報(bào)其主管部門及人事部門，督促監(jiān)督對(duì)象更加重視代表意見(jiàn)建議辦理，更好地加強(qiáng)和改進(jìn)工作。

3.完善人大代表履職管理辦法

法律在賦予人大代表權(quán)利的同時(shí)，也規(guī)定了代表應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前已有一些地方出臺(tái)代表工作條例或代表履職管理辦法，進(jìn)一步細(xì)化完善了相關(guān)內(nèi)容，開(kāi)發(fā)區(qū)人大可以從中汲取好的經(jīng)驗(yàn)做法，制定出臺(tái)適合自身的相關(guān)規(guī)定。綜合各地的經(jīng)驗(yàn)亮點(diǎn)，可以著重以下三個(gè)方面：一是對(duì)駐區(qū)人大代表履職活動(dòng)進(jìn)行量化考核，實(shí)施績(jī)效化管理，對(duì)代表出席會(huì)議頻次、提出意見(jiàn)建議、參加履職學(xué)習(xí)、開(kāi)展專題調(diào)研、接受選民來(lái)訪等情況進(jìn)行評(píng)分，最終根據(jù)得分情況作為是否繼續(xù)提名的參考依據(jù)。二是把代表遵守法律法規(guī)和社會(huì)公德情況納入代表履職管理范圍，對(duì)積極參加社會(huì)公益事業(yè)、弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的代表，給予正面鼓勵(lì)表彰或授予榮譽(yù)稱號(hào)，將失德失信、違法違紀(jì)、作風(fēng)不良的代表納入“黑名單”，不再繼續(xù)提名，必要時(shí)建議上級(jí)人大常委會(huì)啟動(dòng)罷免程序。三是強(qiáng)化對(duì)“潛水代表”“影子代表”“啞巴代表”的督促提醒，對(duì)于那些經(jīng)常不參加活動(dòng)、討論審議期間閉口不言、不走訪聯(lián)系選民的代表，要及時(shí)予以提醒告知，達(dá)到一定次數(shù)的，也將納入不予提名范圍，或勸其辭去代表職務(wù)。以此促使代表管理工作更加有章可循，進(jìn)一步加強(qiáng)代表隊(duì)伍建設(shè)，提高代表依法履職成效。

五、結(jié)語(yǔ)

各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度不同，每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)所處的環(huán)境條件和職責(zé)任務(wù)也不相同，在開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作中，既不能照抄照搬、盲目而上，也不能因噎廢食、躊躇不前，需要根據(jù)我國(guó)國(guó)情、本地實(shí)情和工作需求進(jìn)行科學(xué)配置，有計(jì)劃、有步驟地穩(wěn)步推進(jìn)，確保開(kāi)發(fā)區(qū)人大成熟一個(gè)、建立一個(gè)、完善一個(gè)。雖然本文提出了設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)專門委員會(huì)的建議，但對(duì)于一些更加具體的情況需具體剖析，如某些地方雖然只有一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，但開(kāi)發(fā)區(qū)的規(guī)模較大、區(qū)域功能多樣、駐區(qū)代表較多，有的地方不止一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，但每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模較小、功能單一，是否設(shè)立專門委員會(huì)，或多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)共同設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)，還是每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立獨(dú)立的專門委員會(huì)等，均需要結(jié)合各地開(kāi)發(fā)區(qū)工作的實(shí)際情況并經(jīng)過(guò)深入的調(diào)研論證后才能決定。在調(diào)研過(guò)程中，通過(guò)對(duì)不同層級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的對(duì)比分析，筆者認(rèn)為在省轄市所屬開(kāi)發(fā)區(qū)率先實(shí)施專門委員會(huì)模式更加符合實(shí)際。因在所有層級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)中，省轄市所屬開(kāi)發(fā)區(qū)更加富有代表性，不僅絕大多數(shù)的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)、城市建設(shè)示范區(qū)等普遍在該層級(jí)設(shè)立，而且該類開(kāi)發(fā)區(qū)行政級(jí)別多數(shù)是縣級(jí)，區(qū)域規(guī)模、所轄人口數(shù)目均適中，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)健全，職能權(quán)限可以涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的方方面面，適合作為試點(diǎn)推廣。

注釋：

[1]國(guó)家發(fā)展改革委、科技部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署：《中國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)審核公告目錄》，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/gg/201803/t20180302_96 1203.html?code=&state=123, 2023-01-04.

[2]劉東升：《河南省開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作調(diào)查與思考》，載《人大建設(shè)》2017年第1期。

[3]王秀祿、蔡相山、王洪波：《開(kāi)發(fā)區(qū)人大工作路徑探究》，載《山東人大工作》2017年第8期。

[4]胡弘弘、張磊：《國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)置概況考察》，載《人大研究》2012年第4期。

[5]龔敏：《設(shè)立街道人大工作機(jī)構(gòu)探討》，載《人民之聲》2005年第10期。

[6]潘國(guó)紅、黃勝平：《推進(jìn)人大制度在開(kāi)發(fā)區(qū)全覆蓋》，載《人大研究》2019年第3期。

[7]黃小鈁：《地方人大代表聯(lián)系群眾制度及其完善》，載《人大研究》2015年第5期。