陳葉犀

（作者單位：遠安縣財政局）

預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，其以支出結(jié)果為導(dǎo)向，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，關(guān)注預(yù)算資金在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中的產(chǎn)出和結(jié)果。將財政預(yù)算納入績效管理，有助于政府部門提高財政資金利用效率，強化財政預(yù)算為民服務(wù)的理念，不斷提高服務(wù)水平和質(zhì)量，增強地方治理能力，完善治理體系。

一、遠安縣推進預(yù)算績效管理取得的成績

（一）建立和完善管理制度

湖北省宜昌市遠安縣財政局以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）精神為指導(dǎo)，根據(jù)湖北省財政廳關(guān)于實施預(yù)算績效管理的通知，結(jié)合地方工作實際，逐步開展預(yù)算管理優(yōu)化工作。2020 年，遠安縣財政局為全面推動縣級預(yù)算績效管理工作，制定并頒布實施了《全面實施預(yù)算績效管理系列制度》（以下簡稱《制度》）等規(guī)范性政策文件，初步構(gòu)建了一套“全方位、全過程、全覆蓋”的預(yù)算績效管理體系，基本實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化。在該體系下，遠安縣財政系統(tǒng)和各資金使用單位預(yù)算績效工作有法可依、有章可循，主體責(zé)任明確，管理水平明顯提高。

（二）明確預(yù)算績效管理目標

遠安縣政府根據(jù)《制度》的有關(guān)規(guī)定，要求各單位設(shè)置合理的績效目標，作為進入縣級財政項目庫的前置條件，同時對其審核、批復(fù)、調(diào)整、應(yīng)用等過程作出明確規(guī)定。2022 年，遠安縣財政部門進一步要求，縣內(nèi)各單位在提交申請追加資金的請示報告時，應(yīng)同步送審績效目標表，審核沒有通過不得安排預(yù)算，批復(fù)的績效目標應(yīng)隨預(yù)算一并公開，作為績效監(jiān)控和評價的重要依據(jù)?？冃繕瞬荒茈S意更改，若確有必要更改的，須嚴格按《制度》規(guī)定程序上報申請。這些規(guī)定有效解決了部門整體和項目資金預(yù)算目標的設(shè)置和管理問題，能在一定程度上對期限內(nèi)的資金產(chǎn)出、效果進行考核。

（三）完善績效評價管理層次

遠安縣現(xiàn)行的績效評價模式以《制度》中關(guān)于績效評價職責(zé)分工、范圍等內(nèi)容為依據(jù)，采取財政重點績效評價為主，單位自評和部門整體評價等多種評價相結(jié)合為輔的方式。具體表現(xiàn)為，在年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，單位先開展績效自評，形成績效自評表和自評報告，財政部門再在單位評價的基礎(chǔ)上選擇部門重大項目開展重點績效評價。對于績效評價項目的選擇，近年來，遠安縣財政局始終堅持“由點到面”的原則，2016—2022 年，評價項目個數(shù)和金額逐年提高，數(shù)量由2 個增加至15 個；金額由1.03 億元增加至6.97 億元（見圖1），預(yù)計未來5 年內(nèi)可實現(xiàn)部門整體績效評價全覆蓋。

圖1 2016—2022 年年度重點項目績效評價

（四）積極應(yīng)用績效評價結(jié)果

績效評價結(jié)果是縣鎮(zhèn)兩級政府領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考意見的重要基礎(chǔ)。遠安縣各單位根據(jù)《制度》規(guī)定，不斷加強評價結(jié)果的反饋、應(yīng)用、公開。

一是注重結(jié)果反饋。完成績效評價后，對于評價報告中反映的突出問題和相關(guān)建議，財政部門等績效管理主體應(yīng)在10 個工作日內(nèi)出具評價結(jié)果意見書，反饋給被評價單位，要求其及時整改。如果被評價單位是項目單位，還應(yīng)在10 個工作日內(nèi)向遠安縣財政局匯報具體整改情況。二是明確評價結(jié)果對預(yù)算安排的指導(dǎo)作用。財政局向縣人大、政府報告年度預(yù)算時應(yīng)附上書面評價結(jié)果，作為領(lǐng)導(dǎo)決策的參考和來年預(yù)算安排的依據(jù)之一，對于預(yù)算執(zhí)行率偏低、績效自評結(jié)果較差的項目，應(yīng)調(diào)整單位項目庫中的排序位置，壓縮或者取消項目預(yù)算資金的安排。三是落實信息公開制度。按照“誰評價、誰公開”的原則，向社會主動公開相關(guān)預(yù)算信息，接受社會監(jiān)督。部門預(yù)算公開時，應(yīng)同步公開績效目標；部門決算公開時，應(yīng)同步公開績效自評和重點項目績效評價結(jié)果。

（五）引入第三方機構(gòu)中立評價

2020 年12 月，根據(jù)湖北省財政廳發(fā)布的預(yù)算績效管理系列地方標準和涉及第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理工作的各項要求，遠安縣制定出引入第三方評價機構(gòu)標準，主要內(nèi)容包括以下幾點：一是擇優(yōu)委托第三方中介機構(gòu)。通過競爭性磋商等方式面向宜昌市引入有一定工作經(jīng)驗的中介機構(gòu)參與此項工作，并對選定的第三方機構(gòu)進行必要的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保其符合遠安縣的要求。二是約束第三方機構(gòu)的評估行為。財政部門與第三方機構(gòu)簽訂合同，明確服務(wù)范圍、責(zé)任權(quán)限、違約責(zé)任和考評制度。其中，考評制度應(yīng)按照湖北省財政廳發(fā)布的《第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理基本規(guī)范、工作行為規(guī)范和報告編制規(guī)范》中的要求，強調(diào)工作責(zé)任和紀律約束。三是強化評價報告的質(zhì)量管理。評價報告應(yīng)先對上年度結(jié)構(gòu)運用情況進行核實和評述，由主要負責(zé)人審簽；結(jié)果應(yīng)用情況由主要負責(zé)人審閱后才能報送、公開，報告質(zhì)量與委托服務(wù)費用掛鉤，并作為以后年度選用第三方機構(gòu)的參考依據(jù)。

二、遠安縣預(yù)算績效管理工作的不足之處

（一）績效理念尚未樹立

目前，預(yù)算績效工作推進“有冷有熱”。一是“冷”在預(yù)算部門。部分預(yù)算單位在實行預(yù)算績效管理時缺乏主動性，實際執(zhí)行上重視程度不夠，“重分配、輕管理；重支出、輕績效”“拍腦袋決策”現(xiàn)象始終存在。對財政資金管理仍停留在使用時合法合規(guī)、不貪污浪費的層面，能按計劃完成任務(wù)即被認為“有效”。二是“熱”在財政部門。由財政部門主導(dǎo)的預(yù)算績效推進工作缺乏各方協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成的規(guī)范制度對財政系統(tǒng)以外的其他部門約束性不強，難以追責(zé)問責(zé)，“先干后管、干了不管”現(xiàn)象時有發(fā)生，現(xiàn)行的管理辦法在實際工作中可操作性不強。

（二）人才建設(shè)有待加強

一是人員數(shù)量不足。受限于工作經(jīng)費和人員編制，遠安縣除財政系統(tǒng)外，各單位難以安排足夠多的專業(yè)人員從事相關(guān)工作，一般由財務(wù)人員身兼多職，而其工作經(jīng)驗與專業(yè)技能不足，嚴重影響其對質(zhì)量、效率、準確性等關(guān)鍵要素的理解。二是后期培訓(xùn)缺乏。近年來，遠安縣多次邀請省財政廳領(lǐng)導(dǎo)和其他專家學(xué)者為縣人大、政府、縣直主管部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責(zé)人，開展了預(yù)算績效管理培訓(xùn)。但是，對于一線辦事人員，到2022 年底，除財政部門外的其他各單位均未開展完整系統(tǒng)的培訓(xùn)。

（三）第三方評價管理不足

在第三方績效評價方面，目前遠安縣各單位引入的第三方機構(gòu)主要為會計師事務(wù)所，受其專業(yè)特長影響，在開展績效評價、制定績效評價執(zhí)行體系時，針對資金合規(guī)性、合法性的指標較多，對效益產(chǎn)出的社會效益、經(jīng)濟效益、滿意度等評價不充分、不到位；編制績效評價報告時，更側(cè)重于支出審計，能提出有建設(shè)性意見和建議的情況較少，導(dǎo)致評價效果不理想[1]。

（四）評價標準不夠合理

一是績效評價指標定性有余、定量不足。遠安縣目前使用的相關(guān)指標源于湖北省財政廳出臺的共性指標體系，但沒有結(jié)合實際進行充分細化，導(dǎo)致在涉及當(dāng)?shù)鼐唧w行業(yè)領(lǐng)域、項目支出、評價對象時不能滿足縣內(nèi)各單位的需要。在具體實踐工作中，評價指標不合理，影響了評價結(jié)果的客觀性和權(quán)威性。二是部門制定的目標缺乏實用性，缺乏對預(yù)算績效管理的充分認識，部分單位在績效目標制定上存在隨意申報、過于抽象、過于寬大等問題，純粹為了應(yīng)付評價而走過場。例如，某單位為應(yīng)急監(jiān)控項目，設(shè)定的目標為“資金到位率100%和資金使用合規(guī)率100%”。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用不充分

目前，主要有三方面因素影響遠安縣績效評價結(jié)果的有效應(yīng)用。一是地方財政困難。遠安縣在人員、辦公、項目建設(shè)等方面的經(jīng)費預(yù)算安排減少，“事等錢”現(xiàn)象明顯增多，在“找錢第一，有錢先用”的思想下，預(yù)算管理、預(yù)算執(zhí)行難度不斷加大，影響了績效評價結(jié)果的應(yīng)用。二是評價結(jié)果缺乏真實性。預(yù)算單位作為具體資金使用部門，承擔(dān)著評定資金使用績效的主體責(zé)任，在自評時，可能由于“自我保護”心態(tài)，出現(xiàn)只求應(yīng)付過關(guān)和“報喜不報憂”等現(xiàn)象，最后導(dǎo)致自評結(jié)果真實性不高[2]。三是評價報告水平有限。例如，對于村居基本設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公路設(shè)施建設(shè)等專項資金，有關(guān)部門的相關(guān)績效目標僅僅只有撥款數(shù)而無實際建設(shè)情況和支出數(shù)，這導(dǎo)致評價結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤制度不能有效落實，嚴重影響項目過程的監(jiān)控糾偏職能和財政部門“花錢問效”工作的落實。

三、遠安縣預(yù)算績效管理工作的努力方向

作為一項持續(xù)性的管理項目，預(yù)算績效管理的內(nèi)涵、范圍必定隨政府職能的演變而改變，其建設(shè)和完善是一個常態(tài)化過程?，F(xiàn)階段，遠安縣應(yīng)進一步制定以財政為主、多部門協(xié)調(diào)的工作模式，強化各部門預(yù)算績效管理意識，優(yōu)化績效評價管理，做好人員分工。

（一）強化預(yù)算績效理念

為了全面深入普及預(yù)算績效管理工作，把財政局的“獨角戲”變成縣內(nèi)各單位的“大合唱”，遠安縣需要不斷增強“花錢問效、無效問責(zé)”的意識。一方面，繼續(xù)強化制度建設(shè)。根據(jù)《意見》和省財政廳有關(guān)規(guī)定，遠安縣應(yīng)結(jié)合自身現(xiàn)狀[3]，制定有效的預(yù)算績效管理推動措施，明確崗位職責(zé)；將執(zhí)行情況納入年度考核項目中，使各單位和個人“在其位、謀其政”。另一方面，加強部門橫向溝通。由縣級政府層面牽頭，促進財政與審計監(jiān)督部門、其他業(yè)務(wù)部門和社會公眾的溝通協(xié)調(diào)，形成政府領(lǐng)導(dǎo)、財政推動、部門配合、社會各界共同參與的格局，使編制的預(yù)算績效條款更科學(xué)、更具實用性[4]。

（二）充實專業(yè)隊伍力量

遠安縣應(yīng)結(jié)合預(yù)算績效管理需求，對系統(tǒng)內(nèi)部人員開展常態(tài)化、專業(yè)化培訓(xùn)。一是在政策理論方面，引入專家機制，如聘請對預(yù)算績效管理有一定研究的人大代表、政協(xié)委員、財務(wù)專家等，為從業(yè)人員提供預(yù)算績效管理政策理論方面的指導(dǎo)。二是在實踐操作方面，致力于培養(yǎng)從業(yè)人員業(yè)財融合能力，全面學(xué)習(xí)預(yù)算編制、審查、執(zhí)行、監(jiān)督及評價等預(yù)算業(yè)務(wù)知識，以及績效管理的制度、流程、評價指標等方面的內(nèi)容。三是在職業(yè)道德方面，大力開展從業(yè)人員廉潔自律教育和黨風(fēng)廉政建設(shè)，培養(yǎng)一批有能力、守紀律的人才隊伍[5]。

（三）加強第三方評價管理

一是嚴把入庫關(guān)。遠安縣應(yīng)完善第三方評價機構(gòu)庫和專家?guī)?，對申請入庫的人員，細化準入條件和準入門檻，通過在網(wǎng)站上發(fā)布招標公告，吸引全國各地的中介機構(gòu)參與競爭，充實當(dāng)?shù)氐谌娇冃гu價隊伍[6]。二是嚴把考核關(guān)。遠安縣應(yīng)制定本地的預(yù)算績效評價第三方管理辦法，每年定期從財政部門和其他專業(yè)審查機構(gòu)選調(diào)人手組成評選小組，對已入庫的三方評價機構(gòu)和專家的工作完成情況、業(yè)務(wù)質(zhì)量進行綜合評分，形成有效的監(jiān)督考核機制。

（四）完善績效目標管理

一是完善績效指標分級管理體系。遠安縣應(yīng)根據(jù)縣鎮(zhèn)級別特點，在湖北省財政廳出臺的指標體系框架下，分別設(shè)置符合自身需要的績效目標和指標體系，同時注意區(qū)分部門職責(zé)、工作任務(wù)和重點項目[7]，確?？冃繕藢訉舆f進、有效傳導(dǎo)。二是規(guī)范設(shè)置部門目標。各預(yù)算部門在年初編制預(yù)算時，應(yīng)該緊密結(jié)合年度工作計劃，對于新增項目，應(yīng)先做好前期調(diào)研，再制訂資金支付計劃；對于重大工程類項目，還要開展年度工作計劃的可行性論證，增強資金需求測算的準確性。

（五）加強對評價結(jié)果的應(yīng)用

對于績效評價結(jié)果，遠安縣應(yīng)強化落實“效益—支出”的預(yù)算收支理念，確?？冃гu價結(jié)果和預(yù)算安排有機結(jié)合。一是縣級政府在年度考核時應(yīng)成立專門小組對評價結(jié)果進行分析，找問題、定對策，以提升評價質(zhì)量。二是發(fā)揮考核激勵作用，根據(jù)評價結(jié)果確定年終目標責(zé)任制考核項中的預(yù)算工作成績，并獎優(yōu)罰劣，以督促預(yù)算部門人員轉(zhuǎn)變思想，不斷推進預(yù)算績效管理工作深入開展。