□浙江省自然資源廳信息中心 朱雪堅(jiān)

□舟山市自然資源測(cè)繪設(shè)計(jì)中心 戴展望

國(guó)土空間治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分。經(jīng)過(guò)近40 年的高速發(fā)展，“攤大餅”式的發(fā)展方式已經(jīng)越來(lái)越難以為繼，國(guó)土空間治理作為新時(shí)期國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)、整治及修復(fù)的綜合性調(diào)節(jié)手段，在現(xiàn)代化進(jìn)程中將發(fā)揮重要作用。2015 年10月，黨的十八屆五中全會(huì)首次提出空間治理，標(biāo)志著中國(guó)國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)由管理向治理轉(zhuǎn)型。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確了國(guó)土空間規(guī)劃“四梁八柱”基本框架，進(jìn)一步完善了國(guó)土空間治理的政策工具。同年11月，習(xí)近平總書(shū)記在《求是》撰文指出：“完善空間治理。要完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，細(xì)化主體功能區(qū)劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類(lèi)精準(zhǔn)施策，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國(guó)土開(kāi)發(fā)有序的空間發(fā)展格局?！边@標(biāo)志著從治理角度重構(gòu)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局已正式成為當(dāng)前和未來(lái)發(fā)展的重要議題。

黨和國(guó)家作出空間治理的重大部署后，有關(guān)國(guó)土空間治理的研究立即成為了熱點(diǎn)，涉及概念、治理體系、內(nèi)涵等內(nèi)容，但尚未有從省域?qū)用嫣岢隹坡涞貙?shí)施的相關(guān)思路和工作舉措。因此，本文結(jié)合浙江省第十五次黨代會(huì)在報(bào)告提出的“全域推進(jìn)國(guó)土空間治理現(xiàn)代化”目標(biāo)，客觀分析當(dāng)前空間治理存在的突出問(wèn)題，同時(shí)結(jié)合自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，思考并提出省域空間治理現(xiàn)代化的主要思路和工作舉措。

一、國(guó)土空間治理的定義與內(nèi)涵

治理是全球關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，指通過(guò)調(diào)動(dòng)各種公共和私人的資源與力量以維護(hù)社會(huì)秩序、增進(jìn)公眾福祉的制度安排。治理的理念已由最初的政治學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域拓展至地理學(xué)、生態(tài)學(xué)、城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)等領(lǐng)域。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城市治理、鄉(xiāng)村治理和城鄉(xiāng)治理研究逐漸增加。

國(guó)土空間是國(guó)家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄范圍內(nèi)的地域空間，包括國(guó)家的陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等，它是由各種自然要素和人文要素組成的物質(zhì)實(shí)體，是國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)或資源、國(guó)民生存和從事各種活動(dòng)的場(chǎng)所或環(huán)境。

結(jié)合已有研究的定義，本文從政府管理需求的角度，將其定義為：以完善和落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為手段，以要素保障、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、節(jié)約集約和產(chǎn)權(quán)管理為重點(diǎn)，以監(jiān)測(cè)監(jiān)管為保障，通過(guò)制定并實(shí)施差異化的政策，促進(jìn)國(guó)土空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素整合、功能提升、價(jià)值實(shí)現(xiàn)、權(quán)益保護(hù)的制度安排和行動(dòng)過(guò)程。國(guó)土空間作為人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的物理載體，是空間要素和人類(lèi)活動(dòng)相互作用的結(jié)果，因此，空間治理的目標(biāo)是對(duì)失衡、無(wú)序的空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用體制機(jī)制進(jìn)行重構(gòu)和重塑，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)空間布局均衡化、要素配置精準(zhǔn)化、耕地保護(hù)長(zhǎng)效化、生態(tài)保護(hù)一體化、資源利用高效化、權(quán)益保障法治化的省域國(guó)土空間科學(xué)治理新格局。

二、浙江省國(guó)土空間治理現(xiàn)狀分析

（一）人地矛盾越發(fā)突出

浙江海洋資源優(yōu)勢(shì)明顯，擁有良好的海岸線、海域和海島資源。但浙江省土地資源稟賦相對(duì)不足，陸域面積10.55 萬(wàn)平方公里，是中國(guó)陸域面積最小的省份之一，素有“七山一水二分田”之稱(chēng)，土地資源總體呈現(xiàn)“三少”的特點(diǎn)，即耕地總量少、人均耕地少和補(bǔ)充耕地后備資源少，據(jù)“七普”統(tǒng)計(jì)，2020 年全省常住人口為6457 萬(wàn)人，與2010年（六普）相比增長(zhǎng)18.63%，增量1014 萬(wàn)人，居全國(guó)第二，全省人均耕地面積下降到僅為全國(guó)人均水平的1/4。

（二）國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局亟待優(yōu)化

在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，浙江省資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用的矛盾日漸突出，國(guó)土空間布局散亂、工業(yè)用地、城鎮(zhèn)用地與優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源高度重疊，城鎮(zhèn)用地仍以“攤大餅”式擴(kuò)張；生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間形態(tài)“碎片化”突出；區(qū)域城鄉(xiāng)功能設(shè)施供給不充分不平衡，人均公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模極致比接近2 倍。

（三）資源利用效率仍需提升

長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)的思維方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑還沒(méi)有轉(zhuǎn)變，一些市、縣政府未能跳出舊有的粗放型投資增長(zhǎng)模式，土地外延擴(kuò)張、粗放利用方式?jīng)]有根本性改變，自然資源要素“供需錯(cuò)配”現(xiàn)象仍較突出。據(jù)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，浙江單位建設(shè)用地GDP 從2009 年 的14.88 萬(wàn) 元/畝提升到2019 年的31.28 萬(wàn)元/畝，在全國(guó)位居前列，但與先進(jìn)地區(qū)相比仍有差距，還需進(jìn)一步提升。

三、思考與建議

（一）全面推進(jìn)國(guó)土空間治理數(shù)字化改革先行省建設(shè)

以自然資源部支持國(guó)土空間治理數(shù)字化改革先行省建設(shè)為契機(jī)，加快省域空間治理數(shù)字化平臺(tái)迭代升級(jí)。全面深化空間大腦能力建設(shè)，健全數(shù)據(jù)問(wèn)題“發(fā)現(xiàn)—反饋—修正”治理鏈路；不斷拓展完善場(chǎng)景應(yīng)用生態(tài)圈，“多規(guī)合一”、不動(dòng)產(chǎn)智治、耕地智保等應(yīng)用場(chǎng)景持續(xù)迭代升級(jí)，多跨協(xié)同能力明顯提升。加快建立健全部省協(xié)同工作機(jī)制。

（二）建立健全國(guó)土空間體系

深化“多規(guī)合一”改革，全面落實(shí)“三區(qū)三線”，健全“四級(jí)三類(lèi)”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)有條件、有需求的村莊，應(yīng)編盡編“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。合理編制相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃清單目錄管理，加強(qiáng)總體規(guī)劃對(duì)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束。建立和實(shí)施常態(tài)化的國(guó)土空間動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和監(jiān)管機(jī)制。完善主體功能區(qū)管控機(jī)制，實(shí)施差異化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)，完善不同主體功能分區(qū)的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、要素配置等配套政策與績(jī)效考評(píng)制度。

（三）堅(jiān)決落實(shí)耕地保護(hù)“軍令狀”

創(chuàng)新并不斷完善耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制、嚴(yán)格落實(shí)耕地用途管制、完善永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)機(jī)制、探索完善耕地占補(bǔ)平衡制度等制度，全面推行并進(jìn)一步完善“田長(zhǎng)制+耕地智保”閉環(huán)管控機(jī)制，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止基本農(nóng)田“非糧化”。

（四）不斷提升要素精準(zhǔn)化配置能力

加快建立覆蓋全域全類(lèi)型、相互統(tǒng)一銜接的國(guó)土空間用途管制規(guī)則。完善“要素跟著項(xiàng)目走”保障機(jī)制，不斷改進(jìn)土地利用計(jì)劃管理方式，實(shí)現(xiàn)用地計(jì)劃安排與項(xiàng)目用地需求精準(zhǔn)匹配。建立健全重大項(xiàng)目選址布局跨部門(mén)協(xié)商共治機(jī)制，完善重大項(xiàng)目用地用海用礦審批責(zé)任體系、服務(wù)體系、評(píng)估體系、技術(shù)支撐體系。

（五）持續(xù)提升資源節(jié)約集約利用水平

創(chuàng)新完善新增用地供應(yīng)方式，深入推進(jìn)“標(biāo)準(zhǔn)地”改革。積極推進(jìn)土地復(fù)合利用，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給。進(jìn)一步完善建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制，加快批而未供消化利用和閑置土地處置。持續(xù)推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)工作，完善低效用地再開(kāi)發(fā)政策機(jī)制。完善自然資源有償使用制度，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，強(qiáng)化自然資源要素市場(chǎng)化配置能力。

（六）探索推進(jìn)土地綜合整治新模式

選擇有條件的地區(qū)，探索以縣域?yàn)閱卧?、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌推進(jìn)土地綜合整治試點(diǎn)，探索全域全要素全類(lèi)型綜合整治。以土地綜合整治“增減掛鉤、增存掛鉤、增效掛鉤”為導(dǎo)向，綜合集成國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)優(yōu)化、永久基本農(nóng)田跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分離管理、城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值補(bǔ)償交易和鼓勵(lì)社會(huì)資本參與等政策制度，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、村莊整治、工業(yè)和城鎮(zhèn)低效用地整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

（七）進(jìn)一步完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系

創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)和集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，豐富自然資源資產(chǎn)使用權(quán)權(quán)利類(lèi)型。完善土地儲(chǔ)備制度，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)儲(chǔ)備制度。統(tǒng)籌開(kāi)展全省自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)“基礎(chǔ)調(diào)查+變更調(diào)查+專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查”多調(diào)融合。全層級(jí)全類(lèi)型推進(jìn)全省自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，逐步實(shí)現(xiàn)自然資源確權(quán)登記全覆蓋。

（八）不斷強(qiáng)化自然資源政策法規(guī)與執(zhí)法能力建設(shè)

加快推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃、國(guó)土空間用途管制、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、礦產(chǎn)資源管理、海域使用管理、無(wú)居民海島保護(hù)與利用等重點(diǎn)領(lǐng)域立法工作，研究制定調(diào)查監(jiān)測(cè)、確權(quán)登記、土地利用、地質(zhì)勘查、海洋生態(tài)、測(cè)繪成果等政策制度，健全國(guó)土空間管理法規(guī)政策體系。健全自然資源執(zhí)法督察體制機(jī)制，以“天巡地查”場(chǎng)景為切入點(diǎn)，在全國(guó)率先探索“大綜合一體化”改革下的自然資源違法違規(guī)問(wèn)題“早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處置”機(jī)制，強(qiáng)化業(yè)務(wù)多跨協(xié)同和智慧化監(jiān)管能力。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間治理是一個(gè)復(fù)雜的系工程，本文基于現(xiàn)有研究成果，從政府管理的視角，對(duì)國(guó)土空間治理進(jìn)行了定義，并探討提出了數(shù)字化改革、空間規(guī)劃、用途管制等若干舉措，以期為全國(guó)各地國(guó)土空間治理相關(guān)工作提供參考和借鑒。目前，全國(guó)范圍內(nèi)相關(guān)工作都處于探索階段，國(guó)土空間治理都在穩(wěn)步推進(jìn)中，治理成效也正在逐步顯現(xiàn)，下一步，將結(jié)合浙江省實(shí)施過(guò)程中的工作經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)跟蹤國(guó)內(nèi)外相關(guān)工作內(nèi)容，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新完善本文提出的舉措和思路。