徐 峰

（鹽城市城鄉(xiāng)建設(shè)與園林科學(xué)研究所，鹽城 224000）

引 言

從2011年開始，我國相繼制定并出臺了《財務(wù)支出績效評價管理暫行辦法》《預(yù)算法》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，使得財政預(yù)算績效管理逐漸得到了各級政府的關(guān)注與重視，構(gòu)建全面、全過程、全過程的預(yù)算績效評價系統(tǒng)已經(jīng)是必然趨勢。實(shí)施預(yù)算績效管理不僅是順應(yīng)我國現(xiàn)代化國家治理體系與治理能力的基本要求，同時也是保障基層事業(yè)單位各項工作順利開展的重要手段。因此，做好基層事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作顯得至關(guān)重要。

一、基層事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的意義

首先，在實(shí)施預(yù)算績效的過程中，基層機(jī)構(gòu)經(jīng)常會采取建立績效目標(biāo)和績效考核的方法來進(jìn)行財務(wù)審計和考核。這樣既可以使單位的財政預(yù)算控制達(dá)到最佳狀態(tài)，又可以有效地促進(jìn)資源的分配。

其次，預(yù)算績效的高低直接影響著基層事業(yè)單位的財務(wù)工作的質(zhì)量，因此建立健全的預(yù)算管理體系和工作程序，既能提高單位內(nèi)部人員的財務(wù)管理意識，又能有效地推進(jìn)單位的活動開展。

最后，要切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算績效的監(jiān)管，加強(qiáng)對績效的監(jiān)控、評價和信息披露，增強(qiáng)對政府績效的監(jiān)管和責(zé)任，進(jìn)而促進(jìn)單位的財政撥款利用效率。

二、基層事業(yè)單位預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理意識薄弱

近幾年，各地政府都根據(jù)自身所在地區(qū)的實(shí)際情況陸續(xù)制定并實(shí)施了《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》。但是在實(shí)踐中，基層機(jī)構(gòu)對預(yù)算管理工作存在著很大的欠缺，需要對預(yù)算管理工作加以重視。

對預(yù)算工作的認(rèn)識不夠透徹，所以始終未能構(gòu)建起適合自身單位發(fā)展的預(yù)算績效管理流程與實(shí)施細(xì)則。少數(shù)單位沒有單獨(dú)的財務(wù)部，使得一些單位的負(fù)責(zé)人把預(yù)算工作當(dāng)成了財政工作，導(dǎo)致基層事業(yè)單位的預(yù)算績效管理仍然停留在傳統(tǒng)預(yù)算理念當(dāng)中，并未考慮到將單位預(yù)算與績效管理進(jìn)行有效結(jié)合，所以造成單位在運(yùn)行期間沒有與之相對應(yīng)的管理流程與細(xì)則作為支撐。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)定的不合理

隨著預(yù)算績效管理理念的提出和實(shí)施，基層事業(yè)單位不得不要求預(yù)算部門在秉持“一上”原則的基礎(chǔ)上，上報單位的績效目標(biāo)，當(dāng)出現(xiàn)績效目標(biāo)與要求相違背的情況時，預(yù)算是無法完成上報的，這樣的規(guī)定幫助基層事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)者逐漸意識到了績效的重要性。但績效目標(biāo)與績效管理長期未受到應(yīng)有的重視，導(dǎo)致單位在設(shè)定預(yù)算指標(biāo)時沒有可持續(xù)的標(biāo)準(zhǔn)體系及評價指標(biāo)作為參考，缺乏可供參考的標(biāo)準(zhǔn)體系與評價指標(biāo)。

同時，各單位的財會工作人員不了解本職工作的具體情況，與各部門之間的交流出現(xiàn)了一些問題，造成了業(yè)績目標(biāo)的制定與預(yù)期不符，目標(biāo)的完整性、適當(dāng)性和關(guān)聯(lián)性都達(dá)不到預(yù)期。因?yàn)椴煌捻椖烤哂懈髯缘奶卣?，體現(xiàn)出的內(nèi)容也各不相同，所以如果業(yè)績指標(biāo)的設(shè)定過于簡單，定性和定量過多，在業(yè)績評估中就難以起到應(yīng)有的效果。加上企業(yè)設(shè)置績效目標(biāo)的目的就是完成預(yù)算上報，并未結(jié)合單位的實(shí)際情況與業(yè)務(wù)特點(diǎn)展開分析，導(dǎo)致最終的評價結(jié)果不具備真實(shí)性。

（三）預(yù)算績效評價方法不科學(xué)

基層事業(yè)單位的相關(guān)工作人員在進(jìn)行預(yù)算績效評價時受到知識限制，所以很難對單位的支出情況展開多維度的績效評價，無法對單位的整體支出或者項目支出做出多維度績效評價，再加上長久以來受傳統(tǒng)的財政觀念影響，認(rèn)為業(yè)績評估是一項很容易完成的工作，只要對其進(jìn)行審計就可以了，卻忽略了單位經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、客戶滿意等問題。

同時，基層事業(yè)單位所采取的績效評價方法缺乏一定的科學(xué)性與靈活性。僅使用電話回訪、問卷調(diào)查這樣的形式，評價方式較為單一，不僅增加了單位評價人員的工作量，也會造成評價數(shù)據(jù)的不準(zhǔn)確。

（四）預(yù)算績效編制不合理

目前部分基層事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員對預(yù)算績效管理的參與程度和積極性都相對較低，甚至認(rèn)為預(yù)算管理工作就是財務(wù)部門的工作，從而造成了單位內(nèi)部的預(yù)算編制不夠精細(xì)。同時，在基層事業(yè)單位中一直存在重視分配、輕視管理，重視收入、輕視支出，重視使用、輕視績效的管理理念，導(dǎo)致基層事業(yè)單位預(yù)算編制情況與績效管理工作開展難度較大。并且還有一部分事業(yè)單位，不僅領(lǐng)導(dǎo)人員對預(yù)算績效管理不重視，包括除財務(wù)部門以外的其他各職能部門也都沒有意識到預(yù)算績效管理的重要性，導(dǎo)致各項預(yù)算申報都不符合實(shí)際，而單位的預(yù)算績效管理效果也不理想。依賴財務(wù)部門閉門造車式的預(yù)算編制現(xiàn)象，很難從多個維度對單位的各項業(yè)務(wù)活動進(jìn)行審視，造成績效管理與實(shí)際工作脫節(jié)的現(xiàn)象，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理的全方位、全過程、全覆蓋。

（五）預(yù)算績效管理缺少監(jiān)督機(jī)制

目前事業(yè)單位的預(yù)算績效管理仍然是由財務(wù)人員進(jìn)行負(fù)責(zé)，但事業(yè)單位中的財務(wù)人員職位僅為一般工作人員，所以在各部門預(yù)算績效管理上很難進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，間接導(dǎo)致以單位財務(wù)部門為主導(dǎo)的預(yù)算績效管理工作無法在短時間內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性的效果。并且因基層事業(yè)單位對預(yù)算績效的關(guān)注度不足，與之配套的監(jiān)管制度未能得到完善，在一定程度上限制了預(yù)算績效管理作用的有效發(fā)揮。此外，單位內(nèi)部缺少健全的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對于預(yù)算執(zhí)行而言，其執(zhí)行效果的好與壞取決于單位對執(zhí)行過程的監(jiān)督，但目前仍然有很多單位尚未成立獨(dú)立的審計部門，即使已經(jīng)設(shè)置審計部門的，也因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管而使預(yù)算執(zhí)行過程缺乏約束。

（六）預(yù)算管理的執(zhí)行力度不足

從現(xiàn)階段基層事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況來看，預(yù)算責(zé)任執(zhí)行始終未能得到有效的落實(shí)，并且在執(zhí)行過程中隨意性較大，臨時性支出較多。造成此類現(xiàn)象的原因有很多。

第一，未形成健全的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度。在基層事業(yè)單位中，上到預(yù)算單位負(fù)責(zé)人，下到具體經(jīng)辦人員，都沒能將責(zé)任落實(shí)到人，導(dǎo)致問題出現(xiàn)時無法展開有效定位。

第二，缺少科學(xué)合理的績效考核制度。單位未將預(yù)算績效考核納入單位整體考核體系當(dāng)中，導(dǎo)致單位相關(guān)人員缺少對預(yù)算績效執(zhí)行的重視，工作積極性不高，存在預(yù)算支出隨意性。

第三，缺乏行之有效的績效獎懲制度。單位對預(yù)算資金使用用途的監(jiān)管力度不足，防范預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險的措施不多，且當(dāng)發(fā)生相關(guān)問題時，對相關(guān)人員的懲罰只是走形式、走過場，起不到從根本上改變執(zhí)行力度不足的作用。

三、基層事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算績效管理的措施

（一）加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的重視

首先，要真正地加強(qiáng)對預(yù)算績效的認(rèn)識，必須在各部門進(jìn)行廣泛的組織和教育，使每個部門的工作人員都具備一定的財務(wù)管理能力，從而使其從觀念上更加注重預(yù)算績效的工作。

其次，單位領(lǐng)導(dǎo)層需要及時更新觀念，糾正錯誤理念，形成“財務(wù)工作可以請別人做，但績效管理必須親自抓”的工作觀念，并科學(xué)合理地應(yīng)用績效評價結(jié)果，將預(yù)算績效管理的權(quán)威性樹立起來。

再次，機(jī)構(gòu)要定期組織有關(guān)部門進(jìn)行預(yù)算業(yè)績專題討論會，以厘清責(zé)任。比如，財政部門負(fù)責(zé)編制和協(xié)調(diào)預(yù)算，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)填報業(yè)績指標(biāo)，跟蹤評價，各級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)審計和監(jiān)管。在各部門協(xié)同配合下，實(shí)現(xiàn)了部門的績效管理。

最后，按照《全面實(shí)施預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》，制定符合本部門的具體要求的績效管理制度、程序和制度，從制度上對其進(jìn)行管理，從而提高單位的績效管理效能與水平。

（二）設(shè)定可行的績效目標(biāo)及績效指標(biāo)

設(shè)定可行的績效目標(biāo)與績效指標(biāo)是提高基層事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要手段。

一方面，要主動參與財務(wù)或績效評估的專項培訓(xùn)，加深對績效目標(biāo)和績效指標(biāo)的認(rèn)識，并從績效目標(biāo)、效益指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和滿意指標(biāo)等方面進(jìn)行全面的認(rèn)識。為后續(xù)績效工作的順利開展奠定良好的理論基礎(chǔ)。同時，還要立足于單位的特點(diǎn)與性質(zhì)基礎(chǔ)上展開利弊分析，聽取專家的建議，形成適合自身單位的評價指標(biāo)體系與考核標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，必須保證績效目標(biāo)的指向明確且合理可行，并從時效、成本、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、滿意度等多個維度展開逐一細(xì)化，除必須使用的定性表述外，還需要盡可能展開定量表述。但必須指出，業(yè)績指數(shù)的設(shè)置必須具備一定的可操作性，能夠抓住要素并分清主次，科學(xué)細(xì)化量化，這樣既能夠反映出項目的評價內(nèi)容，也能夠?qū)⑵涮攸c(diǎn)呈現(xiàn)出來，便于評價人員數(shù)據(jù)信息收集工作的順利開展。

（三）制定科學(xué)合理的績效評價方法

首先，在基層機(jī)構(gòu)所采用的績效評估方式與考核的內(nèi)容密切關(guān)聯(lián)。比如，將單位的產(chǎn)出指數(shù)用定量的數(shù)字表示，而有關(guān)的數(shù)據(jù)可以通過金融體系的方式獲得，也可以通過財務(wù)報表的方式獲得。同時，通過電話、問卷和訪談等方式獲得滿意的評價，并根據(jù)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行電話調(diào)查和問卷調(diào)查，保證搜集到的資料具有客觀、全面的特點(diǎn)。

其次，科學(xué)運(yùn)用現(xiàn)代評估手段，利用“一網(wǎng)通辦”的信息系統(tǒng)對各部門的業(yè)務(wù)和工作人員的滿意度進(jìn)行統(tǒng)計，既能有效地提高企業(yè)的工作質(zhì)量，又能減少企業(yè)的評估費(fèi)用。在有需要的時候，引進(jìn)第三方的業(yè)績評估組織，吸取和借鑒其先進(jìn)的業(yè)績評估思想，并對其合理利用，從而為機(jī)關(guān)下一年的績效目標(biāo)申報提供參考，促進(jìn)事業(yè)單位績效跟蹤與績效評價工作的順利進(jìn)行。

（四）細(xì)化預(yù)算編制流程

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部對財務(wù)工作的認(rèn)識是目前基層事業(yè)單位的首要任務(wù)。需要在單位內(nèi)部建立一個專門的預(yù)算委員會，委員會需要按照預(yù)算工作部署要求，完成各部門的崗位設(shè)置與人員配置，以此來保證預(yù)算編制、執(zhí)行及評價等工作崗位相互分離。事業(yè)單位需要對預(yù)算的編制流程進(jìn)行細(xì)化分解。

第一，由單位預(yù)算管理委員會牽頭確定單位下一年度預(yù)算目標(biāo)。

第二，由各業(yè)務(wù)部門提交項目的預(yù)算方案，同時附以翔實(shí)的項目績效目標(biāo)。

第三，由財務(wù)部門負(fù)責(zé)編報工作，對各業(yè)務(wù)部門所提交的預(yù)算方案進(jìn)行審核，待審核匯總后提出單位的總體預(yù)算方案和整體支出績效目標(biāo)，交由預(yù)算委員會審議，然后上交財政部門審核。

第四，待預(yù)算審批通過后，將預(yù)算計劃下發(fā)至各部門嚴(yán)格執(zhí)行。

預(yù)算編制流程需要結(jié)合單位實(shí)際情況，保證科學(xué)性、合理性、可執(zhí)行性，確保預(yù)算編制與業(yè)務(wù)開展之間能夠形成密不可分的關(guān)系，增強(qiáng)預(yù)算編制與績效管理工作的契合度。

（五）完善預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制

健全的監(jiān)督機(jī)制與問責(zé)機(jī)制是事業(yè)單位預(yù)算績效管理順利開展的重要保障。開展預(yù)算績效管理，需要單位內(nèi)部所有工作人員都能夠形成極強(qiáng)的預(yù)算績效管理意識，需要單位建立起全員參與式的預(yù)算績效管理體系。比如，當(dāng)單位有重大資金支出活動時，其他部門應(yīng)該與財務(wù)部門進(jìn)行充分溝通，確保實(shí)際工作的開展與預(yù)算執(zhí)行保持一致。同時，財務(wù)部門與各職能部門之間需要建立暢通的溝通渠道，各部門之間還需要通力合作，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與配合，這樣有利于不斷完善單位預(yù)算績效管理實(shí)施細(xì)則。此外，通過接受第三方審計、財政檢查、紀(jì)檢巡察等，也能查找出基層單位在預(yù)算績效監(jiān)督方面的漏洞，對于控制績效管理風(fēng)險、完善監(jiān)督約束機(jī)制也是有利的。建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，能夠從根本上提升基層事業(yè)單位的預(yù)算績效管理效率。

（六）提升預(yù)算的執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行是基層事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作中的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行情況將直接影響預(yù)算績效管理的最終效果。因此，基層事業(yè)單位需要“對癥下藥”，切實(shí)提升預(yù)算管理的執(zhí)行力度。

第一，要結(jié)合基層事業(yè)單位的實(shí)際情況，制定總體預(yù)算績效管理目標(biāo)，建立健全單位的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制度，讓相關(guān)人員在開展預(yù)算績效管理工作時能夠有據(jù)可依。

第二，將預(yù)算績效管理納入預(yù)算績效考核工作當(dāng)中，重視崗位職責(zé)劃分，確?？冃Ч芾碡?zé)任可以落實(shí)到具體人員，以此來提高員工對績效管理工作的重視。堅決杜絕資金無限使用及超額使用情況的發(fā)生，加強(qiáng)對預(yù)算資金使用用途的監(jiān)管，確保每一筆預(yù)算資金都需要嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)方案使用。

第三，重視資金支出的績效評價管理，謹(jǐn)防出現(xiàn)預(yù)算資金亂用的現(xiàn)象，從單位層面制定全面的風(fēng)險防范措施及追責(zé)措施，強(qiáng)化績效評價效果運(yùn)用。一旦在管理期間發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象，必須在第一時間對相關(guān)人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理。將預(yù)算執(zhí)行情況直接與人員的獎勵性績效工資掛鉤，自下而上形成共識，從而提高基層事業(yè)單位預(yù)算績效管理的執(zhí)行力度。

結(jié) 語

總而言之，做好事業(yè)單位的預(yù)算績效工作已經(jīng)從過去的財政工作變?yōu)榱艘豁椪喂ぷ鳎⑶彝ㄟ^預(yù)算績效管理已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了對每一筆支出及每一個預(yù)算環(huán)節(jié)的覆蓋，所以促進(jìn)預(yù)算績效管理的全面落實(shí)可以在優(yōu)化單位資源配置的同時提高單位財政資金的使用效率?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)該以深入分析問題原因?yàn)槿胧贮c(diǎn)，努力尋找解決對策，重視績效管理評價效果應(yīng)用，提高單位預(yù)算資金使用的計劃性、合理性與有效性，推動基層事業(yè)單位各項工作得以有序進(jìn)行。