□ 劉中一

內容提要 托育服務需求管理是對托育服務需求進行信息識別、溝通、收集、評估、整合與轉化的過程。由于各種原因，托育服務需求管理未得到應有的重視，導致托育服務需求識別、需求評估和需求轉化的形式化運作，托育服務需求很難真實反映公眾的托育服務需求。為提高托育服務需求管理效能，要做好以下幾個方面的工作：第一，提升托育服務需求識別的精準性；第二，保障托育服務需求溝通的通暢性；第三，加大托育服務需求收集的規(guī)范性；第四，促進托育服務需求評估科學性；第五，提高托育服務需求整合的實踐性；第六，增強托育服務需求轉化靈活性。

當代社會中， 在兒童照顧與職場工作的雙重壓力下，城市雙薪家庭內部衍生了多重角色沖突。如果沒有政府或社會提供的適時支持和協(xié)助，長期壓力累積不僅對部分父母的身心健康產生影響， 更嚴重的是將挫傷他們結婚與生育的信心和熱情， 造成無動力或意愿生養(yǎng)子女等一系列社會問題。 近年來，為避免部分城市雙薪家庭，尤其是職業(yè)婦女因為難以兼顧就業(yè)及育兒出現(xiàn)的困境，我國政府希望通過建立健全托育服務體系， 提供社會支持和社會福利，補足父母照料、保護及教育方面的不足， 進而解決或者緩解長期存在的過低生育率問題。托育服務是經過一定的程序和約定，由兒童父母委托，在雙方約定的場所和時間內，給予兒童適當安置與照顧的服務。一定意義上，具有彌補父母角色暫時缺位的功能。此外，隨著促進兒童早期發(fā)展理念在當代社會的日益深入人心，托育服務除了傳統(tǒng)的照顧與保護功能外， 還發(fā)展出智力開發(fā)和情緒培養(yǎng)等各項專業(yè)功能。 并且伴隨著專業(yè)化， 托育服務又在某些方面實現(xiàn)了對傳統(tǒng)兒童家庭照顧的超越。

目前， 建立健全托育服務體系作為我國政府實施生育支持政策的重要載體， 己經成為一些基層政府民生工程和提高社會福利水平的主要內容之一。 與此同時，作為一個政策驅動型的行業(yè)，一些實證調查也發(fā)現(xiàn)我國托育服務發(fā)展也存在著尚未將潛在需求轉化為行業(yè)健康發(fā)展的缺憾。①2019年全國人口與家庭動態(tài)監(jiān)測調查數(shù)據(jù)表明我國0-3 歲嬰幼兒的入托率僅為5.5%，即僅有五分之一關于3 歲以下嬰幼兒托育服務的需求被滿足。②不過，與此同時，托育服務需求“飽和”現(xiàn)象同樣存在， 局部地區(qū)由于各種原因甚至出現(xiàn)了托育服務資源供給過于“內卷”，托位大量閑置的現(xiàn)象。我們認為，一個行業(yè)要長期健康發(fā)展，嚴重的供需失配是影響可持續(xù)性的。 從促進托育服務行業(yè)長期健康發(fā)展的目標來看， 實現(xiàn)托育服務資源供需均衡當然是最科學的選擇，也是最理想的狀態(tài)。作為行業(yè)的管理者和政策制定者， 全面地認知各種托育服務需求， 界定優(yōu)先發(fā)展的托育服務類型與項目， 可以最大程度上保障托育服務需求與托育服務供給實現(xiàn)“匹配”和適洽。

一、需求與托育服務需求

需求是一種相對開放的概念。 雖然在人類日常生活、心理學或社會福利領域中應用很廣，但是不同學科或研究者對需求的觀點和解釋卻相去甚遠。需求作為心理學的一個概念，原意指源自個體內部的一種身心沖動，表達了一種渴望或者需要。不過，多數(shù)情況下，心理學意義上的需求并不完全同于需要，需求只是需要的一部分。只有需求有能力或可能性被“滿足”時，需求在實踐意義上才可以等同于需要。而對于社會學、政治學或公共政策學等學科來說， 需求是一種維持人們基本生存需要的“前提”或“基礎”，需求更多被視為個人或群體的欠缺狀況。 實事求是地講，在社會學、政治學等學科范疇內，需求的界定并不容易，因為它所牽涉的部分包含了社會政策理念與所關注的主體以及社會政策分配資源的準則。 在決定個人或群體是否具有某種需求時，一項極為重要的工作，就是將其欠缺狀況與某些社會標準相互對照來做出評量。

具體到社會政策和公共服務領域， 如果忽視了對需求的研究和了解， 需求不能進入政策或者決策過程， 一個直接后果就是社會政策和公共服務供給容易脫離公眾，造成供需失配和錯位，嚴重影響政策和決策的科學性與合理性。由此，現(xiàn)代社會政策和公共服務理論幾乎都強調把公眾需求放在重要位置，要求以“需求導向”優(yōu)化社會政策和公共服務決策和配置。但是，作為典型的社會政策和公共服務， 我國目前托育服務研究卻大都集中于供給側視角，而且主要是靜態(tài)的、片面的分析。從需求側， 尤其是需求管理視角對托育服務供需均衡進行深入思考的文獻幾乎空白。 如果要保證托育服務體系構建的科學性和合理性， 必須對托育服務需求進行全面了解， 尤其是要對托育服務需求進行有效管理， 這是實現(xiàn)托育服務“供需均衡”的前提和保障。按照社會政策和公共服務需求理論的經典分類框架③，托育服務需求大致可分為四種類型：

第一，規(guī)范性托育服務需求。規(guī)范性需求是指由政策制定者或服務提供者依現(xiàn)存的標準加以衡量，并根據(jù)特定的情境所界定或“生產”的需求。換言之，規(guī)范性所代表的往往是某種標準或常模，即某種現(xiàn)存的標準或判準。 規(guī)范性需求的優(yōu)點是容易測量， 缺點為不同政策制定者或服務提供者的自身狀況與界定方法可能不同，而造成標準不一，內容各異。另外，政策制定者或服務提供者多數(shù)來自社會當中的中產階層， 他們可能自覺或不自覺地依照其價值和觀念來規(guī)范其他社會階層的態(tài)度與行為，因此造成規(guī)范性需求的“中產化”與“單一化”，與社會當中豐富多彩的需求形成落差。

規(guī)范性托育服務需求是指由一個社會當中的托育服務政策制定者或服務提供者認定， 藉由大規(guī)模調查或專家評估所得到的量化信息所定義的托育服務需求。如前所述，規(guī)范性托育服務需求的邊界往往清晰可見， 政策制定者或服務提供者把托育服務需求設定在一定的條件下或者范圍內?，F(xiàn)實生活中，政策制定者和服務提供者經常以入托率作為衡量指標，即3 歲以下兒童入托率及千人人口中的托位數(shù)量作為托育服務需求的衡量標準。只要達到了劃定的指標或范圍時， 即便缺乏托育服務，也不被列為規(guī)范性托育服務需求。 相反地，即使需求已被滿足， 但是只要沒有達到托育服務規(guī)范性需求定義的指標，仍可能被視為托育服務需求。另外，規(guī)范性托育服務需求基本上不會考慮當?shù)鼐唧w的經濟社會發(fā)展狀況以及嬰幼兒照顧的文化傳統(tǒng)等外在因素對于托育服務需求的影響。 許多專家學者在預估我國托育服務需求規(guī)模時，常常以生育水平或兒童人口總數(shù)作為主要依據(jù)。 比如，有人根據(jù)我國3 歲以下的嬰幼兒大約有4200萬人，但是現(xiàn)在的實際供給為5.5%左右，由此斷言我國托育服務供給和需求缺口確實較大④。也有人根據(jù)我國3 歲以下嬰幼兒的入托率僅為5.5%左右，由此就簡單地斷定存在極大的嬰幼兒托育服務需求缺口，并呼吁國家加大對托育服務的供給。⑤

第二，感受性托育服務需求。感受性需求是以個體的欲望和感知來界定或定義需求。換句話說，感受性需求是個體對自己情境和狀況的自我察覺。 由此可見，感受性需求容易受到個體主、客觀因素的影響，如個體對情境的了解和個體標準等，而使個體與個體之間感覺性需求差異顯著。 總體上， 感覺性需求較能免除政策制定者以及專家學者預設的“中產化”或“單一化”需求標準，且便于運用一般實證調查方法來收集和分析， 但它不易在理論上找到依存和支撐， 難找出一個社會公認的合理區(qū)間，容易出現(xiàn)高估或低估。 社會實踐中，感覺性需求雖最接近個體的真實想法， 但需要綜合考慮需求所處的社會文化脈絡， 并結合個人經驗等交互作用才能“呈現(xiàn)”出來。

感覺性托育服務需求是人們所理想的托育服務或對自己或家人對生活中已存在的托育服務不足的真實感知。原則上，任何托育服務政策方案出臺之前，都要了解公眾的感覺性托育服務需求，進而才能推動有針對性的托育服務制度設計和供給模式或途徑⑥。 有調查發(fā)現(xiàn)，有些家長對處于初步發(fā)展階段的托育服務行業(yè)缺乏信心， 擔心托育服務機構運作不規(guī)范，托育服務質量不過關，所以不愿意將年齡較小的孩子送托。⑦因此，有人認為當下我國托育服務發(fā)展面臨的動力不足問題， 托育服務感受性需求不強是一個重要影響因素。 托育服務需求的孱弱一方面是我國當前托育服務現(xiàn)狀和發(fā)展水平的結果， 另一方面也一定程度上影響和擬制了我國托育服務自身的發(fā)展。另外，托育服務政策過程中的感受性托育服務需求多是根據(jù)托育服務發(fā)展的現(xiàn)實狀況和水平進行 “選擇性呈現(xiàn)”，不符合當前托育服務體系支持或政策關注的感受性需求往往被“屏蔽”。

第三，表述性托育服務需求。表述性需求系指個人把自身的感覺性轉換成具體的行動， 以展示其對某一特定服務的需求。換言之，只有公眾真正把內在要求表達出來，并主動嘗試去尋求服務，這種需求就是表述性需求。 社會政策和公共服務領域內， 表述性需求是了解公眾需求的重要指標之一，政府或供給方通常也會盡力去滿足此類需求。表述性需求的優(yōu)點是可以直接地反映表述者的需求，缺點為無法得知未表述者的意見。 另外，許多需求往往不能得到準確表述， 更何況有些需求會因為超出了公眾的認知范圍而得不到表述， 或者覺得“說了也沒有用”而有意識地“隱匿”。

表述性托育服務需求就是當個人或者群體將自身對托育服務的感覺和需要通過表述性行動展現(xiàn)出來的需求。 社會實踐當中，經濟性、便利性和質量等托育服務的自身特質會影響表述性托育服務需求的重要因素。比如，現(xiàn)實生活中托育服務的價格越低，便利程度越高，質量越好，表述性托育需求就會越強烈。另外，基礎配套政策和宣傳倡導政策等相關制度設置也會在不同程度上對托育服務需求產生一定的影響⑧。 換言之，表述性托育服務需求能否順利地顯現(xiàn)，要受到托育觀念、照顧替代選擇、服務價位等多重因素影響。

第四，比較性托育服務需求。 顧名思義，比較性需求是比較得來的需求。 即需求的產生來自于與周圍群體或地區(qū)的比較。 需求的認定乃依據(jù)某種特征所做的比較， 如當事人具有與已經接受服務者相同的特征，但卻沒有接受同樣的服務，表示其是有需求的。這種需求并無絕對的標準，也沒有特定的比較對象， 而是根據(jù)一個團體或個人與其它的團體或個人的相對位置及相對情況比較之下而感受到的需求。 比較性需求在需求評估時是非常有效的工具。 不過，在現(xiàn)實生活中，由于各地區(qū)需求和可動員的資源皆不一樣， 要以比較性需求來評量需求， 必須首先精確地找出兩個地區(qū)間的資源落差。

從比較性托育服務需求角度而言， 很多地區(qū)存在的問題不在于托育機構或托位的多寡， 而在于機構或托位需求的區(qū)域性差異。比如，托育服務需求在城鎮(zhèn)地區(qū)的需求要比農村地區(qū)強勁，尤其是大都市雙薪家庭、核心家庭集中的地區(qū)，對于多樣化的托育需求更顯得急迫與重要。 比較性托育服務需求還會因為各個地區(qū)的資源能力的多寡有差異性。地區(qū)托育服務資源動員能力越高，其托育服務需求就越高。此外，兒童照顧的文化脈絡對于托育服務需求有較高的區(qū)域內影響力。

雖然規(guī)范性需求、感受性需求、表述性需求和比較性需求等四者對托育服務需求的分析角度有所差異，卻不代表著四者全然相互排斥，而無法相互所補而共同存在于托育服務需求的分析框架之內。換句話說，以上四種托育服務需求類型并不互斥，分類并不必然造成對立或者互不相屬。 相反，這四種面向的需求在很多情況下甚至可以相互依存、相互補充、相互完善，成為認識和分析托育服務需求的一個理想框架。

二、托育服務需求管理及其影響因素分析

需求是如何產生的， 對不同公眾的不同需求應該如何管理，怎樣滿足這些需求，是需求管理的重要內容。簡單地說，需求管理是對目標群體的需求信息的識別、溝通、收集、評估、整合與轉化的過程。需求管理是一個動態(tài)過程，其運作邏輯鏈條往往從需求調查（即需求信息獲?。╅_始，將收集到的需求信息進行分層分類，然后通過需求分析，將亟待回應的公共需求精準傳遞給供給者； 決策者在考察受眾群體、資金來源、政策目標等內容后，把需求轉化成實際可操作的服務或產品⑨。在此意義上，需求管理是公共服務供給的前導環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)公共服務供需均衡的關鍵一環(huán)。

目前， 托育服務已經成為我國社會民生領域發(fā)展較快的公共服務項目之一。 托育服務需求管理是托育服務需求與托育服務供給之間的紐帶，是實現(xiàn)托育服務“供需均衡”的重要保障。 客觀地看， 需求管理不僅可以推動托育服務資源的高效遞送和利用， 而且關系到托育服務事業(yè)的長期健康發(fā)展。要做到托育服務的供需均衡，就必須了解現(xiàn)存和未來的托育服務需求， 將現(xiàn)有的托育服務需求摸清， 并對未來潛在的托育服務需求提前做好規(guī)劃，才可能形成有效的需求管理。托育服務需求管理的關鍵在于保障托育服務需求識別和需求評估的科學精確。 但是，令人遺憾的是，主觀不重視和客觀上需求管理研究積累不足等， 導致了托育服務需求識別、需求評估和需求轉化的形式化運作，收集到的托育服務需求信息和最終進入托育服務政策范疇的需求信息很難精準反映客觀現(xiàn)實。

首先，托育服務需求識別不是特別精準。社會生活當中，許多需求是感受性的，是潛在的，難以被直接觀察的或者界定的。 需求識別就是要把感受性需求通過一定的技術標準和手段識別出來，變?yōu)橐?guī)范性需求或者比較性需求。一定意義上，需求識別隱含了需求的主觀性， 是專家和行政管理相關人員通過知識建構和直覺判斷并確立的。 需求識別一旦出現(xiàn)偏差， 后續(xù)的需求管理和供給都可能偏離，進而造成供需錯位或者失配。

目前我國托育服務需求識別過程中， 存在政策偏好取代公眾利益成為需求識別依據(jù)的認知誤區(qū)。比如，國家“十四五”國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃中存在著“千人4.5 個托位”的地方經濟社會發(fā)展水平的硬性考核要求。從而讓地方政府在托育服務需求識別上，主要把壯大托育服務機構、增加托位數(shù)量作為首要的需求衡量指標。 這種“一刀切式”的做法不僅缺乏對比較性托育服務需求的考量，也忽略了區(qū)域政治經濟與文化脈絡的影響。 更重要的是， 這種以規(guī)范托育服務需求為主的識別方式和模式多以大中城市工薪階層為識別對象，根據(jù)這些階層的特點設計識別的指標，而忽略了現(xiàn)實生活托育服務需求的廣泛性、豐富性和多元性。比如，現(xiàn)實生活中，不僅僅有滿足日常照顧功能的普惠托育服務需求，也有促進兒童早期發(fā)展的高階型托育服務需求。 如果需求識別模式和指標體系過分執(zhí)著于普惠托育服務需求，對更高層次的高階型托育服務需求就無法有效識別，甚至形成“需要的托育服務缺乏、不需要的托育服務過?！钡睦Ь场?/p>

第二，托育服務需求溝通途徑不是十分暢通。需求溝通是指政府和媒體等與公眾就需求即時進行信息和觀點交流的互動過程。在這個過程中，政府和媒體的目的十分明確， 就是要引導個體把潛在的感受性需求盡可能地變?yōu)橥怙@的表述性需求。同時，在過程中盡量地“糾正”公眾需求中存在的偏誤性表述， 以利于整個社會盡量對各種各樣的表述性需求形成一個有效的溝通渠道。

我國目前大力推動的普惠托育服務供給體系基本是政府行政或者政策運作的產物。 行政決策體系自身的封閉性會讓政府很難即時獲取公眾的托育服務需求。換言之，服務供給決策權力集中在政府手中，容易“將需求方排除在決策之外”⑩。 在很多時候， 造成托育服務需求與供給不能形成良性的正反饋循環(huán)。由于需求溝通的低效，許多人雖對自身所處的托育服務現(xiàn)況不滿意， 甚至感到無奈，但限于不清楚自己真正的需求、無力表達、無力改變現(xiàn)狀等，而無法提出明確的托育服務需求。而當決策者、供給者和需求者之間的有效溝通渠道阻塞，容易以規(guī)則程序替代需求溝通，托育服務政策的合理性就將遭遇挑戰(zhàn)。

第三， 托育服務需求收集模式過于隨意和單一。 需求收集就是要把感受性需求和表述性需求信息以規(guī)范性需求的形式進行反饋。信息量大、覆蓋面廣的需求收集結果可以為后續(xù)的需求分析和需求轉化提供條件。 需求收集并不是表述性需求簡單的累積， 而是把紛繁復雜的需求通過加權等方式進行概化。換言之，需求收集就是通過統(tǒng)計歸納出一個抽象且全面化的需求樣貌， 以利于對應性的服務模式設計與提供。

目前我國的托育服務需求收集主要以政府部門和科研機構承擔開展的專項調查數(shù)據(jù)為主，輔之以少量官方正式公布的人口結構和經濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)。單一化的托育服務需求收集模式，導致托育服務需求在收集過程中， 易受到行政或調查組織者因素的影響，最終結果的浮動性較大。同時，在這種模式下，需求信息的獲取和分析往往需要幾周到幾個月不等的周期， 過程易受制于時間約束、財政約束、行政程序約束等一系列因素，很難保證結果的客觀準確。另外，當前托育服務需求收集模式相對缺乏對托育服務的形式、時數(shù)、質量等方面需求信息的收集。比如，在托育服務需求收集過程中常常采用“需要托位”等泛泛的表述，對于具體需要什么樣的托位、什么人和什么時間需要等具體細節(jié)缺乏描述。進一步而言，就是沒有收集“服務對象為什么會有這樣的需求”，也就是缺乏對需求背后的原因進行相對深層次的探索，缺乏對于托育服務需求背后原因的收集。

第四，托育服務需求評估不夠科學嚴謹。需求評估就是政府政策規(guī)劃者和執(zhí)行者運用科學理性知識為基礎所發(fā)展出來的工具（實地調研與數(shù)理統(tǒng)計等），針對目標人群的人口特質與行為資料，并通過簡易明了的數(shù)據(jù)模型和一定的程序、方法，來解釋、預測和評價需求。需求評估涉及的多是規(guī)范性需求或比較性需求。通過科學的需求評估，可以準確地計算和展現(xiàn)某種需求在當前的社會條件下被滿足的可能性， 并確認和認定該需求引起的社會問題的嚴重性， 為后續(xù)的供給方案設計提供更臻完備的規(guī)劃依據(jù)。

我國的托育服務需求評估主要以政府工作人員和專家評判等形式為主。 此種評估方法雖然比較直接，但是，如果一旦某個環(huán)節(jié)產生差錯，很可能造成結果很大程度上的偏離。 一是托育服務需求評估人員專業(yè)背景的狹隘性可能導致需求評估結果失真。 由于我國托育服務發(fā)展在上個世紀八十年代的間斷， 目前專業(yè)托育服務領域的人才非常稀缺。 目前執(zhí)行托育服務需求評估的專家學者大都是來自相近的學前教育專業(yè)。但是，托育服務與學前教育無論在內在運作邏輯還是外在發(fā)展特征上，都有著明顯區(qū)別。若評估人員僅僅依賴學前教育需求評估路徑， 重復學前教育專業(yè)的評估方式和方法，其評估結果的準確性就難以保證。二是需求評估方法和流程應用不當， 對文化傳統(tǒng)和人口空間布局等因素考慮甚少。 按照目前的需求評估方式方法，如果某地區(qū)單親家庭比例、育齡婦女勞動參與率高， 按照目前的托育服務需求評估標準， 則很大概率就會被判定為該地區(qū)平衡就業(yè)與育兒的需求較強勁， 而較少關心家庭文化和育兒習慣等的影響。此外，目前的需求評估往往以未滿3 歲人口數(shù)量或比例作為評估指標，雖未滿3 歲人口為托育服務可能的對象， 但不代表全部未滿3 歲人口都會使用托育服務。

第五， 托育服務需求整合存在理論和實踐脫節(jié)的情況。 需求是多樣的，甚至是相互沖突的。 需求整合在不嚴格意義上就是對公眾的表述性需求進行整理和排序。社會生活中，公眾對公共服務需求的數(shù)量和質量往往是無限的， 但公共服務供給受到客觀經濟社會發(fā)展水平以及供給主體能力的限制，只能局限于一定的范圍內，公共服務需求不可能都得到滿足， 只能依靠需求評估篩選出最急需的需求，來追求公共服務的效益最大化。 于是，各種不同需求如何排序， 哪些需求是首先要被滿足的，哪些需求是可以稍后被滿足的，這些都是需求整合的任務和內容。

理論上， 不同的托育服務需求各自遵循著自己的運作邏輯，而在強調“效率優(yōu)先”的理念操弄下，機構式托育服務需求以“制度性優(yōu)勢”碾壓了其他方式的托育服務需求。但是，對機構式托育服務需求的過分強調， 暗示或鼓勵了一種“機構優(yōu)先”的固化思維?，假日及夜間托育服務需求等很難被列入政府托育服務政策的議事日程。換言之，托育服務需求整合消彌了個體間不同生命經驗，壓縮了實際生活當中多元化托育服務需求的存在空間。另外，受限于政府、專業(yè)與行政規(guī)范，在強調行政效率和經濟效益的前提之下， 我國當前的托育服務需求整合很多時候存在托育服務政策理念（如普惠）與實踐當中政策貫徹落實能力間的斷裂與沖突， 結果就是造成需求與供給之間的結構性疏離。

第六，托育服務需求轉化機制靈活性不夠。需求轉化多數(shù)情況下是指把感受性需求和表述性需求轉化為規(guī)范性需求和比較性需求的過程。 感受性需求和表述性需求是指當前或者未來確實需要的， 但是受制于供給狀態(tài)的影響而無法完成效用轉換的需求，多表現(xiàn)為一種“期待性”的狀態(tài)。規(guī)范性需求和比較性需求多強調的是供給的可及性和利用率。 因此，對于公共服務供給來說，并不是所有感受性或表述性需求都是合理的、有效的，部分需求注定是難以被納入到公共服務供給范圍之內的。換言之，需求轉化是指根據(jù)供給的層次和目前的供給狀況，并結合當?shù)氐呢斦?、公眾需求的合理性、社會經濟發(fā)展程度等因素，在政策上選擇與之相適應的需求或需求組合。

原則上， 只有將公眾感受性需求和表述性需求轉換或轉化為規(guī)范性需求， 托育服務需求才可以得以進入托育服務政策和決策場域。也就是說，托育服務需求轉化就是把托育服務領域內存在的表述性需求和感受性需求轉化成規(guī)范性需求和比較性需求， 這是需求進入托育服務政策制定場域的前提和基礎。 同時，在托育服務政策場域內，各種托育服務需求表面上看似是以多元且民主方式進行著“博弈”或“較力”，其實，專業(yè)語言的操弄卻以系統(tǒng)性區(qū)隔與排除方式， 隔絕了與社會主流意識形態(tài)相悖的托育服務需求的進入。比如，當前社會中，“普惠優(yōu)先”己經成為托育服務發(fā)展的主流，任何不符合普惠理念的其他托育需求都很難進入政府政策的討論范疇。 這樣的需求轉化機制極大地降低了需求轉化的科學性。另外，在公共服務需求剛性增長機制的驅動下， 隨著既有的托育服務需求不斷得到滿足， 新的潛在的需求肯定會產生出來。 目前過分注重“普惠”的托育服務需求轉化機制既沒有充分考慮到公眾潛在的需求， 又沒有合理考慮在保證托育服務正確發(fā)展方向的基礎上，進行前瞻性的需求引導。

三、提高托育服務需求管理效能的思考

需求管理原本屬于應用工商管理學科范疇。需求管理的主要功能在于了解市場對產品與服務的需求，包含當供給大于需求時，如何刺激需求的產生，以及當供給不足時，如何將需求做分級優(yōu)序處理。 一個適當?shù)男枨蠊芾砟苁沟觅Y源的規(guī)劃與使用產生較有利的結果。 需求管理既是需求者表達需求的過程，也是供給者進行科學匹配的過程。只有搞清楚了需求，才可能提出有效的供給設計；如果沒有需求管理， 社會福利與公共服務供需之間就失去了媒合的場合和機會。

作為一種社會公共服務項目，托育服務需求管理與其他公共服務管理一樣，在提高管理效率的問題上， 要在注重科學性、客觀性和全面性的基礎上，同時要加入社會文化因素的考量，這樣才能保證現(xiàn)實中托育服務需求管理更精準、更符合實際。

第一，提升托育服務需求識別的精準性。需求識別的關鍵在于尊重需求者的主體性， 真正理解需求者的真實需求、潛在需求和發(fā)展需求，并圍繞需求者的需求開展供給機制建設， 避免資源供給的盲目性和無序狀。長期以來，受區(qū)域經濟社會發(fā)展水平不同的影響， 我國托育服務發(fā)展水平也存在地域和階層分化， 導致不同區(qū)域存在托育服務需求差異明顯。因此，托育服務需求識別要關注不同區(qū)域比較性托育服務需求的差異。 尤其是要注重弱勢群體和個人托育服務需求信息的識別。 現(xiàn)實中的托育服務需求識別不能完全地由專家知識、科學理性和技術范疇來決定。 相反，托育服務需求識別必須加入經濟社會發(fā)展水平、公眾感受以及當?shù)貎和疹檪鹘y(tǒng)文化脈絡等，進行多維度、多方位、多面向的綜合考量。 由此，托育服務需求識別不僅要考慮展現(xiàn)出來的各種需求(規(guī)范性需求、表述性需求、感受性需求和比較性需求等)的現(xiàn)象層面，也要考慮支撐需求的結構層面（經濟社會發(fā)展水平、傳統(tǒng)兒童照顧習慣、社會風俗、權力以及利益等）。

第二，保障托育服務需求溝通的通暢性。如果說需求識別是要解決什么是需求的問題， 那么需求溝通就是要通過各方面的協(xié)商和溝通， 重點解決各方面都能接受和認可的需求到底是什么的問題。 很多情況下，需求是社會互動下的產物。 一個成熟的社會或政府需要為公眾能夠廣泛平等且自由地表達公共需求提供平臺， 培養(yǎng)社會公眾積極參與社會公共事務的權益意識。同時，也要對需求滿足預期進行合理引導， 實現(xiàn)供給者與消費者的觀點融合和利益整合?。 為此，一方面要努力開放政策議程，鼓勵公眾參與和政策辯論，通過創(chuàng)新托育服務供給方式、供給內容為公眾提供更好的托育服務供給愿景， 增強公眾需求表達的信心和熱情；另一方面也不能一味迎合公眾，要防止公眾提出脫離實際或者過于超前的需求， 避免需求未能滿足導致的反噬效應。比如，一些研究者提出把托育服務納入我國基本公共服務的范疇， 這樣的需求至少在目前是難以滿足的，一旦承諾難以兌現(xiàn)，就會增加公眾對托育服務供給的失望感。

第三，加大托育服務需求收集的規(guī)范性。一般來說，需求是會隨著制度的完善、社會的發(fā)展而動態(tài)變化的，特別是隨著經濟社會發(fā)展與進步，相關需求將會形成“逐漸量變效應”，需求結構和需求層次也會不斷豐富?。 由此而言，托育服務需求的內涵也就是一個動態(tài)發(fā)展的過程， 舊的需求得到滿足，人們自然會產生新的需求。需求收集要善于發(fā)現(xiàn)新需求， 要充分注意公眾的托育服務需求有什么新變化、新趨向，并將其作為托育服務需求衡量標準和托育服務體系建設的依據(jù)。 為了便于科學分析， 需要構筑反映公眾托育服務需求的信息平臺。 建立一套科學的調查分析程序和數(shù)據(jù)收集機制，形成制度化的需求信息搜集方式和渠道，確保需求信息的及時更新。只有這樣，才能夠使托育服務需求評估與人口發(fā)展狀況保持一致， 從而保證托育服務體系能夠與目標群體的需求相適應。另外，托育服務需求信息常常具有無序、混雜的特點，這就要求專家學者要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，從中篩選或整理出“概化”需求。 尤其當托育服務需求不集中時，需要結合多方面的知識，剔除含糊性和極端性的需求， 收集到符合大多數(shù)家庭利益的托育服務需求。

第四，促進托育服務需求評估科學性。要在社會范圍內組建優(yōu)秀、專業(yè)化的團隊，讓各個相關領域專家、知名學者和政府工作人員共同組成評估團隊， 對每一個涉及公眾公共托育服務的需求方案進行科學化、專業(yè)化的分析，并依據(jù)自身的專業(yè)見解對各種托育服務需求進行評估以及排序。 政府在做出托育服務體系時一定要對能提供什么樣的公共服務有一個準確的判斷。也就是說，政府評估托育服務模式和體系時不僅要有一個與社會總體意識形態(tài)相符合的標準，更應該要量力而行，才能使托育服務體系良性運行。 大力發(fā)展普惠托育服務作為一種我國的政策定位， 一切需求評估都要符合這個定位。

第五，提高托育服務需求整合的實踐性。公共服務需求是公共服務過程中公眾一般性和普遍性需求的總和， 是一個區(qū)域內的公眾不同種類的需求的集合。 它不是一般意義上的人人有份的個人需要，也不是個人需要的簡單相加?。 在對不同托育服務需求進行整合或選擇的時候， 通常以簡單多數(shù)作為集體需求。實際上，為提高資源的效益和公共政策的效度， 政府應通過一定的制度安排對托育服務需求的輕重緩急做出取舍， 明確優(yōu)先滿足的托育服務需求的類型、標準、操作思路和空間分布等。就目前的財力實際狀況看，只能把托育服務需求整合定位在?；?、促均等上，除此之外的托育服務需求，可交給市場去滿足。在需求整合的同時，還要對公民的需求進行引導。要根據(jù)我國的具體國情，在發(fā)展機構式托育服務的同時，加大對家庭托育或祖輩托育的支持力度， 滿足廣大家庭的家庭托育或祖輩托育的需求?。

第六，增強托育服務需求轉化靈活性。我們除了應該關注有效托育服務需求， 提升托育服務的可及性和利用率外， 我們還應該加強對托育服務感受性需求的判別， 不僅要關注有關家庭的表述性需求，還應該關注區(qū)域的比較性需求。 為此，要通過科學的需求測評技術和方法進行個性化、多元化需求探測，并有針對性地進行制度設計，進而滿足不同階層公眾的托育服務需求。換言之，應在?；厩疤嵯拢鶕?jù)區(qū)域財力，推動托育服務有階段、分步驟地走向普惠制， 既要保支付困難的家庭，也要讓托育服務惠及更多有需要的家庭。

四、結語

需求管理在現(xiàn)代國家已經成為社會公共政策的基本核心命題， 成為糾正社會偏差行為的主要風險管理途徑。對于公共服務和民生事務，國家往往會借助于管理需求機制和策略， 揉合著專業(yè)理性知識建構出微妙的供需均衡機制。目前，由于新時代托育服務事業(yè)剛剛起步和財政有限支持力度的掣肘， 各地政府基本上都偏向于“加大托位供給”等手段來促進托育服務供需均衡。這種單純倚重補助供給端的思路在提升供給工作效率的同時也埋下了隱患， 即補助供給端的做法減少了進行托育服務需求管理的內在利益驅動。

我們認為，由于時代變遷，曾經的托育服務供需模式都無法與當下社會新形勢匹配。 新時代托育服務要可持續(xù)健康發(fā)展，不僅是要明確政府、社會與市場責任，充分發(fā)揮方方面面的作用，進而增加普惠性托育服務供給規(guī)模?；也要加強托育服務需求管理， 使托育服務需求更好地反映和適應現(xiàn)實，以促進托育服務資源供需均衡。 另外，在進行托育服務需求管理的時候， 還要注重需求滿足的公平性和均等化， 以給群眾的日常生活帶來更多幸福感和獲得感。

注釋：

①高琛卓、楊雪燕、井文：《城市父母對0-3 歲嬰幼兒托育服務的需求偏好——基于選擇實驗法的實證分析》，《人口研究》2020年第1 期。

②賀丹、莊亞兒、楊勝慧：《嬰幼兒托育：家庭需求與機構供給》，《人口與社會》2021年第4 期。

③Bradshaw, J.The concept of social need[J]，New Society.1972（3）， 640～643.

④尹吉東：《從適度普惠走向全面普惠：中國兒童福利發(fā)展的必由之路》，《社會保障評論》2022年第2 期。

⑤宋?。骸锻高^照料危機審視照料勞動的社會價值》，《人民論壇》2022年第10 期。

⑥劉中一：《提高我國托育服務政策效力的幾點思考》，《中共銀川市委黨校學報》2021年第2 期。

⑦侯佳偉、周博、梁宏：《三孩政策實施初期廣東女性的生育意愿與托育服務、育兒假》，《南方人口》2022年第3 期。

⑧尚子娟、鄭梧桐：《0-3 歲托育需求影響因素研究:基于對市場與政府的期望》，《陜西學前師范學院學報》2022年第2 期。

⑨曾莉：《特殊困難老人服務供需失衡及其治理——基于需求管理視角的調查分析》，《中州學刊》2022年第1期。

⑩樊繼達：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的基本公共服務均等化》，中國財政經濟出版社2008年版。

?劉中一：《從西方社會機構托育的歷史趨勢看我國托育機構的未來發(fā)展》，《科學發(fā)展》2018年第3 期。

?馮猛：《城市社區(qū)服務的供需匹配: 模型構建及其應用》，《福建論壇(人文社會科學版》2016年第2 期。

?張志雄、譚桔華：《養(yǎng)老服務需求: 發(fā)展、轉化和利用》，《湖南行政學院學報》2020年第6 期。

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?劉中一：《祖輩托育及其與積極老齡化的關系》，《城市問題》2019年第10 期。

?謝郁：《普惠性托育服務如何供給？ ——托育供給制度的模式之辯》，《浙江社會科學》2020年第7 期。