崇慶華

(南京中醫(yī)藥大學(xué)財(cái)務(wù)處，江蘇 南京 210023)

一、背景及重要意義

最新版《中華人民共和國預(yù)算法》于2015年1月1日起正式實(shí)施，其提出了“講求績效”的原則，要求將績效的理念運(yùn)用到預(yù)算的過程管理中。黨的十九大報(bào)告中明確提出要“全面實(shí)施績效管理”，績效管理工作被提升到了前所未有的高度，是一項(xiàng)重大的決策部署。2018年9月中共中央 國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(中發(fā)〔2018〕34號)[1]文件，其中提出力爭3到5年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算績效管理體系，體現(xiàn)了預(yù)算績效管理工作的緊迫性和重要性。2019年教育部相繼出臺了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》(教財(cái)〔2019〕6號)[2]文件，對教育行業(yè)關(guān)于預(yù)算績效管理工作提出了明確的指導(dǎo)意見，并強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效管理是優(yōu)化教育資源配置，推動加快實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。由此可見，實(shí)施全面預(yù)算績效管理工作是一項(xiàng)必須完成的政策要求，是我國提升治理能力和治理水平的重要舉措[3]。

自2019年以來，新冠肺炎疫情起伏對全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)造成重大影響，我國經(jīng)濟(jì)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。2020年財(cái)政收入大幅下滑，收支矛盾異常突出，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)尤為困難。高校作為全額撥款事業(yè)單位，收入主要來自財(cái)政撥款，在財(cái)政壓力突出的背景下，我國高校的收支矛盾顯得更為突出。另外，高校積極落實(shí)國家政策，不斷加大對一流大學(xué)、一流學(xué)科(簡稱“雙一流”建設(shè))[4]等重點(diǎn)項(xiàng)目的投入來提升其內(nèi)涵式發(fā)展的質(zhì)量要求，旨在提升我國高等教育綜合實(shí)力和國際競爭力。因此，隨著教育改革的不斷深入，如何優(yōu)化資源配置，提高資金的使用效率，對提升高等教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。在高校內(nèi)涵式發(fā)展需求和財(cái)政資金支持減少的雙重壓力下，高校實(shí)施全面預(yù)算績效管理具有一定的必要性。以績效管理為手段，以績效激勵為杠桿，全面預(yù)算績效管理工作對高校的治理體系和治理能力提出了更高的要求，也對推進(jìn)高校可持續(xù)化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。

二、實(shí)踐現(xiàn)狀及其問題

(一)全面預(yù)算績效管理的觀念不強(qiáng)

國家及地方相繼出臺了一系列關(guān)于預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性文件，根據(jù)指導(dǎo)意見明確了教育行業(yè)須按照要求實(shí)現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化，建立完善預(yù)算績效管理體系。各高校根據(jù)文件要求逐步推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，由最初的項(xiàng)目績效管理向單位整體績效評價(jià)階段發(fā)展。但據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多高校目前仍然是“重支出、輕績效”的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，預(yù)算管理的主要工作是控制預(yù)算支出的范圍，保證預(yù)算年度內(nèi)收支平衡，預(yù)算編制仍然普遍存在主觀性。大部分高校尚未形成預(yù)算管理的績效意識，要求的績效自評只是“為了評價(jià)而評價(jià)”，并不重視投入產(chǎn)出的計(jì)量考核，存在走過場、不到位等問題[5]。對學(xué)校的決策層、管理層以及其他教職員工來講，只是完成績效評價(jià)申報(bào)這項(xiàng)工作流程，尚未關(guān)注到預(yù)算績效管理的重要意義。在后期進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，由于沒有相應(yīng)的獎懲措施，校內(nèi)相關(guān)部門采取應(yīng)付的態(tài)度，不給予相應(yīng)的重視程度，從而導(dǎo)致自評質(zhì)量不高、評價(jià)結(jié)果無法應(yīng)用的現(xiàn)狀。

(二)預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)尚未建立

高校機(jī)構(gòu)設(shè)置中尚未設(shè)置預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，目前基本由學(xué)校財(cái)務(wù)處代為負(fù)責(zé)，沒有獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)，將預(yù)算績效管理納入財(cái)務(wù)管理的范疇，嚴(yán)重影響預(yù)算績效管理的實(shí)施效率和效果。全面預(yù)算績效管理工作涉及校內(nèi)所有部門，包括預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)、績效目標(biāo)設(shè)置、績效結(jié)果評價(jià)以及績效獎懲問責(zé)等工作職能。這不是財(cái)務(wù)處一個部門能夠做到的，應(yīng)在學(xué)校層面設(shè)立績效管理機(jī)構(gòu)，并由相關(guān)職能部門參與負(fù)責(zé)，如人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、教務(wù)、科研、學(xué)工等管理部門。

(三)沒有明確的績效目標(biāo)

2015年財(cái)政部發(fā)布的《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》[6]中要求設(shè)置的績效目標(biāo)能夠清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果。2019年教育部發(fā)布的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》[2]中要求“各單位編制預(yù)算時(shí)要結(jié)合教育領(lǐng)域和本單位實(shí)際情況，自主設(shè)置單位整體績效目標(biāo)、政策和項(xiàng)目績效目標(biāo)?！备鶕?jù)關(guān)于績效目標(biāo)的相關(guān)意見要求，不僅要設(shè)置單個項(xiàng)目的績效目標(biāo)，還要設(shè)置單位的整體績效目標(biāo)[7]。然而，目前高校預(yù)算編制通常采用零基預(yù)算的方式，參考以前年度的預(yù)算項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行增減，確保收支平衡，無法結(jié)合學(xué)校使命要求、戰(zhàn)略目標(biāo)做長期的發(fā)展規(guī)劃逐層細(xì)化預(yù)算績效目標(biāo)，同時(shí)各預(yù)算經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人也沒有提前設(shè)置好即將達(dá)到的產(chǎn)出效果，只是為了爭取預(yù)算指標(biāo)，完成相應(yīng)的工作要求，并沒有最初設(shè)好科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)。當(dāng)指標(biāo)用完后由于沒有相應(yīng)的預(yù)期目標(biāo)也就沒辦法做績效評價(jià)工作。

(四)預(yù)算績效管理監(jiān)督不力

目前，在高校預(yù)算管理的實(shí)施過程中，非常重視資金的使用進(jìn)度，會定期通報(bào)預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度并做催促，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，造成突擊花錢，無法貫徹落實(shí)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的原則。另外，缺乏對預(yù)算績效目標(biāo)的關(guān)注，突擊花錢并未按照既定的績效目標(biāo)完成任務(wù)，可能導(dǎo)致偏離其績效目標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行得不到及時(shí)的糾偏，最終形成的結(jié)果與設(shè)置的績效目標(biāo)偏差較大。

(五)績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善

目前，由于缺乏相應(yīng)的行業(yè)績效管理評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，各高校尚未制定出一套完善的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，存在績效評價(jià)方法單一、指標(biāo)體系不健全、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)等問題。部分高校在實(shí)際的預(yù)算管理過程中也設(shè)置了一些績效評價(jià)指標(biāo)，但內(nèi)容過于單一，只是對相關(guān)工作量的統(tǒng)計(jì)計(jì)算，并不能夠?qū)ν度氘a(chǎn)出效果做全面的分析和總結(jié)。更沒有結(jié)合學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略目標(biāo)來分層次設(shè)置部門績效指標(biāo)，導(dǎo)致不能客觀有效地反映單位的整體績效評價(jià)。由于各高校的辦學(xué)背景、文化底蘊(yùn)的差異，各高校提供的績效指標(biāo)缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，很難以這些指標(biāo)反映高校的實(shí)際情況，缺乏橫向可比性。

績效指標(biāo)是對績效目標(biāo)的細(xì)化和量化，是監(jiān)督和評價(jià)項(xiàng)目執(zhí)行情況的重要依據(jù)。設(shè)置的預(yù)算績效指標(biāo)必須具有一定的科學(xué)性、合理性、規(guī)范性。目前，大部分高校沒有運(yùn)用科學(xué)的方法設(shè)置預(yù)算績效指標(biāo)，為完成績效目標(biāo)降低績效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，定量指標(biāo)門檻設(shè)置降低，定性指標(biāo)只列明需完成工作量，與項(xiàng)目匹配度不高，缺乏考核依據(jù)，具有較強(qiáng)的主觀性，難以對產(chǎn)出效果做出客觀公正的評價(jià)，也就無法發(fā)揮績效管理的杠桿作用。

(六)沒有充分利用績效評價(jià)的結(jié)果

目前，高校沒有健全預(yù)算績效考核體系，并未將績效指標(biāo)納入績效考核體系內(nèi)，也沒有對績效評價(jià)結(jié)果建立有效的監(jiān)督和激勵機(jī)制。各預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無須對預(yù)算執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，“花錢必問效、無效必問責(zé)”也沒有得到真正落實(shí)。對預(yù)算資金使用績效的優(yōu)劣也并未納入相關(guān)經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人的個人績效考核中，導(dǎo)致責(zé)任分工不夠明確、績效管理質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不健全、缺乏相應(yīng)的獎懲機(jī)制。高校管理層也不重視績效目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度和效果，所以就無法給下一年度學(xué)校發(fā)展規(guī)劃及預(yù)算編制提供科學(xué)的決策依據(jù)。

三、對策建議

(一)增強(qiáng)預(yù)算績效管理理念

預(yù)算績效管理有助于提高資金的使用效率、優(yōu)化資源配置，更對完善高校治理體系具有戰(zhàn)略性意義。各高校應(yīng)借此處理好與上級主管部門以及校內(nèi)其他部門之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變觀念、提高站位，積極探索施行全面預(yù)算績效管理工作。學(xué)校的決策層和管理層應(yīng)高度重視預(yù)算績效管理工作，使全校上下樹立預(yù)算績效意識，各部門協(xié)調(diào)配合、各司其職，承擔(dān)績效管理的崗位職責(zé)，讓“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效理念落到實(shí)處。

(二)建立完善的預(yù)算績效管理體系

首先，高校實(shí)行預(yù)算績效管理對高校的長期規(guī)劃和戰(zhàn)略發(fā)展起到了指導(dǎo)性作用。教育部《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》[2]指出:“各單位要建立由主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全面負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作?！币髮W(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)要高度重視此項(xiàng)工作，并提出在機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)其重要作用。單獨(dú)設(shè)置預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)國家相關(guān)政策的研究，結(jié)合自身的實(shí)際情況，設(shè)置組織機(jī)構(gòu)，明確各績效管理人員的崗位職責(zé)，督促其嚴(yán)格執(zhí)行學(xué)校相關(guān)的規(guī)章制度，發(fā)揮各類組織機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制與執(zhí)行、績效目標(biāo)設(shè)置、績效過程指導(dǎo)與監(jiān)督、績效結(jié)果評價(jià)等環(huán)節(jié)的作用。同時(shí)，高校根據(jù)相關(guān)指導(dǎo)性文件，結(jié)合本單位的管理現(xiàn)狀制定相關(guān)的預(yù)算績效管理辦法和實(shí)施細(xì)則，明確各部門、各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任，規(guī)范和約束全面預(yù)算績效管理的執(zhí)行。以績效管理為導(dǎo)向，將學(xué)校的中長期規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體預(yù)算目標(biāo)，全方位協(xié)同一致，推進(jìn)預(yù)算績效管理工作與學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃同步進(jìn)行，促進(jìn)學(xué)校的可持續(xù)化發(fā)展。

其次，《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》[6]中明確:“績效目標(biāo)要能清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，并以相應(yīng)的績效指標(biāo)予以細(xì)化、量化描述?！庇纱丝梢缘弥?，績效目標(biāo)是指在一個預(yù)算年度內(nèi)所申請的預(yù)算項(xiàng)目資金即將達(dá)到的預(yù)期效果?？冃е笜?biāo)是根據(jù)績效目標(biāo)分別從產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)等予以細(xì)化和量化的描述[8]。相對高校而言，在設(shè)置績效目標(biāo)時(shí)要結(jié)合高校的發(fā)展規(guī)劃，明確績效目標(biāo)和相應(yīng)的績效管理部門，將全部支出納入預(yù)算全面管理，由資金申請部門設(shè)置績效目標(biāo)，確?？冃繕?biāo)的科學(xué)性。結(jié)合高校的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)和管理需求，運(yùn)用現(xiàn)代的科學(xué)管理方法，根據(jù)績效目標(biāo)分解建立便于計(jì)量和考核的績效評價(jià)指標(biāo)體系。設(shè)置一組既具有獨(dú)立性又具有相關(guān)性，且便于橫向、縱向比較的預(yù)算績效指標(biāo)體系。同時(shí)，為了便于評價(jià)和管理，績效評價(jià)指標(biāo)不僅要能反映資金的使用效益，還要能反映項(xiàng)目目標(biāo)的完成效果?？冃гu價(jià)指標(biāo)的設(shè)置要不斷地量化、細(xì)化目標(biāo)，既有財(cái)務(wù)指標(biāo)也有非財(cái)務(wù)指標(biāo)，既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)。

(三)加強(qiáng)預(yù)算管理全過程的績效監(jiān)督

在預(yù)算績效管理的監(jiān)督過程中，應(yīng)實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)展情況，加強(qiáng)項(xiàng)目的全過程管理。從項(xiàng)目立項(xiàng)、專家論證、方案可行性評估、建立項(xiàng)目庫管理，到項(xiàng)目實(shí)施后的預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、資金的使用進(jìn)度、項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行密切關(guān)注。加強(qiáng)對資金支出情況的監(jiān)督，確保預(yù)算不超支、不調(diào)整預(yù)算明細(xì)，切實(shí)保證預(yù)算的剛性。同時(shí)還要實(shí)時(shí)監(jiān)控資金的使用效果，對資金使用偏離既定績效目標(biāo)、相關(guān)績效指標(biāo)反映實(shí)施不佳的情況，要及時(shí)向相關(guān)部門做出反饋，告知其產(chǎn)生問題的原因，并給出解決問題的指導(dǎo)意見。尤其重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校的重大及發(fā)展類項(xiàng)目，積極開展績效實(shí)時(shí)跟蹤工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正整改。

(四)加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果是對上一年度預(yù)算績效管理情況的總體評價(jià)，是全面預(yù)算執(zhí)行情況的綜合反映，為下一年度改進(jìn)預(yù)算管理和預(yù)算安排提供了重要依據(jù)。當(dāng)年度預(yù)算績效管理執(zhí)行完成后，預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)需要對當(dāng)年的預(yù)算績效管理情況做出評價(jià)，也可以引入第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)做出客觀公正的外部評價(jià)。同時(shí)，應(yīng)將績效考評結(jié)果反饋給相關(guān)責(zé)任部門，并給出相關(guān)的整改意見。及時(shí)公開年度績效評價(jià)結(jié)果有助于提升考評結(jié)果的公平公正性，同時(shí)能更好地發(fā)揮廣大員工的監(jiān)督作用。利用績效評價(jià)結(jié)果對落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算績效管理的改革措施、推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的持續(xù)進(jìn)行也有著積極的意義。

建立相應(yīng)的績效問責(zé)機(jī)制是保障全面預(yù)算績效管理成效的關(guān)鍵手段?？冃Э荚u結(jié)果是高校干部晉升、個人年終績效考核評級、部門年度考核的重要依據(jù)，并且與下一年的預(yù)算安排指標(biāo)相掛鉤，只有對績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用做到賞罰分明、嚴(yán)懲不貸，才能保障各項(xiàng)工作有序進(jìn)行。績效評價(jià)機(jī)制非常重要，是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置、激勵人才的有效手段，能從各個環(huán)節(jié)上提高預(yù)算績效管理工作的效率。

(五)加強(qiáng)預(yù)算績效管理的信息化水平

預(yù)算績效管理工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有較高的專業(yè)性，需要多部門協(xié)同配合完成，在整體工作分工安排中，應(yīng)利用信息化手段對其加工處理[9]。首先，將各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)匯集在同一個預(yù)算績效管理平臺內(nèi)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的同步共享，信息的傳遞審閱。其次，結(jié)合高校的長期發(fā)展規(guī)劃，逐年建立線上專家論證的預(yù)算項(xiàng)目庫，實(shí)現(xiàn)全校的待建項(xiàng)目庫建設(shè)，按建設(shè)項(xiàng)目需求下達(dá)年度預(yù)算指標(biāo)，實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目的進(jìn)程情況，確保預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。最后，高校利用預(yù)算績效管理信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)以績效為目標(biāo)的預(yù)算全流程管理，從項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)、項(xiàng)目論證、預(yù)算指標(biāo)申請、績效目標(biāo)的設(shè)定、監(jiān)督以及績效評價(jià)指標(biāo)的申報(bào)建立，到績效評價(jià)結(jié)果的填報(bào)、績效評價(jià)結(jié)果的反饋和整改，真正實(shí)現(xiàn)事前事中事后的閉環(huán)式管理。同時(shí)，借助該系統(tǒng)可以實(shí)時(shí)做到績效過程系統(tǒng)監(jiān)督，績效執(zhí)行指標(biāo)若存在不達(dá)標(biāo)問題，會及時(shí)發(fā)出警告提示，避免了人為工作的疏忽，只需及時(shí)針對相關(guān)問題提出指導(dǎo)意見，督促項(xiàng)目按照既定目標(biāo)執(zhí)行，真正提高了預(yù)算績效管理的效率。

四、結(jié)語

綜上所述，傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式已無法滿足高校的內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展要求，在新時(shí)代背景下，全面預(yù)算績效管理模式對高?？沙掷m(xù)化發(fā)展極其重要。只有充分利用好有限的資源，以績效管理為目標(biāo)，提升預(yù)算管理水平、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高資源使用效率，才能實(shí)現(xiàn)高校長期戰(zhàn)略目標(biāo)，完善高校治理體系。