胡軍華，林平水，秦耀輝，張建軍

（新余市農業(yè)農村局，江西 新余 338000）

1 新余市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要成效

自中共江西省委、省政府確定新余市為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化工作試點市以來，該市精心部署，積極探索，把工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃，整體推進，通過體制改革和政策調整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設、產業(yè)發(fā)展、公共設施、公共服務、社會保障和生態(tài)環(huán)境保護等方面一體化發(fā)展，逐步實現城鄉(xiāng)在政策落實上平等、產業(yè)發(fā)展上互補、國民待遇上一致，城鎮(zhèn)居民與農村居民共享改革發(fā)展成果，使整個城鄉(xiāng)經濟得到全面、協調、可持續(xù)發(fā)展，試點工作取得了階段性成效，城鄉(xiāng)一體化局面初步顯現。

1.1 城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展

一是全市經濟實力明顯增強。目前，全市實現生產總值1252.12億元，人均GDP達到106110元，財政總收入88.94億元，城鎮(zhèn)居民人均純收入47574元，農民人均純收入28359元。其中，全市生產總值、社會消費品零售總額、實際利用外資等指標增幅位于全省前列，財政總收入、地方財政收入、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產投資等穩(wěn)步上升。二是中心鎮(zhèn)建設日新月異。2021年11個中心鎮(zhèn)財政總收入達30.31億元，其中有8個中心鎮(zhèn)財政總收入超過1億元。集鎮(zhèn)建成區(qū)面積達到31.32平方公里，集鎮(zhèn)人口總規(guī)模達到13.21萬人，其中1萬人以上的有4個鎮(zhèn)。三是三次產業(yè)融合發(fā)展。通過實施“十百千億工程、突破工業(yè)5000億”、農業(yè)產業(yè)化“3321”工程和“1010”工程、商貿流通業(yè)“1020”工程，大力推進新型工業(yè)化、農業(yè)產業(yè)化和服務業(yè)現代化，三次產業(yè)結構經濟布局協調、結構合理、三產互動、城鄉(xiāng)經濟相融、多個支柱多元發(fā)展的現代化產業(yè)體系。

1.2 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系基本形成

一是形成了“一帶一廊雙核五區(qū)”的市域空間結構體系。二是打造出“三城兩區(qū)”宜居城市新名片，即袁河生態(tài)新城、孔目江新城、仰天崗國家生態(tài)城、新宜吉區(qū)、江西省職教園區(qū)。三是編制完成了全市經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)一體的基礎設施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境等專項規(guī)劃，初步形成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、全面覆蓋的發(fā)展規(guī)劃體系及監(jiān)督執(zhí)行體系。目前主城區(qū)面積擴大到86平方公里，市城區(qū)人口近40萬，分宜縣城區(qū)人口20萬以上，中心鎮(zhèn)人口總規(guī)模在11萬以上。

1.3 城鄉(xiāng)基礎設施日益完善

全市城鄉(xiāng)一體的交通、通信、供水、供電、供氣等網絡初步形成?！按宕逋ā薄敖M組通”水泥公路建設基本完成，每平方公里公路密度達1.5公里，城市公共交通基本實現了以市區(qū)為中心的“半小時經濟圈”，郵政網絡覆蓋率100%；廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，已完全覆蓋行政村，農村供水也已全覆蓋，農村安全飲水普及率達98%，實現了城鄉(xiāng)電網全覆蓋和同網同價，建成新農村電氣化鎮(zhèn)、村共10個。

1.4 城鄉(xiāng)社會事業(yè)均衡發(fā)展

一是城鄉(xiāng)一體的保障體系基本建立。全市城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、失地農民養(yǎng)老保險基本實現應保盡保，全市80歲以上老人享受高齡補貼，每年補貼資金在3200萬元以上，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦）和社區(qū)都建立了勞動保障事務所或工作站。二是新農合擴面提標實現全覆蓋。全市新農合參合率達100%，實現了應保盡保，基本藥物制度改革已在全市全面實施，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院已完成標準化建設，有32個村衛(wèi)生室達到省衛(wèi)健部門建設標準。三是城鄉(xiāng)教育得到均衡發(fā)展。全面落實城鄉(xiāng)義務教育“兩免一補”政策，實施“三進工程”，即幼兒進園、小學進鎮(zhèn)、中學進城。四是城鄉(xiāng)文化市場進一步繁榮。全市建有農家書屋402個，農村廣播綜合覆蓋率達99.25%，電視綜合覆蓋率達99.35%，多套節(jié)目傳輸系統(tǒng)已覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村。

1.5 城鄉(xiāng)生態(tài)建設初見成效

一是“十大節(jié)能減排”工程高效推進。圓滿完成了萬元生產總值能耗5年下降20%的目標，主要污染物排放總量逐步得到控制，順利完成了“十一五”規(guī)劃的減排任務。二是環(huán)境污染得到綜合治理。全市境內主要河流湖泊水質保持穩(wěn)定，城市飲用水水質達標率為100%，仙女湖、孔目江兩個飲用水源保護區(qū)內地表水質達到Ⅱ類，袁惠渠、袁河地表水質達Ⅲ類，主要河流斷面水質優(yōu)良率為100%；全市森林覆蓋率達到52.74%，城鎮(zhèn)人均綠地面積達到15.8平方米，其中城區(qū)綠化覆蓋率達47.56%；全市全年空氣質量優(yōu)良天數增加至330天，城區(qū)及縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)空氣質量均達到國家二級標準。三是農村環(huán)境明顯改善。全市已有國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個，國家級生態(tài)村1個，省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個，省級生態(tài)村10個。

1.6 城鄉(xiāng)制度改革穩(wěn)步推進

目前，該市已在城鄉(xiāng)“一元化”戶籍管理制度改革、“擴權強鎮(zhèn)”改革、農村宅基地置換城鎮(zhèn)住房和農村產權制度改革、小城鎮(zhèn)建設投融資體制改革、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地流轉制度改革等多個方面進行了實踐探索，并選擇了試點鎮(zhèn)，制定了試點實施方案和具體操作細則，各項改革工作正在有條不紊地進行，為進一步推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展奠定了基礎。

2 新余市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經驗做法

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是社會效率與社會公平的體現，是統(tǒng)領社會事業(yè)全面發(fā)展的內在主線，是構建和諧社會、全面建設小康社會的根本保障，是解決三農問題和城市問題的治本之策，同時也是踐行科學發(fā)展觀的重要內涵。新余市牢牢抓住全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化試點市的機遇，緊密聯系市情實際，堅持以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為目標，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理念，大膽創(chuàng)新發(fā)展思路，初步探索出了“一個切入點”（以中心鎮(zhèn)建設為切入點）、“三個集中”（工業(yè)向園區(qū)集中、農民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經營集中）、“四項改革”（城鄉(xiāng)一元化戶籍管理制度改革、強鎮(zhèn)擴權改革、農村宅基地換房改革、農村產權制度改革）、“七個一體化”（城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、基礎設施、經濟發(fā)展、公共服務、就業(yè)社保、生態(tài)環(huán)境、體制機制一體化）的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之路。

2.1 實現城鄉(xiāng)規(guī)劃布局一體化

新余市按照“全域新余、組團發(fā)展”的理念，把全市作為一個整體來統(tǒng)籌規(guī)劃，制定了市域規(guī)劃和經濟發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，基本實現了中心城區(qū)和縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋。一是以建設贛西區(qū)域中心城市為目標，完善城市功能，提升主城區(qū)品位。圍繞建設“新型工業(yè)城、科技創(chuàng)新城、生態(tài)文明城”目標，加快建成“南昌的遠郊、長沙的近鄰”，協調推進“三規(guī)統(tǒng)一”，實現中心城區(qū)近期建設用地控制性詳規(guī)全覆蓋，抓好重要地段、重點區(qū)域的城市設計，修編和完善城市綠地系統(tǒng)、排水、停車場等專項規(guī)劃。二是以主城區(qū)為“中心團”，組團向外擴張，形成各具特色的功能區(qū)。除了原有的高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、仙女湖旅游區(qū)、孔目江生態(tài)區(qū)外，又建設了“三城兩區(qū)”（袁河生態(tài)新城、孔目江生態(tài)新城、仰天崗國際生態(tài)城、新宜吉新區(qū)、職教園區(qū)）。三是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為“衛(wèi)星團”，以清宜線和浙贛鐵路為兩軸，形成各具特色的功能鎮(zhèn)。另外，除了加強分宜縣縣城的建設外，圍繞市主城區(qū)從東南西北四個方向選擇了11個中心鎮(zhèn)進行重點建設，通過中心鎮(zhèn)建設聚集人口。

2.2 推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化

新余市按照“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”理念，加快城市公共設施向農村延伸，推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化：一是堅持城鄉(xiāng)一體，加快推進城鄉(xiāng)公共基礎設施建設。打通村級公路“微循環(huán)”“最后一公里”。在全省率先實施水泥路“村村通”工程，村小組基本實現了“組組通”；努力打造以市區(qū)為中心的“半小時經濟圈”，城市公交不斷向鄉(xiāng)村延伸，全面實現城鄉(xiāng)公交一體化；大力實施“村郵戶箱”工程，確保郵政網絡全覆蓋；推進廣電網、電信網、互聯網“三網融合”，推進城鄉(xiāng)供水、供電、供氣等網絡設施一體化。二是堅持以中心鎮(zhèn)建設為切入點，不斷強化農村基礎設施建設。以11個中心鎮(zhèn)建設為重點，整體推進全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路、供電、供水、通訊、污水管網等基礎設施建設，完善集貿市場、商業(yè)街、公園等配套設施，提高集聚能力。重點推進仙女湖流域鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理、惠民安置小區(qū)、“四縱五橫”道路工程、袁河片區(qū)景觀工程，以及雙林鎮(zhèn)古鎮(zhèn)一條街、新型農民社區(qū)、農貿市場改擴建、農村戶廁標準化改造等項目建設，切實完善中心鎮(zhèn)基礎設施配套建設。

2.3 推進城鄉(xiāng)經濟發(fā)展一體化

按照“工業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經營集中”理念，全新謀劃產業(yè)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)經濟發(fā)展一體化：一是堅持以工業(yè)立市不動搖，圍繞“打造國家新能源科技城”目標，加大三大園區(qū)建設，逐步實現了工業(yè)產業(yè)“三大集中”，即以太陽能為核心的新能源與節(jié)能產業(yè)向高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)集中，特優(yōu)鋼材及深加工產業(yè)向新余經濟開發(fā)區(qū)集中，新材料產業(yè)向分宜工業(yè)園區(qū)集中。二是堅持以特色農業(yè)產業(yè)為支撐，立足產業(yè)興鎮(zhèn)，實施“3321”工程和“1010”工程，大力發(fā)展“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”，實行農業(yè)規(guī)?；洜I，培育一批主業(yè)突出、多業(yè)發(fā)展、各具特色的產業(yè)重鎮(zhèn)、商貿強鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)。加快推進農業(yè)產業(yè)化進程，大力發(fā)展農村專業(yè)合作組織，突出發(fā)展集生態(tài)、旅游、休閑、觀光為一體的“農家樂”產業(yè)。加快發(fā)展現代服務業(yè)，加大農村剩余勞動培訓力度，促進就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，促進農民增收，增強中心鎮(zhèn)的發(fā)展后勁。

2.4 推進城鄉(xiāng)公共服務一體化

按照“城鄉(xiāng)共享、服務均衡”理念，加快農村社會事業(yè)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)公共服務一體化：一是堅持以城鄉(xiāng)公共服務均衡化為目標，實行政策向農村傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距。結合新農村建設，圍繞村鎮(zhèn)聯動、村落連片建設，大力打造大村、中心村，突出中心鎮(zhèn)周邊選點布點。集中人力、物力、財力，大力打造新農村精品示范村、宜居村，提升中心鎮(zhèn)人氣。二是大力實施“三進工程”，不斷深化教育體制改革，全面落實“以縣為主”的農村義務教育管理體制，著力調整農村教育布局和結構，深入推進城鄉(xiāng)學校結對幫扶活動，縮小城鄉(xiāng)學校硬件設施差距。三是抓好基層醫(yī)療衛(wèi)生機構標準化建設，重點抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的達標建設。四是深入推進以“十個一”為內容的農村文化建設，確保所有村都有一個“農家書屋”，實施“農村體育小康”工程，確保全市每個行政村配有一套以上健身器材，力爭每個行政村興建一個籃球場。五是大力推進農村與城鎮(zhèn)社會保障制度的全面接軌，完善救助和社會福利制度，完善低保標準動態(tài)調整和價格補貼機制，逐步擴大農村低保覆蓋面和提高享受標準，不斷完善城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險體系。

2.5 推進城鄉(xiāng)就業(yè)社保一體化

按照“老有所養(yǎng)、應保盡?！崩砟睿訌娚鐣Ｕ象w系建設，推進城鄉(xiāng)就業(yè)社保一體化：一是建立健全多重社會保障體系。城鄉(xiāng)最低生活保障實行全覆蓋，凡是符合城鄉(xiāng)低保標準的全部納入低保范圍，新農合實行全覆蓋，做到應保盡保，切實做好失地農民安置和高齡老人補貼發(fā)放工作。目前，“頤養(yǎng)之家”已作為該市一張敬老名片。二是建立村干部養(yǎng)老保險制度。制定《新余市村委書記、主任參加基本養(yǎng)老保險實施辦法（試行）》，實現全市所有村干部的基本養(yǎng)老保險全覆蓋。三是實行農村無子女老人除按政策享受養(yǎng)老保險外，全部進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院集中供養(yǎng)的政策。

2.6 推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化

一是圍繞“實現人均壽命期望值80歲”目標，通過推進生態(tài)文明城市建設，促進“五個轉變”，形成“五個體系”，即促進經濟發(fā)展方式的根本轉變，形成以低碳經濟、循環(huán)經濟為核心的生態(tài)經濟體系；促進環(huán)境質量和生態(tài)安全的根本轉變，形成以綠化、凈化、美化為核心的生態(tài)環(huán)境體系；促進城鄉(xiāng)人居環(huán)境的根本轉變，形成人與自然、人與社會和諧相處為核心的生態(tài)人居體系；促進傳統(tǒng)生產生活方式及價值觀的根本轉變，形成以生態(tài)優(yōu)先、環(huán)保優(yōu)先為核心的生態(tài)文化體系；促進機關、企事業(yè)單位和家庭提升節(jié)能減排意識，形成以環(huán)境友好、資源節(jié)約為核心的生態(tài)制度體系。二是圍繞“實現人均壽命期望值80歲”目標，在城區(qū)加強工礦企業(yè)治理，努力完成省政府下達的節(jié)能減排任務，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“生態(tài)鄉(xiāng)”“生態(tài)村”創(chuàng)建活動，努力保護青山綠水。通過工業(yè)治污、礦山復綠、城鄉(xiāng)污水處理和垃圾集中處理、百萬樹木進村入戶（進城入院）、造林綠化等工程建設，新余市榮獲“國家森林城市”稱號。

2.7 用制度保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

按照“服務發(fā)展，創(chuàng)先爭優(yōu)”理念，大力推進體制機制改革，用制度保證城鄉(xiāng)一體化發(fā)展：一是以“七項制度改革”為載體，促進城鄉(xiāng)生產要素合理配置，推動城鄉(xiāng)融合。不斷深化城鄉(xiāng)“一元化”戶籍管理制度改革、“擴權強鎮(zhèn)”改革、農村宅基地置換城鎮(zhèn)住房、農村產權制度改革、小城鎮(zhèn)建設投融資體制改革、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地流轉制度改革等，著力破除城鄉(xiāng)二元結構，促進城鄉(xiāng)各種生產要素在區(qū)域內合理配置、快速自由流動，為實現城鄉(xiāng)融合掃清制度障礙。二是健全機制，強化考核，高效推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化工作。新余市把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展工作納入各級各部門年度績效考核、評議指標體系，將該項工作與各級領導干部的政績掛鉤，按照定量與定性相結合、以定量為主的原則，通過對中心鎮(zhèn)、各縣區(qū)、市直相關部門和幫扶單位的考核推動作用，進一步激發(fā)全市各級各部門的工作積極性和責任心，形成相互監(jiān)督、相互促進、相互競爭的激勵機制。

3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的若干啟示

3.1 堅持把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為各級政府的執(zhí)政理念

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是一種發(fā)展模式，更是一種發(fā)展理念。這種理念的核心思想是要求在公共財政、公共設施、公共服務等方面實現國民待遇均等化。黨的十八大以來，中央反復提出要牢固樹立科學發(fā)展觀，其中很重要的一條就是要牢固樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展觀，這是中央作出的一項重大戰(zhàn)略決策，是科學發(fā)展觀的重要內容，是當下各級政府的重要工作任務。在現實工作中，我們應當牢固樹立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的執(zhí)政理念，切實把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為經濟社會發(fā)展的長期性戰(zhàn)略，始終堅持不放松。要避免城鄉(xiāng)一體化表面化、形式化，避免將其作為政績工程的新熱點，搞短期行為，避免不顧農民意愿甚至損害農民利益來搞城鄉(xiāng)一體化。

3.2 堅持把規(guī)劃體系建設作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的靈魂

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，讓規(guī)劃引領發(fā)展，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的靈魂。我們要按照城鄉(xiāng)一體、區(qū)域統(tǒng)籌的原則，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，合理布局中心城區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農村新型社區(qū)等的等級結構體系，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的有助于強化空間作用的空間格局。在實際工作中，要始終堅持規(guī)劃指導建設，反對“規(guī)劃跟著建設走”違背科學發(fā)展規(guī)律的行為。要不斷完善程序，走群眾路線，集中群眾智慧，使規(guī)劃既科學又真實。要嚴格規(guī)劃管理，堅決制止不按規(guī)劃建設、盲目發(fā)展的行為，切實保障城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的科學性和權威性。

3.3 堅持把體制機制改革作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的推動力

改革阻礙要素流動的體制機制，促進城鄉(xiāng)各種“要素流”的形成，是推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根本動力。我們要不斷創(chuàng)新相關政策制度，消除阻礙城鄉(xiāng)要素自由流動的制度壁壘，促進城鄉(xiāng)之間各種“要素流”的交換，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。主要是改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，推進城鄉(xiāng)一元化戶籍管理，促進城鄉(xiāng)勞動力自由流動。改革城鄉(xiāng)二元結構的土地制度，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地流轉機制，促進城鄉(xiāng)土地資源合理有效配置，消除土地制度給人口流動帶來的束縛。改革城鄉(xiāng)二元結構的金融體制，實現城鄉(xiāng)金融一體化，促進城鄉(xiāng)資金的有效流轉。改革不利于城鄉(xiāng)要素自由流動的行政管理制度，提高各種要素流動的強度，強化城市的集聚和擴散效應，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)發(fā)展。

3.4 堅持把中心鎮(zhèn)、新農村建設和產業(yè)發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點和主抓手

中心鎮(zhèn)是城市和鄉(xiāng)村的結合部，新農村建設點是連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落的橋梁，產業(yè)發(fā)展是推動經濟社會發(fā)展的引擎，把三者成為推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的切入點和主抓手。在實際工作中，我們要堅持以示范鎮(zhèn)為樣本推動全域中心鎮(zhèn)建設，以示范村為樣本推動新農村建設，同時要把促進城鄉(xiāng)產業(yè)融合、打造特色產業(yè)作為城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的重要抓手，堅持宜工則工、宜商則商、宜農則農的基本原則，按照“鎮(zhèn)村經濟特色化、特色經濟產業(yè)化、產業(yè)發(fā)展規(guī)?；钡乃悸?，推進城鄉(xiāng)功能分區(qū)，使各產業(yè)形成分區(qū)集聚態(tài)勢，通過城鄉(xiāng)聯合、由點及面、點面互動、產業(yè)融合的發(fā)展方式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。