歐心泉

黨的二十大報(bào)告指出，構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重點(diǎn)任務(wù)之一是要構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，深化要素市場(chǎng)化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系。城市群作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重心所在，也是市場(chǎng)活力最充沛的地區(qū)，需在這方面積極探索，走在深化改革前列，總結(jié)并復(fù)制推廣典型經(jīng)驗(yàn)和做法，為全面建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)發(fā)揮好引領(lǐng)示范作用。

一、充分認(rèn)識(shí)城市群在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的地位及作用

一是城市群集中了主要的人口和經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過(guò)20余年發(fā)展，我國(guó)城市群從小到大、從弱到強(qiáng)。截至2021年底，我國(guó)19個(gè)城市群以占全國(guó)不到三分之一的國(guó)土面積，承載了全國(guó)七成以上的人口，貢獻(xiàn)了八成以上的地區(qū)生產(chǎn)總值，僅常住人口占全國(guó)的比重就比20年前提高了約5個(gè)百分點(diǎn)。城市群從經(jīng)濟(jì)體量、市場(chǎng)規(guī)模、要素資源、創(chuàng)新發(fā)展等角度豐富和改變了行政區(qū)劃版圖的內(nèi)容，甚至可以這樣講，城市群的統(tǒng)一大市場(chǎng)建起來(lái)了，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)也就完成了一大部分工作。

二是城市群在建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)方面具有先天優(yōu)勢(shì)。城市群發(fā)展強(qiáng)調(diào)的是構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，著力推進(jìn)的是區(qū)域一體化合作。城市群內(nèi)部發(fā)展水平接近、資源要素互補(bǔ)性強(qiáng)，在推進(jìn)跨行政區(qū)協(xié)商協(xié)作方面起步早，具備建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)的先行先試條件。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》明確提出要鼓勵(lì)京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝、長(zhǎng)江中游等區(qū)域優(yōu)先開(kāi)展區(qū)域市場(chǎng)一體化建設(shè)，建立健全區(qū)域合作機(jī)制，這些區(qū)域也是我國(guó)最主要的幾個(gè)城市群。

三是城市群具有較強(qiáng)的輻射帶動(dòng)作用。城市群在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中的價(jià)值和意義還不僅限于城市群自身。城市群的很多功能都是面向區(qū)域乃至國(guó)家發(fā)展全局的，比如城市群在高端要素資源和產(chǎn)業(yè)集聚等方面優(yōu)勢(shì)突出，同時(shí)也是國(guó)際、國(guó)內(nèi)循環(huán)流通體系的核心樞紐，還掌握著產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈、資金鏈等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，可謂是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“壓艙石”“增長(zhǎng)極”“動(dòng)力源”。城市群的市場(chǎng)輻射帶動(dòng)作用會(huì)從城市群的核心區(qū)滲透到周邊地區(qū)，乃至進(jìn)一步影響到更加邊遠(yuǎn)的地區(qū)，通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，城市群能夠在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的進(jìn)程中起到主引擎和發(fā)動(dòng)機(jī)的作用。

二、當(dāng)前城市群統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)存在的一些問(wèn)題

一是制約統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)短板仍然明顯。城市群統(tǒng)一的市場(chǎng)基礎(chǔ)制度規(guī)則有待強(qiáng)化，當(dāng)前“明面上”和“臺(tái)面下”的地方保護(hù)政策仍大量存在，包括歧視性的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制、選擇性的支持政策等，不利于各類市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)，跨行政區(qū)市場(chǎng)壁壘尚未完全打破。比如長(zhǎng)江中游三省協(xié)商協(xié)作機(jī)制不健全，一體化發(fā)展水平嚴(yán)重偏低。城市群基礎(chǔ)設(shè)施有待優(yōu)化，高質(zhì)量、多層次、一體化、有韌性的現(xiàn)代流通網(wǎng)絡(luò)仍未形成。比如京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳等重點(diǎn)城市群城際鐵路和市域（郊）鐵路發(fā)展不足。跨地區(qū)、跨部門信息交互渠道還未有效打通，目前即便在一體化程度較高的長(zhǎng)三角，41個(gè)地級(jí)以上城市的政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑及數(shù)據(jù)披露也未做到相對(duì)一致。

二是關(guān)鍵要素的暢通流動(dòng)還存在障礙。土地指標(biāo)跨區(qū)流動(dòng)難、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用難等現(xiàn)象較為普遍，土地要素配置效率不高。在長(zhǎng)三角、粵港澳等部分較早開(kāi)發(fā)地區(qū)，面臨大體量工業(yè)存量用地再利用挑戰(zhàn)。人口分布受戶籍、公共服務(wù)等因素影響明顯，中心城市高素質(zhì)人口外溢性不強(qiáng)，高水平人才跨區(qū)、跨境流動(dòng)受制約。即便在開(kāi)放度較高的粵港澳地區(qū)，如廣州、深圳，引進(jìn)特殊人才也是通過(guò)特事特辦解決。城市群內(nèi)部重大科研基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放共享不足，中西部城市群受外圍地區(qū)技術(shù)積淀少和營(yíng)商環(huán)境差等影響，創(chuàng)新資源大多集中在極少數(shù)中心城市，難以對(duì)區(qū)域發(fā)展形成整體帶動(dòng)。

三是距離國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)建設(shè)還有較大差距。當(dāng)前，我國(guó)大部分城市群仍未形成市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境。同時(shí)，受新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則沖擊，城市群作為代表我國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的主體，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)等方面面臨新挑戰(zhàn)，需要在補(bǔ)貼、競(jìng)爭(zhēng)中性、國(guó)企改革、勞工標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等一系列規(guī)則方面加大改革。

三、加快推動(dòng)城市群統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)的相關(guān)建議

一是加快城市群區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)制度和設(shè)施建設(shè)。以完善制度為突破項(xiàng)，結(jié)合區(qū)域戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施，加強(qiáng)中央—地方互動(dòng)，鼓勵(lì)地方積極探索，全面清理廢除妨礙區(qū)域市場(chǎng)一體化發(fā)展的各種規(guī)定和做法，堅(jiān)決打破地域性壟斷，減少行政干預(yù)，鼓勵(lì)重點(diǎn)城市群率先建立區(qū)域公平競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)保障機(jī)制，加大公平競(jìng)爭(zhēng)審查力度，加強(qiáng)區(qū)域市場(chǎng)綜合監(jiān)管，健全跨區(qū)監(jiān)管執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)城市群地區(qū)傳統(tǒng)及新型基礎(chǔ)設(shè)施高標(biāo)準(zhǔn)互聯(lián)互通，優(yōu)化商貿(mào)物流基礎(chǔ)設(shè)施布局，加強(qiáng)應(yīng)急物流體系建設(shè)，推動(dòng)城市群綜合立體交通建設(shè)，加快城市群多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，著重打通城市群跨區(qū)、跨部門信息流通瓶頸，統(tǒng)一通行數(shù)據(jù)采集規(guī)則與接口標(biāo)準(zhǔn)，破除公共資源交易區(qū)域壁壘，提升區(qū)域一體化政務(wù)服務(wù)能力。

二是攻堅(jiān)克難，加大土地、人口、資金、技術(shù)等要素市場(chǎng)一體化改革力度。城市群地區(qū)要率先推動(dòng)土地要素市場(chǎng)化改革向縱深推進(jìn)，完善區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，支持建設(shè)用地指標(biāo)有序跨區(qū)流轉(zhuǎn)，加快推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，深化農(nóng)村宅基地制度改革，更好匹配產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的用地需求變化，做好供地適配，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤活存量建設(shè)用地。促進(jìn)勞動(dòng)力、人才在城市群順暢流動(dòng)，持續(xù)深化戶籍制度改革，試行全面取消除超大、特大城市外的落戶限制，在有條件的城市群推動(dòng)公共服務(wù)按常住人口配置，建立統(tǒng)一規(guī)范的區(qū)域人力資源市場(chǎng)體系，弱化特殊性政策，完善一般性政策。強(qiáng)化中心城市技術(shù)創(chuàng)新資源外溢效益，加強(qiáng)城市群范圍內(nèi)公共科研平臺(tái)、中試轉(zhuǎn)化平臺(tái)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等科技資源服務(wù)共享，鼓勵(lì)中西部城市群在省會(huì)城市和發(fā)揮重要科技節(jié)點(diǎn)作用的地級(jí)市中心城區(qū)設(shè)立科創(chuàng)基地和“反向飛地”，推動(dòng)相關(guān)技術(shù)孵化應(yīng)用，加大區(qū)域創(chuàng)新合作力度。在具備條件的城市群加快推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，成熟一批即推廣一批。

三是對(duì)標(biāo)國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)建設(shè)，以更高水平對(duì)外開(kāi)放助推國(guó)內(nèi)全面深化改革，提升競(jìng)爭(zhēng)力。圍繞培育城市群參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作新優(yōu)勢(shì)為目標(biāo)，持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，有效利用全球要素和市場(chǎng)資源，讓城市群成為集聚先進(jìn)生產(chǎn)力的“引力場(chǎng)”。充分發(fā)揮長(zhǎng)三角、粵港澳、京津冀等城市群對(duì)外開(kāi)放前沿陣地優(yōu)勢(shì)，開(kāi)放重點(diǎn)從要素流通型向規(guī)則、規(guī)制、管理和標(biāo)準(zhǔn)等制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)發(fā)揮粵港澳地區(qū)兼具港澳資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和毗鄰東盟的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，充分對(duì)接區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）規(guī)則，高水平用好優(yōu)惠關(guān)稅、原產(chǎn)地規(guī)則等政策，與相關(guān)國(guó)家及地區(qū)共建跨境產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。進(jìn)一步推進(jìn)長(zhǎng)三角更高水平協(xié)同開(kāi)放，可考慮對(duì)標(biāo)全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）等高標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則協(xié)定，達(dá)成更高標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域市場(chǎng)制度規(guī)范。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)中心）