劉曉萍　劉學(xué)莎

開發(fā)區(qū)是指由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)立的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國家旅游度假區(qū)等實行國家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)區(qū)，是國家或地區(qū)為吸引外部生產(chǎn)要素、促進自身發(fā)展劃出一定范圍，在其中實施特殊體制、政策和管理手段的區(qū)域。

1984年，《沿海部分城市座談會紀(jì)要》明確提出，在沿海開放城市可以劃定一個明確地域界限的區(qū)域，興辦新的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。自此，開發(fā)區(qū)發(fā)展模式迅速發(fā)展起來，并在管理體制方面進行了各種嘗試和探索，形成了獨特的開發(fā)區(qū)管理體制，成為制度創(chuàng)新的“試驗田”。開發(fā)區(qū)管理體制在發(fā)展中不斷調(diào)整變革，其體制、機構(gòu)及管理內(nèi)容和方式等都隨著開發(fā)區(qū)空間規(guī)模的擴大、社會經(jīng)濟的發(fā)展以及外部環(huán)境的變化不斷調(diào)整，以發(fā)揮開發(fā)區(qū)對社會經(jīng)濟的促進作用。

一、我國現(xiàn)有開發(fā)區(qū)管理體制主要模式分析

根據(jù)中國開發(fā)區(qū)網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至目前，全國開發(fā)區(qū)總數(shù)達2781家，包括國家級開發(fā)區(qū)674家和省級開發(fā)區(qū)2107家。開發(fā)區(qū)是我國改革開放進程中重要的制度創(chuàng)新，在不同的開發(fā)區(qū)管理體制中，基本都設(shè)立了開發(fā)區(qū)管理委員會或其他開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)，對開發(fā)區(qū)進行建設(shè)和管理。根據(jù)各地開發(fā)區(qū)政府參與方式、參與層次，可以分為四種類型。

（一）政府直接管理體制模式

政府直接管理體制模式，即開發(fā)區(qū)與所在地政府完全合并為一級政府，開發(fā)區(qū)范圍覆蓋整個行政區(qū)，或開發(fā)區(qū)就是原行政區(qū)的一個組成部分，后調(diào)整為新的行政區(qū)。如天津濱海新區(qū)，濱海新區(qū)探索建立了“一級政府、分類管理服務(wù)”的管理模式，區(qū)政府統(tǒng)籌全局、制定政策，對規(guī)劃、土地、環(huán)保、行政審批等事項進行集中統(tǒng)籌，提供“保姆式”服務(wù)；塘沽、漢沽、大港等城區(qū)管委會重點強化社會管理職能，推動街鎮(zhèn)經(jīng)濟、農(nóng)村城市化進程；功能區(qū)管委會按照各自發(fā)展定位和實際情況發(fā)展，社會事務(wù)已經(jīng)發(fā)展起來的繼續(xù)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展，社會事務(wù)尚未起步的則卸掉社會事務(wù)包袱，一門心思抓經(jīng)濟；街鎮(zhèn)重點強化經(jīng)濟職能、社會管理職能和公共服務(wù)職能，建立便民服務(wù)中心，加強社區(qū)公共服務(wù)。

（二）區(qū)政合一管理體制模式

區(qū)政合一管理體制模式，即開發(fā)區(qū)與地方政府合并管理模式。在機構(gòu)管理方面，開發(fā)區(qū)管委會承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展職能，地方政府負責(zé)社會事務(wù)管理；在政策適用方面，地方政府轄區(qū)同樣適用開發(fā)區(qū)政策；在組織人事方面，開發(fā)區(qū)管委會主任兼任在地政府負責(zé)人，或在地政府負責(zé)人兼任開發(fā)區(qū)管委會主任（地方政府行政級別高于或等于開發(fā)區(qū)行政級別時適用），開發(fā)區(qū)與行政區(qū)實行“一套班子、兩塊牌子”運行機制。如蘇州高新區(qū)，高新區(qū)管委會與當(dāng)?shù)卣患墑e，區(qū)委書記兼高新區(qū)黨工委書記，區(qū)長兼高新區(qū)管委會主任，管委會的其他成員既是行政機關(guān)各部門的行政人員，又是管委會的管理人員，接受管委會和行政區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，高新區(qū)的政府部門既承擔(dān)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)任務(wù)，又承擔(dān)區(qū)政府行政管理和社會職能。

（三）政府委托管理體制模式

政府委托管理體制模式，即開發(fā)區(qū)管委會作為地方政府的派出機構(gòu)行使政府賦予的經(jīng)濟管理權(quán)限和行政管理職能，地方政府的稅務(wù)、國土等部門在開發(fā)區(qū)設(shè)置派駐機構(gòu)，縣級政府配合做好相關(guān)工作；同時，成立開發(fā)總公司或?qū)I(yè)公司作為獨立的經(jīng)濟法人，具體負責(zé)土地開發(fā)建設(shè)和企業(yè)服務(wù)管理，即開發(fā)區(qū)管委會重在協(xié)調(diào)和監(jiān)督，開發(fā)公司重在開發(fā)和建設(shè)。如珠海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，珠海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會是珠海市人民政府的派出機構(gòu)，受市政府委托對高新區(qū)實行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。管委會按照“小政府、大服務(wù)”的原則，建立精干、高效、統(tǒng)一的管理服務(wù)及監(jiān)督機構(gòu)，主要負責(zé)制定和實施高新區(qū)的總體規(guī)劃以及轄區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)建設(shè)、招商引資和項目審批等內(nèi)容。

（四）企業(yè)主導(dǎo)型管理體制模式

企業(yè)主導(dǎo)型管理體制，即開發(fā)區(qū)的管理主體是獨立的經(jīng)濟組織，如開發(fā)公司等，既不是一級行政組織，又不是政府派出機構(gòu)，由政府賦予一定的開發(fā)權(quán)限，承擔(dān)開發(fā)區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃、建設(shè)和管理職能，以及有限的公共服務(wù)責(zé)任，主要依靠工業(yè)和商業(yè)用地開發(fā)的收入來補償投入，其他社會管理事務(wù)及工商稅務(wù)等仍由政府相關(guān)職能部門來行使。如上海漕河涇開發(fā)區(qū)，漕河涇開發(fā)區(qū)采用公司運作模式，由上海市漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)發(fā)展總公司統(tǒng)一負責(zé)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、資金籌措使用、土地開發(fā)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、房產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，并行使政府授權(quán)開發(fā)區(qū)的管理職能，允許其下屬招商服務(wù)中心全程代理工商、稅務(wù)、人事、科技等職能。

二、開發(fā)區(qū)管理體制發(fā)展面臨的困境

（一）開發(fā)區(qū)現(xiàn)行管理體制邊際效應(yīng)逐漸遞減

伴隨開發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，面積逐步擴大，區(qū)域內(nèi)部與經(jīng)濟活動緊密相關(guān)的工商、稅務(wù)、治安、環(huán)衛(wèi)等糾紛矛盾不斷增加，面臨的市民化管理服務(wù)不斷增多，開發(fā)區(qū)的社會事務(wù)管理職能越來越凸顯，許多開發(fā)區(qū)已明確將勞動、人事、治安等工作及興辦和管理科教文衛(wèi)體等社會公益事業(yè)作為主要職責(zé)，在這一過程中，開發(fā)區(qū)行使社會管理職能的法律地位缺失，在強調(diào)法治社會的如今，開發(fā)區(qū)產(chǎn)生“一試就違法、一試就碰線、一試就無依據(jù)”的困惑和阻礙；同時，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟開發(fā)功能逐漸淹沒在繁雜的行政和社會事務(wù)中，分散和影響了開發(fā)區(qū)在招商引資、開發(fā)建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級等方面投入的時間、精力和資金等。此外，開發(fā)區(qū)與地方政府（區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）發(fā)展存在利益和責(zé)任劃分矛盾越來越凸顯的情況。

（二）開發(fā)區(qū)管理運營效率有待提高

伴隨開發(fā)區(qū)經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，其面臨的管理運營問題越來越多。如在與政府部門聯(lián)系溝通方面，開發(fā)區(qū)職能部門與行政區(qū)職能部門不相匹配，需要協(xié)商的部門多，影響了開發(fā)區(qū)的辦事效率；在開發(fā)區(qū)職能轉(zhuǎn)變與組織運營方面，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)在機構(gòu)、職能、人員等方面日趨向行政區(qū)“看齊”，設(shè)立的開發(fā)公司多為國有企業(yè)，或與開發(fā)區(qū)內(nèi)管理機構(gòu)是“一套人馬、兩塊牌子”，缺乏真正市場化的運作。

（三）開發(fā)區(qū)人員管理機制不夠靈活

開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)作為政府派出機構(gòu)，應(yīng)使用行政編制，但開發(fā)區(qū)機構(gòu)設(shè)置以精簡高效為主，其行政編制不能滿足其完成繁重的行政執(zhí)法、社會管理和公共服務(wù)等職責(zé)，為此，開發(fā)區(qū)往往增加部分事業(yè)編制或者聘用編外人員，導(dǎo)致行政編制、事業(yè)編制人員和其他身份人員混編混崗等問題。同時，開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)福利待遇缺乏與崗位、責(zé)任以及能力的聯(lián)系，再加上晉升途徑單一、晉升空間受約束，難以激勵開發(fā)區(qū)工作人員的積極性。

三、我國開發(fā)區(qū)管理體制模式的改革路徑探析

（一）明確開發(fā)區(qū)法律地位

開發(fā)區(qū)是促進我國經(jīng)濟發(fā)展、推進城市化進程的特殊模式，面對新的社會經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，要研究確定開發(fā)區(qū)的法律地位，明確開發(fā)區(qū)以推進科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展為中心建設(shè)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，持續(xù)發(fā)揮開發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢。要明確并強化開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)行政主體地位，并對其管理機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限做出整體限定，保障開發(fā)區(qū)不因其法律地位不明確而在區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展過程中不能發(fā)揮作用。明確開發(fā)區(qū)設(shè)置條件、機構(gòu)編制管理的基本原則，對開發(fā)區(qū)的管理模式以及管委會的主要職責(zé)、機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)規(guī)格、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和審批程序等事項予以規(guī)范。建立開發(fā)區(qū)管理平臺。包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、項目庫、人才庫和其他資源庫，橫向連通各部委，縱向連通各省市，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享共用。

（二）明確開發(fā)區(qū)功能定位

要充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)的“特權(quán)”優(yōu)勢，繼續(xù)做改革開放的“試驗田”。開發(fā)區(qū)建設(shè)發(fā)展要保障和突出其作為發(fā)展經(jīng)濟的特殊性，不以開發(fā)區(qū)行政化為最終發(fā)展目標(biāo)，要將開發(fā)區(qū)管理模式用活，發(fā)揮開發(fā)區(qū)的自主性、靈活性和制度創(chuàng)新空間，在劃定紅線和底線之上，允許并且敢于嘗試“法無禁止即可為”，避免按照行政區(qū)的思維模式固化開發(fā)區(qū)的發(fā)展，利用好體制創(chuàng)新空間和市場調(diào)節(jié)作用，激發(fā)開發(fā)區(qū)的內(nèi)生動力和創(chuàng)造力。同時，嚴(yán)格監(jiān)控開發(fā)區(qū)的審批和建設(shè)發(fā)展，要以資源稟賦、發(fā)展前景、貢獻評估、環(huán)保狀況為主要標(biāo)準(zhǔn)，制定嚴(yán)格的開發(fā)區(qū)設(shè)立、升級門檻和末位淘汰退出機制，使各級開發(fā)區(qū)都不能只進不出、只升不降，增強開發(fā)區(qū)的危機意識和發(fā)展動力。

（三）創(chuàng)新開發(fā)區(qū)組織機構(gòu)

理順開發(fā)區(qū)與市場、社會、政府之間的關(guān)系，建立符合“簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化服務(wù)”要求的組織架構(gòu)，形成功能完善、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的職能體系。在規(guī)劃開發(fā)區(qū)之初，集中精力發(fā)展產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟；在發(fā)展到一定規(guī)模后，探索建立與所在地區(qū)政府部門的互動發(fā)展機制，實現(xiàn)優(yōu)勢疊加，并堅持開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城市配套等有明確的功能界定和區(qū)分；在開發(fā)區(qū)發(fā)展升級已不能滿足要求時，嘗試將開發(fā)建設(shè)功能向開發(fā)區(qū)內(nèi)的工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)移，社會管理職能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道承擔(dān)，由工業(yè)園區(qū)再度創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制。持續(xù)推進開發(fā)區(qū)行政審批制度改革，設(shè)立綜合行政審批機構(gòu)，集中辦理行政審批事項，實行“一枚印章管審批”，為市場主體提供“一站式”“一條龍”服務(wù)，做到該放的放到位、該授的授到位、該管的管到位。

（四）創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理模式

深化開發(fā)區(qū)管理體制模式改革，堅持去行政化、去社會化方向，采用“開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)+市場主體”發(fā)展模式，建設(shè)專業(yè)化、國際化、市場化的管理團隊，實行領(lǐng)導(dǎo)班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制，激發(fā)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。積極培育發(fā)展開發(fā)區(qū)內(nèi)的社會中介組織，將行業(yè)管理、社會監(jiān)督等職能逐步有序交給中介組織，使開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)不陷入繁重的社會服務(wù)事務(wù)，堅持“專業(yè)人干專業(yè)的事”的發(fā)展原則。

（五）深化開發(fā)區(qū)人事制度改革

有序控制開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)及人員總量，開發(fā)區(qū)可以根據(jù)實際情況自行設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)與崗位，由上級政府核定和控制開發(fā)區(qū)組織機構(gòu)與人員編制總數(shù)，對開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的人員進行有序有效管理；高配開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，注重使用具有科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟管理等履歷經(jīng)驗的管理干部，并能夠允許其選擇成員班子以全力支持開發(fā)區(qū)發(fā)展。探索建立新型的人事管理制度，全面推行“身份檔案制、全員聘任制、競爭上崗制、末位淘汰制”改革，破除機關(guān)工作人員身份限制，不拘一格選拔優(yōu)秀人才，建立健全崗位考評制度，不斷強化“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的實績導(dǎo)向機制和人盡其才的用人機制。針對開發(fā)區(qū)在人才上的高素質(zhì)、專業(yè)化要求，制定一套特別的招聘、評級、晉升、流動和薪酬制度，敢于發(fā)揮開發(fā)區(qū)的管理體制創(chuàng)新的“特權(quán)”。探索構(gòu)建以績效為中心、多元化的分配制度，從招商引資和項目建設(shè)的實際出發(fā)，允許開發(fā)區(qū)在保留檔案工資的同時，建立以崗定薪、崗變薪變、按績計酬的分配機制，實行激勵性的收入分配制度，報酬與工作崗位和績效掛鉤，將管理責(zé)任、工作績效與獎勵分配掛鉤，拉開工資檔次，使勞有所得、勤有所償。

（六）完善開發(fā)區(qū)的財稅體制

加強開發(fā)區(qū)內(nèi)的財政保障體制，加大財政支持力度，探索建立獨立核算的開發(fā)區(qū)財政體制。開發(fā)區(qū)財政收入除按規(guī)定上繳中央和省部分外，市及市以下留成的新增財力實行“劃分收支、核定基數(shù)、超收分成”管理辦法，按一定比例返還開發(fā)區(qū)，為開發(fā)區(qū)的滾動發(fā)展和各項民生事業(yè)提供財力保障。同時，探索建立國家開發(fā)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略基金，設(shè)立千億級的國家開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展基金，重點用于支持先進開發(fā)區(qū)謀劃重大戰(zhàn)略性項目，也可作為新升級開發(fā)區(qū)的啟動建設(shè)資金。

開發(fā)區(qū)是我國改革開放的成功探索和試驗，不管是在經(jīng)濟發(fā)展方面，還是在管理體制方面，雖然發(fā)展道路上充滿艱辛和曲折，但開發(fā)區(qū)仍具得天獨厚的條件和機遇。開發(fā)區(qū)要把面臨的挑戰(zhàn)和機遇轉(zhuǎn)化為發(fā)展的動力，不斷改革和創(chuàng)新管理體制、完善發(fā)展模式，謀求新發(fā)展，創(chuàng)造新輝煌，持續(xù)發(fā)揮開發(fā)區(qū)體制優(yōu)勢，充分挖掘開發(fā)區(qū)的潛能，撬動國內(nèi)國際雙循環(huán)新格局的形成。

（劉曉萍，國家發(fā)展改革委體管所城鄉(xiāng)與區(qū)域統(tǒng)籌研究室研究員。劉學(xué)莎，天津理工大學(xué)助理研究員）