雷達(dá) 羅浩軒

(成都理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川 成都 610059)

二十大報(bào)告指出，共同富裕是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是一個(gè)長期的歷史過程[1]。新時(shí)代我國扎實(shí)推動(dòng)共同富裕進(jìn)程中，應(yīng)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化[2]，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)及新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。財(cái)政扶助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅能夠鞏固所取的成效，加大對(duì)市民化新居民住房、就業(yè)、收入、基本公共服務(wù)財(cái)政幫扶、政策扶持力度，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)資源配置公平，更加積極有為地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人民生活、精神雙層面的共同富裕。并且能優(yōu)化補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移城鎮(zhèn)中現(xiàn)存短板，為縮小中西部地區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)長期化鴻溝提供參考。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)財(cái)政的影響分析

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本指農(nóng)民工戶籍性質(zhì)轉(zhuǎn)變后，個(gè)人價(jià)值觀念、社會(huì)合法權(quán)益、身份地位、生活消費(fèi)方式等方面逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄癫⑷谌氤鞘猩鐓^(qū)管轄，政府財(cái)政應(yīng)為其提供均等基本公共服務(wù)的最低幫扶成本。可見，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅是戶籍轉(zhuǎn)變問題，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)財(cái)政問題[3]。在確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民共同享用同類基本公共服務(wù)資源，縮小城鄉(xiāng)間公共便民服務(wù)與產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品供給等非均衡狀態(tài)，同時(shí)，政府財(cái)政將額外增加幫扶預(yù)算支出。即使有研究認(rèn)為市民化后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以從供給側(cè)創(chuàng)造實(shí)實(shí)在在的改革紅利[4]，進(jìn)而優(yōu)化城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和縮小城鄉(xiāng)差距[5]，提升勞動(dòng)力質(zhì)量[6]。但地方政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中，由于城鎮(zhèn)要比農(nóng)村供給更高的公共服務(wù)水平[7]，財(cái)政幫扶新增支出逐年遞增，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中受到財(cái)政約束[8]，現(xiàn)行各級(jí)財(cái)政收入支出結(jié)構(gòu)、財(cái)政事權(quán)可持續(xù)運(yùn)行存在較大壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本分擔(dān)路徑機(jī)制可行性捉襟見肘。

橫向?qū)Ρ纫延袣v史研究可以發(fā)現(xiàn)，由于調(diào)查地區(qū)、年份限定、數(shù)據(jù)測(cè)算方法和口徑不同，測(cè)算結(jié)果也有差異。部分學(xué)者從整體層面、具體年份內(nèi)計(jì)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本總量。如，馬曉河等測(cè)算東部地區(qū)2017—2020年需要承擔(dān)的市民化公共成本為2.99億元[9]；傅帥雄等提出，實(shí)現(xiàn)全國1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本約4.65萬元，總成本占財(cái)政收入比為3.46%[10]。也有學(xué)者以一些具體城市為視角點(diǎn)測(cè)算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化年人均總成本。如，國研課題組考察分析和集中測(cè)算武漢、鄭州、嘉興、重慶4個(gè)樣板城市，得出每名農(nóng)民工市民化職工的政府民生支出約8萬元[11]；劉曉按照2010年不變價(jià)格測(cè)算中部6省湖南、湖北、江西、河南、安徽、山西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口人均總成本分別為14.82萬元、12.39萬元、10.66萬元、8.85萬元、15.78萬元、16.50萬元[12]；李青等則計(jì)算“十三五”期間，江蘇省新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)財(cái)政年均投入682億元、年人均成本0.85萬元[13]。不同區(qū)域和城市等級(jí)促成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政幫扶成本差異，隨著城市等級(jí)越高，政府需要投入的市政公用配套設(shè)施以及公共服務(wù)、運(yùn)行、管理成本支出就越多。如，東部沿海城市要比內(nèi)陸城市供給更全面的社會(huì)生活保障、基本公共福利。

基于此，本文以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化共同富裕示范區(qū)——浙江省嘉興市作為樣本對(duì)象，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房、子女教育、社會(huì)保障、社會(huì)管理和建設(shè)設(shè)施成本等公共服務(wù)指標(biāo)為基準(zhǔn)點(diǎn)，對(duì)2020年嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策機(jī)制分析、成效評(píng)價(jià)，構(gòu)建嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本計(jì)算指標(biāo)、模型，對(duì)測(cè)算結(jié)果進(jìn)行淺析并嘗試完善當(dāng)前財(cái)政成本分擔(dān)優(yōu)化路徑。

2 浙江省嘉興市推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策機(jī)制與成效

2.1 浙江省嘉興市的政策機(jī)制

浙江省嘉興市作為國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、城鄉(xiāng)一體化的先行之地，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的舉措機(jī)制方面值得借鑒。嘉興市推進(jìn)發(fā)展以人為本的新型高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，試點(diǎn)培育、打造小城鎮(zhèn)等為重點(diǎn)。在城市住房保障、人均可支配收入、養(yǎng)老保險(xiǎn)、城市建設(shè)等方面提供全面和優(yōu)質(zhì)的保障機(jī)制。嘉興市逐步放開放寬城鎮(zhèn)落戶條件，設(shè)立建檔立卡低收入農(nóng)戶的落戶通道，全面取消落戶限制吸引人才到嘉興；嘉興市建立健全公共資源配置與農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移規(guī)模相匹配，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口子女教育與當(dāng)?shù)睾⒆拥慕逃|(zhì)量同水平，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面，加大對(duì)新居民公租房保障力度等基本公共服務(wù)。另外，嘉興市推動(dòng)遷移人口公民就業(yè)崗位技能培養(yǎng)，確保新定居民創(chuàng)業(yè)就業(yè)實(shí)力素質(zhì)。

2.2 浙江省嘉興市所取得的成效概況

通過多年的努力，浙江省嘉興市統(tǒng)籌城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)兼顧提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口質(zhì)量，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城市現(xiàn)代化及城鎮(zhèn)特色化等方面的舉措機(jī)制取得突出成效。嘉興市新型城鎮(zhèn)化水平顯著提高，打造城鄉(xiāng)融合發(fā)展“金名片”成效彰顯，吸引就業(yè)、城市人口集聚能力不斷增強(qiáng)；嘉興市高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口向就近城鎮(zhèn)的提升速率明顯，共同富裕示范區(qū)的典范城市高質(zhì)量建設(shè)路徑走在全國前列。2020年嘉興市城鎮(zhèn)化率占比71.34%，城鎮(zhèn)化率水平居全省第5位、在全省提升3個(gè)位次(超越紹興、金華和臺(tái)州3市)，常住人口城鎮(zhèn)化率提升幅度居全省首位，繼續(xù)成為浙江省人口密度最高的地區(qū)。

3 浙江省嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本測(cè)算及評(píng)析

3.1 關(guān)于浙江省嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本數(shù)據(jù)來源與測(cè)算模型

本研究數(shù)據(jù)來源于《嘉興統(tǒng)計(jì)年鑒2021》《2020年嘉興市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《嘉興市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“十四五”規(guī)劃》等相關(guān)政府官方網(wǎng)站資料。已有資料表明，2020年浙江省嘉興市常住城鎮(zhèn)人口385.29萬人，住房保障受益覆蓋率22.1%，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平為11%，城市與農(nóng)村居民人均可支配收入比例為1.61∶1，居民人均可支配收入54667元，城市公園綠地服務(wù)半徑覆蓋率85%。

本文結(jié)合2020年浙江省嘉興全市投資項(xiàng)目分行業(yè)固定資產(chǎn)投資指標(biāo)科目、一般公共預(yù)算支出項(xiàng)目類別，界定嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本為5項(xiàng)：城市住房保障(記為C1)、新居民子女的義務(wù)教育(記為C2)、社會(huì)保障(包括養(yǎng)老、醫(yī)療、低保，記為C3)、城市設(shè)施建設(shè)增加額(記為C4)、城鎮(zhèn)社會(huì)管理服務(wù)(記為C5)。另外，嘉興市2020年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化年人均財(cái)政扶助成本(記為Cm)，嘉興市“十四五”期間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化新增數(shù)量(記為L)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助總成本增加額(記為Cn)。因此，根據(jù)測(cè)算范圍、方法和人口規(guī)模之間的關(guān)聯(lián)構(gòu)建線型靜態(tài)模型，計(jì)算模型：

Cm=C1+C2+C3+C4+C5

Cn=Cm×L

3.2 浙江省嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政扶助成本分項(xiàng)測(cè)算

3.2.1 城市住房保障成本(C1)

政府要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)中擁有穩(wěn)定居所，需要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供最低的住房保障資金。這一成本可以用人均住房面積乘以平均住房價(jià)格獲得。參照相應(yīng)年份嘉興市保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，即集體出租房屋面積保障標(biāo)準(zhǔn)為每戶不低于36m2，人均居住面積不低于18m2且不高于60m2。由于建筑投資到竣工完成之間有時(shí)間差，本文選取嘉興市2017—2019年全市住宅投資額，2018—2020年住宅竣工面積作為計(jì)算指標(biāo)，從而計(jì)算出2018—2020年嘉興市3a平均住房價(jià)格為19543.10元·m-2，見表1。截至2020年底，嘉興全市累計(jì)保障各類住房困難戶覆蓋面占全市城鎮(zhèn)常住人口的22.1%。那么，根據(jù)平均住房價(jià)格和人均居住面積，政府負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均住房總成本=平均住房價(jià)格×人均居住面積×嘉興市各類住房保障受益覆蓋率，即77742.45元。

表1 2018—2020年嘉興市平均住房價(jià)格

3.2.2 新居民子女的義務(wù)教育成本(C2)

政府公共財(cái)政需要負(fù)擔(dān)的費(fèi)用包括2個(gè)部分，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女義務(wù)教育生均教育事業(yè)費(fèi)成本，基本建設(shè)資金和教育的額外費(fèi)用；但基建經(jīng)費(fèi)中的校舍和設(shè)施費(fèi)數(shù)量較大，不在本部分體現(xiàn)。2020年，浙江省嘉興市一般公共預(yù)算教育經(jīng)費(fèi)(含教育事業(yè)支出、基本建設(shè)資金和教育的額外費(fèi)用)為140.15億元，同去年比較增長6.96%。

本文僅計(jì)算每一個(gè)隨遷子女教育事業(yè)費(fèi)成本，假定隨遷子女都完整接受9a時(shí)間的義務(wù)教育，生均教育事業(yè)費(fèi)簡(jiǎn)記為X。根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)得出，少兒撫養(yǎng)比α為18.35%，則C2=X×α×9，結(jié)果為37540.41元。

表2 嘉興市生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出情況

3.2.3 社會(huì)保障成本(C3)

政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化社會(huì)保障所消耗的最低款項(xiàng)，涉及養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和低保成本，而工傷、生育、失業(yè)保險(xiǎn)成本可以由公司和個(gè)體分擔(dān)。

3.2.3.1 社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)成本

由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化受到工作地域等方面的限制，較難參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。根據(jù)嘉興市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政府文件可知，自2020年1月1日起，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)每人為205元/月上調(diào)至每人225元/月。即需要支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人2700元·a-1。另外，嘉興市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)檔次為4檔，分別為500元、1800元、2600元、3300元。其中,殘疾人、低保戶、低保邊緣戶、特困個(gè)體等困難群體參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的規(guī)則為選擇500元的年繳標(biāo)準(zhǔn)，一律給予補(bǔ)貼。而正常參保人選擇每年支付標(biāo)準(zhǔn)500元的，個(gè)人每年補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由30元提高到50元。特殊困難群體補(bǔ)助費(fèi)和參保補(bǔ)助合計(jì)每人每年550元。于是，每名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的補(bǔ)貼費(fèi)共2700+550=3250元·a-1。

3.2.3.2 健康醫(yī)療保險(xiǎn)成本

本文憑據(jù)2020年嘉興市城鄉(xiāng)居民健康基礎(chǔ)醫(yī)保資金募集指標(biāo)為每人1630元·a-1，個(gè)體繳納每人560元·a-1，財(cái)政補(bǔ)貼每人1070元·a-1。

3.2.3.3 最低社會(huì)生活保障成本

嘉興市城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障金額相差較大，2個(gè)區(qū)域最低生活保障人數(shù)差別也較大。本文中，單個(gè)人城鎮(zhèn)(農(nóng)村)低保費(fèi)用=城鎮(zhèn)(農(nóng)村)低保費(fèi)用/享受城鎮(zhèn)(農(nóng)村)低保費(fèi)用總?cè)藬?shù),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政幫扶城鎮(zhèn)低保費(fèi)用增加額計(jì)算方法：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化年人均城鎮(zhèn)低保費(fèi)用增加額=單個(gè)人城鎮(zhèn)低保費(fèi)用-單個(gè)人農(nóng)村低保費(fèi)用，結(jié)果為465.83元/人。

表3 2020年嘉興市人均享受城鎮(zhèn)和農(nóng)村最低生活保障金額

如上所述，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的年均社會(huì)保障支出為健康醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保補(bǔ)貼費(fèi)用三者總和，即社保最低成本不得低于4785.83元。

3.2.4 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)增加成本(C4)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后，城鎮(zhèn)燃料、交通、通訊、餐飲、水利、教育、衛(wèi)生、文化資源等基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)投資需求將會(huì)顯著增加，對(duì)于其他類似于住宿和餐飲業(yè)等方面的人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本在這里做了省略。根據(jù)2020年嘉興市城鎮(zhèn)人口為385.29萬人，測(cè)算出2020年嘉興市單個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)成本為15599.48元，見表4。

3.2.5 城鎮(zhèn)基本公共管理服務(wù)成本(C5)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市持續(xù)擴(kuò)大，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營運(yùn)作成本將會(huì)增加，導(dǎo)致城市公共管理維護(hù)成本的上升?？紤]到數(shù)據(jù)的便捷度，本文結(jié)合嘉興市城鎮(zhèn)一般公共安全及服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的公共管理服務(wù)支出金額，將城鎮(zhèn)公共管理項(xiàng)目預(yù)算支出金額分項(xiàng)除以2020年嘉興市城鎮(zhèn)人口數(shù)量(385.29萬)，再加總計(jì)算，得出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化城鎮(zhèn)公共服務(wù)管理費(fèi)用增加額為年人均6920.45元·a-1。

表5 嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)管理成本

由圖1可知，城市住房保障成本人均為54.52%，占比最高且超過了總成本的1/2；新居民子女的義務(wù)教育成本占比26.33%緊隨其后。社會(huì)保障財(cái)政扶助總成本子項(xiàng)目占比中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶助補(bǔ)貼費(fèi)用增加額最高，而人均最低生活保障成本增加比例占總財(cái)政幫扶成本最小僅為0.33%。統(tǒng)計(jì)出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助年人均總成本Cm為142588.62元。

《嘉興市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展“十四五”規(guī)劃》指出，“十三五”以來全市吸引23.9萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民，“十四五”期間農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到27萬人以上。這樣一來，“十四五”期間嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)數(shù)量將新增3.1萬人，由此可推算出，“十四五”規(guī)劃內(nèi)嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助總成本增加額Cn為44.20億元。

圖1 2020年嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財(cái)政扶助

另外，再結(jié)合公式，財(cái)政平衡率(財(cái)政自給率)=一般公共預(yù)算收入/一般公共預(yù)算支出，計(jì)算嘉興市2010—2020年10a間財(cái)政平衡率變化趨勢(shì)，2019年降低至最低73.79%，即使在2020年財(cái)政平衡率有所回升，但是明顯比之前絕大部分年份都低，見圖2。2020年疫情爆發(fā)蔓延，全國財(cái)政收入大幅下滑，收支矛盾異常突出，地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)尤為困難[14]。浙江省嘉興市在促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中常作為流入地政府，財(cái)政扶助支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化力度接續(xù)加大，對(duì)政府現(xiàn)有財(cái)政收支結(jié)構(gòu)造成一定壓力。

圖2 2010—2020年嘉興市財(cái)政平衡率(財(cái)政自給率)

4 優(yōu)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本負(fù)擔(dān)的對(duì)策建議

在深化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，地方政府、企業(yè)和個(gè)人三方都理應(yīng)分擔(dān)公共成本，但是地方政府作為責(zé)任主體、管理協(xié)調(diào)方，承擔(dān)了絕大部分公共財(cái)政成本支出。為有效應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口政府投入較多成本的困境，積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中政府成本分擔(dān)比例[15]，本文通過采取鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”、合理設(shè)計(jì)地方政府稅收返還制度，優(yōu)化政績考核、重構(gòu)地方政府財(cái)力分權(quán)體系等措施[16]，優(yōu)化構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助成本分擔(dān)機(jī)制以及助力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

4.1 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“帶資進(jìn)城”

地方政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中，將人力資本和社會(huì)資本稟賦作為遷移城市的動(dòng)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過投入自身勞動(dòng)力在城市企業(yè)就業(yè)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收獲更多企業(yè)收入、自身生存工資，為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富增加遷入地政府稅收；部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口群體參加繳納流入地的基本社會(huì)保險(xiǎn)，促進(jìn)流入地政府的基金收入增長，有利于基金短期收支平衡和長期可持續(xù)運(yùn)行，為遷入地政府創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)財(cái)政收益[13]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)民身份選擇有償轉(zhuǎn)讓閑置宅基地和農(nóng)房，盤活農(nóng)村土地的“沉睡資本”。另外，鄉(xiāng)村得天獨(dú)厚的自然地理旅游優(yōu)勢(shì)、農(nóng)村家庭經(jīng)營和集體經(jīng)營、農(nóng)業(yè)涉農(nóng)資金整合和技術(shù)推廣取得的收益，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化準(zhǔn)備流動(dòng)資金，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流入城市的長期可持續(xù)“帶資進(jìn)城”能力。

4.2 增加地方稅源和擴(kuò)大稅基，合理設(shè)計(jì)稅收返還制度

稅收是地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的主要部分。國家“營改增”改革后，地方政府需要尋找新的稅源，并大力擴(kuò)充地方稅體系的主體稅種及輔助稅種來緩解財(cái)政壓力[17]。地方政府應(yīng)積極將“房產(chǎn)稅”新稅種的經(jīng)驗(yàn)推廣，將增殖稅從商品流轉(zhuǎn)領(lǐng)域向服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)移，考慮將企業(yè)和個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅納入主體稅源征收范圍中。另外，政府借助招商引資、發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)與企業(yè)擴(kuò)大稅基和提高地價(jià)，進(jìn)而增加契稅、政府耕地增值稅和企業(yè)所得稅等收入[18]。除此之外，稅收返還制度應(yīng)落實(shí)平衡各地區(qū)均等化的功能，賦予地方一定的財(cái)政收入來源。

4.3 地方政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)“專款專用”，促進(jìn)“財(cái)政事權(quán)相匹配”

由于城市化帶來的大量地方財(cái)政利潤上交，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的財(cái)政成本卻由地方政府承擔(dān)[19]，地方財(cái)政盡管獲益但仍無法填補(bǔ)成本支出缺口，從而出現(xiàn)了明顯的地方財(cái)力事權(quán)不相匹配的問題，因此，中央財(cái)政應(yīng)該適當(dāng)賦予地方政府財(cái)政自主權(quán)和稅收支配權(quán)，以一定的財(cái)力支持流入地政府，形成有效的激勵(lì)機(jī)制；并按照公共產(chǎn)品的供給范圍強(qiáng)化政府間的事權(quán)責(zé)任，流入地和流出地政府公共服務(wù)支出責(zé)任和收益相對(duì)稱，地方政府現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該與流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)及各方面政策調(diào)整相掛鉤，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)在有效監(jiān)督之下將其用到規(guī)定的用途，發(fā)揮均等化作用，確保地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)等原則；拓展一般性轉(zhuǎn)移支付財(cái)政支出范圍，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全面涵蓋常住居民，進(jìn)一步優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金管理方式，按照人口流入總量針對(duì)性測(cè)算并進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間構(gòu)建科學(xué)精準(zhǔn)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付體系[20]；優(yōu)化橫向轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)地方間(流入地與流出地)的橫向財(cái)力統(tǒng)籌管理和公共服務(wù)責(zé)任意識(shí)。

4.4 合理優(yōu)化地方財(cái)政支出分擔(dān)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建各級(jí)政府成本分擔(dān)機(jī)制

由上文計(jì)算可知，2020年浙江省嘉興市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政扶助過程中主要壓力集中于住房保障、子女義務(wù)教育及基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，而社會(huì)保障及公共管理服務(wù)成本負(fù)擔(dān)則相對(duì)較小。住房、城市基本管理服務(wù)隸屬于各個(gè)地方政府轄區(qū)，因各區(qū)域具有差異性、特殊性以及文化經(jīng)濟(jì)等因素影響，這類公共成本支出應(yīng)由貼近轄區(qū)的政府分擔(dān)最為有效。因子女義務(wù)教育和社會(huì)保障具有公平性，基本上不存在差異性和特殊性，成本支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于中央財(cái)政，中央財(cái)政因地制宜、根據(jù)供給和需求合理配置資源，合情調(diào)整城市義務(wù)教育中央和地方的負(fù)擔(dān)比例。

除此之外，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本支出分擔(dān)結(jié)構(gòu)則需要按照類別進(jìn)行責(zé)任劃分，地方轄區(qū)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本負(fù)擔(dān)，中央和地方財(cái)政共同承擔(dān)跨區(qū)域或者全國性的基礎(chǔ)設(shè)施成本支出。地方政府適當(dāng)將溢出效應(yīng)較強(qiáng)的社會(huì)保障項(xiàng)目建設(shè)支出責(zé)任上交中央財(cái)政，提高中央財(cái)政的分擔(dān)比例。同時(shí)，又要避免因中央財(cái)政投資支出增加引起的“擠出效應(yīng)”。綜上，合理優(yōu)化中央和地方各級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，有助于緩解地方政府財(cái)政扶助壓力。

4.5 地方政府通過PPP、BOT等模式引入社會(huì)資本共同參與合作建設(shè)項(xiàng)目[21]

地方政府通過政府、社會(huì)和市場(chǎng)多元化的融資平臺(tái)，有效緩解農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的地方財(cái)政“重?fù)?dān)”，留住社會(huì)資本參與智慧城市建設(shè)和住房建設(shè)，借助政府幫扶、產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)需求、資源配置渠道結(jié)合機(jī)制，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的斥資界限。上級(jí)有關(guān)財(cái)政應(yīng)適時(shí)適度賦予相應(yīng)的專項(xiàng)資金支持，降低地方財(cái)政壓力。

4.6 提高城市土地出讓金收益支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口扶助力度

土地出讓金數(shù)量巨大，是土地收入的絕大部分，所謂“第二財(cái)政”[22]，也是政府基金性收入的主要部分。城鎮(zhèn)土地的出讓金收益歸結(jié)于城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方財(cái)政應(yīng)適當(dāng)利用城鎮(zhèn)土地出讓金收益組建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化項(xiàng)目基金，確保政府有關(guān)部門儲(chǔ)備充足的新型城鎮(zhèn)化“資金來源池”，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化“沉淀成本”。另外，地方政府應(yīng)適當(dāng)提高地價(jià)、調(diào)控征地制度等方式獲取較多土地出讓金收益，扶助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

4.7 淡化政績考核評(píng)價(jià)體系，將激勵(lì)機(jī)制運(yùn)用到保障民生、基本公共服務(wù)等社會(huì)發(fā)展中來

地方政府要逐漸淡化GDP增長率、政府投資獲取短期收益等“政績觀”，增加社會(huì)保障、公共服務(wù)等民生性考核指標(biāo)，重構(gòu)政績考核制度，建立起地方政府公共服務(wù)資源配置應(yīng)與行政級(jí)別相掛鉤的考核權(quán)限，減緩城鎮(zhèn)規(guī)劃高質(zhì)量、長期可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政負(fù)擔(dān)；地方政府整合資源稟賦優(yōu)勢(shì)因地制宜擴(kuò)大具有長期收益的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，著實(shí)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿，逐步縮小城市居民與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資、經(jīng)營性收入差距，保障均等化公共服務(wù)、促進(jìn)公平的社會(huì)發(fā)展軌道。

5 結(jié)論與思考

習(xí)近平總書記指出：“要推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展見實(shí)效，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[23]。在“十四五”規(guī)劃中，要以實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕為導(dǎo)向，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合協(xié)同新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化從“量變”向“質(zhì)變”縱深推進(jìn)。不過，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不僅僅是體現(xiàn)在消除戶籍制度層面，提供與城鎮(zhèn)市民均等化的公共產(chǎn)品服務(wù)，更重要的是優(yōu)化地方財(cái)政機(jī)制如何承擔(dān)、通過哪些具體方式分擔(dān)，以及避免分擔(dān)中的異化效應(yīng)等。完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可實(shí)行的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，助力各級(jí)政府財(cái)政收支整體平衡前景依然需要不斷細(xì)化。